5 Prinsipper for utformingen av inntektssystemet

Inntektssystemet skal ivareta flere hensyn, som til dels kan være motstridende. Et viktig mål med inntektssystemet er å bidra til å sette kommunene i stand til å tilby et likeverdig tjenestetilbud. De økonomiske forutsetningene for å kunne gi et slikt likeverdig tjenestetilbud er ulike, og det er behov for en utjevning av disse forskjellene. På den andre siden skal inntektssystemet ta hensyn til det lokale selvstyret, herunder at det skal være en lokal forankring av kommunenes inntekter. Dette hensynet tilsier både at den enkelte kommune må få beholde en del av sine lokale skatteinntekter, og at det må være aksept for noen inntektsforskjeller mellom kommunene. Videre skal kommunenes inntektsgrunnlag være mest mulig forutsigbart og stabilt. Det er også ønskelig at inntektssystemet skal være utformet på en enkel og oversiktlig måte. Dette er prinsipper som ligger til grunn for utformingen av dagens inntektssystem.

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvilke prinsipper som bør legges til grunn for utformingen av inntektssystemet framover, samtidig som mandatet også gir noen klare føringer. Det legges til grunn at rammefinansiering fortsatt skal være hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren, og at generalistkommuneprinsippet skal ligge fast. Disse hensynene innebærer at alle kommuner skal ha samme oppgaver og ansvar, og tilsier at inntektssystemet er viktig for å sikre at alle kommuner kan tilby gode og likeverdige tjenester.

I dette kapittelet vil vi gå gjennom forutsetningene som ligger til grunn for utformingen av dagens inntektssystem, og diskutere hvilke prinsipper som bør legges til grunn for inntektssystemet framover.

5.1 Hva er inntektssystemet – og hva er det ikke?

Da inntektssystemet ble innført i 1986, innebar dette ikke bare en endring av hvordan kommunesektoren ble finansiert, men også en endring i hvordan staten styrte kommunesektoren. Man gikk fra et system med om lag 50 øremerkede tilskudd og detaljstyring, til generelle rammetilskudd som kommunene kunne disponere fritt innenfor gjeldende lover og regelverk.

Et system basert på rammefinansiering har flere fordeler sammenliknet med et system bestående av øremerkede tilskudd. Rammestyring legger til rette for det lokale selvstyret, ved at kommunene innenfor overordnede statlige føringer kan bestemme hvordan tjenestetilbudet skal innrettes for best mulig å ivareta lokale ønsker og behov. Dette gir større grad av prioriteringseffektivitet enn et system med utstrakt øremerking.1 Rammestyring gir også insentiver til at kommunene er mest mulig effektive i tjenesteproduksjonen, ved at kommunene selv får beholde gevinstene av eventuelle effektiviseringstiltak. Inntektssystemet er enkelt å administrere, noe som er effektivt for både stat og kommune. Rammetilskuddet utbetales årlig i ti terminutbetalinger, og kommunene trenger verken å søke om eller rapportere på bruken av rammetilskuddet, utover regnskaps- og tjenesterapporteringen i KOSTRA.

Inntektssystemet må utformes slik at de overordnede målene med systemet ivaretas. For det første er det viktig at inntektssystemet ikke skal gi kommunene insentiver til å prioritere bestemte tjenester eller utforme tjenestetilbudet på en bestemt måte. En størst mulig andel av kommunenes inntekter bør være frie inntekter, slik at kommunene selv kan prioritere mellom lokale behov. Det er viktig at kriteriene i utgiftsutjevningen er objektive, og at de utformes slik at bestemte aktiviteter eller handlinger ikke belønnes med økte tilskudd. Inntektssystemet skal ikke være en refusjonsordning. Det er derfor ikke hensiktsmessig å bruke mål på aktiviteten i kommunene som et kriterium i utgiftsutjevningen, som for eksempel antall institusjonsplasser i omsorgstjenestene. Det vil gi kommunene insentiver til å prioritere akkurat de aktivitetene som gir uttelling i utgiftsutjevningen framfor andre aktiviteter. Antall personer i de ulike målgruppene, som antall eldre, er derfor et bedre og mer objektivt kriterium for å fange opp kommunenes behov.

