Bakgrunn for saken

Kommunal- og distriktsdepartementet viser til oversendelse fra Statsforvalteren i Trøndelag i brev av 18. juli 2024. Områdereguleringen for Eiktyr er sendt til departementet for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd på grunn av uløst innsigelse fremmet av statsforvalterens klima- og miljøavdeling og landbruksavdeling. Innsigelsen er begrunnet i planens omfang med konsekvenser for klimagassutslipp og øvrige miljøhensyn.

Planens formål er å tilrettelegge for ulike typer areal- og kraftkrevende industrier knyttet opp til det grønne sirkulære skiftet, for å bidra til realisering av nullutslippssamfunnet. Orkland kommune har overlatt til Norsk Industriutvikling å utarbeide forslag til områderegulering. Planområdet omfatter et skogsområde vest for Orkanger sentrum, med samlet størrelse på ca. 6 630 dekar. Området består av om lag 82 prosent skog og 17 prosent myr. Planforslaget innebærer at det avsettes ca. 3 250 dekar til industriformål, ca. 1 370 dekar til naturområde og ca. 1 960 dekar til LNFR-område. Det er i områdeplanens planbestemmelser stilt krav om detaljregulering for de enkelte delområdene før områdene kan bygges ut.

Statsforvalteren i Trøndelag, ved klima- og miljøavdelingen og landbruksavdelingen, fremmet i brev av 21. juni 2023 flere innsigelser til planen, jf. oversendelse ved brev fra statsforvalteren 22. juni 2023 til Orkland kommune. Etter mekling gjensto én innsigelse som uløst. Innsigelsen er begrunnet i planens omfang, med de konsekvenser den har for klimagassutslipp og et naturområde som i kraft av størrelse, urørte preg, beliggenhet og sammenheng er viktig for arealkrevende arter, som regional økologisk infrastruktur, klimatilpasning og friluftsliv. Statsforvalteren vurderer at avsetting av et så stort areal med så store klimagassutslipp som konsekvens, ikke er forenlig med nasjonale og internasjonale mål som Norge har forpliktet seg til. Statsforvalteren ser ikke at det er redegjort for et reelt behov for å ta i bruk så store arealer, og foreslår at planen reduseres til område BI1, som er det eneste delområdet hvor framtidig bruk er avklart.

Orkland kommunestyre vedtok planen 18. juni 2024 uten rettsvirkning. I brev av 25. juni 2024 til statsforvalteren ba kommunen om at planen ble sendt til Kommunal- og distrikts-departementet for avgjørelse. Orkland kommune mener størrelsen på arealene er en forutsetning for samlokalisering av gjensidig avhengige virksomheter. De mener dette muliggjør industrielle synergier og god ressursutnyttelse, og at man kan oppnå reduserte utslipp (av CO2) gjennom korte verdikjeder og felles infrastruktur. Kommunen presiserer at planen er en områderegulering uten utbyggingshjemler og med krav om detaljplaner før arbeid i terrenget kan starte. Det er derfor ikke sikkert at alt næringsareal i områdeplanen blir regulert til næringsformål i detaljplanene. Det vil ifølge kommunen være både mulig og ønskelig å bevare viktige naturverdier innenfor delområdene BI1-BI4, og dette vil bli utredet nærmere i detaljplanleggingen.

Kommunen mener at planen inneholder mekanismer som hindrer overdimensjonering og spekulativ arealbinding. De viser til trinnvis utvikling, rekkefølgekrav, utnyttelseskrav samt kompenserende tiltak. Ambisjonen er at området samlet sett blir netto positivt for klima og miljø. Kommunen mener at Ustmarka er spesielt godt egnet på grunn av tilgjengelig kraft, havn og logistikk, industrikultur og eksisterende industriell og teknisk infrastruktur, samt tilgang på arbeidskraft. Det er ikke reindrift i området, og dyrka jord berøres ikke.

