2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Innledning
2.1.1 Generelt
Kunstavgiftsloven fra 1948 innførte en avgift på inntil 3 prosent ved offentlig omsetning av billedkunst i Norge. Avgiften går til et særskilt hjelpefond, Bildende Kunstneres Hjelpefond, som forvalter ordningen. Fondets styre oppnevnes av Kultur- og kirkedepartementet for fire år av gangen. Etter gjeldende regler skal midlene brukes til støtte for billedkunstnere som hovedsakelig har eller har hatt sitt virke i Norge, deres etterlatte og andre formål til fremme av norsk billedkunst.
Avgiften kommer som et tillegg til prisen på verket. Hovedregelen er at kjøperen skal betale avgiften, mens selgeren/arrangøren er ansvarlig for innkreving og innsending. Rapporter fra Bildende Kunstneres Hjelpefond tyder på at ordningen fungerer svært godt. I praksis tilgodeses også andre kunstnergrupper, deriblant kunsthåndverkere og fotografer.
Loven gir ingen klar definisjon av hva som regnes som offentlig omsetning, men det er ikke noe krav at omsetningen er knyttet til en virksomhet eller et foretak. Museer, samlinger, gallerier o.l. som kjøper til sine samlinger, skal i følge loven betale avgift på 3 prosent selv når de handler privat eller direkte fra kunstner. Det skal også betales avgift på utsmykningsoppdrag, konkurranseutkast, bestillingsverk samt eventuelle andre erverv som kan likestilles med offentlig omsetning. Loven gir ellers regler om innkreving og følger av overtredelse av lovens regler.
Kunstavgiften er en særnorsk ordning som ikke har sin like i de øvrige nordiske land. Både Sverige, Danmark, Finland og Island har i stedet i mange år hatt ulike former for følgerett.
2.1.2 Kunstavgiftslovens avgrensning av avgiftsgrunnlaget
Kunstavgiftsloven, som populært er blitt kalt 3 %-loven, pålegger altså bare avgift på verker som faller inn under begrepet «billedkunst». Fotografier, fotografiske verk og kunsthåndverk faller dermed i utgangspunktet utenfor lovens område.
Hva som regnes som billedkunst i kunstavgiftslovens forstand, vil først og fremst være maleri, tekstilbilledkunst, glassmalerier, mosaikk og andre materialbilder, skulptur og relieffer, grafikk og tegnekunst, i enhver teknikk, materialbruk og utførelse. Hvem som har laget verket, hvor det er laget, eller når det er laget, er uvesentlig. Dersom verket kan regnes som billedkunst i kunstavgiftslovens forstand, skal det betales 3 prosent avgift hver gang det blir omsatt offentlig i Norge, og ved erverv som etter loven likestilles med offentlig omsetning.
I prinsippet er det etter dette ikke noe i veien for at også billedkunst kan være utført i glass, keramikk eller andre materialer eller teknikker som tradisjonelt sett er knyttet til andre fagområder. Det vil da være verkets karakter av billedkunst som er avgjørende for avgiftsplikten. Fotografiske verk er av historiske grunner i en særstilling, og loven pålegger derfor heller ikke kunstavgift på fotografier eller fotografiske verk. Men dersom et fotografi er grunnlag for og viderebearbeidet til et nytt verk, f.eks. ved påmaling, påtegning eller satt inn i collager o.l., vil verket være avgiftspliktig ved omsetning.
2.1.3 NOU 1982:37 – 3-prosent avgift på omsetning av billedkunst og kunsthåndverk
Kunstavgiftslovens begrensning til å gjelde billedkunst har vært gjenstand for diskusjon gjentatte ganger. I 1978 ble det oppnevnt et utvalg som blant annet fikk i oppdrag å vurdere om loven burde utvides til også å gjelde kunsthåndverk, og i tilfelle fremme forslag til den praktiske gjennomføringen av en slik utvidelse. Utvalget la fram sine konklusjoner i NOU 1982:37, der de anbefalte at det burde etableres en lignende støtteordning for kunsthåndverkerne som den kunstavgiftsloven hadde etablert for billedkunstnerne, men at det burde være et separat fond, og at ordningen burde ha grunnlag i en egen lov.