Utvalget har mottatt innspill om at inntektssystemet må gi kommunene insentiver til å prioritere arbeid med innovasjon og omstilling, næringsutvikling, lavere klimautslipp og med å ta vare på natur mv. Slik inntektssystemet er utformet i dag, gir det indirekte insentiver til å arbeide med næringsutvikling, innovasjon og omstilling. Kommuner som jobber aktivt med næringsutvikling, og som jobber for å øke skattegrunnlaget i kommunen, vil få beholde deler av de økte skatteinntektene. Flere arbeidsplasser vil bidra til økt sysselsetting og muligens også tilflytting til kommunene, noe som kan innebære både økt innbyggertilskudd og økte skatteinntekter. Kommunene har også indirekte insentiver til å arbeide med innovasjon og omstilling. Dersom kommunene klarer å løse sine oppgaver og yte tjenester til innbyggerne på en mer effektiv måte, vil de få beholde en eventuell innsparing selv, siden de frie inntektene fordeles uavhengig av kommunens eget faktiske forbruk.

Når det gjelder direkte insentiver for å styre kommunenes prioriteringer, f.eks. å redusere klimautslipp og ta vare på natur, så er dette formål som ikke bør løses gjennom inntektssystemet. Skulle man få til dette, måtte man lagt inn kriterier i utgiftsutjevningen som f.eks. belønnet de kommunene som gjennomførte bestemte tiltak eller reduserte klimagassutslipp. Dette ville gripe inn i kommunenes prioriteringer, noe inntektssystemet ikke skal gjøre. Inntektssystemet er et finansieringssystem, som skal legge til rette for det lokale selvstyret og at kommunene innenfor gjeldende lover og regelverk selv kan prioritere mellom sektorer og ulike tiltak. Insentiver må gis til kommunene på andre måter enn gjennom inntektssystemet.

5.2 Prinsipper som ligger til grunn for dagens inntektssystem

Siden inntektssystemet ble innført har det vært politisk enighet om at et overordnet mål med inntektssystemet er å sørge for en rettferdig inntektsfordeling mellom kommunene. I tidligere gjennomganger av inntektssystemet har det blitt lagt vekt på at en rettferdig inntektsfordeling er en fordeling som utjevner de økonomiske forutsetningen for å kunne gi et likeverdig tjenestetilbud.2 Norge er en enhetsstat, hvor kommuner og fylkeskommuner har fått delegert makt fra Stortinget. Det er gjennom inntektssystemet etablert et system for å utjevne forskjeller mellom kommunene slik at forskjellene mellom kommunenes tjenestetilbud ikke blir for store. Samtidig er hensynet til det lokale selvstyret viktig, og inntektssystemet må legge til rette for at det kan utøves et lokaldemokrati i kommunene.

I dette avsnittet går vi gjennom de mest sentrale hensynene som ligger bak utformingen av inntektssystemet i dag. I 5.3 diskuterer utvalget hvordan disse hensynene bør vektlegges i utformingen av utvalgets forslag til inntektssystem.

Likeverdige tjenester

Kommunen er en sentral aktør i produksjonen av nasjonale velferdstjenester. De økonomiske forutsetningene for å gi de samme tjenestene er ikke like over hele landet. Skatteinntektene per innbygger varierer betydelig mellom kommuner og gir ulike utgangspunkt for å finansiere kommunale tjenester. Behovet for kommunale tjenester, og kostnadene ved å produsere disse tjenestene, varierer også fra kommune til kommune. Uten utjevning av de økonomiske forutsetningene for å kunne gi kommunale tjenester, ville forskjellene i tjenestetilbudet vært store. For eksempel hadde kommunen med det høyeste beregnede utgiftsbehovet i 2019, Utsira, et utgiftsbehov som var nær tre ganger utgiftsbehovet til kommunen med det laveste utgiftsbehovet per innbygger, Tromsø. Kommunen med de høyeste inntektene fra skatt på inntekt, formue samt naturressursskatt, Bykle, hadde samlede skatteinntekter som var over fire ganger skatteinntektene per innbygger til kommunen med det laveste skattenivået før utjevning i 2019, Kautokeino.3 Inkluderes flere inntekter i denne beregningen, som eiendomsskatt, konsesjonskraftinntekter, konsesjonsavgift og havbruksinntekter, vil kommunen med de høyeste skatteinntektene ha om lag ni ganger så store skatteinntekter som kommunen med de laveste skatteinntektene i 2019. Når det gjelder viktige velferdstjenester som skole, barnehage og omsorgstjenester, er det ikke aksept for store forskjeller i tjenestetilbudet.

