3 Menneskerettslig- og juridisk rammeverk

Hvor begynner tross alt de universelle menneskerettighetene? På små steder, nær hjemmet – så nært og så lite at de ikke kan ses på noen kart over verden. Men de er den enkelte persons verden; nabolaget han bor i; skolen eller høyskolen han går på; fabrikken, gården eller kontoret der han jobber. Slik er stedene hvor hver mann, kvinne og barn søker lik rettferdighet, like muligheter, likeverdighet uten diskriminering. Med mindre disse rettighetene har betydning der, har de liten mening noe sted. Uten samordnet borgeraksjon for å opprettholde dem nær hjemmet, skal vi forgjeves se etter fremgang i den større verden.

Eleanor Roosevelt

3.1 Menneskerettighetene og folkeretten

I NOU 2016: 17 På liklinje kapittel 5 gjennomgås de internasjonale menneskerettighetene og deres plass i det norske lovverket. Utvalget viser til dette for utdypning.1 I korte trekk er menneskerettighetene rettigheter som er medfødte og iboende hos alle mennesker. Rettighetene skal ivaretas for alle, uten diskriminering. Rettighetene er forbundet med hverandre og er udelelige. FNs verdenserklæring om menneskerettigheter ble vedtatt i 1948, og alle FNs medlemsstater er forpliktet til ikke å handle i strid med denne.2 Senere ble verdenserklæringen supplert med generelle menneskerettighetskonvensjoner, som FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Etter hvert så man likevel at noen grupper ikke fikk oppfylt sine menneskerettigheter på grunn av diskriminering og lignende. Dermed ble også de ulike menneskerettighetskonvensjonene som gjelder enkelte diskriminerte grupper utformet. Eksempler på disse er kvinnekonvensjonen, barnekonvensjonen og konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD). I motsetning til verdenserklæringen, som alle FNs medlemsstater er forpliktet til, må menneskerettighetskonvensjonene aktivt signeres og ratifiseres av medlemsstater for å bli bindende.

Å signere en folkerettslig avtale og å ratifisere den er to ulike ting. Å signere en folkerettslig avtale er først og fremst et politisk uttrykk for at man støtter det som står i avtalen. Ved å signere, gir landets politiske ledelse uttrykk for at den har til hensikt å iverksette skritt nasjonalt som skal lede frem til ratifikasjon. Selve ratifiseringen – den forpliktende handlingen – finner gjerne sted på et senere tidspunkt. Tidsrommet mellom signering og ratifisering kan brukes til å eventuelt harmonisere eget lovverk slik at det er i tråd med den aktuelle konvensjonen. I praksis etterfølges ikke alltid signering av ratifisering. En ratifisering kan være ubetinget, men en stat kan også ratifisere med reservasjoner.3

Med ratifisering blir en stat part i avtalen. Etter signering, men forut for ratifisering, har staten ingen forpliktelser utover ikke aktivt å opptre i strid med konvensjonens gjenstand og formål. Med ratifisering følger det derimot forpliktelser. Når det gjelder overvåking og håndhevelse at statenes oppfyllelse av konvensjonene, er det faste rammer rundt dette. De ulike FN- komiteene holder med noen års mellomrom høringer om de enkelte medlemsstaters oppfyllelse av konvensjonene. En stat som ikke oppfyller sine forpliktelser får dette kommentert av FN-komiteene, og i individklagesaker er det slik at stater som ikke følger komiteenes uttalelser blir nevnt i komiteens årsrapport til FNs generalforsamling. Utover dette har FN ikke mulighet til å sanksjonere en medlemsstats eventuelle brudd på konvensjonene.

Da Norge ratifiserte CRPD, ble det avgitt to tolkningserklæringer om CRPDs artikler 12, 14 og 25, som viser hvordan norske myndigheter forstår konvensjonen. Ifølge tolkningserklæringene er norsk rett er i samsvar med konvensjonens krav på områdene som dekkes av disse artiklene. Den første norske sivilsamfunnrapporten til FNs CRPD-komité anbefalte at norske myndigheter trakk tolkningserklæringene til disse artiklene, da de mente at tolkningserklæringene begrenset det vernet konvensjonen setter opp og var i strid med målet og hensikten med traktaten.4

Norge følger et såkalt dualistisk prinsipp. Det vil si at folkeretten og nasjonal rett betraktes som to atskilte rettssystemer. Det kreves en spesiell gjennomføringsakt i Stortinget for at reglene i en konvensjon skal gjelde som norsk rett, og gi individuelle rettigheter til norske borgere. Slik er det også i mange andre land, men ikke i alle. Samtidig vil den norske staten være folkerettslig og politisk forpliktet til å følge alle konvensjoner som staten har ratifisert. CRPD er pr. nå den eneste av FNs kjernekonvensjoner som omhandler minoritetsgrupper, som Norge har ratifisert, men ikke tatt inn i norsk lov. I Hurdalsplattformen skriver regjeringen Støre at de vil inkorporere CRPD i norsk lov. Regjeringen har satt ned et juridisk ekspertutvalg som skal utrede hvordan dette skal skje. Utvalget skal gi sin utredning innen utgangen av 2023.5

