3 Andre forslag

3.1 Innledning

I høringsbrevet av 19. desember 1997 ble det foreslått flere endringer i utlendingsloven enn de som knytter seg til forslaget om å opprette klagenemnd. Som det fremgår under pkt. 2.2, har 22 høringsinstanser kommentarer til andre forslag enn dem som gjelder klagenemnd. Uttalelsene er gjengitt under pkt. 3.2 i tilknytning til de generelle merknadene til de enkelte forslagene.

Noen høringsinstanser har foreslått lovendringer som ligger utenfor høringsbrevets rammer. Ett av dem er tatt med i proposisjonen under pkt. 3.2.15 nedenfor. De andre vil bli vurdert av departementet på et senere tidspunkt.

3.2 Generelle merknader til forslagene

3.2.1 § 7 første ledd og § 11 annet ledd - varigheten av tillatelser

Det fremgår av loven at både første gangs tillatelse (§ 7) og fornyet tillatelse (§ 11) i alminnelighet skal gis for ett år. Tillatelsene kan gis for kortere eller lengre tid dersom formålet med arbeidet eller oppholdet eller andre grunner tilsier det. Det ville være i strid med loven å gi et stort antall tillatelser for lengre tid enn ett år, idet dette ville undergrave det loven har bestemt skal være det normale.

Departementet foreslo i høringsbrevet at hovedregelen skal være at tillatelser gis for hele antall år, men at varigheten av første gangs tillatelser kan være enten ett, to eller tre år, og av fornyet tillatelse ett eller to år. Det ble påpekt at en ulempe med å gi tillatelser av flere års varighet vil være at utlendingsmyndighetene mister den kontrollen som ligger i behandlingen av søknader om fornyelse, f.eks. kontroll med om utlendingen befinner seg i Norge. Dersom innehaveren ikke fyller vilkårene for tillatelsen lenger, må tilbakekall benyttes. Foruten at tilbakekall er tungvint, kan det være tilfeldig om myndighetene får greie på at vilkårene for å inneha tillatelsen ikke er oppfylt lenger. På den annen side kan det tas hensyn til kontrollaspektet gjennom utvalget av de søkergrupper som kan gis tillatelse av flere års varighet. Til fordel for forslaget taler bl.a. at det innebærer bedre service overfor utlendinger som får en tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse, idet de slipper å fornye tillatelsen to ganger før de etter tre år søker bosettingstillatelse.

Høringsinstansenes syn:

Utlendingsdirektoratet og Juss-Buss/Rettspolitisk Forening slutter seg til forslaget og uttaler at nærmere bestemmelser om når tillatelser kan gis for flere år, bør gis i forskrift. Også Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Kirkerådet/Mellomkirkelig Råd og Oslo biskop er enige i forslaget.

Stavanger politidistrikt uttaler:

«Forslagets vesentligste begrunnelse vil være bedre service overfor utlendinger. For kurante saker vil det ubetinget være en forel om politiet slipper årlig fornyelsessaksbehandling av kurante saker. Man vil da få bedre anledning til å følge opp utgåtte tillatelser og bruke bedre tid på andre saker slik at kontrollaspektet blir bedre ivaretatt. Videre vil saksbehandlingstiden generelt kunne bli lavere.»

Oslo politidistrikt

«ser i utgangspunktet positivt på endringen som gjør det mulig å gi tillatelser med gyldighet inntil tre år. Servicen vil åpenbart bli bedret, og det vil være ressursbesparende.

En vil imidlertid bemerke at det er grunnlaget for tillatelsen som i stor grad styrer behovet for kontroll. Når det gjelder personer med flyktningestatus eller opphold på humanitært grunnlag, er det mindre behov for kontroll og tillatelsen bør kunne gis gyldighet for inntil tre år.

For personer med tillatelser gitt i familiegjenforening stiller vi oss noe mer tvilende idet oppholdsgrunnlaget i disse sakene oftere faller vekk, og det incitamentet til kontroll som foreligger ved fornyelse kan falle bort. Til en viss grad kan dette bøtes på ved at det sendes melding fra Folkeregisteret til politiet umiddelbart ved adresseendring.»

Kristiansand politidistrikt

«innser gevinsten ved at man sparer tid ved å slippe gjentatte fornyelser, men anser ikke at dette oppveier det man taper når det gjelder kontrollmulighet for opphold i riket.»

Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM)

«ser det som positivt at departementet åpner for adgang til å utvide varighet av første gangs tillatelse til to - tre år, etter nærmere forskrifter. Forslaget representerer en forenkling av byråkratiske prosedyrer, hvilket betyr bedre service til de søkere som har tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse, idet de slipper å fornye tillatelsen to ganger før de søker bosettingstillatelse. Vi savner imidlertid en begrunnet redegjørelse av hvorvidt dette vil omfatte alle, eller kun enkelte grupper som har tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse.»

Antirasistisk Senter

«støtter forslaget, men foreslår at fornyelse av tillatelser bør som hovedregel gis for to år av gangen, i motsetning til 1 år. Kortvarige tillatelser virker destruktivt i forhold til motivasjon for norskopplæring og integrering i samfunnet.»

Departementet bemerker:

Forslaget opprettholdes. De foreslåtte forskriftshjemlene i begge paragrafene vil nettopp bli brukt til å gi bestemmelser om i hvilke tilfeller en tillatelse kan gis for henholdsvis ett, to eller tre år når det gjelder første gangs tillatelse, og ett eller to år når det gjelder fornyet tillatelse. Forslag til bestemmelser vil bli utarbeidet etter at lovendringsforslagene er vedtatt og sendt på høring på vanlig måte.

3.2.2 § 9 - familiegjenforening

(1) I dag er retten til familiegjenforening knyttet til utlending som «har eller får lovlig opphold i riket i medhold av §§ 8 eller 12», jf. første ledd første punktum. Bestemmelsen gir dermed ikke rett til familiegjenforening med en person som har opphold i medhold av § 9. Den er likevel ikke blitt praktisert slik, idet f.eks. et barn som fyller vilkårene i forskriftens § 23 første ledd bokstav e, etter søknad kan få gjenforening med sin mor som har opphold i Norge som ektefelle til norsk borger etter lovens § 9. På denne bakgrunn ble det i høringsbrevet foreslått at bestemmelsen skrives om slik at det blir klart at også utlending som selv har en tillatelse som familiemedlem, kan anses som «hovedperson» i forhold til sine egne familiemedlemmer. At retten foreslås knyttet til utlending «med oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse uten begrensninger», vil si at den knyttes til utlendinger som har en tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse.

(2) Videre er det i dag ifølge loven et vilkår for å ha rett til tillatelse at underholdet er sikret. Ved forskrift er det imidlertid gjort flere unntak fra underholdskravet, og utlending som omfattes av et unntak, gis tillatelse når vilkårene for øvrig er oppfylt. Det ble derfor foreslått at loven gir uttrykk for en hovedregel om at underholdet må være sikret.

Høringsinstansenes syn:

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening, Kirkerådet/Mellomkirkelig Råd, Oslo biskop og Likestillingsombudet uttaler at de støtter forslagene.

Utlendingsdirektoratet uttaler:

«Forholdet til hovedpersonens tillatelse

Utlendingsdirektoratet er enig i behovet for en endring av § 9 slik at bestemmelsen også omfatter nærmeste familiemedlemmer av de som har eller vil få tillatelse i medhold av denne bestemmelsen - typisk særkullsbarn.

Utlendingsdirektoratet er derimot uenig i departementets forslag om å begrense retten til familiegjenforening til bare å gjelde i saker der den ikke-nordiske hovedpersonen, har tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse. Dette utelukker muligheten for å gi familiegjenforening der hovedpersonen har en tillatelse som ikke danner grunnlagt for bosettingstillatelse, jf utlendingsloven § 8 jf utlendingsforskriften §§ 4 - 5 første ledd, 29 fjerde ledd, 151 fjerde ledd og 152 sjette ledd. Selv om retten til å utøve et familieliv ikke er absolutt, er hensynet til familielivet like sterkt der hovedpersonen har tillatelse som ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse, som der vedkommende har tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse. Dette må og sees i sammenheng med at varigheten av oppholdet til personer hvis tillatelse ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse, kan strekke seg over flere år.

Dersom departementet fastholder den begrensning som nevnt ovenfor, bør dette medføre en endring av § 9 annet ledd annet punktum, ved at formuleringen «eller som har arbeidstillatelse med begrensninger» utgår. Tilsvarende bør bestemmelsens tredje ledd om unntak for familiemedlemmer til utlending hvis opphold ikke er forutsatt å være varig, utgå.

Sikret underhold

Utlendingsdirektoratet deler departementets forslag om at loven bør oppstille en hovedregel om at underhold må være sikret.»

Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM) uttaler:

«Slik vi leser dette forslaget, er en viktig konsekvens at utenlandske studenter ikke lenger vil ha rett til familiegjenforening. Vi finner det kritikkverdig at departementet unnlater å nevne dette i høringssaken. Vi finner det videre kritikkverdig at departementet ikke har sendt dette til høring til de grupper som berøres av denne innstrammingen. At de utlendinger som har en oppholdstillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse etter endringsforslaget nå kan anses som hovedperson i forhold til egne familiemedlemmer, og på det grunnlag søke og få familiegjenforening, ser vi som positivt.»

Antirasistisk Senter

«er enig i at familiemedlem bør kunne anses som «hovedperson» i forhold til familiegjenforening av egne familiemedlemmer, men vi går sterkt mot at retten til familiegjenforening skal heretter knyttes til utlending med oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse uten begrensninger. Dette vil innebære at studenter ikke lenger får familiegjenforening.

I en rekke forskriftsendringer ble det gitt unntak fra kravet om underhold. Derfor bør vel lovteksten endres tilsvarende, i steden for at det skal utheves at underhold som en hovedregel må være sikret. Asylsøkere som er blitt tilkjent flyktningestatus eller opphold på humanitært grunnlag bør omfattes av unntaket for krav til underhold ved familiegjenforening i lovteksten.»

Departementet bemerker:

Alle de tre siterte instansene uttaler at forslaget under (1) begrenser retten til familiegjenforening. Dette har ikke vært meningen. Også i dag må herboende ha en tillatelse som er «uten begrensninger», dvs. en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse, for at familiemedlemmene skal ha rett til familiegjenforening, jf. forskriftens § 22 første ledd. Hjemmelen for dette er bestemmelsen i lovens § 9 tredje ledd om at Kongen ved forskrift kan gjøre unntak fra retten til familiegjenforening "for familiemedlemmer til utlending hvis opphold er forutsatt ikke å bli varig". Fra utlendingsloven og forskriften trådte i kraft 1. januar 1991 har retten til familiegjenforening vært knyttet til hvorvidt herboende har en tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse. Det er dette som er grunnen til at familiemedlemmer som har en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse etter § 9, er blitt ansett for å ha rett til familiegjenforening med sine nærmeste familiemedlemmer.

I forskriftens § 22 tredje ledd er regnet opp hvilke utlendinger med tillatelse til opphold i Norge som kan få sine nærmeste familiemedlemmer hit. Dette er nettopp de gruppene Utlendingsdirektoratet nevner i sin uttalelse, og det har aldri vært meningen å gjøre endringer i dette.

Dersom første ledd endres, vil det bli nødvendig å endre også annet og tredje ledd.

Utlendingsdirektoratet foreslår at «eller som har arbeidstillatelse med begrensninger» utgår av annet ledd. Departementet foreslår at hele annet ledd utgår, og at det i stedet tas med i første ledd at familiemedlemmene har «rett til arbeidstillatelse elleroppholdstillatelse». Det fremgår generelt av forskriftens § 2 at personer under 15 år bare kan gis oppholdstillatelse. Forslaget innebærer ingen realitetsendring.

Tredje ledd må endres fra å gi hjemmel til ved forskrift å gjøre unntak fra første ledd, til å la forskriftshjemmelen gjelde å «gi regler om arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse til de nærmeste familiemedlemmene til utlending hvis opphold er forutsatt ikke å bli varig».

Bortsett fra Antirasistisk Senter har ingen høringsinstanser innvendinger mot å endre kravet om sikret underhold til å gjelde «som hovedregel», jf. (2) foran, og forslaget opprettholdes.

Det vises til lovforslaget når det gjelder departementets endelige forslag til ny ordlyd i § 9. Forslaget innebærer ingen endringer i nåværende rettstilstand, men gir et bedre uttrykk for hva som gjelder.

3.2.3 § 12 fjerde ledd - bortfall av bosettingstillatelse ved utenlandsopphold

(1) Det fremgår av fjerde (siste) ledd at en bosettingstillatelse faller bort når innehaveren har hatt bopel utenfor riket sammenhengende i mer enn to år, med mindre utlendingen etter søknad har fått adgang til å være borte fra riket lenger. Av forskriftens § 49 fremgår at et tilsvarende faktisk opphold har samme virkning. Dette har støtte i odelstingsproposisjonen om utlendingsloven, og i en høyesterettsdom av 26. november 1997 kom flertallet til at forskriftsbestemmelsen var en presiserende bestemmelse innenfor lovens ramme. I høringsbrevet ble det foreslått at dette nå skal fremgå av loven.

