16 Vurdering av «lønnstilskuddsordning» for fergerederier
16.1 Innledning
Danmark og Sverige har innført såkalte «nettolønnsordninger» for fergerederier med skip i internasjonal fart. I avtale mellom Fremskrittspartiet og Regjeringspartiene om Revidert nasjonalbudsjett 2002, gjengitt i Innst.S. nr. 255 (2001-2002), fremgår det at avtalepartene er enige om følgende:
«Disse medlemmer er opptatt av å sikre konkurransedyktige og stabile rammevilkår for fergerederiene. Disse medlemmer ber Regjeringen utrede to alternative modeller for nettolønnsordning for fergerederiene; en forskriftsfesting og en lovhjemling av ordningen. En vurdering av modellene legges frem ifm. budsjettet for 2003.»
På dette grunnlaget er to mulige norske «nettolønnsordninger» vurdert. En skatte- og avgiftsfritaksordning, og en ordning med refusjon av forskuddstrekk (trygdeavgift og inntektsskatt) og fritak for arbeidsgiveravgift. Ordningene tilsvarer i hovedsak de modellene som er innført i henholdsvis Danmark og Sverige, med den forskjellen at den svenske ordningen ikke har fritak for, men refusjon av arbeidsgiveravgift. Departementet legger til grunn at dette tilsvarer det som i den nevnte budsjettavtalen mellom Fremskrittspartiet og Regjeringspartiene omtales som henholdsvis en lovhjemling og en forskriftsfesting av ordningen.
16.2 Mulige norske «nettolønnsordninger»
Felles for begge modellene som det redegjøres for, er at de begrenses til å gjelde passasjertransport med norskregistrerte skip i fart mellom Norge og utlandet. Dette vil i praksis bety skip registrert i NOR, da skip i rute mellom norsk og utenlandsk havn i dag ikke kan registreres i NIS. Videre er ordningene begrenset til skatt og avgift som knytter seg til lønnsinntekt om bord for ansatte som er skattepliktige til Norge og som har krav på sjømannsfradrag. En «nettolønnsordning» vil også måtte omfatte personale utover maritimt personale om bord på fergene, for eksempel serverings-, vaske- og salgspersonale. Dette medfører at ordningen blir mindre treffsikker og målrettet. Begge modellene krever lovendring og innebærer brudd med grunnleggende regler og prinsipper i skattesystemet. Gjeldende lovverk gir ikke hjemmel til å innføre en «nettolønnsordning» for fergerederiene ved forskrift.
16.2.1 Skatte- og avgiftsfritaksordning
En «nettolønnsordning» kan innføres ved et fritak for inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift for lønnsinntekt om bord. Dette krever endring av en rekke bestemmelser i blant annet skatteloven og folketrygdloven.
I tillegg til å innføre en hjemmel som regulerer selve skatte- og avgiftsfritaket må det blant annet gjøres endringer i reglene for naturalytelser da verdien av disse alltid vil være bruttobeløp, samt skattebegrensningsreglene som bygger på inntekt før skatt.
Dersom fergeansatte, som er omfattet av en eventuell «nettolønnsordning» i form av et skattefritak for inntekt ombord, har andre inntekter, vil det oppstå problemer i forhold til de generelle skjermingsreglene i skattesystemet. Eksempelvis er det ikke rimelig at disse skal ha fullt minstefradrag og personfradrag i annen inntekt.
For at en nettolønnsordning med skattefritak skal komme rederiene til gode gjennom lavere lønnsutbetalinger, må gjeldende tariffavtaler reforhandles. En vil også måtte innføre et system der en beregner en fiktiv «bruttoinntekt» om bord, blant annet for å ha et beregningsgrunnlag for trygderettigheter og for beregning av toppskatt, minstefradrag mv. for eventuell annen personinntekt.
Dersom en ønsker en mest mulig nøyaktig ordning, vil det også oppstå problemer i de tilfeller sjøfolkene etter gjeldende rett har krav på fradrag i bruttoinntekt eller direkte skattefradrag. Dette gjelder for eksempel henholdsvis kapitalfradrag, som rentefradrag, og skattefradrag for boligsparing for ungdom. Innenfor en «nettolønnsordning» med skattefritak kan sjøfolk med slike fradrag komme dårligere ut enn ved ordinær skattlegging. For å bøte på dette kan en eventuelt opprette en kompensasjonsordning, men det vil i tilfelle bidra til å komplisere ordningen ytterligere og betydelig.
