6 Utforming og forvaltning av tilskuddsordninger

6.1 Innledning

Formålet med kapitlet er å sikre effektiv og hensiktsmessig utforming og forvaltning av tilskuddsordninger og enkeltstående tilskudd.

Utformingen skal understøtte målet med tilskuddet og gi grunnlag for at det kan forvaltes uten uforholdsmessig store kostnader hos tilskuddsforvalteren og tilskuddsmottakere.

Tilskuddsbevilgninger skal være identifisert i statsbudsjettet ved bruk av postnummer 60–87, jf. Finansdepartementets rundskriv R-101. Bestemmelsene i kap. 6 gjelder også for tilskudd som forvaltes av forvaltningsorganer som mottar bevilgninger over postnummer 50–59 og tilskudd som finansieres ved midler fra statlige fond. Tilskudd til kommuner og fylkeskommuner over postnummer 60–69 er spesielt omtalt i pkt. 6.4.1.

Bestemmelsene i kap. 6 for tilskuddsordninger gjelder også for enkeltstående tilskudd i tråd med pkt. 6.4 bokstav a.

Ved utformingen og forvaltningen av tilskuddsordninger og enkeltstående tilskudd er departementet og tilskuddsforvalteren ansvarlig for at midlene tildeles i samsvar med regelverket om offentlig støtte, som følger av EØS-avtalen artikkel 61 (1).

6.2 Utforming av en tilskuddsordning

6.2.1 Hovedelementene i en tilskuddsordning

Departementet skal utforme hovedelementene i en tilskuddsordning omtalt nedenfor. Utformingen skal skje etter en konkret vurdering for den enkelte ordningen. Hovedelementene skal vurderes i nøye sammenheng med hverandre.

1. Mål og målgruppe for tilskuddsordningen
2. Departementet skal i tilknytning til bevilgningsforslag utarbeide mål som tydeliggjør hva staten ønsker å oppnå med tilskuddsordningen, og hvilken målgruppe ordningen tar sikte på.
3. Kriterier for måloppnåelse
4. For å følge med på måloppnåelsen i tilskuddsordningen, skal departementet utarbeide kriterier for måloppnåelse. Måloppnåelsen kan belyses kvalitativt eller kvantitativt, jf. pkt. 6.3.6.
5. Tildelingskriterier
6. Departementet skal utarbeide kriterier for tildeling. Tildelingskriteriene skal gi grunnlag for å avgrense hvem som er potensielle tilskuddsmottakere og fastsette tilskuddsbeløp, samt gi føringer for hva tilskuddet kan brukes til.
7. Opplegg for oppfølging og kontroll
8. Departementet skal utarbeide et opplegg for kontroll med opplysninger som legges til grunn for tildeling eller inngår i etterfølgende rapportering, jf. pkt. 6.3.8.
9. Evaluering
10. Departementet har ansvar for at tilskuddsordninger blir evaluert, jf. pkt. 6.5.

6.2.2 Presentasjon for Stortinget

Departementet skal presentere hovedelementene omtalt i pkt. 6.2.1 og sammenhengen mellom dem når det fremmes forslag for Stortinget om en ny tilskuddsordning. Forslaget skal begrunnes i tråd med bevilgningsreglementet § 9. Omfanget av omtalen skal vurderes ut fra hvor omfattende og viktig tilskuddsordningen er.

Ved forslag om ny årlig bevilgning til en eksisterende tilskuddsordning kan det alternativt vises til premissene for tidligere bevilgningsvedtak (i budsjettproposisjonen og stortingskomiteens innstilling). Hovedelementene må imidlertid vurderes og presenteres på nytt med jevne mellomrom.

Departementet skal i budsjettproposisjonen rapportere om resultater som er oppnådd ved tilskuddsordningen i forhold til fastsatte mål.

6.2.3 Fastsettelse av tilskuddsregelverk

Departementet skal fastsette et regelverk for tilskuddsordningen som regulerer hovedelementene som nevnt i pkt. 6.2.1 bokstav a til d, og eventuelt også bokstav e.

De delene av regelverket som retter seg mot private, og som derfor er forskrift etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, må forberedes og fastsettes etter bestemmelsene om forskrifter i forvaltningsloven kapittel VII.

Departementet kan, dersom det finner det hensiktsmessig, fastsette hele regelverket som forskrift.

6.2.4 Etablering av en forvaltningsorganisasjon

Departementet skal påse at forvaltning av tilskuddsordninger er organisert på en effektiv og hensiktsmessig måte.

6.2.4.1 Tilskuddsforvaltere innenfor statsforvaltningen

Departementet kan være tilskuddsforvalter eller det kan delegere forvaltningen til en underliggende virksomhet. Tildeling av myndighet skal skje i instruks eller tildelingsbrev. Departementet skal ved delegering vise til tilskuddsregelverket.