(2) Loven har lagt opp til automatisk bortfall av bosettingstillatelsen når vilkårene er oppfylt. Dette har budt på problemer i praksis, fordi det i en del tilfeller har vist seg utilstrekkelig med en enkel konstatering av at bortfall har funnet sted og nødvendig å vurdere nærmere om dette er skjedd. Dette er bl.a. tilfellet dersom utlendingen har hatt ett eller flere opphold av kortere varighet i Norge i løpet av et opphold i utlandet på minst to år. Mens en konstatering av at tillatelsen er bortfalt ikke kan påklages, kan et vedtak om dette påklages etter de vanlige reglene. På denne bakgrunn ble det i høringsbrevet foreslått at loven endres til at det må treffes vedtak om bortfall.

(3) I høringsbrevet foreslo departementet også at bestemmelsen om bortfall etter to år utenfor riket ikke skulle gjelde når utlendinger med bosettingstillatelse vender tilbake til hjemlandet med individuell kontantstøtte under et tilbakevendingsprogram. Utgangspunktet er at slike personer vender tilbake for godt. Departementet mente at det burde legges opp til at de må bestemme seg for om de vil bli i hjemlandet eller returnere til Norge i løpet av ett år. Det kan likevel være tilfeller der de bør få lengre tid før de bestemmer seg, og det ble derfor foreslått at tillatelsen for denne gruppen «i alminnelighet» faller bort etter ett år.

Høringsinstansenes syn:

Utlendingsdirektoratet

«er enig i departementets forslag og begrunnelse for å likestille faktisk opphold med bopel. Forslaget innebærer ikke endring av praksis.

Begrepet bopel er ikke entydig og varierer innen ulike rettsområder. Det har derfor vært reist spørsmål om forskriften, ved å likestille faktisk opphold med bopel, har gått lenger enn det loven angir. Ved å innføre en likestilling i lovteksten, avklares dette og spørsmålet om hva som skal til for at bosettingstillatelse kan falle bort. Foruten støtte i odelstingsproposisjonen om utlendingsloven, har en likestilling som foreslått òg støtte i dom avsagt av Høyesterett 26.11.97 - sak nr. lnr 68/1997, nr 230/1997. Vi ser det derfor som hensiktsmessig å innføre en slik presisering som foreslått.»

Direktoratet er også enig i at det må treffes vedtak om bortfall av bosettingstillatelse og fortsetter:

«Ved dette blir utlendingen sikret både rett til å uttale seg og klageadgang ved et eventuelt negativt vedtak. Sammenholdt med konsekvensene ved et eventuelt bortfall, må dette hensynet tillegges stor vekt.

På den annen side vil forslaget innebære en mer omstendig prosess enn nåværende bestemmelser om bortfall. Forslaget får som konsekvens at utlendingen må forhåndsvarsles før det treffes vedtak, samtidig som vedtaket kan påklages. Man kan da tenke seg en situasjon der første instans treffer vedtak om bortfall. Vedtaket påklages og omgjøres i departementet. Før det treffes endelig vedtak i saken, har utlendingen hatt ytterligere utenlandsopphold som igjen setter igang ovennevnte prosess. Vi mener allikevel at dette hensynet ikke kan tillegges så stor vekt at man bør fortsette nåværende ordning.

Setningen om at Utlendingsdirektoratet har vedtaksmyndighet, er tatt inn som annet punktum i departementets forslag. Plasseringen kan skape uklarhet med hensyn til om bosettingstillatelsen faller bort automatisk for de som får kontantstøtte ved tilbakevending til hjemlandet. Vi foreslår derfor denne setningen flyttet til fjerde punktum. Dermed blir det klart at det skal treffes enkeltvedtak ved begge alternative bortfallsgrunner.»

Til forslaget under (3) uttaler direktoratet:

«Utlendingsdirektoratet deler i hovedsak departementets forslag og begrunnelse om bortfall etter ett år i sin alminnelighet. Vi foreslår imidlertid at det ikke oppstilles krav om å vende tilbake til hjemlandet. Det avgjørende for bortfall etter en slik bestemmelse som foreslått, må være om utlendingen gis kontantstøtte under et tilbakevendingsprogram. Selv om kontantstøtte som hovedregel gis for retur til hjemlandet - det land man er statsborger av, er dette vilkåret ikke absolutt. For eksempel kan det gis støtte til ektefeller som skal returnere til mannens hjemland, mens kvinnen selv er statsborger av et tredje land. Hensynet til familiens enhet, tilsier at bosettingstillatelse faller bort etter like lang tid utenfor Norge. Man kan òg tenke seg tilfeller der utlendingens hjemland ikke lenger eksisterer, og at vedkommende skal vende tilbake til det område der han er født og oppvokst.»