Hva menes så med at tjenestene skal være likeverdige? Dersom man legger til grunn at likeverdige tjenester er helt like tjenester, vil det ikke være forenlig med lokale tilpasninger. Kommunene er selvstendige og demokratisk styrte og skal kunne ha muligheten til å tilpasse tjenestetilbudet til lokale forhold. De skal derfor også kunne velge å prioritere enkelte tjenester framfor andre så lenge de følger gjeldende lover og regler.

I lys av dette har det blitt pekt på at kommunene bør ha like forutsetninger for å kunne tilby det samme tjenestetilbudet. Kommuner som gjør samme valg og prioriteringer skal kunne tilby kommunale velferdstjenester på samme nivå (av lik standard eller kvalitet), og inntektssystemet må sette kommunene i stand til dette. Dersom kommunene skulle få de samme inntektene uansett hvilke valg og prioriteringer de gjør, ville det kunne svekke insentivene til en effektiv tjenesteproduksjon og fjerne insentivene til å arbeide for å øke eget skattegrunnlag. Det er dermed viktig at inntektssystemet legger til grunn at kommunene skal ha ansvar for egne valg, og at inntektssystemet som en hovedregel ikke kompenserer for forhold som er innenfor kommunenes kontroll. I praksis er det vanskelig å avgjøre hvilke forhold som er innenfor eller utenfor kommunenes kontroll.4 For eksempel kan det være ulike vurderinger av i hvilken grad en skal kompensere for kostnadsforskjeller knyttet til bosettingsmønster og smådriftsulemper. En kan også stille spørsmål om i hvilken grad skattegrunnlag er utenfor enkeltkommunenes kontroll, eller om de kan påvirke utviklingen i skattegrunnlagene, f.eks. gjennom næringsutvikling.

Utvalget diskuterer hensynet til likeverdige tjenester nærmere i avsnitt 5.3.

Lokal forankring av inntektene

Hensynet til det lokale selvstyret tilsier at kommunenes inntekter bør ha en viss lokal forankring. Kommunene er selvstendige enheter, som bør ha økonomisk handlefrihet og mulighet til å kunne påvirke egne inntekter. Lokalt selvstyre kan også gi en mer effektiv utnyttelse av ressursene og et tjenestetilbud som er tilpasset lokale forhold. Norge har sluttet seg til det europeiske charteret om lokalt selvstyre.5 Charteret gir bestemmelser om kommunenes økonomiske handlefrihet, og sier blant annet at innenfor rammen av den nasjonale økonomien skal kommunene ha egne økonomiske midler som de fritt kan disponere så langt deres myndighet rekker. I charteret står det videre at en viss andel av ressursene som lokale myndigheter disponerer skal stamme fra lokale skatter og gebyrer som de selv innenfor lovens grenser har myndighet til å fastsette satsene for.

Generelt kan en form for lokal forankring av inntektene være at det er en kobling mellom de som betaler skatt lokalt og kommunenes inntekter. Dersom kommunenes inntekter fordeles i tråd med det lokale skattegrunnlaget, vil det gi kommunene insentiver til å forsøke å øke det lokale skattegrunnlaget for eksempel gjennom en aktiv næringspolitikk.

En annen form for lokal forankring er knyttet til graden av beskatningsfrihet, og innebærer at kommunene har mulighet til å påvirke sine inntekter gjennom for eksempel å velge hvilke skatter de skal kreve inn og hvilken skattesats som skal settes. Lokale skattebetalere vil ha interesse av å følge med på hvordan skattene blir brukt i kommunen. Kommunens politikere må ved valg stå til ansvar for beslutninger om skattenivå og om hvordan skattepengene brukes. Dette kan bidra til at tjenestetilbudet i større grad tilpasses lokale preferanser, og gi en bedre tilpasning mellom privat og offentlig tilbud lokalt. Lokal beskatningsfrihet kan også ses på som et virkemiddel som kan bidra til å styrke lokaldemokratiet, lokalpolitisk debatt og valgdeltagelse ved lokalvalg.