I forbindelse med Grunnlovens 200-årsjubileum i 2014 ble flere menneskerettigheter tatt inn i Grunnloven. Nå har Grunnloven et eget kapittel om menneskerettigheter, som inneholder for eksempel forbud mot dødsstraff, barns rettigheter og vern om den samiske folkegruppen. I tillegg har kapitlet en generell bestemmelse i § 92 som sier at statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene i Grunnloven og internasjonale menneskerettstraktater som Norge er tilsluttet. Oppdateringen av Grunnloven bidro til å synliggjøre at menneskerettighetene er en grunnleggende rettsstatsverdi i Norge. I tillegg styrket grunnlovsfestingen menneskerettighetenes stilling i norsk rett. Grunnloven er den høyeste rettskilden i norsk rett, og grunnlovsbestemmelsene troner derfor øverst i det norske lovhierarkiet. Dette vil for det første si at dersom det oppstår motstrid mellom en lov eller en forskrift og Grunnloven, er det Grunnloven som har forrang.6 Grunnloven § 92 pålegger ikke lovgiver å inkorporere menneskerettighetskonvensjoner i norsk rett, men dersom lovgiver vil at menneskerettighetskonvensjoner skal komme i en annen stilling enn de har etter de alminnelige ulovfestede prinsipper om forholdet mellom norsk rett og folkeretten, må dette fremgå av lov. Dette ble gjort i 1999 da lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) trådte i kraft. Loven angir fem ulike menneskerettighetskonvensjoner som skal gjelde som norsk lov i den utstrekning de er bindende for Norge. Disse er: den europeiske menneskerettighets-konvensjonen (EMK), FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, barnekonvensjonen og kvinnekonvensjonen.7

Rasediskrimineringskonvensjonen, er derimot lagt inn i likestillings- og diskrimineringsloven. Denne konvensjonen vil derfor ikke ha forrang i forhold til andre lover ved motstrid, slik som blant annet barnekonvensjonen vil ha.

I FN-systemet er det også tilleggsprotokoller som gir individuell klagerett til FN-komiteen til den aktuelle konvensjonen. Det er i dag etablert individuelle klageordninger under flere av FNs menneskerettskonvensjoner, for eksempel FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, FNs konvensjon om økonomiske, kulturelle og sosiale rettigheter, FNs rasediskrimineringskonvensjon, FNs barnekonvensjon, FNs torturkonvensjon, FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og FNs konvensjon for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Norge har pr. i dag akseptert individuell klagerett under fire konvensjoner: FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, FNs rasediskrimineringskonvensjon, FNs torturkonvensjon og FNs kvinnekonvensjon.8 Norge har ikke undertegnet tilleggsprotokollen til CRPD. Forut for ratifisering av konvensjonen, uttalte den daværende rød-grønne regjeringen at den skulle foreta en gjennomgang av konsekvensene av ratifikasjon av protokollen om individuell klagerett etter at selve konvensjonen ble ratifisert. Den påfølgende blå-blå regjeringen besluttet å foreta en slik gjennomgang gjennom en ekstern utredning. Kjetil Mujezinović Larsen fikk dette oppdraget, og leverte sin rapport i juli 2015. Utredningen vurderte de juridiske konsekvensene av å tilsluttes protokollen, uten å gi uttrykk for om konsekvensene kunne anses som positive eller negative.9 Det har i de senere stortingsperioder ikke vært flertall for at Norge skal signere flere av disse tilleggsprotokollene. Stortinget behandlet i mars 2022 et representantforslag fra stortingsrepresentanter fra SV, Venstre og Rødt om ratifikasjon av tredje tilleggsprotokoll til barnekonvensjonen (individklageordningen). Forslaget ble ikke vedtatt.10

3.2 Likestilling – og diskrimineringslovverk

Grunnloven §98 fastslår:

Alle er like for lova. Ikkje noko menneske må utsetjast for usakleg eller mishøveleg forskjellsbehandling.