Kommunal- og regionaldepartementet har bare kommentert forslaget under (3) og

«går imot forslaget om å innføre en særbestemmelse i § 12, 4. ledd, 4. punktum om bortfall av bosettingstillatelse ved ett års opphold i utlandet for personer som mottar tilbakevendingsstøtte.

Tilbakevending inngår som et viktig element i en helhetlig flyktningepolitikk. Målsettingen er å legge til rette for at personer som har fått beskyttelse i Norge skal kunne vende tilbake når forholdene i hjemlandet ligger til rette for det. Vi har et klart inntrykk av at for mange av dem som vurderer å vende tilbake, er det av stor betydning at de vet at de har to år til å vurdere sin situasjon i hjemlandet. Erfaringsmessig flytter bare ca 5 % av dem som vender tilbake med tilbakevendingsstøtte, tilbake til Norge, mens hele 95 % blir i hjemlandet.

Vår vurdering er at forslaget om å redusere betenkningstiden til personer som vender tilbake til hjemlandet med tilbakevendingsstøtte, kan føre til at færre personer velger å reise. Personer som er usikre på om de vil vende tilbake, kan i noen tilfelle velge å bli i Norge dersom betenkningstiden reduseres. Dette vil særlig gjelde i de tilfeller hvor forholdene i hjemlandet kan sies å være ustabile. På denne bakgrunn mener vi at det er meget uheldig å endre dagens regler på dette punktet.»

Stavanger politidistriktgår som den eneste høringsinstansen imot forslaget om at det skal treffes vedtak om bortfall:

«Nåværende § 12, 4. ledd ble vedtatt etter nøye og bevisste vurderinger, jfr. Ot. prp nr. 46 1986-87 side 77 og 198, 2. spalte. Vi er av den oppfatning at nåværende bestemmelse vil være mest forutsigbar, lettere å praktisere og minst prosesskapende. Slik bestemmelsen nå foreslås vil man møte flere praktiske vanskeligheter, med unntak av forslaget i 4 pkt. Utlendingen vil ofte ha reist til utlandet uten at myndighetene får melding om dette. Utlendingens adresse eller oppholdssted vil ofte være ukjent for myndighetene, slik at forhåndsvarsel ikke kan gis. Også underretning om vedtaket vil skape problemer når utlendingen har ukjent adresse.

Dersom underretning allikevel skal anses for å ha skjedd vil man være tilnærmet tilbake til nåværende rettstilstand. Etter vår oppfatning vil en bestemmelse som foreslått skape flere problemer og uklarheter enn den løser.»

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening er derimot enige i at det skal treffes vedtak om bortfall og uttaler videre:

«Når det gjelder forslaget om at bosettingstillatelsen for deltakere i individuelt kontantstøttet tilbakevendingsprogram «i alminnelighet» skal falle bort etter ett år, mener vi det også for disse må være en forutsetning at det må fattes vedtak om bortfall av tillatelsen.»

Om forslaget under (3) mener de

«at ett år kan være svært kort tid for å bli sikker på om tilbakevendingsprogrammet fungerer tilfredsstillende nok til at man vil bli i hjemlandet. Det kan ta lang tid både å få jobb og bolig i orden, og hvis man har bodd en stund i Norge er det ikke unaturlig om man er i tvil om man finner seg til rette i hjemlandet. Både for at utlendingen skal få ro og trygghet til å komme i orden i hjemlandet, og for å unngå at mange «gir opp» på grunn av «startvansker» og kommer tilbake til Norge før ett år har gått, for ikke å miste muligheten for å komme tilbake, mener vi det vil være uheldig å korte ned denne fristen fra to til «i alminnelighet» ett år. Vi mener dermed at den foreslåtte setningen med en særregel for de som deltar i tilbakevendingsprogram ikke bør tas med i loven.»

Tunsberg biskop mener om forslaget under (2) at det

«er en klar styrking av rettssikkerheten. Det kan foreligge aktverdige grunner for i en periode å ha bopel utenfor riket, som f.eks. utdannelse eller midlertidig arbeidsengasjement. Slike grunner kan tenkes å strekke seg over perioder utover to år, og selv om det normalt bør foreligge søknad om adgang til å være borte fra riket i slike situasjoner, er det tilbørlig å undersøke hvorvidt grunnlaget for bosettingstillatelse faktisk er bortfalt, før en konstaterer at så er tilfelle. Det bør imidlertid reises spørsmål om hvorvidt også slikt vedtak i særskilte tilfeller bør kunne ankes til Flyktningenemnda/Utlendingsnemnda.»