Norske kommuner har i utgangspunktet få muligheter til å påvirke egne inntekter, og den lokale beskatningsfriheten er begrenset. Selv om kommunene har muligheter til å sette skattesatser for inntekts- og formuesskatten innenfor et intervall, har alle kommuner i praksis benyttet seg av de samme skattesatsene.6 Eiendomsskatten gir en viss grad av beskatningsfrihet ved at kommunene både kan velge om de vil skrive ut eiendomsskatt og hvilke typer eiendommer som skal skattlegges. Videre har de mulighet til å sette skattesatser og bestemme bunnfradrag innenfor rammene av et nasjonalt regelverk.

Hensynet til lokal forankring av inntektene tilsier videre at kommunene må få beholde deler av sine skatteinntekter. Dersom kommunene klarer å øke sine skattegrunnlag bør de sitte igjen med en gevinst. Inntektsutjevningen i dagens inntektssystem er allerede betydelig, og kan svekke den lokale forankringen av kommunenes inntekter.

Utvalget viser til at den kommunale beskatningsfriheten i Norge er relativt begrenset, sammenliknet med situasjonen i våre naboland Sverige og Danmark. Norske kommuner har få muligheter til å påvirke inntektene gjennom for eksempel å sette skattesats selv. Selv om utjevning av de økonomiske forutsetningene kommunene imellom er viktig, bør ikke den lokale forankringen av kommunenes inntekter svekkes betydelig sammenliknet med i dag. Endringer med sikte på større utjevning mellom kommunene, eller et mer stabilt inntektsgrunnlag, må balanseres mot hensynet til at kommunene fortsatt skal ha insentiver til å øke eget inntektsgrunnlag.

Forutsigbarhet og stabilitet i inntektene

Forutsigbarhet i inntektene er et viktig hensyn i finansieringen av kommunesektoren. Skatteinntekter og rammetilskudd finansierer velferdstjenester i kommunene som ikke bør variere mye fra år til år.

Skatteinntektene er mindre forutsigbare enn rammetilskudd, og forutsigbarheten i kommunenes inntekter avhenger dermed av hvor stor andel som kommer som skatteinntekter. En høyere skatteandel vil isolert sett gi et mer ustabilt inntektsgrunnlag for kommunene. Staten gir et signal om hva veksten i de frie inntektene for kommunene samlet vil være påfølgende år allerede når revidert nasjonalbudsjett legges fram i mai, slik at kommunene kan ta høyde for dette i sine budsjettprosesser. I statsbudsjettet gis det et anslag på skatteinntektene, men den faktiske skatteinngangen vil i større eller mindre grad avvike fra dette.

Usikkerheten rundt skatteinntektene kan knyttes til to forhold. For det første er det usikkert om de nasjonale skatteanslagene vil samsvare med faktisk skatteinngang i kommunene. For det andre er det usikkert i hvilken grad skatteinngangen i den enkelte kommune vil følge utviklingen på landsbasis. Inntektsutjevningen bidrar til å redusere den lokale risikoen, men ikke risikoen knyttet til de nasjonale skatteanslagene. Det er dermed viktig at kommunenes skattegrunnlag er mest mulig stabile.

Forutsigbarhet i kommunenes inntektsrammer er også viktig for staten. Kommunesektoren utgjør en stor andel av offentlig sektor, og hensynet til stabilitet i den nasjonale økonomien tilsier at kommunenes inntektsrammer også bør være stabile. Inntektssystemet bør derfor også legge til rette for makroøkonomisk styring av kommunesektoren.

De siste årene har den faktiske skatteinngangen gitt en betydelig merskattevekst for kommunene, og det er blitt mer krevende å anslå kommunenes inntekter fra inntektsskatten. Dette skyldes særlig endringer i utbytteskatten, siden utbytte er en del av grunnlaget for skatt på alminnelig inntekt. Selv om kommunene i dette tilfellet har fått høyere skatteinntekter enn det som først ble anslått, er det, etter utvalgets syn, flere uheldige sider ved uforutsigbarheten i dette skattegrunnlaget. En gjennomgang av denne problemstillingen og en diskusjon av stabiliteten i kommunenes skattegrunnlag finnes i kap. 8.1.2.

