3 Kvalitetskrav til institusjoner

3.1 Gjeldende rett

Barnevernloven § 5-10 inneholder en hjemmel for departementet til å gi veiledende retningslinjer om bygninger og utstyr, om bemanning og om de ansattes utdanning m.m. Hjemmelen har ikke vært benyttet. Loven selv inneholder ingen bestemmelser som stiller kvalitetskrav til barneverninstitusjonene, og den inneholder heller ingen hjemmel til å stille klare og bindende kvalitetskrav gjennom forskrifter. Etter gjeldende rett er det derfor opp til hver enkelt fylkeskommune å ta stilling til hvilke krav som skal stilles til de institusjonene som benyttes, noe som bl.a. er en av flere årsaker til at kvaliteten på barneverninstitusjonene er svært varierende. For en nærmere omtale av gjeldende rett vises til kapittel 2.

3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet la Barne- og familiedepartementet til grunn at barn som plasseres i barneverninstitusjon med hjemmel i barnevernloven, i utgangspunktet er i en spesielt utsatt og sårbar situasjon. Ofte er årsaken til institusjonsplassering sviktende omsorg i hjemmet og/eller barnets egen atferd. Mange av disse barna har sammensatte og store problemer og har ofte et stort behov for både omsorg og behandling. Det er derfor av stor betydning for disse barnas fremtidige utvikling at de institusjonstiltakene som benyttes er i stand til å ivareta det enkelte barns behov for omsorg og behandling. I dag er det, som nevnt, slik at kvaliteten på institusjonene, og da særlig de private, varierer sterkt. Departementet la derfor til grunn at innføring av statlig fastsatte kvalitetskrav til barneverninstitusjoner vil bidra til å sikre at det ikke benyttes institusjoner som ikke har en tilfredsstillende standard faglig og materielt.

Departementet foreslo at alle offentlige og private barneverninstitusjoner skulle omfattes av kvalitetskravene. Fordi loven ikke inneholder noen definisjon av hva som er å anse som institusjon, må imidlertid institusjonsbegrepet, og rekkevidden av forslaget om hjemmelen til å gi forskrifter om kvalitetskrav, avgrenses mot lovens definisjon av fosterhjem, jf. § 4-22 hvor det fremgår at fosterhjem er private som tar i mot barn til oppfostring i sitt eget hjem. Fosterhjem med særlige forutsetninger som benyttes som et alternativ til institusjonsplassering for barn med alvorlige atferdsvansker etter barnevernloven § 4-27 kommer i en særstilling. Disse fosterhjemmene er å anse som institusjoner når barn og unge plasseres der med hjemmel i barnevernloven § 4-27, men går likevel ikke inn under de generelle institusjonsbestemmelsene i lovens kapittel 5. Departementet la i høringsnotatet til grunn at det er nødvendig å foreta en nærmere vurdering av om det bør innføres kvalitetskrav - og foreslås en godkjenningsordning - også for disse tiltakene. Departementet la imidlertid til grunn at det ikke er hensiktsmessig at de endringene som foreslås her om kvalitetskrav og godkjenningsordning for institusjoner også skal gjelde for fosterhjem etter § 4-27.

Det er ikke uvanlig at institusjoner og institusjonslignende tiltak er organisert i tiltakskjeder eller at en institusjon har flere mindre underavdelinger. Det er heller ikke uvanlig at disse underavdelingene ligger i andre kommuner - og i enkelte tilfeller også i andre fylker - enn hovedinstitusjonen. Dersom innføring av kvalitetskrav skal kunne bidra til en reell kvalitetssikring av institusjonene, er det viktig at det er den enkelte avdeling/enhet som omfattes av de nye kravene. Departementet la i tråd med dette til grunn at kvalitetskravene skal omfatte den enkelte institusjonsenhet.