Samme instans slutter seg også til forslaget under (3) om at tillatelser som nevnt i alminnelighet skal falle bort etter ett år:

«Når det gjelder tilbakevending til hjemlandet, er det helt uproblematisk at man vil gjøre fristen for bortfall av bosettingstillatelse kortere. I noen tilfeller kan slik tilbakevending endog være en indikasjon på at den tillatelsen ble gitt på sviktende grunnlag.»

Oslo biskop er enig i forslaget under (2), men etterlyser en redegjørelse for hva som skal vektlegges ved den skjønnsmessige avveiningen i saker der bortfall vurderes, og påpeker at de som berøres av denne bestemmelsen, bør gjøres kjent med reglene. Samme instans mener også at det bør være samme regel om bortfall for personer som vender hjem med tilbakevendingsstøtte som for andre.

Oslo politidistrikt, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Kirkerådet/Mellomkirkelig Råd støtter forslaget under (2). Det samme gjør Kristiansand politidistrikt, som foreslår at vedtaksmyndigheten i saker hvor det ikke er tvil, legges til politiet.

Også Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM) er enige i dette forslaget, men

«savner imidlertid en drøfting av de problemstillinger som knytter seg til at en del herboende utlendinger i perioder av livet og av ulike årsaker driver en utstrakt pendling mellom opprinnelsesland og Norge, og en redegjørelse av departementets skjønnsavveininger i de sakene der dette resulterer i bortfall av bosettingstillatelsen. Sekretariatet vil forøvrig understreke at det er et stort behov for at dette skjønnsgrunnlag gjøres allment kjent i de grupper som berøres av bestemmelsen, og da ut over det som fremkommer i vedtaksform i enkeltsaker.»

Samme instans er uenig i forslaget under (3) og

«ser ingen grunn til å ha en strammere bestemmelse for denne gruppen enn for andre grupper, heller tvert imot. Gjenetablering under tilbakevendingsprogram eller repatriering tar erfaringsmessig lengre tid enn et år. Å redusere tidsfristen for mulig retur til Norge fra to til ett år, vil derfor kunne ha den utilsiktede konsekvens at repatriering mislykkes oftere enn i dag p.g.a. økt tidspress.»

Antirasistisk Senter er enig i forslaget under (2) og går imot forslaget under (3). De mener dessuten at to-årsregelen er altfor streng og bemerker at mange som har bosettingstillatelse har rimelige grunner til lengre fravær. Videre uttaler de: «Mennesker som har hatt store deler av sin oppvekst i landet bør alltid ha en mulighet til å komme tilbake hvis de har sine familier eller nære slektninger her.» Som et eksempel på en slik gruppe vises det til innvandrerjenter som har mistet sin bosettingstillatelse pga ekteskap i utlandet og som bør kunne komme tilbake til Norge etter en eventuell skilsmisse.

Departementet bemerker:

Ingen har hatt innvendinger mot forslaget under (1), som opprettholdes.

Departementet opprettholder også forslaget under (2), som de aller fleste høringsinstansene er enige i. Forslaget vil styrke utlendingenes rettssikkerhet, men som det fremgår av uttalelsene fra Utlendingsdirektoratet og Stavanger politidistrikt, vil det lede til en mer omstendelig prosess. Hensett til at det kan være nødvendig både med nærmere undersøkelser og stillingtagen til skjønnsmessige elementer, mener imidlertid departementet at de beste grunner taler for at bortfall må konstateres ved et vedtak som kan påklages.

Departementet fremmer derimot ikke forslaget under (3). En har i denne forbindelse lagt avgjørende vekt på uttalelsen fra Kommunal- og regionaldepartementet.

Flere høringsinstanser tar opp spørsmål knyttet til bestemmelser som ikke er foreslått endret og som følgelig ikke var gjenstand for høring. Departementet anser det ikke aktuelt å vurdere disse spørsmålene nærmere i denne omgang.

3.2.4 § 14 annet ledd - melding om skifte av bopel

Gjeldende annet ledd lyder:

«Utlending som har arbeidstillatelser eller oppholdstillatelse skal gi melding til politiet ved skifte av bopel. Det samme gjelder utlending som skifter bopel mens behandling av sak etter loven pågår.»

En undersøkelse har vist at utlendinger sjelden overholder denne plikten, til tross for at de blir informert om den.

Også etter lov 16. januar 1970 nr. 1 om folkeregistrering (folkeregisterloven) er det meldeplikt ved flytting, bl.a. for utlendinger med et opphold på minst seks måneders varighet. Utlendingslovens § 45 første ledd bokstav e, jf. forskriftens § 141, pålegger folkeregistrene å gi melding til politiet om utlendinger som meldes inn og ut. I den grad utlendinger overholder meldeplikten etter folkeregisterloven, gir registrene melding til politiet.