Kongeriket Noregs Grunnlov

Ikke-diskrimineringsprinsippet er grunnlovsfestet, og ble tatt inn ved revideringen av Grunnloven i 2014. Samlet sett tyder både ordlyden og forarbeidene på at Grunnloven § 98 gir selvstendige rettigheter som kan påberopes utover diskrimineringslovgivningen hvis det lovfestede vernet mot usaklig og uforholdsmessig forskjellsbehandling ikke er tilstrekkelig omfattende. Den rettspraksisen som hittil foreligger om Grunnlovens nye menneskerettigheter, tilsier også at Høyesterett tillegger de nye grunnlovsbestemmelsene selvstendig betydning utover krav i lovgivningen.11

Utover Grunnlovens bestemmelse, er det også andre lover som regulerer ikke-diskriminering, som for eksempel kapittel 13 i arbeidsmiljøloven, som omhandler diskriminering i arbeidslivet på enkelte grunnlag som for eksempel medlemskap i arbeidstakerforening eller politisk syn. Likestillings- og diskrimineringsloven forbyr diskriminering på alle samfunnets områder. Den trådte i kraft 01.01.2018 og erstattet fire tidligere lover, som gjaldt diskriminering knyttet til ulike diskrimineringsgrunnlag; likestillingsloven (kjønn), diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (nedsatt funksjonsevne), diskrimineringsloven om seksuell orientering (seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk), diskrimineringsloven om etnisitet (etnisitet, religion og livssyn). Likestillings- og diskrimineringsloven ble vedtatt etter en mangeårig debatt om disse reglene burde samles i én lov.

Loven er en gjennomføring på nasjonalt nivå av den grunnleggende menneskerettigheten til ikke å bli diskriminert på grunn av gruppetilhørighet. Loven gjelder på alle samfunnsområder. Tidligere diskrimineringslover gjorde enkelte unntak for eksempelvis familieliv, «rent personlige forhold», eller interne forhold i trossamfunn. Alle disse unntakene er nå fjernet. Loven forbyr diskriminering knyttet til en rekke ulike diskrimineringsgrunnlag: «kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder og andre vesentlige forhold ved en person».12 Ved overgangen til ny lov, ble også håndheverapparatet endret. Likestillings- og diskrimineringsnemnda ble erstattet av Diskrimineringsnemnda i 2018.

På tross av målet om å strømlinjeforme diskrimineringsvernet i én felles lov, er det relativt mange unntak i loven for ulike diskrimineringsgrunnlag. Spesielt viktig er det at når det gjelder diskrimineringsgrunnlaget «nedsatt funksjonsevne», kan det ikke utledes en rett til tilrettelegging etter diskrimineringsforbudet hvis tilretteleggingen regnes som en uforholdsmessig byrde etter lovens bestemmelser om universell utforming og individuell tilrettelegging. Unntaket «uforholdsmessig byrde» blir nevnt seks ganger i loven, fem av dem i relasjon til diskriminering eller tilrettelegging for «nedsatt funksjonsevne».13 Dette er en videreføring av bestemmelsene i Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, som ny lov erstattet. Forarbeidene til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven presiserte at bestemmelsene om universell utforming la til grunn et sektorprinsipp. Loven la opp til at ulike sektorer skulle utforme mer spesifikke standarder for universell utforming, enten som bransjestandarder eller i form av lov og forskrift. Disse reglene skulle etter hvert erstatte den generelle skjønnsvurderingen etter §13 og sikre større forutsigbarhet. Dette har ennå ikke blitt gjennomført.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda ble erstattet av Diskrimineringsnemnda i 2018.14 Nemndas oppgave er å håndheve bestemmelsene i likestillings- og diskrimineringslovgivningen. Nemnda er et nøytralt forvaltningsorgan som behandler klager om diskriminering, trakassering (inkludert seksuell trakassering) og gjengjeldelse. Diskrimineringsnemndas virksomhet er regulert i diskrimineringsombudsloven. Det er gratis å få en sak behandlet av nemnda, og partene risikerer ikke å måtte betale motpartens saksomkostninger. Partene velger selv om de vil bruke advokat. Nemnda kan pålegge stansing, retting eller andre tiltak som er nødvendig for å stoppe pågående diskriminering, trakassering, instruks eller gjengjeldelse, for å hindre at det skjer igjen. Dersom innklagede ikke oppfyller pålegget innen den fastsatte fristen, kan nemnda treffe vedtak om tvangsmulkt. Dersom det kan føre til ulempe eller skadevirkninger å vente til en vanlig saksbehandlingsprosess er ferdigstilt, har nemndleder myndighet til å fatte hasteavgjørelse i saker for å stoppe pågående diskriminering. Dersom Diskrimineringsnemnda kommer til at det foreligger et brudd på regelverket, kan nemnda tilkjenne oppreisning og erstatning. Oppreisning og erstatning blir kun vurdert dersom klager har fremsatt et krav om det. I 2022 var diskrimineringsgrunnlaget «nedsatt funksjonsevne» det grunnlaget nemnda behandlet flest saker om, mange av disse omhandlet (manglende) individuell tilrettelegging.15