I den danske ordningen har rederiene og sjømannsorganisasjonene avtalt at sjømenn som har slike fradrag, og som er fullt skattepliktige til Danmark, i tillegg til avtalt hyre, skal ha utbetalt et kompensasjonsbeløp tilsvarende skatteverdien av de individuelle fradrag. Denne ordningen administreres av Utligningskontoret for Dansk Sjøfart.
I Norge har vi ingen tilsvarende sentral organisasjon som kan administrere en slik kompensasjonsordning. Ordningen med sjømannsskatt som ble administrert av Direktoratet for sjømenn, er for lengst avviklet. Begrunnelsen var at det heftet vesentlige skattetekniske og prinsipielle svakheter ved det daværende system for skattlegging av sjømenn, og at sjømannsskatteordningen etter hvert var blitt meget ressurskrevende og tungvint å praktisere. Det bør ikke innføres en ny ordning som er ressurskrevende og komplisert å praktisere.
16.2.2 Ordning med refusjon av forskuddstrekk og fritak for arbeidsgiveravgift
En «nettolønnsordning» kan alternativt innføres ved refusjon av forskuddstrekk (trygdeavgift og inntektsskatt) og fritak for arbeidsgiveravgift for lønnsinntekt om bord. (Det anses ikke aktuelt med refusjon av arbeidsgiveravgift, da det ikke er hensyn som tilsier at arbeidsgiveravgiften skal beregnes og oppgis i oppgave til skatteoppkreveren, når den ikke skal innbetales.) Løsningen innebærer at sjøfolkene får bruttolønnen innberettet, lignet og avregnet på vanlig måte, mens arbeidsgiver får kompensert den del av bruttolønnen som tilsvarer skattebelastningen på den.
En slik ordning er enklere å gjennomføre enn et fullstendig skatte- og avgiftsfritak siden en unngår å måtte innføre et system der en beregner en fiktiv bruttoinntekt om bord. Videre er det ikke nødvendig å reforhandle gjeldende tariffavtaler innenfor en refusjonsordning.
Ordning blir ikke helt nøyaktig siden refusjonen ikke nødvendigvis vil tilsvare faktisk skatt på lønnsinntekten om bord for den enkelte. Forskuddstrekket påvirkes av andre inntekter eller fradrag som de ansatte på fergene har. Dersom det skal innføres en refusjonsbasert nettolønnsordning som er helt nøyaktig, vil regelverket bli svært omfangsrikt og detaljert. Et slikt regelverk vil bli uhensiktsmessig tungt å praktisere.
Forskuddstrekket inngår i et system der ligningen og avregningen av endelig skatt for ett inntektsår først er beregnet det etterfølgende året. Forskuddstrekket er kun en foreløpig betaling av skatt i inntektsåret hvor trekket bare tilnærmet tilsvarer den endelige skatten. Det vil derfor kunne bli komplisert i tilfeller der en person etter endelig ligning enten har restskatt eller har tilgodebeløp.
Dersom målet er at rederiene skal godskrives den inntektsskatten og trygdeavgiften som den aktuelle arbeidsinntekten utløser, må rederiene derfor involveres i forbindelse med avregningen. For mye betalt skatt (tilgodebeløp for skattyteren) må rederiene tilbakebetale, og eventuelle restskatter skal da rederiene godskrives. En må da lage egne bestemmelser om forholdet mellom skatteoppkreveren, rederiet og skattyteren med hensyn til betaling og innkreving av disse beløpene. Disse komplikasjonene gjør at en trolig må oppgi det eventuelle mål om nøyaktig kompensasjon i forhold til faktisk, endelig skattebelastning på inntekter om bord. I stede må en leve med en tilnærmet kompensasjon som nevnt.
Også en ordning med refusjon av forskuddstrekk vil medføre sterke motiver for skattemessige tilpasninger.
16.3 Økonomiske og administrative konsekvenser
Virkningene på skatteprovenyet av en «nettolønnsordning» er uavhengig av om en refusjonsordning eller en skattefritaksordning velges. Dersom en «nettolønnsordning» avgrenses til å gjelde ansatte på ferger mellom Norge og utlandet som har krav på sjømannsfradrag, anslås provenytapet til om lag 315 mill. kroner påløpt og 250 mill. kroner i 2003. Provenytapet vil øke vesentlig dersom ordningen utvides, for eksempel til å omfatte ansatte uten krav på sjømannsfradrag, sjøfolk ansatt på annet enn ferger, eller fiskere.