Trøndelag fylkeskommune behandlet planforslaget i fylkesutvalget 20. juni 2023. Fylkesutvalget er etter en totalvurdering positive til planen med tilrettelegging for storskala bærekraftig og sirkulær industri. Utvalget sier at avklaringer etter vannforskriften og regional vannforvaltningsplan må gjennomføres i forbindelse med detaljreguleringer for delområdene, og at dette vil bli fulgt opp av fylkeskommunen, eventuelt ved bruk av innsigelse. Fylkeskommunen vurderer at området har en god plassering i regionen, mellom sentralnettstasjonene Snilldalsæter og Blåsmo, og ved at det har nærhet til containerhavn.

Mekling ble gjennomført 25. april 2024. Kommunen foreslo da å ta ut område BI3. Dette var ikke tilstrekkelig til at statsforvalteren ville trekke innsigelsen. Partene kom dermed ikke til enighet.

Statsforvalteren i Trøndelag tilrår i oversendelsesbrev av 18. juli 2024 til departementet at innsigelsen tas delvis til følge, og at planen vedtas under bestemte forutsetninger.

Statsforvalteren beskriver planen som svært omfattende, og at den kan representere et viktig bidrag i det grønne skiftet og veien mot nullutslippssamfunnet. De peker samtidig på betydelige negative virkninger av planen, særlig grunnet tap av natur, økt press på kraftsituasjonen i regionen og klimagassutslipp. Statsforvalteren vurderer at planen med dens virkninger er et nasjonalt anliggende, og anbefaler at en regional forankring sikres gjennom revisjon av interkommunal arealplan IKAP for Trondheimsregionen. Det vil i så fall bidra til å hindre at det åpnes for andre etableringer som medfører vesentlig tap av natur og karbonrike arealer, og som legger ytterligere betydelig press på kraftsituasjonen i regionen.

Statsforvalteren mener at planbestemmelsene i for liten grad sikrer hovedhensikten med planen, som er etablering av batterifabrikk og tilhørende virksomheter i batteriverdikjeden, og at planbestemmelsene må strammes opp for å sikre ivaretakelse av dette. Statsforvalteren anbefaler at delområde BI3 tas ut av planen.

Møte og befaring ble gjennomført 23. oktober 2024 med representanter fra Orkland kommune, Statsforvalteren i Trøndelag, Trøndelag fylkeskommune, Landbruksdirektoratet, Miljødirektoratet, Nærings- og fiskeridepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet. Representanter for tiltakshaver var også til stede.

Klima- og miljødepartementet (KLD) tilrår i brev av 20. desember 2024 at innsigelsen fra statsforvalteren tas til følge. Dette begrunnes i mangelfull alternativvurdering, fravær av avklaring i regional plan, svært store klimagassutslipp som følge av arealinngrepet og usikkerhet knyttet til klimagevinsten.

KLD mener det er vanskelig å vurdere om utslippsreduksjonene fra virksomheten som planen legger til rette for, vil veie opp for utslippet fra nedbyggingen av arealer og fra næringsvirksomheten. Departementet peker på at beregnet utslipp fra tiltaket vil være 480 000 tonn CO2-ekvivalenter, og at over halvparten av utslippene er fra myr. Etter Miljødirektoratets håndbok M-1941 om konsekvensutredning av klima og miljø, vurderes utslipp over 100 000 tonn CO2-ekvivalenter som svært stor konsekvens for klimagassutslipp.

Konsekvensutredningen viser at de største konsekvensene for naturmangfold vil være i utbyggingsområde BI2, hvor store deler er vurdert å ha stor verdi for naturmangfold, og der foreslåtte inngrep er vurdert å gi alvorlig miljøskade. Område BI3 er vist som et område med middels verdi for naturmangfold. Klima- og miljødepartementet mener at hensynene til naturmangfold og friluftsliv kan ivaretas tilfredsstillende ved å ta ut områdene BI2 og BI3 i sin helhet. Departementet mener at planen i større grad ivaretar hensyn til naturmangfold og friluftsliv. Gitt de store klimagassutslippene fra arealbruksendringer som følge av planen, også dersom BI2 og BI3 tas ut, vurderer departementet at det er usikkert om tiltaket samlet sett kan få en positiv klimagevinst, og deres samlede vurdering er at planen ikke bør vedtas.