Lovutkastet som utvalget skisserte, var i utgangspunktet svært likt kunstavgiftsloven, men med en del avvikende løsninger særlig hva gjaldt avgrensningen av avgiftsgrunnlaget. Denne løsningsforskjellen hadde bakgrunn i at billedkunst og kunsthåndverk ofte har ganske ulike omsetningsmønstre. Mens billedkunst i hovedsak selges gjennom utstillinger og gallerier, selges kunsthåndverk først og fremst direkte fra kunstner i verksted eller fra verkstedsutsalg.
1982-utvalget vurderte flere alternative løsninger, som alle ble forkastet. De så for det første på muligheten for å begrense avgiftsplikten til å omfatte bare visse typer kunsthåndverk. For det annet vurderte de å begrense avgiften til omsetning av originaleksemplar. Det tredje alternativet var å begrense avgiften til å omfatte omsetning av signerte eksemplar av kunsthåndverk, mens det fjerde alternativet besto i å knytte avgiftsplikten til omsetning av gjenstander som var merket på en bestemt måte.
Utvalget falt til slutt ned på et femte alternativ, og foreslo en ordning som innebar at avgrensningen av avgiftsgrunnlaget når det gjaldt kunsthåndverk ble knyttet til bestemte omsetningskanaler, og dermed først og fremst førstehånds omsetning, istedenfor å legge avgift på offentlig omsetning i sin alminnelighet.
Utvalgets forslag ble aldri realisert fordi inntektene som den foreslåtte ordningen ville innbringe, var altfor lave til å forsvare en selvstendig ordning for kunsthåndverkere. Administrasjonsinntektene ville relativt sett bli altfor høye, og det ville bli svært lite midler igjen til fordeling.
2.1.4 Dagens situasjon – kunsthåndverk
Kunsthåndverkerne er på mange måter i en tilsvarende situasjon i dag som billedkunstnerne var i tidligere. De omsetter originalarbeider uten å få vederlag for bruk og videre omsetning av verkene. På samme måte som billedkunstneren har ikke kunsthåndverkeren enerett til visning av overdratte eksemplar av kunstverk. På den annen side har begge grupper en enerett til reproduksjon av sine verker, men dette er ikke noen vanlig utnyttelsesform. Dette betyr at kunsthåndverkernes hovedsakelige inntekt av kunsten kommer fra vanlige salg av originalarbeider, og de får dermed ikke del i verkenes verdistigning. Kunsthåndverkerne er da også fremdeles blant de kunstnergruppene som har lavest inntekt av sitt kunstneriske arbeid.
Reglene om følgerettsvederlag som nå er foreslått innført i norsk rett, har derfor igjen gitt næring til en diskusjon om hvorvidt kunstavgiftsordningen burde utvides til også å gjelde kunsthåndverk. Spørsmålet har vært hvordan en eventuell ny ordning bør legges opp slik at den blir oversiktlig og enkel å praktisere, og ikke minst formålstjenlig fra et økonomisk og administrativt synspunkt.
Et hovedproblem i arbeidet med utredningen fra 1982 var hvordan man klart skulle kunne avgrense avgiftsgrunnlaget. For at en avgiftsordning skal kunne fungere i praksis, er det et vesentlig krav at avgiftsgrunnlaget er fastlagt på en slik måte at det blir rimelig lett for de impliserte parter å avgjøre om avgiftsplikt foreligger eller ikke i hvert enkelt tilfelle. Det vil alltid kunne oppstå vanskelige tvilstilfeller, men et minstekrav må i hvert fall være at det ikke er tvil i «normale» saker. Problemet med kunsthåndverk er at det dreier seg om gjenstander av til dels svært forskjellig art – fra utpregede bruksgjenstander til gjenstander som ligger nær opp til billedkunsten. Det må også trekkes et skille mellom kunsthåndverk og industridesign. I tillegg omsettes kunsthåndverk til dels gjennom svært ulike typer omsetningskanaler.