Et enkelt og gjennomsiktig inntektssystem

Et siste hensyn som inntektssystemet bør ivareta er at det skal være enkelt, godt dokumentert og lett å sette seg inn i. Inntektssystemet har mange ganger blitt kritisert for å være for komplisert og lite tilgjengelig.

Det bør være mulig for politikere og administrasjon i kommunene å forstå mekanismene i inntektssystemet. Dette er viktig for at de skal kunne forstå inntektsutviklingen og forutse hvordan inntektssystemet vil slå ut for egen kommune. Det er også viktig at både politikere og velgere kan vurdere rimeligheten av systemet, dersom de skal kunne ha mulighet til å påvirke innretningen av det. Dersom inntektssystemet er utilgjengelig for mange, kan det svekke legitimiteten til systemet.

Det vil ofte være en motsetning mellom ønsket om å ha et mest mulig rettferdig og treffsikkert system og det å ha et enkelt system. Det er store forskjeller mellom kommunene, både når det gjelder nivået på skatteinntektene og kommunenes forutsetninger for å gi kommunale tjenester. Jo flere elementer som inkluderes i inntektssystemet for å fange opp ulike sider ved kommunenes behov, desto mer komplisert vil systemet bli. Etter utvalgets vurdering bør man forsøke å gjøre inntektssystemet så enkelt som mulig, og utvalget har vurdert om det finnes elementer i inntektssystemet som er unødvendig kompliserte og som kan fjernes eller forenkles.

Etter utvalgets vurdering er det en relativt god balanse mellom rettferdighet og enkelhet i dagens inntektssystem. Fordelingen av inntektene tar i hovedsak utgangspunkt i en fordeling per innbygger, før det er noen ordninger for utjevning av kommunenes skatteinntekter og av forskjeller i kommunenes utgifter til tjenesteproduksjonen. Inntektssystemet kompliseres av en rekke elementer som kommer i tillegg til disse ordningene, slik som saker som fordeles etter særskilte kriterier eller regionalpolitiske tilskudd. Slike elementer bør kunne begrunnes ut fra andre hensyn inntektssystemet skal ivareta.

5.3 Utvalgets vurderinger – økt vekt på likeverdige tjenester

I dette kapittelet har vi omtalt hensyn som det bør legges vekt på i utformingen av inntektssystemet. Det er et overordnet mål at inntektssystemet skal legge til rette for at kommunene kan tilby et likeverdig tjenestetilbud. Omfordelingen i dagens inntektssystem er allerede betydelig, men utvalget har vurdert behovet for ytterligere utjevning i lys av utviklingen i kommunenes rammebetingelser og oppgaver de siste tiårene.

I kapittel 4 er det pekt på noen forhold som kan bidra til at tjenesteproduksjonen varierer mellom kommunene. Noen forskjeller skyldes at kommunene prioriterer ulikt og at innbyggerne i ulik grad etterspør de forskjellige tjenestene. Andre forskjeller skyldes at kommunene har ulike kostnadsulemper i tjenesteproduksjonen og at de økonomiske rammebetingelsene ikke er like. Videre kan variasjoner i tjenestetilbudet skyldes at ikke alle kommuner er like effektive i produksjonen, og/eller at kompetanse og kapasitet er ulikt fordelt mellom kommunene.

Et av målene med inntektssystemet er å legge til rette for at alle kommuner skal kunne tilby gode og likeverdige tjenester til sine innbyggere. Et sentralt spørsmål i utformingen av inntektssystemet er derfor hva som er likeverdige tjenester. Likeverdige tjenester betyr ikke nødvendigvis at tjenestene skal være like i alle kommuner. Kommunene er selvstendige og demokratisk styrte enheter, og hovedprinsippet for statlig styring skal være rammestyring. Dette innebærer at det må være rom for at tjenestene varierer mellom kommunene, ut fra hvordan man lokalt ønsker å innrette tjenestetilbudet i kommunen.

Hensynet til det lokale selvstyret og lokal forankring av inntektene tilsier videre at kommunene bør kunne påvirke egne inntekter, f.eks. i form av skatteinntekter, og at kommunene bør få beholde en betydelig andel av sine lokale skatteinntekter. Dette innebærer inntektsforskjeller mellom kommunene.