Departementet uttalte i høringsnotatet at det er viktig at barneverninstitusjoner tilfredsstiller de nødvendige krav til kvalitet, samtidig som slike kvalitetskrav må utformes slik at de ikke hindrer mangfold, fleksibilitet og kreativitet i institusjonstilbudet. Det er nødvendig at tilbudet er tilstrekkelig variert slik at barn og unges ulike hjelpebehov kan ivaretas på en hensiktsmessig måte. Kvalitetskrav må primært knyttes til at institusjonen drives faglig forsvarlig og at klientenes rettssikkerhet ivaretas. Det må stilles krav til at institusjonen drives etter en faglig målsetting, at den har rutiner for faglig oppdatering, at den har kvalifisert og tilstrekkelig personell, at den utarbeider individuelle målsettinger for den enkelte klient og at den har systemer for evaluering av virksomheten i henhold til disse målsettinger. Departementet la også til grunn at det bør stilles visse minimumskrav til at bygninger og utstyr er tilpasset barnas alder og behov.

Departementet mener at det vil være mest hensiktsmessig å regulere nærmere kvalitetskrav til institusjonene i forskrifter fastsatt av departementet. Departementet foreslo etter dette en hjemmel til å gi slike forskrifter for institusjoner som er innpasset i fylkeskommunens plan og en hjemmel til å gi tilsvarende forskrifter for private institusjoner.

3.3 Høringsinstansenes syn

54 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget om hjemmel for departementet til å gi forskrifter om kvalitetskrav til barneverninstitusjoner. 53 av instansene støtter forslaget. Kommunal- og regionaldepartementetsmerknader er tatt hensyn til ved utforming av foreliggende utkast.

18 høringsinstanser har uttalt seg spesielt til forslaget om at det skal gis hjemmel til å fastsette kvalitetskrav både for fylkeskommunale og private institusjoner. Alle stiller seg positive til forslaget. Fylkesmannen i Tromsuttaler bl.a.:

«Fylkesmannen legger til grunn at de offentlige drevne institusjonene jevnt over ikke fungerer kvalitetsmessig bedre enn de private. Dette er særlig tydelig i forbindelse med tilbudene til barn med alvorlige adferdsvansker. Det bør derfor ikke tas som utgangspunkt at de private jevnt over fungerer kvalitetsmessig dårligere enn de offentlige. Målet med lovendringene bør være at alle barneverninstitusjoner skal heve sin kvalitet til beste for barna, og at de institusjoner som ikke anses å fylle nødvendige krav enten må nedlegges, eller endre sitt tilbud i samsvar med de krav som stilles.»

Ingen av høringsinstansene har innvendinger mot forslaget om at kvalitetskravene skal omfatte hver enkelt institusjonsenhet. Fylkesmannen i Aust-Agderuttaler bl.a.:

«Som departementet anfører, er private tiltak i dag ofte organisert i tiltakskjeder eller at institusjoner har flere underavdelinger. Det er heller ikke uvanlig at disse underavdelingene ligger i andre kommuner, i enkelte tilfeller andre fylker. Fylkesmannen slutter seg til at dersom innføringen av kvalitetskrav og en godkjenningsordning skal kunne bidra til en reellkvalitetssikring av institusjonene, er det viktig at det er den enkelte avdeling/enhetsom omfattes av de nye kravene.»

Flere høringsinstanser har tatt til orde for at det også bør fastsettes kvalitetskrav, og innføres en godkjenningsordning, for fosterhjem med særlige forutsetninger som benyttes for barn med alvorlige atferdsvansker, jf. § 4-27. Fylkesmannen i Nord-Trøndelaguttaler bl.a. om dette:

«Det er etter Fylkesmannens oppfatning like gode grunner for å gjennomføre likelydende krav til kvalitet for disse fosterheimene som øvrige barneverninstitusjoner, da disse etter loven skal fungere som et alternativ til institusjon med samme muligheter til å iverksette tvangsmessige tiltak. Vi vil derfor sterkt anbefale at departementet vurderer å innføre likelydende kvalitetskrav til fosterhjem etter § 4-27.»

Flere av høringsinstansene har uttalt seg om hvilke typer krav som bør stilles til institusjonene. Mange av disse har tatt til orde for at kravene bør utformes slik at de ikke hindrer mangfold, kreativitet og fleksibilitet. Andre, herunder Nordland fylkeskommune, påpeker at de kvalitetskrav som utarbeides må være mest mulig konkrete og detaljerte slik at de sikrer en enhetlig oppfatning av kvalitet. Statens utdanningskontor i Sør-Trøndelag mener at det bør stilles krav til institusjonene om kjennskap til opplæringssystemet og at institusjonene pålegges å klargjøre opplæringsansvaret før plassering. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet mener at forskrifter om kvalitetskrav bør pålegge institusjonene ansvar for å ha nødvendige samarbeidsrutiner med kommunene om grunnskoleopplæringen og med fylkeskommunen om videregående opplæring.