Departementet skal føre kontroll med at virksomheten forvalter tilskudd på en forsvarlig måte, jf. pkt. 1.6 og pkt. 6.3.8.

Ved tildeling av myndighet til tilskuddsforvaltning til virksomheter under et annet departement, skal det departementet som tildeler myndigheten, avklare ansvarsfordelingen mellom de to departementene.

6.2.4.2 Kommunale og fylkeskommunale tilskuddsforvaltere

Et departement kan i samråd med Kommunal- og distriktsdepartementet overlate til kommuner eller fylkeskommuner å være tilskuddsforvalter for statlige tilskudd.

Departementet skal utarbeide årlig oppdragsbrev der det vises til tilskuddsregelverket, jf. pkt. 6.2.3. Departementet skal føre kontroll med at forvaltningen utføres på en forsvarlig måte, jf. pkt. 6.3.8.

6.2.4.3 Tilskuddsforvaltere eid av staten

Departementet kan overlate forvaltning av statlige tilskudd til statsaksjeselskaper, statsforetak, særlovselskaper og andre selvstendige rettssubjekter som staten eier fullt ut. Spørsmål om å overlate forvaltningsansvar skal forelegges Finansdepartementet på forhånd. Det skal utarbeides årlig oppdragsbrev og føres kontroll tilsvarende bestemmelsene i pkt. 6.2.4.2.

6.2.4.4 Tilskudd forvaltet av stiftelser, private mv.

Når det ikke er aktuelle offentlige instanser å overlate forvaltningsansvar til (jf. punktene 6.2.4.1–6.2.4.3), kan forvaltningen overlates til en annen juridisk enhet når dette anses som forsvarlig.

Når tilskuddene fordeles på flere nivåer innenfor en organisasjon, må departementet ha vurdert om det sentrale leddet i organisasjonen skal stå som tilskuddsforvalter eller som tilskuddsmottaker.

Beslutning om å overlate forvaltningsansvar for nye tilskuddsordninger til stiftelser, private mv. må godkjennes av Finansdepartementet og omtales i bevilgningsforslaget fra departementet.

Ved valg av tilskuddsforvalter må regelverket for offentlige anskaffelser følges. Tilskuddsforvalterens oppgaver og myndighet skal reguleres i en avtale.

Departementet skal utarbeide et årlig oppdragsbrev der det vises til tilskuddsregelverket, jf. pkt. 6.2.3, og annet relevant regelverk. Departementet skal føre kontroll med at forvaltningen utføres på en forsvarlig måte, jf. pkt. 6.3.8.

6.3 Tilskuddsforvaltning

6.3.1 Utlysning

Tilskuddsmidlene skal lyses ut. Utlysningen skal skje slik at tilskuddsforvalteren når potensielle mottakere i tråd med tilskuddsbevilgningen.

6.3.2 Behandling av søknader om tilskudd

Behandlingen av søknader om tilskudd skal følge reglene i forvaltningsloven, tilskuddsregelverket, jf. punkt 6.2.3, og annet relevant regelverk. En søknad om tilskudd behandles normalt som en sak om enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven kapittel IV til VI.

6.3.3 Tilskuddsbrev

Vedtak om å tildele tilskudd skal meddeles søkeren i et tilskuddsbrev. Tildelingen er som hovedregel et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b.

Tilskuddsbrev skal sendes hver enkelt mottaker, eller til en instans som er legitimert til å formidle opplysninger om vedtaket videre.

Tilskuddsbrevet med eventuelle vedlegg skal blant annet beskrive

• hva mottakeren får tilskudd til
• tilskuddsbeløp
• utbetalingsordning, herunder om tilskuddet utbetales før, under eller etter tiltaket, samt antall utbetalinger og tidspunkt for utbetalingene
• eventuelle vilkår for bruken av midlene, krav til rapportering og kontrolltiltak som kan bli iverksatt
• reaksjoner ved brudd på betingelser og vilkår for tilskuddet

Tilskuddsbrev skal hos statlige tilskuddsforvaltere normalt signeres av en ansatt med budsjettdisponeringsmyndighet for den aktuelle tilskuddsbevilgningen, jf. pkt. 2.5. Hvis et kollegialt styre, råd eller tilsvarende har budsjettdisponeringsmyndighet, kan brevet signeres av andre med myndighet til dette.

Alle tilskuddsbeløp skal være attestert før utbetaling kan skje, jf. pkt. 2.5. Den som attesterer, skal kontrollere at utbetalingsforslaget stemmer med vedtaket om tilskudd (tilskuddsbrevet), og at tilskuddsmottakeren har sendt inn dokumentasjon dersom det er stilt vilkår om det.

For store utbetalingsstrømmer kan transaksjonskontroller og dokumentasjon av disse foretas på grunnlag av rapporter (sammendrag) fra hjelpesystem eller andre deler av økonomisystemet, jf. pkt. 2.5.1.