Utredningen fra 1982 gir en god oversikt over de problematiske sidene ved å innlemme kunsthåndverk i kunstavgiftsordningen også i dag, og har derfor vært nyttig i arbeidet med å harmonisere kunstavgiftsloven med den nye følgerettsordningen. Det er likevel slik at flere elementer som lå til grunn for vurderingen den gang, er endret. Blant annet har omsetningen på kunsthåndverksområdet økt siden utvalget la frem sin innstilling. En løsning som syntes uforholdsmessig dyr da, vil derfor være langt mer gagnlig i dag ettersom avgiftsinngangen vil bli forholdsmessig langt høyere enn i 1982.
I tillegg kommer det sentrale momentet med innføringen av følgerettsordningen inn. Ettersom følgerettsordningen også vil omfatte kunsthåndverk, vil en del av de avgrensningsproblemene som vil oppstå under kunstavgiftsordningen, være de samme som aktørene vil måtte ta stilling til under følgerettsordningen. Det vil derfor også være mulig å se hen til praksis under følgerettsordningen ved vurderingen av disse spørsmålene på kunstavgiftens område.
2.1.5 Særskilt om fotografiske verk
Fotografiske verk har av historiske årsaker stått i en særstilling. Det har lenge vært et uttrykt ønske fra flere hold om å innlemme fotografiske verk i kunstavgiftsordningen. Eventuelle hensyn som talte mot å la kunstavgiftsloven omfatte fotografiske verk, synes ikke lenger relevante. Nå som fotografiske verk også skal omfattes av følgeretten, framstår det som fornuftig og hensiktsmessig å forandre dagens lov om avgift på offentlig omsetning av billedkunst slik at også fotografiske verk inkluderes. Det er kunstverk i form av fotografiske verk, og ikke fotografiske bilder, som er tenkt innlemmet i kunstavgiftsordningen.
2.2 Om forholdet til følgerettsvederlaget
Før innføringen av kunstavgiften i 1948 hadde flere tatt til orde for en individuell vederlagsordning hvor kunstneren skulle ha krav på vederlag ved senere omsetning av originaleksemplar av kunstverket, jf. eksempelvis utkastet § 30 i Ot.prp. nr. 19 (1927). Denne retten kalles følgerett. Forslag om en eventuell følgerettsordning er tidligere ikke fulgt opp i norsk rett.
Europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/84/EF om følgerett til fordel for opphavsmannen til et originalkunstverk ble vedtatt den 27. september 2001. Direktivet er EØS-relevant, og EØS-komiteen vedtok den 6. desember 2002, ved beslutning nr. 171/2002, å endre EØS-avtalens vedlegg XVII (Opphavsrett). Stortinget ga samtykke til godkjenning av beslutningen den 3. juni 2003.
Kunstavgiftsordningen er en kollektiv ordning hvor midlene fordeles etter søknad, først og fremst til samtidskunstnere i form av ulike typer tilskudd og stipend. Følgerettsvederlaget er på den annen side en individuell ordning som skal sikre opphavsmannen vederlag ved videresalg av hans verk, og hvor det innkrevde vederlaget utbetales direkte til opphavsmannen av verket eller til dennes arving. I praksis fører dette til en svært ulik fordeling av midlene. En betydelig andel av verkene som omfattes av kunstavgiftsordningen, vil ikke omfattes av følgerettsordningen, da den bare omfatter videresalg. Kunstavgiften er derfor et viktig kollektivt kunstnerpolitisk virkemiddel som vil ha stor betydning også som et tillegg til ordningen med følgerettsvederlag, og som fremdeles vil være et viktig bidrag i arbeidet med å styrke kunstnernes økonomiske stilling.
Under stortingsbehandlingen av innlemmelsen i EØS-avtalen ble det lagt til grunn at ordningen med følgerett skulle eksistere parallelt med den nåværende kunstavgiftsordningen, jf. både St.prp. nr. 49 (2002-2003) og Innst. S. nr. 228 (2002-2003). Under forutsetning av at kunstavgiftsordningen skulle beholdes uendret, ble det på side 2 i stortingsproposisjonen uttalt:
«Ved innføring av følgerettsdirektivet i norsk rett vil inntektene til Bildende kunstneres hjelpefond bli redusert med ca. 15 %. Dette er en forholdsvis liten reduksjon som gjør det mulig å opprettholde den vel etablerte kollektive ordningen.»