KLD mener det bør legges inn en bestemmelse om at det ikke kan gjennomføres utbyggingstiltak i områdene som i planen er avsatt til naturområde. De foreslår også at det vedtas en rekkefølgebestemmelse som sikrer batteriproduksjon, for å sikre at arealene brukes til grønne næringer.

KLD mener at arealer for grønt industriløft bør vurderes i et større perspektiv, hvor egnetheten til ulike arealer vurderes opp mot hverandre utover den enkelte kommune. Etablering av et industriområde av dette omfanget bør etter departementets vurdering avklares på regionalt nivå slik at også kommunene rundt involveres. En slik tilnærming vil etter departementets vurdering i langt større grad gjøre det mulig å finne godt egnede arealer for denne typen virksomhet samtidig som tap av karbonrike arealer, viktig naturmangfold og økosystemer unngås.

Departementet peker på at samfunnsnytten avhenger av hvilke virksomheter som etablerer seg, nytten av samlokalisering og forholdet mellom nytten av virksomhetene i form av klimagassreduksjon og utslippene fra arealendringene fra utbyggingen. De mener at muligheten for redusert arealbruk burde vært nærmere vurdert, i lys av at planbeskrivelsen sier at det er mulig å tilpasse utformingen av bedriftene. Departementet påpeker at dette verken er sikret i planbestemmelsene eller i plankartet. KLD mener at kraft- og arealkrevende næringer primært bør lokaliseres i allerede avsatte næringsområder, og at slike arealer bør fortettes før naturareal avsettes til næring.

KLD viser til at det ikke finnes noen vedtatt metodikk for prising av karbonutslipp som følge av nedbygging av natur. Departementet mener likevel at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved karbonutslipp som følge av naturinngrep dersom planen realiseres, bør synliggjøres.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) tilrår i brev av 7. januar 2025 at innsigelsen fra statsforvalteren tas delvis til følge. Departementet mener at planen må ses i lys av regjeringens totale ambisjon om et grønt industriløft, samt arealbruk i Trondheimsregionen for øvrig. Departementet tilrår at reguleringsplanen godkjennes under forutsetning om at område BI3 tas ut, og at Eiktyr industripark innlemmes i IKAP som regionens primære satsingsområde for arealkrevende industri, slik at større nedbygginger i Trondheimsregionen for øvrig kan unngås.

LMD gjør oppmerksom på at skogbruksloven gjelder på et skogområde inntil arealet er tatt i bruk til et annet formål, og at foryngelsesplikt og ivaretakelse av miljøverdier kan gjelde selv om skogarealet er omregulert. Detaljreguleringer bør derfor være godkjente før man foretar avskoging innenfor planområdet.

Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) tilrår i brev av 5. mai 2025 at innsigelsen ikke tas til følge. NFD viser til Meld. St. 16. (2024-25) Industrien – konkurransekraft for en ny tid, som sier at regjeringen vil føre en aktiv næringspolitikk som legger til rette for at norsk industri også i fremtiden kan skape verdier og lønnsomme arbeidsplasser. Departementet mener at lokaliseringen nært knyttet til ledende nasjonale teknologi- og kompetansemiljøer og en stor arbeidsmarkedsregion, infrastruktur med nærhet til de to sentralnettstasjonene Snilldalsæter og Blåsmo og tilgang til Midt-Norges største containerhavn, er faktorer som tilsier at Eiktyr kan være et egnet sted for utvikling av ny grønn industri. Departementet peker på at fleksibilitet med tanke på endelig bruk av arealene vil bidra til å gjøre området attraktivt for flere mulige aktører. Departementet mener at selv om Eiktyr vil gi negative miljøeffekter blant annet i form av klimagassutslipp, kan planbestemmelser som styrer utnyttelsesgrad og trinnvis utvikling av arealutnyttelse over tid bidra til å redusere miljøulemper.