For tilskuddsordninger der det inngås avtale med den enkelte tilskuddsmottakeren eksempelvis på grunnlag av anbudskonkurranse, kan hele eller deler av innholdet i et tilskuddsbrev omtalt ovenfor i stedet tas inn i avtalen.

6.3.4 Registrering av vedtak om tilskudd

Vedtak om innvilgelse av tilskudd skal registreres slik at tilskuddsforvalteren har oversikt over inngåtte forpliktelser.

Tilskuddsforvaltere innenfor statsforvaltningen skal følge bestemmelsene om bokføring og økonomisystem i kap. 4. Øvrige tilskuddsforvaltere skal følge krav til bokføring, dokumentasjon og oppbevaring som vedkommende departement har fastsatt i avtale, oppdragsbrev eller på annen måte.

6.3.5 Utbetaling og eventuell tilbakebetaling

Tilskuddsbeløp skal utbetales etter hvert som mottakeren har behov for å dekke de aktuelle utgiftene, i henhold til stortingsvedtak av 8.11.1984:

1. Tilskudd til driften av en virksomhet skal utbetales i terminer (pr. måned, kvartal eller halvår), avpasset etter størrelsen av tilskuddet og de formålene som skal tilgodeses.
2. Tilskudd til lønn skal utbetales så nær tidspunktet for lønnsutbetaling som mulig.
3. Tilskudd til større anskaffelser skal utbetales så nær oppgjørstidspunktet som mulig.
4. Tilskuddene skal utover dette ikke nyttes til å regulere virksomhetens likviditet. Det skal ikke være anledning til å fremskynde utbetalinger, slik at mottakeren kan plassere tilskudd som rentebærende innskudd eller lån for å oppnå inntekter i tillegg til det bevilgede beløpet.

For investeringstiltak som det tar tid å gjennomføre, kan utbetaling skje i flere deler etter hvert som det mottas rapport om fremdriften.

Tilskuddsforvalteren skal etablere innkrevingsrutiner som sikrer tilbakebetaling, dersom en sluttavregning medfører at mottakeren skal tilbakebetale for mye utbetalt beløp. Der det er utbetalt for mye i fast årlig tildeling under en tilskuddsordning som videreføres i etterfølgende år, kan tildelingen for etterfølgende år reduseres med et beløp tilsvarende det som er for mye utbetalt.

Tilskuddsforvaltere innenfor statsforvaltningen skal følge bestemmelsene om standarder og systemer for budsjettering, regnskapsføring og betalingsformidling i kap. 3. Øvrige tilskuddsforvaltere skal følge kravene til utbetaling som vedkommende departement har fastsatt.

6.3.6 Informasjon om måloppnåelse

Tilskuddsforvalteren skal, med utgangspunkt i de fastsatte kriteriene for måloppnåelse jf. pkt. 6.2.1 bokstav b, innhente informasjon fra tilskuddsmottakere eller andre kilder som gjør det mulig å vurdere graden av måloppnåelse for ordningen.

Kravene til rapportering fra tilskuddsmottakere skal ikke gis større omfang enn at de står i rimelig forhold til tilskuddet. Det skal også tas hensyn til de praktiske mulighetene mottakerne har for å skaffe informasjon.

6.3.7 Rapportering til departementet

Tilskuddsforvaltere innenfor statsforvaltningen skal rapportere i tråd med kravene til årsrapport i pkt. 2.3.3 og krav som er fastsatt av departementet i tildelingsbrevet eller i tilskuddsregelverket.

Øvrige tilskuddsforvaltere skal rapportere i tråd med kravene som er fastsatt av departementet i avtale eller oppdragsbrev samt kravene som fremgår av tilskuddsregelverket.

6.3.8 Oppfølging og kontroll

6.3.8.1 Internkontroll hos tilskuddsforvalteren

For å sikre korrekt saksbehandling, skal tilskuddsforvalteren ha etablert systemer, rutiner og tiltak som blant annet har til hensikt å forebygge, avdekke og korrigere feil og mangler, jf. pkt. 2.4 om internkontroll.

Tiltakene skal bidra til å sikre korrekt

• registrering av faste data
• søknadsbehandling, herunder dokumentasjon av fastsettelse av tilskuddsbeløp
• registrering av vedtak om tilskudd
• utbetaling av tilskudd til rett mottaker og til rett tid
• registrering i regnskapet
• behandling av dokumentasjon fra tilskuddsmottakeren

Registrering og endring av opplysninger om betalingsmottakere skal utføres av andre enn den som utøver budsjettdisponeringsmyndighet.