Beslutningen om gjennomføring av følgerettsdirektivet i norsk rett har likevel ført til at det har blitt reist spørsmål om kunstavgiftsordningen bør endres på visse punkter, med sikte på en harmonisering av de to regelverkene. Ved å legge seg tett opp til den avgrensningen av avgiftsgrunnlaget og avgiftens størrelse som vil gjelde for følgeretten, vil kunstavgiften og følgerettsvederlaget sammen framstå som helhetlige og mer oversiktlige ordninger for brukerne, og regelverket vil bli mer harmonisk. Ordningene vil også bli lettere å administrere, og mest mulig midler vil dermed tilfalle kunstnerne.
Det er lagt fram en egen odelstingsproposisjon om endringene i åndsverksloven som følge av gjennomføringen av følgerettsdirektivet. De foreslåtte endringene gir opphavsmannen til et opphavsrettslig vernet kunstverk rett til vederlag ved profesjonelle videresalg av originaleksemplar av verket (følgerett). Forslaget legger opp til at avgiften på omsetning av billedkunst beholdes, men slik at det ikke må betales avgift for salg som omfattes av følgerettsordningen. Følgerettsvederlaget foreslås i tillegg utformet slik at det kun vil gjelde når salgsprisen uten merverdiavgift overstiger 3.000 euro. Satsen settes til 5 prosent for den del av salgsprisen som ikke overstiger 50.000 euro.
2.3 Høringen
Spørsmålene om en eventuell utvidelse av avgiftsgrunnlaget til også å omfatte fotografiske verker og kunsthåndverk utført i keramikk og glass, samt en økning av avgiftens størrelse til 5 prosent, ble sendt på høring til relevante instanser 28. mars d.å., med høringsfrist 9. mai. Saken ble hørt sammen med spørsmålet om endringer i åndsverksloven som en følge av gjennomføringen av følgerettsdirektivet. Høringsutkastet ble sendt til følgende instanser og organisasjoner:
Departementene
ABM-utvikling
Akademikerne
Antipiratgruppen i Norge
Bildende Kunstneres Hjelpefond
BONO
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Den Norske Fagpresses Forening
Den norske Forfatterforening
Den norske Forleggerforening
Det norske komponistfond
Elektronisk Forpost Norge
Fond for lyd og bilde
Fond for utøvende kunstnere
FONO
Forbundet Frie Fotografer
Grafill
GramArt
Gramo
Handel- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
IFPI Norge
IKT-Norge
Kopinor
KS
Kunstnernes Hus
Landsforeningen Norske Malere
Landsorganisasjonen
LINO
Magasin- og Ukepresseforeningen
Mediebedriftenes Landsforening
Musikernes fellesorganisasjon
Nasjonalbiblioteket
Nasjonalmuseet for kunst
NAViO
NOPA
Norges Fotografforbund
Norges Kunst- og Antikvitetshandleres Forening
Norges Museumsforbund
Norges Praktiserende Arkitekter
Norsk Artistforbund
Norsk Bibliotekforening
Norsk Billedhoggerforening
Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening (NFF)
Norsk forbund for Lokal-TV
Norsk Forening for opphavsrett
Norsk Journalistlag
Norsk Kabel-TV forbund
Norsk komponistforening
Norsk Kritikerlag
Norsk Lokalradioforbund
Norsk musikkforleggerforening
Norsk Skuespillerforbund
Norske Antikk og Brukthandleres Forening
Norske Arkitekters Landsforbund
Norske AV-sentralers landsforbund
Norske Barne- og Ungdomsbokforfattere, NBU
Norske Bildebyråers Forening
Norske Billedkunstnere
Norske Dansekunstnere
Norske Dramatikeres Forbund
Norske film- og tv-produsenters forening
Norske Filmregissører
Norske Grafikere
Norske Industridesignere
Norske Kunst- og Kulturhistoriske Museer
Norske Kunstforeninger
Norske Kunsthåndverkere
Norske Reklamefotografer
Norske Scenografer
Norske tekstilkunstnere
Norwaco
NRK
Næringslivets hovedorganisasjon
P4 Radio Hele Norge
Reiselivsbedriftenes Landsforening
Samisk Kunstnerråd
Stiftelsen Fotogalleriet
Tegnerforbundet
TONO
TV 2 AS
TVNorge AS
UBON
Unge Kunstneres Samfund
UPC Norge AS
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Departementet har fått 15 uttalelser om høringsutkastet, hvorav 8 tar opp spørsmål som vedrører kunstavgiften. De foreslåtte endringene blir generelt sett godt mottatt av høringsinstansene. Enkelte av instansene har likevel stilt spørsmål ved om kunsthåndverk bør innlemmes i ordningen, mens andre mener at kunsthåndverk bør innlemmes på generelt grunnlag, uten begrensing hva gjelder materiale.