NFD vurderer det ikke som hensiktsmessig at det innarbeides bestemmelser som innebærer at etablering av datasenter på Eiktyr utelukkes, blant annet på bakgrunn av signalene i Meld. St. 16. (2024-25) Industrien - konkurransekraft for en ny tid, der det er poengtert at Norge skal være attraktivt for datasentre som bidrar til verdiskaping.

 

Kommunal- og distriktsdepartementets vurdering
Etter pbl. § 5-4 andre ledd kan statlig og regionalt organ fremme innsigelse i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Kommunal- og distriktsdepartementet avgjør etter plan- og bygningsloven § 12-13 om innsigelsen skal tas til følge. Departementet kan i den forbindelse gjøre nødvendige endringer i planen.

Det framgår av Grønt industriløft Veikart 2.0 fra 2023 og Meld. St. 16 (2024-2025) Industrien – konkurransekraft for en ny tid, at regjeringen har som mål at grønne industriprosjekter i eksisterende bedrifter og i nye grønne verdikjeder realiseres. Regjeringen vil at Norge skal være et attraktivt vertsland for lønnsom aktivitet i hele batteriverdikjeden. Samtidig skal planleggingen legge til rette for grønn omstilling, bærekraftig verdiskaping og lønnsomme arbeidsplasser. Omstilling av norsk næringsliv skal bidra til det grønne skiftet i retning av lavutslippssamfunnet og utslippskutt med 55 prosent innen 2030 sammenlignet med 1990. Omdisponering og nedbygging av karbonrike arealer, inkludert myr og skog, skal unngås så langt som mulig, slik at arealenes evne til lagring og opptak av karbon opprettholdes.

I henhold til statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet, skal planleggingen bidra til å legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling, samtidig som arealbehov for nærings- og industrivirksomhet og samfunnets samlede behov for verdiskaping hensyntas. Planleggingen skal bidra til reduserte klimagassutslipp og ivaretakelse av naturmangfold og redusert tap av friluftsområder og karbonrike arealer. Retningslinjene sier at overordnet utbyggingsmønster for blant annet næring bør avklares i regional eller interkommunal plan.

Av nasjonalt forventningsdokument til regional og kommunal planlegging 2023-2027 framgår at regjeringen ønsker tilrettelegging for grønn omstilling, bærekraftig verdiskaping og lønnsomme arbeidsplasser i hele landet. Samtidig forventes at tilrettelegging for tilstrekkelige næringsarealer skjer med minst mulig negative konsekvenser for klima, miljø og samfunn, og at næringsarealer planlegges med et regionalt perspektiv.

Områdereguleringen for Eiktyr industripark omfatter et planområde på mer enn 6 000 dekar, hvorav cirka 3 500 dekar er foreslått avsatt til industriformål fordelt på de fire delområdene BI1, BI2, BI3 og BI4. Planens formål er å legge til rette for en ny grønn industriklynge i Orkland kommune. Grønn industri er i planbestemmelsen definert som virksomheter som inngår i grønne verdikjeder som har en sentral plass og medfører et vesentlig bidrag i arbeidet mot et klima- og naturnøytralt samfunn. Etter bestemmelsen omfatter slike industrier batteriverdikjeden, bionæringer, utnyttelse av CO2 (CCU (Carbon Capture and Utilization)) til nye næringer slik som innovativ næringsmiddelindustri, fornybare drivstoff og kjemikalier, sirkulære industrier som gjenvinningsanlegg for ulike materialer, samt datasenter med fokus på langsiktig samfunnsnyttige formål med varmeleveranse til industri og boliger.

Av planbeskrivelsen framgår at delområde BI1, som er på 1 032 dekar, skal benyttes til etablering av en batterifabrikk. Første byggetrinn for batterifabrikken oppgis å kreve et areal på 300-400 dekar. Det er lagt opp til tre ulike adkomster inn til område BI1; en fra E39 ved Kjerkteigen og Ulvstuggubakken, en via Ustjårvegen og en fra Sølberget ved Stormyra.