Samtidig har kommunene ansvar for velferdstjenester som det stilles store krav til, både fra nasjonale myndigheter og fra innbyggerne selv. Et sentralt spørsmål i denne sammenhengen er i hvilken grad finansieringssystemet skal godta forskjeller mellom kommunene som skyldes forhold kommunene ikke (eller i begrenset grad) selv har kontroll over, for eksempel kostnadsforhold, befolkningens sammensetning og skattegrunnlagene gitt ved innbyggernes inntekts- og formuesnivå.

Inntektssystemet utjevner i dag forskjeller i skatteinntekter gjennom inntektsutjevningen, og forskjeller i utgiftsbehov gjennom utgiftsutjevningen. En situasjon helt uten slike mekanismer representerer et ytterpunkt der forskjellene i tjenestetilbud mellom kommunene kunne blitt veldig store. Et annet ytterpunkt er et rent overføringssystem som fullt ut kompenserer for forskjeller i skattegrunnlag og for ufrivillige forskjeller i kostnads- og etterspørselsforhold. Dette ytterpunktet gir alle kommuner de samme mulighetene til å yte tjenester til innbyggerne, men bryter med hensynet til lokal forankring av inntekter, dvs. ønsket om at kommunene i noen grad skal kunne påvirke nivået på egne inntekter. Et rent overføringssystem vil også gjøre kommunene helt avhengige av staten finansielt sett. Dette ville bryte med hensynet til det lokale selvstyret, som har en verdi i seg selv.

Borgeutvalget diskuterer et mellomalternativ til de to ytterpunktene omtalt over, der kommuner som foretar de samme valg og prioriteringer skal kunne gi det samme tjenestetilbudet til sine innbyggere.7 En slik tilnærming tilsier full kompensasjon for ufrivillige kostnads- og etterspørselsforhold og full kompensasjon for ulikhet i kommunenes skattegrunnlag, men også at kommunene selv fullt ut må bære konsekvensene av valg av skattesatser. Dette omtales gjerne som at kommunene gis samme fiskale kapasitet. Full utjevning av fiskal kapasitet innebærer at forskjeller i tjenestenivå som skyldes valg av skattesats(er) er forenlige med likeverdige tjenester og de skal dermed ikke utjevnes. Forskjeller i tjenestenivået som skyldes ulike inntektsnivå blant innbyggerne (ulike skattegrunnlag) er derimot ikke forenlige med likeverdige tjenester, og slike forskjeller skal utjevnes.

De kommunale inntektene fra inntekts-, formues- og naturressursskatt utjevnes i dagens inntektsutjevning, men utjevningen er bare delvis. Omfordelingen reduserer de økonomiske forskjellene mellom kommunene ved å løfte alle kommuner til et minstenivå som i praksis utgjør om lag 94 pst. av landsgjennomsnittet for de skatteinntektene som inngår. Siden det ikke er full utjevning av forskjeller i skatteinntekter, vil kommuner som lykkes i å øke sine skattegrunnlag sitte igjen med en gevinst.

Tjenestetilbudet i kommunene påvirkes også av de inntektene som ikke omfordeles. Eiendomsskatt, inntekter fra havbruksfond, konsesjonskraftinntekter, finansielle inntekter og brukerbetalinger er holdt utenom dagens inntektsutjevning. På disse områdene er det dermed ingen utjevning av fiskal kapasitet på inntektssiden. Siden disse inntektene til dels er svært skjevt fordelt mellom kommunene, bidrar de til at noen kommuner kan ha et meget høyt nivå på de kommunale tjenestene. Dette kan igjen påvirke den alminnelige oppfatningen av hva som er et godt og likeverdig tjenestetilbud, og dermed skape økt press på kommuner med lavere inntekter.

Gjennom utgiftsutjevningen blir kommunene kompensert for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforskjeller i kommunal tjenesteproduksjon. Dermed får kommuner som er relativt sett dyrere å drive høyere inntekter enn kommuner som er relativt sett billigere å drive, og kommunene har likere forutsetninger for å tilby tjenester til sine innbyggere. Dagens utgiftsutjevning omfatter om lag 80 pst. av kommunes brutto driftsutgifter, og innenfor de områdene som er inkludert er det full utjevning av forskjellene. Noen viktige spørsmål i utformingen av utgiftsutjevningen er hvilke kostnadsforskjeller som skal utjevnes, hvilke sektorer som skal omfattes og graden av utjevning.