På denne bakgrunn synes melding til folkeregisteret tilstrekkelig når utlendinger med arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse skifter bopel. Departementet foreslo derfor at § 14 annet ledd første punktum utgår, med den følge at annet punktum må skrives om.

Høringsinstansenes syn:

De som har uttalt seg om forslaget, er enige i det.

Departementet bemerker:

Forslaget opprettholdes.

3.2.5 § 17 tredje ledd - asyl for flyktnings samboer

Av gjeldende tredje ledd fremgår at når en utlending får asyl, har også vedkommendes «ektefelle og umyndige barn» som hovedregel rett til asyl. Begrunnelsen for bestemmelsen er bl.a. hensynet til familiens enhet. Dette tilsier at også flyktningens samboer bør omfattes av bestemmelsen, mente departementet. Det fremgår av forskriften til loven hva som menes med «ektefelle» og «samboer». For å fylle kravene til samboer må begge parter være over 18 år og ugifte og ha bodd sammen i et fast og etablert samboerforhold i minst to år. Både heterofile og homofile samboere omfattes av bestemmelsen.

I stedet for «umyndige barn» bør det stå «barn under 18 år», som er mer opplysende. Det bør dessuten være et vilkår at barnet ikke selv har stiftet familie, og det ble derfor foreslått at barnet må være «uten ektefelle eller samboer». Dette er samme definisjon av barn som er gitt i forskriftens § 23 annet ledd.

Høringsinstansenes syn:

Utlendingsdirektoratet, Likestillingsombudet, Barneombudet, Kirkerådet/Mellomkirkelig Råd og Oslo biskop slutter seg til endringen.

Barne- og familiedepartementet er enig i endringen fra «umyndige barn» til «barn under 18 år» og uttaler videre:

«Når det gjelder det foreslåtte vilkåret i § 17 tredje ledd om at barnet må være uten ektefelle eller samboer synes vi endringsforslaget er noe uklart. Det fremgår av utlendingsforskriften hvem som regnes som «ektefelle» og «samboer». For å omfattes av disse definisjonene kreves blant annet at begge parter er over 18 år. I forhold til den foreslåtte endring i § 17 tredje ledd forutsettes det at barn under 18 år kan ha ektefelle eller samboer. Det er etter departementets mening uheldig at de samme begrepene i lovtekst og forskrift ikke har den samme innholdsmessige betydning.»

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening er enig i at samboer tas med og at «umyndige barn» endres til «barn under 18 år», men ikke i at barnet må være uten ektefelle eller samboer:

«Slik vi ser det er hensynet bak bestemmelsen om at en flyktnings nærmeste familie som hovedregel også skal ha rett til asyl, først og fremst at det for en flyktnings nærmeste familiemedlemmer vil kunne være farlig å bli igjen i hjemlandet. Vi antar at det også ligger en tanke om at det vil være særlig urimelig å etterlate barn under 18 år fordi disse i mindre grad enn eldre barn kan forventes å være modne nok til å kunne ta vare på seg sjøl i en slik vanskelig situasjon. Disse hensynene gjør seg sterkt gjeldende selv om flyktningens barn har stifta egen familie.»

Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM) finner det uklart

«hva som er hensikten med å endre bestemmelsens formulering når det gjelder flyktningens barn fra dagens formulering: «umyndige barn» til endringsforslagets: «barn under 18 år». Sett på bakgrunn av at myndighetsalderen i en rekke land er høyere enn i Norge, bør dette uansett tas hensyn til ved flyktningers søknad om familiegjenforening med egne barn.»

Antirasistisk Senter

«støtter forslaget om at flyktnings samboer bør omfattes av denne paragrafens tredje ledd, men vi mener at et fast og etablert samboerforhold som har vart i ett år må likestilles med ekteskap i forhold familiegjenforening/asyl til familiemedlemmer. Siden det ofte er yngre menn som er «hovedperson» når det gjelder asyl, bør partenes ofte lave alder tas i betraktning i dette spørsmålet.»

Når det gjelder samboer, uttaler Juridisk rådgivning for kvinner (JURK):

«Vi forutsetter at forslaget også omfatter homofile samboere. JURK mener at denne samboerdefinisjonen også bør omfatte personer som har felles barn under 18 år, og som på søknadstidspunktet lever i et samboerforhold.»

Departementet bemerker:

Forslaget opprettholdes.