Lokalisering av interne transport- og parkeringsløsninger er utsatt til detaljreguleringen, da plassering av dette i stor grad avhenger av detaljering av bygg.

For de øvrige delområdene BI2, BI3 og BI4 som er foreslått avsatt til industriformål, er det i liten grad konkretisert hva slags virksomheter som skal etableres, utover de mer generelle målsettingene som følger av planbestemmelsene. Arealbehovet for disse delområdene er heller ikke nærmere beskrevet. Det er foretatt vurderinger av ulike scenarier for utvikling av industriparken, blant annet for å møte forventede trafikkutfordringer. Av planbeskrivelsen framgår at det ikke er klarlagt hva industriparken som helhet vil inneholde, hvor raskt den vil bygges ut, eller transportbehovet.

Kommunal- og distriktsdepartementet ser at nærhet til teknologi- og kompetansemiljøer og til en stor arbeidsmarkedsregion samt ulike former for infrastruktur, er faktorer som tilsier at Eiktyr kan være et egnet sted for utvikling av ny grønn industri. Planen har en målsetting om at Eiktyr skal bli et grønt industriområde som samlet sett gir netto positiv gevinst for klima og miljø, og som bidrar i realisering av nullutslippssamfunnet gjennom å legge til rette for ulike typer areal- og kraftkrevende industrier. Ved at planen åpner for nedbygging av et cirka 3 250 dekar stort skogsområde, vurderer departementet samtidig at det kan ta lang tid å oppnå denne målsettingen. Det er heller ikke klargjort hva industriområdene konkret vil inneholde, eller hvor raskt området som helhet vil bli bygget ut.

Kommunal- og distriktsdepartementet legger vekt på at områdereguleringens formål om å legge til rette for en ny grønn industriklynge som bidrag i arbeidet mot et klimanøytralt og naturnøytralt samfunn, i stor grad samsvarer med regjeringens politikk for grønn industri. Samtidig vil realisering av planen innebære at store skogarealer som fra før er relativt lite berørt av inngrep, og hvor det er betydelige innslag av myr med varierende dybde, vil bli bygget ned. Klimagassutslipp og tap av naturmangfold som følge av arealbruksendringene er de største negative konsekvensene av planen.

Kommunal- og distriktsdepartementet har etter en helhetlig vurdering besluttet å godkjenne områdereguleringen, men med endringer som reduserer omfanget av industriområdene. Departementet har mottatt et forslag fra Orkland kommune om å redusere delområde BI2 med 382 dekar, slik at myr ivaretas i større grad, jf. vedlagte kart datert 11.03.2026, oversendt fra Orkland kommune i brev 27.04.2026. I vedtaket følger departementet opp dette ved å endre avgrensningen av BI2 i tråd med kommunens forslag. I tillegg tas delområde BI3 ut av planen. Ved å ta ut BI3 og å endre avgrensningen på BI2 ivaretas skogressurser og naturmangfold bedre, og klimagassutslippene fra arealendringene reduseres.

I oversendelsen 27.04.2026 fra Orkland kommune er også vedtatte planbestemmelser vedlagt, med forslag til endringer av bestemmelsenes punkter 11.1, 12.1.6 og 12.2. Punkt 12.1.6 er et rekkefølgekrav som inneholder prinsipper for håndtering av naturverdier, blant annet restaurering av myrarealer. 12.2 inneholder bestemmelse om kompensasjonsplan som skal være førende for detaljreguleringsplanene, men er i de vedtatte planbestemmelsene gitt overskriften «Område BI2». Kommunen har foreslått å ta ut punkt 12.2 i sin helhet. Departementet forholder seg til planbestemmelsene som følger av kommunestyrets vedtak av 18. juni 2024, og godkjenner ikke kommunens forslag til endringer av disse. Endringer av planbestemmelser må eventuelt vurderes i forbindelse med behandling av detaljregulering, dersom kommunen vurderer at det er grunnlag for det. Punkt 12.2 gis ny overskrift «Oppfølging i detaljplan – myr», som innebærer en klargjøring av at punktet gjelder all myr som berøres av områdereguleringen.