6.3.8.2 Kontroll av informasjon fra søkere og mottakere av tilskudd

Tilskuddsforvalteren skal kontrollere informasjonen søkeren sender inn som har betydning for søknadsbehandlingen. Tilskuddsforvalteren skal videre kontrollere rapporter som mottakeren senere sender inn om måloppnåelsen, jf. pkt. 6.3.6. Gjennomførte kontrolltiltak skal dokumenteres på en tilfredsstillende måte.

Kontrollen skal tilpasses den enkelte tilskuddsordningen og målet med den. Kontrollen skal ha et rimelig omfang i forhold til nytten og kostnadene ved kontrollen.

Tilskuddsforvalteren skal kartlegge henholdsvis risiko for at det oppstår feil på grunn av problemer med fortolkning av tilskuddsvilkårene og risiko for uregelmessigheter. Ut fra en vurdering av det samlede risikonivået og hva som er de vesentligste risikomomentene, skal det fastsettes hvilke kontrollpunkter som er mest aktuelle, og hvem som skal foreta kontrollen.

Det enkelte departement må vurdere om tjenester fra statsautorisert revisor skal inngå i opplegget for oppfølging og kontroll for tilskuddsordningen.

6.4 Unntak fra bestemmelsene i punkt 6.2 og 6.3

6.4.1 Tilskudd til kommuner og fylkeskommuner

For forvaltning av rammetilskudd under statsbudsjettets kap. 571 og kap. 572 gjelder kravene og forutsetningene som fastsettes i de årlige budsjettproposisjonene og i de årlige kommuneproposisjonene, i stedet for de generelle bestemmelsene i dette kapitlet. Bestemmelsene om intern styring i virksomheten i kap. 2 og om betalingsformidling i kap. 3 gjelder imidlertid også her.

For forvaltning av øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner gjelder i utgangspunktet bestemmelsene i kap. 6. For tildelinger under 1 000 000 kroner skal imidlertid krav til rapportering fra mottakeren som hovedregel frafalles. Rapporteringskrav skal tilpasses risiko (jf. pkt. 6.3.8) og behov for informasjon om måloppnåelse (jf. pkt. 6.3.6).

6.4.2 Andre unntak

Bestemmelsene i punkt 6.2 og 6.3 er fastsatt for en normalsituasjon der en tilskuddsbevilgning skal fordeles på flere søkere på grunnlag av åpne søknadsprosesser og kjente tildelingskriterier. Det vil forekomme tilfeller der enkelte av disse bestemmelsene ikke er aktuelle ut fra tilskuddsbevilgningens karakter:

1. Ved enkeltstående tilskudd der tilskuddsmottakeren er navngitt i bevilgningsvedtaket eller omtalt i budsjettproposisjonen på en slik måte at tilskuddsbevilgningen må anses øremerket for vedkommende, kan departementet gjøre unntak fra følgende bestemmelser:
• pkt. 6.2.1 c, krav om å fastsette tildelingskriterier
• pkt. 6.2.3, krav om å fastsette tilskuddsregelverk
• pkt. 6.3.1, krav om utlysning
2. For tilskudd som staten gir som medlem av en internasjonal organisasjon, etter avtale med andre land om samarbeidstiltak eller etter avtale med internasjonale frivillige organisasjoner, gjelder ikke kravene til utlysning, søknad og utforming av tilskuddsbrev.
3. For tilskuddsordninger til landbruksområdet som ikke er tiltaksrettede, kan det i nødvendig utstrekning gjøres unntak fra bestemmelsene i pkt. 6.2 og 6.3. Det skal gjøres rede for slike unntak i departementets budsjettproposisjon.

6.5 Evaluering av tilskuddsordninger

Departementet og tilskuddsforvalteren skal sørge for at det gjennomføres evalueringer for å få informasjon om tilskuddsordninger og enkeltstående tilskudd er effektive når det gjelder ressursbruk, organisering og fastsatte mål.

Frekvens og omfang av evalueringer skal ta utgangspunkt i en vurdering av risiko og vesentlighet for den enkelte tilskuddsordningen eller det enkeltstående tilskuddet, herunder hvor omfattende og viktig ordningen eller tilskuddet er, kvaliteten på og omfanget av øvrig rapportering og i hvilken grad det er mulig å beskrive de årlige resultatene. Evalueringer må vurderes i sammenheng med kravene som stilles til rapportering, jf. pkt. 6.3.6.

Ressursene som brukes på evalueringer, skal ha et rimelig omfang i forhold til forventet nytte av informasjonen som fremkommer.

Virksomheten skal sørge for at evalueringer som er gjort tilgjengelig for allmennheten, blir avlevert til Nasjonalbiblioteket i tråd med pliktavleveringslova § 4. Avlevering i henhold til pliktavleveringslova § 4 er ivaretatt ved digital avlevering eller innsamling til kudos.dfo.no.

Departementet skal ved utgangen av hvert år sende Riksrevisjonen en oversikt over tilskuddsordninger som er blitt evaluert.