2 Gjeldende rett og bakgrunnen for forslagene

Etter barnevernloven § 5-1 har fylkeskommunen ansvaret for å etablere og drive barneverninstitusjoner i den utstrekning det er behov for slike institusjoner i fylket. Fylkeskommunen har videre et ansvar for å utarbeide en plan for løsningen av disse oppgavene, jf. § 5-2. Planen skal vise hvordan fylkeskommunen vil dekke aktuelle og fremtidige behov for institusjonsplasser. For å kunne ivareta behovet for institusjonsplasser, kan flere fylkeskommuner samarbeide om å etablere og drive institusjoner, jf. § 5-3. Fylkeskommunene kan også innpasse private institusjoner i sin plan ved å inngå en driftsavtale med disse institusjonene om at fylket skal disponere plassene, jf. § 5-5. Blir det inngått en slik avtale, skal fylkeskommunen dekke institusjonens driftsutgifter etter et godkjent budsjett. De private institusjonene som er innpasset i fylkeskommunens plan, skal være underlagt de samme faglige krav og kontrollordninger som fylkeskommunens egne institusjoner.

Når barn plasseres i institusjon med hjemmel i barnevernloven, skjer dette i hovedsak enten på grunnlag av vedtak om omsorgsovertakelse, jf. barnevernloven § 4-12, på grunnlag av frivillig plassering utenfor hjemmet, jf. § 4-4 femte ledd, eller på grunnlag av vedtak om særlige tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker, jf. §§ 4-24 og 4-26. Når det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse, er plasseringsalternativene i alminnelighet begrenset til å gjelde fosterhjem eller institusjoner som er innpasset i fylkeskommunens plan, jf. § 4-14 a og b. Bare dersom barnet er funksjonshemmet, kan barnet også plasseres i opplærings- eller behandlingsinstitusjon (som ikke er innpasset i fylkeskommunens plan) dersom dette er nødvendig på grunn av funksjonshemningen, jf. § 4-14 c. Barn som det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse for, kan derfor som hovedregel ikke plasseres i private institusjoner med mindre disse er innpasset i fylkeskommunens plan.

Når grunnlaget for plasseringen er § 4-4 femte ledd eller §§ 4-24 og 4-26 er det ikke stilt uttrykkelige krav i loven om at en privat institusjon må være innpasset i fylkeskommunens plan for å kunne benyttes. I disse tilfellene er det derfor lagt til grunn at det også kan benyttes rent private institusjoner, dvs institusjoner som ikke er innpasset i fylkeskommunens plan, og som både eies og drives av private aktører.

Siden gjeldende lov trådte i kraft 1. januar 1993, har det ikke eksistert noen godkjenningsordning for barneverninstitusjoner. Etter tidligere lov (lov 17. juli 1953 nr. 14 om barnevern) skulle alle barneverninstitusjoner godkjennes av departementet før de ble tatt i bruk. Godkjenningsmyndigheten var delegert til fylkesmannen. I forarbeidene til gjeldende lov (Ot.prp. nr. 44 (1991-92) s. 67) er avviklingen av tidligere godkjenningsordning bl.a. begrunnet med at utviklingen hadde gått i retning av at barn under barnevernets omsorg har mer sammensatte behov, og at større frihet for fylkeskommunene i bruken av institusjoner ville kunne bidra til økt fleksibilitet og mangfold i tilbudet. Samtidig ble det forutsatt at fylkeskommunen, bl.a. gjennom sitt planarbeid, skulle ivareta et helhetlig ansvar for institusjonstilbudet og at dette ansvaret også skulle omfatte et ansvar for at institusjonstilbudet holdt et tilstrekkelig høyt kvalitativt nivå.

Hovedtyngden av barneverninstitusjonene eies og drives fremdeles av det offentlige 60%, Statistisk Sentralbyrå 1999. Private organisasjoner eller stiftelser eier resten av institusjonene 40%. Dette omfatter både ideelle og humanitære organisasjoner og kommersielle private aktører. Når det gjelder bo- og arbeidskollektiv, eier det offentlige 2 av 12, resten er i privat eie. Når det gjelder denne typen tiltak, er det i dag en økende forekomst av kommersielle aktører som driver private tiltak der fylkeskommunen kjøper enkeltplasser etter behov.