I kart- og planforskriften vedtatt 1. juli 2025 har batterifabrikk blitt lagt inn under arealformålet kraftkrevende industri. Planbestemmelsene endres derfor på dette punktet, slik at både industri og kraftkrevende industri tillates innenfor BI1. Departementet påpeker at datasenter er et eget arealformål, og ikke inngår i arealformålene industri eller kraftkrevende industri.

En endring av arealformålet innenfor BI1 til datasenter i en etterfølgende detaljregulering vil dermed ikke være forenlig med departementets vurdering av bruken av delområde BI1.

I reguleringsbestemmelsenes § 2 er det listet opp en rekke eksempler på industrier som man vil legge til rette for innenfor industriområdene, blant annet datasenter. Departementet minner om at i den grad det skal åpnes for datasenter innenfor industriområdene BI2 og BI4, må det reguleres til dette formålet i detaljreguleringen.

Vurderinger etter naturmangfoldloven §§ 8-12

Ved utøvelse av offentlig myndighet skal prinsippene i naturmangfoldloven (nml.) §§ 8-12 legges til grunn som retningslinjer, jf. nml. § 7. Vurderingene og vektleggingen av prinsippene skal framgå av vedtaket.

Det er i forbindelse med planforslaget utarbeidet flere fagrapporter om naturmangfold og tilgrensende fagområder som klimagassutslipp, naturressurser, landskap, friluftsliv, folkehelse, vannmiljø og vassdrag, som er sammenfattet og vurdert i planbeskrivelsen med konsekvensutredning. Departementet vurderer at kunnskapsgrunnlaget er godt nok, jf. nml.  § 8. Føre-var-prinsippet i nml. § 9 er følgelig ikke aktuelt.

Det framgår av plandokumentene at de sentrale delene av planområdet er vurdert å ha stor verdi for naturmangfold, blant annet grunnet stort innslag av nedbørsmyrer med høy lokalitetskvalitet. Etablering av industri i disse områdene er vurdert å innebære alvorlig miljøskade. Også kantsonen i søndre del av hele planområdet, som utgjør overgangen mellom kulturlandskapet og det høyereliggende skogsområdet, er vurdert å ha stor verdi for naturmangfold.

Vedtaket innebærer at store områder med verdifull natur, herunder områder med myr, tas ut av planen, og at kantsonen i søndre del av planområdet i liten grad blir berørt av tiltaket. Det er lagt til rette for at ytterligere tilpasninger for å ivareta naturmangfold innenfor planområdet kan gjennomføres i forbindelse med detaljplanleggingen. I lys av dette vurderes det ikke nødvendig å foreta ytterligere vurderinger etter de øvrige miljøprinsippene i nml. §§ 10-12 ved vedtak av områdereguleringen.

 

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd godkjenner Kommunal- og distriktsdepartementet områderegulering for Eiktyr industripark, vedtatt av Orkland kommunestyre den 18. juni 2024, med følgende endringer: 

Delområde BI3 for industriformål tas ut av planen. Delområde BI2 for industriformål endres i tråd med vedlagte kart datert 11. mars 2026.

Planbestemmelsen i § 4.2 om krav om detaljregulering får nytt andre ledd, som lyder slik: BI1 kan i detaljreguleringen differensieres mellom arealer for industri og kraftkrevende industri. Dagens andre ledd blir til tredje ledd i nevnte bestemmelse. 

  • 12.2 gis følgende overskrift: Oppfølging i detaljplan – myr.

Kommunen er orientert om vedtaket gjennom kopi av dette brevet.  Departementet ber om at kommunen gjør de nødvendige endringene i planen. For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 12-12 fjerde og femte ledd. 

Departementets vedtak er endelig, og kan ikke påklages, jf. plan- og bygningsloven § 12-13 siste ledd.

 

Med hilsen
Bjørnar Selnes Skjæran

Vedlegg: Kart datert 11.03.2026

Kopi

Orkland kommune

Trøndelag fylkeskommune

Klima- og miljødepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Nærings- og fiskeridepartementet