Det vil kreve ekstra ressurser for skatteetaten å få tatt hensyn til alle endringene som er nødvendige, slik at skattytere omfattet av en eventuell «nettolønnsordning» kan få riktigst mulig forskuddstrekk, mest mulig riktig forhåndsutfylt selvangivelse og lignes i det maskinelle systemet. Det vil i tillegg kreve tid og ressurser til testing av systemet for å sikre at endringene blir riktige for de som berøres av dem, og ikke fører til feil i systemet for øvrige skattytere. Innføring av en «nettolønnsordning» vil derfor medføre økte administrative kostnader.
Særbehandlingen av sjøarbeidsinntekten i skattesystemet, vil kunne få utilsiktede følger eller skape problem også i andre sammenhenger. En konsekvens er at disse sjøfolkene gjerne vil bli registrert som nullskattytere, eller i hvert fall med svært lav alminnelig inntekt og lav skatt. Banker og andre kredittselskaper innhenter som regel opplysningene fra sist utlagte ligning når de foretar kredittvurderinger. For disse sjøfolkene vil skattelistene gi misvisende opplysninger om skattyterens faktiske inntektsforhold. Trygdesystemet bygger på inntektsopplysninger. At arbeidsinntekt som normalt ville vært skattepliktig, ikke er det, vil kunne skape problemer ved fastsettelse av sykepenger og stønad under arbeidsløshet. Enkelte sosiale stønader er behovsprøvd i forhold til skattyters inntekt, for eksempel bostøtte. Når ikke hele inntekten blir skattepliktig, vil sammenligningsgrunnlaget bli feil i forhold til forutsetningene for hvem som bør få støtte. Det må i tilfelle vurderes nærmere hvordan disse og lignende problemer skal løses dersom en «nettolønnsordning» skulle innføres.
16.4 Konklusjon
De generelle rammebetingelsene for næringslivet bør være så gode at bedrifter, kapital og arbeidskraft ønsker å være i Norge. Samtidig må en unngå å uthule og overbelaste skatte- og avgiftssystemet med lettelser rettet mot enkeltnæringer eller grupper, slik som en «nettolønnsordning» for fergerederiene vil være. Slike selektive lettelser vil både gå på bekostning av generelle lettelser, og føre til at skatte- og avgiftssystemet samlet blir mindre effektivt og mer komplisert. En «nettolønnsordning» vil, uansett modell føre til økte administrative kostnader.
Særskilte skatte- og avgiftsordninger bryter med prinsippet om skattemessig likebehandling av ulike næringer, investeringer og spareformer. Skattesystemet bør være enkelt og forutsigbart for å redusere omfanget av og mulighetene for skattemotiverte tilpasninger. Dessuten er særskilte skatteordninger generelt et lite presist virkemiddel for å oppnå spesielle næringspolitiske mål.
Det er en rekke konkurranseutsatte virksomheter i Norge som står overfor utfordringer som følge av bl.a. økt kronekurs, økt lønnsnivå og negativ markedsutvikling. Lønnsomhet gjennom markedstilpasning og effektiv ressursbruk, er grunnlaget for et sterkt næringsliv. For å bidra til en mest mulig effektiv ressursbruk er det viktig at de omstillingsimpulsene som økt bruk av oljeinntekter gir, rettes mot en så bred del av konkurranseutsatt sektor som mulig.
I lys av behovet for en stram prioritering i finanspolitikken har Regjeringen valgt å vektlegge gode generelle rammebetingelser for næringslivet fremfor næringsspesifikk støtte. Det er videre Regjeringens oppfatning at en «nettolønnsordning» for fergerederier vil bli komplisert, og at den vil medføre økte administrative kostnader. Etter en samlet vurdering kan ikke Regjeringen se at det er ønskelig å subsidiere bruk av arbeidskraft i fergenæringen gjennom en «nettolønnsordning». Det vises for øvrig til at Regjeringen også foreslår å fjerne dagens tilskuddsordninger for sjøfolk, dvs. refusjonsordningen for sjøfolk i NIS og NOR samt tilskudd til fergerederier i utenriksfart i NOR. Forslagene er nærmere omtalt i St.prp. 1 (2002-2003) for Nærings- og handelsdepartementet. Regjeringen foreslår imidlertid at den maksimale beløpsgrensen for sjømanns- og fiskerfradraget økes med 10 000 kroner til 80 000 kroner fra inntektsåret 2003. Forslaget er nærmere omtalt punkt 2.3 i denne proposisjonen.