Buskerud fylkeskommune har foreslått at begrepet «de ansattes utdanning» i utkastet til bestemmelsen erstattes med begrepet «de ansattes kompetanse». Fylkesmannen viser til at sistnevnte begrep er mer omfattende enn det førstnevnte.

Enkelte av høringsinstansene har stilt spørsmål ved om kvalitetskravene også skal omfatte de eksisterende institusjonene eller om de bare skal omfatte institusjoner som tas i bruk etter at ordningen er trådt i kraft.

3.4 Departementets vurdering

Departementet har forståelse for at flere av høringsinstansene mener at det også bør knyttes kvalitetskrav til fosterhjem med særlige forutsetninger som benyttes for barn med alvorlige atferdsvansker, jf. § 4-27. Selv om det er mange likhetstrekk mellom de ordinære institusjonene og disse spesielle fosterhjemmene, bl.a. når det gjelder målgruppe, er det imidlertid også vesentlige ulikheter. Slik departementet ser det vil det derfor ikke uten videre være naturlig å stille de samme kravene til disse fosterhjemmene, som er private hjem, som til ordinære institusjoner. Departementet er imidlertid enig i at det er behov for å foreta en nærmere vurdering av om - og i tilfelle hvilke - kvalitetskrav som bør stilles til fosterhjem etter § 4-27. En slik vurdering bør imidlertid inngå i en mer helhetlig vurdering av behovet for endringer som ikke bare omfatter spørsmålet om godkjenning og kvalitetskrav, men også spørsmålet om tilsyn. Dette vil departementet komme nærmere tilbake til.

Når det gjelder det nærmere innholdet av kvalitetskravene, vil disse bli gjenstand for ny høring når departementet har utarbeidet utkast til forskrift. I dette arbeidet vil departementet ta hensyn til de mange innspill som har kommet fra høringsinstansene. Departementet er av den oppfatning at det er viktig at kvalitetskravene er såpass konkrete og detaljerte at de sikrer en enhetlig praksis når det gjelder de mest grunnleggende krav. Samtidig er det viktig at kravene ivaretar behovet for et mangfoldig og fleksibelt institusjonstilbud. Departementet vil ta både fylkeskommunene og Kommunenes sentralforbund med på råd når innholdet i kvalitetskravene skal fastsettes.

Departementet er enig med Buskerud fylkeskommune i at hjemmelen til å gi forskrifter om kvalitetskrav ikke bare bør omfatte de ansattes utdanning. Det kan være like viktig å stille krav til at de ansatte har relevant praksis. Departementet vil derfor foreslå at hjemmelen til å gi forskrifter skal gjelde de ansattes kompetanse, noe som vil omfatte både utdanning og praksis.

Departementet mener at kvalitetskravene både skal omfatte institusjoner som etableres etter lovens ikrafttredelse og institusjoner som er etablert før dette tidspunkt. Når det gjelder allerede eksisterende institusjoner, vil det imidlertid være behov for en overgangsordning. Enkelte institusjoner vil ha behov for tid til å kunne innrette seg etter de nye kravene og fylkeskommunen vil ha tilsvarende behov for tid til å foreta den nødvendige gjennomgangen og vurderingen av om institusjonene oppfyller kravene. Departementet vil derfor foreslå at det utarbeides nærmere overgangsregler.

Barne- og familiedepartementet opprettholder etter dette forslaget i høringsnotatet om hjemmel for departementet til å gi forskrifter som stiller kvalitetskrav både til institusjoner på fylkeskommunens plan og institusjoner som ikke er innpasset i fylkeskommunens plan, men med den presisering vedrørende krav til de ansattes kompetanse som nevnt ovenfor, jf. utkastet til § 5-8 annet ledd og § 5-10.