Utvalgets vurdering – Utjevning som grunnlag for likeverdige tjenester

Sett i lys av omtalen over mener utvalget at det er rimelig å forstå likeverdige tjenester som at det skal være små forskjeller i kommunenes muligheter til å kunne tilfredsstille innbyggernes behov for tjenester. Også dagens inntektssystem bidrar til en betydelig utjevning av disse mulighetene mellom kommunene, med en full utjevning av ufrivillige kostnadsulemper og en betydelig utjevning av skatteinntekter.

De senere årene har utviklingen gått i retning av større vektlegging av like tjenester, på tvers av kommunene. Økt innslag av bemanningsnormer mv. reduserer kommunenes muligheter til å tilfredsstille innbyggernes behov ved å tilpasse tjenestetilbud og ressursbruk. Kommuner som tidligere har kunnet organisere seg slik at man utnytter stordriftsfordeler vil med ulike bemanningsnormer få en begrenset mulighet til dette. Denne typen normer er problematiske innenfor en rammefinansieringsmodell, siden normer på ett tjenesteområde også vil få konsekvenser på andre tjenesteområder. Normer for én tjeneste styrer kommunens produksjon av denne tjenesten, og innenfor en gitt ramme vil kommunen i realiteten ikke ha andre muligheter for å tilpasse seg enn å redusere tilbudet av andre tjenester for å kunne oppfylle normene.

Etter utvalgets vurdering bør denne utviklingen, hvis den fortsetter, også få konsekvenser for inntektsfordelingen mellom kommunene. Hvis det forventes at kommunenes tjenestetilbud i større grad skal være likt, kan det ikke være for store forskjeller i inntekter mellom kommunene. Etter utvalgets vurdering tilsier dette at hensynet til likeverdige tjenester bør tillegges høyere vekt i utformingen av inntektssystemet.

Befolkningsmessig er det allerede store forskjeller mellom kommunene, både med hensyn til befolkningssammensetning og -utvikling. Disse forskjellene vil trolig øke framover. Inntektssystemet må utformes slik at det håndterer alle typer kommuner, både kommuner med befolkningsvekst og kommuner med befolkningsnedgang og kommuner med endringer i befolkningens sammensetning, herunder endringer i andelen eldre og andelen barn i barnehage- og grunnskolealder. Fordelingen av inntektene gjennom inntektssystemet må også fange opp slike utviklingstrekk, slik at inntektene følger utviklingen og behovene i den enkelte kommune. De totale inntektsrammene for kommunesektoren vil trolig bli satt under sterkere press framover. Etter utvalgets syn er det viktig at demografiutviklingen fortsatt tillegges stor vekt ved fastsettelsen av de frie inntektene. Samtidig vil det også bli viktigere at knappe ressurser fordeles på en god måte mellom kommunene gjennom omfordelingen i inntektssystemet.

Med utvalgets forståelse av likeverdige tjenester blir utformingen av inntektsutjevningen i stor grad et spørsmål om en avveining av hensynet til likeverdighet opp mot hensynet til lokal forankring av kommunenes inntekter. Det er vanskelig å gi et faglig svar på hvordan disse hensynene skal balanseres, og dette vil i stor grad være en politisk avveining. Utvalget vil imidlertid minne om at denne avveiningen ikke bare handler om valg av skatteandel og utjevningsgraden i inntektsutjevningen. En må også ta stilling til hvilke inntekter som bør eller kan være med i utjevningen, om alle inntekter skal utjevnes med samme faktor og innenfor hvilke intervaller kommunene eventuelt selv skal kunne fastsette satser. Slike vurderinger bør hvile på en god forståelse av hvordan de ulike forholdene spiller sammen. I kapittel 8 drøfter utvalget utformingen av skatteelementene i inntektssystemet, hvilke inntekter som etter utvalgets syn egner seg for utjevning, og hvordan en utjevning av disse inntektene kan utformes. Diskusjonen tar også opp hvordan inntektsutjevningen bør utformes dersom kommunenes frihet til å sette satsene lavere enn den nasjonale maksimalsatsen skulle bli tatt i bruk. Utformingen av utgiftsutjevningen er nærmere drøftet i kapittel 9.