Norske Billedkunstnere stiller seg positive til de foreslåtte endringene, på tross av at de antar at det i startfasen kan oppstå en negativ effekt når man øker kunstavgiften til 5 prosent.
Forbundet Frie Fotografer støtter både forslaget om en utvidelse av avgiftsgrunnlaget til å omfatte fotografiske verk slik disse er definert i åndsverkloven, samt forslaget om en økt avgift.
Nasjonalbiblioteket uttaler seg bare om spørsmålet om fotografiske verk skal innlemmes i kunstavgiftsordningen, og mener at praktiske hensyn taler i mot en slik endring fordi det da må skilles mellom fotografiske verk og fotografiske bilder, et skille Nasjonalbiblioteket oppfatter som vanskelig håndterbart.
Norske Kunsthåndverkere er også svært positive, men stiller spørsmål ved den foreslåtte begrensingen når det gjelder kunsthåndverk. De mener avgiftsgrunnlaget må omfatte alle former for kunsthåndverk, ikke bare keramiske verker og glasskunst. De argumenterer med problemene som vil oppstå i de tilfeller der kunstneren kombinerer ulike materialer i sitt verk, og ber om at loven gjøres gjeldende for kunsthåndverk utført i ethvert materiale.
BONO stiller seg også svært positive til endringsforslagene, og mener at en harmonisering av de to regelsettene best gjøres ved at systematikken i avgiftsloven endres slik at denne sammenfaller med følgeretten. Dette vil innebære at kunstavgiftsloven går bort fra en uttømmende definisjon av hvilke verkstyper som omfattes av ordningen. Dersom avgiftslovens systematikk opprettholdes, mener de at kunsthåndverk uansett må innlemmes uavhengig av materialvalg.
Utsmykkingsfondet for offentlige bygg har ingen prinsipielle motforestillinger mot departementets forslag, men påpeker at dette vil medføre et merarbeid og en merkostnad for fondets kunstprosjekter, noe som naturligvis har konsekvenser for deres kjøpekraft.
Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design har ingen prinsipielle innvendinger til forslaget, men stiller spørsmål ved om det fremdeles er like opplagt at kunstavgiftsordningen bør opprettholdes.
Bildende Kunstneres Hjelpefond støtter på prinsipielt grunnlag økningen av avgiftssatsen, selv om de peker på mulighetene for en negativ effekt på markedet. De gir også sin fulle støtte til innlemmelsen av fotografiske verk i avgiftsgrunnlaget. Hva gjelder spørsmålet om kunsthåndverk, er de langt mer kritiske, og er samlet sett kommet til at de mener at kunstavgiften ikke bør omfatte kunsthåndverk. De mener at det i praksis vil bli svært komplisert å trekke en grense mellom de arbeider i keramikk og glass som skal omfattes av ordningen, og de som ikke har tilstrekkelig verkshøyde. Forutsatt at ordningen endres til å omfatte kunsthåndverk, foreslår de at det fastsettes en relativt høy nedre prisgrense for hvilke verk som skal omfattes.