Ved endringslov 4. juni 1999 nr. 35 ble barnevernloven § 5-8, som gjelder private institusjoner som ikke er innpasset i fylkeskommunens plan, endret. Endringen innebar at fylkeskommunen ble pålagt et klarere ansvar for å undersøke og følge med i om private institusjoner blir drevet i samsvar med lov og forskrifter og ellers drives på en forsvarlig måte. Forut for endringen var det bare kommunene som var pålagt et slikt uttrykkelig ansvar i § 5-8. Bakgrunnen for dette var at det under lovforberedelsene ble antatt at det først og fremst ville være kommunene og brukerne selv som ville ta initiativet til plassering i rent private tiltak (NOU 1985:18 Lov om sosiale tjenester m.v.). I Ot prp nr 61 (1997-98) ble det lagt til grunn at praksis hadde vist at fylkeskommunen ofte er den instans som tar initiativet til - og ved kjøp av enkeltplasser delvis finansierer - plassering av barn i institusjoner som ikke er innpasset i fylkeskommunens plan. Dette fordi fylkeskommunen ikke har tilstrekkelig antall plasser, særlig for barn med alvorlige atferdsvansker, i egne institusjoner.

Barne- og familiedepartementet begrunnet i ovennevnte proposisjon endringen i § 5-8 med at særlig den faglige kvaliteten på mange av de private institusjonene som ble benyttet ikke var god nok og mente derfor det var nødvendig å tydeliggjøre fylkeskommunens ansvar ved bruk av disse institusjonene.

I Innst. O.nr. 49 (1998-99) uttalte komiteens flertall seg ikke direkte til spørsmålet om godkjenning, men viste generelt til den pågående evalueringen av barnevernloven i regi av Norges Forskningsråd og til at Regjeringen i januar 1999 nedsatte et offentlig utvalg, Befringutvalget, som skulle foreta en helhetlig vurdering av barnevernet og komme med forslag til eventuelle endringer.

Befringutvalgets innstilling forelå 2. mai 2000 som NOU 2000:12. I utredningen foreslo Befringutvalget bl.a. følgende:

«Innføring av en godkjenningsordning for institusjoner, slik at alle institusjoner må dokumentere faglige og etiske krav før godkjenning kan gis.»

Det fremgår av utredningen at Befringutvalget mente at godkjenningen bl.a. må knyttes opp til institusjonens faglige innhold og kvalifikasjoner hos personalet.

NOU 2000:12 ble sendt på høring 28. juni 2000 med høringsfrist 15. oktober 2000. 61 høringsinstanser uttalte seg til utvalgets forslag om innføring av en godkjenningsordning for barneverninstitusjoner. 55 av disse støttet forslaget, mens 4 ikke tok klart stilling. Bare 2 høringsinstanser gikk i mot forslaget.

Bl.a. på bakgrunn av den massive støtten til Befringutvalgets forslag, samt det faktum at en del av de private barneverninstitusjonene fortsatt holder for dårlig kvalitet, kom departementet til at det burde innføres en godkjenningsordning for de private institusjonene som ikke er innpasset i fylkeskommunens plan. Utvalgets forslag til en godkjenningsordning var i liten grad konkretisert og det var ikke utformet konkrete forslag til lovendringer. Departementet mente derfor det var nødvendig å sende et nærmere begrunnet og konkretisert lovforslag på høring.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at en godkjenningsordning vil innebære at en privat institusjon må godkjennes av offentlig myndighet for å kunne bli benyttet for barn som plasseres utenfor hjemmet med hjemmel i barnevernloven. Dersom en godkjenningsordning skal bidra til å bedre kvaliteten ved de private institusjonene og derigjennom bedre brukernes rettssikkerhet, er det nødvendig å stille visse kvalitetskrav til institusjonene. Slike krav bør imidlertid, slik departementet ser det, ikke bare omfatte de private institusjonene, men også de som eies og/eller drives av fylkeskommunen. Det er viktig å sikre at alle barneverninstitusjoner, uavhengig av om de er offentlig eller privat eiet og drevet, tilfredsstiller de samme grunnleggende kvalitetskrav.