Til Barne- og familiedepartementets uttalelse bemerkes at selv om utlendingsregelverket opererer med et ektefelle- og samboerbegrep som forutsetter at begge parter er over 18 år, kan hjemlandet til et barn under 18 år ha lavere ekteskapsalder. Det understrekes at det her er tale om utlendinger som bor i sitt hjemland, og at det er de familierelasjonene de lever i der, som er av betydning i denne sammenhengen.

Til KIMs uttalelse bemerkes at også når det i dag står «umyndige barn», er det norsk myndighetsalder som legges til grunn.

Departementet understreker at dersom et barn faller utenfor § 17 tredje ledd og således ikke har rett til avledet status, kan det få det likevel, men da etter en konkret vurdering.

Som det fremgikk av høringsbrevet, er det forskriftens definisjon av «samboer» som gjelder. Med andre ord omfattes heterofile og homofile samboere når de har bodd sammen i minst to år. Registrerte partnere omfattes av «ektefelle».

3.2.6 § 18 første ledd og § 22 fjerde ledd - arbeidstillatelse uten særskilt søknad

Av gjeldende § 18 første ledd første punktum og § 22 fjerde ledd første punktum fremgår at utlending som har fått asyl eller kommet som overføringsflyktning, uten videre får oppholdstillatelse, men må søke spesielt om arbeidstillatelse. Dette er ikke i overensstemmelse med praksis, som for asylsøkere er at de får arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse i forbindelse med innvilgelse av asyl, og som for overføringsflyktninger er at de får arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse samtidig med at de gis innreisetillatelse. Loven ble derfor foreslått endret i overensstemmelse med dette.

Høringsinstansenes syn:

Alle som har uttalt seg om forslaget, er enige i det og viser til at det altså også er gjennomført i praksis.

Departementet bemerker:

Forslaget opprettholdes.

3.2.7 § 19 - utlendingspass, og § 21 første ledd - vedtaksmyndighet

(1) Utlendingsloven inneholder regler om reisebevis for flyktning, men ikke om utlendingspass. I forskriften er det med hjemmel i lovens alminnelige bestemmelse om adgangen til å gi forskrifter, § 59, gitt mange regler om utlendingspass. Det er ønskelig at den lovparagrafen som omhandler reisebevis for flyktning, § 19, utvides til også å omfatte utlendingspass. På denne bakgrunn ble det i høringsbrevet foreslått et nytt annet ledd om utlendingspass. Innholdet er i overensstemmelse med det som fremgår av forskriftens § 69.

Til orientering ble opplyst at passloven av 19. juni 1997 § 8 inneholder hjemmel til å opprette et sentralt passregister, der også utlendingspass og reisebevis for flyktning kan registreres.

Høringsinstansenes syn:

Svært få instanser har uttalt seg til dette punktet.

Utlendingsdirektoratet

«er enig i at det tas inn en bestemmelse om utlendingspass i loven. Vi er imidlertid litt i tvil om den foreslåtte plasseringen av bestemmelsen. Rent logisk har utlendingspass sammenheng med reisebevis for flyktning, men ikke med reglene om flyktningestatus. Etter vår oppfatning vil det vært mer korrekt å plassere bestemmelsen om utlendingspass i «forskjellige bestemmelser» kapittelet.»

Politimesteren i Stavanger har ingen merknader til forslaget, men bemerker at utlendingsforskriftens bestemmelser om reisebevis og utlendingspass bør tilpasses passloven.

Departementet bemerker:

Forslaget innebærer ingen realitetsendringer i forhold til gjeldende rett. Departementet opprettholder både forslaget til bestemmelser om utlendingspass og plasseringen i § 19, som til nå bare har gjeldt reisebevis for flyktning. Begrunnelsen for plasseringen er bl.a. at en søknad om asyl også omfatter søknad om reisebevis eller utlendingspass, jf. forskriftens § 54 siste ledd, og at det i forskriften er gitt en rekke felles bestemmelser for reisebevis og utlendingspass. Det vises dessuten til at lovens kapittel 3 omfatter mer enn «reglene om flyktningestatus», jf. § 15 annet ledd som gjelder opphold på humanitært grunnlag.

(2) Det fremgår av § 21 første ledd at Utlendingsdirektoratet er vedtaksmyndighet når det gjelder reisebevis for flyktning. Som følge av endringen av § 19 bør også utlendingspass nevnes her.

3.2.8 § 27 første ledd og § 57 første ledd - bortvisning

(1) §§ 27 og 57 innledes med «Ved innreise eller innen 7 dager etter innreise til riket kan ...». Departementet foreslo i høringsbrevet at det begge steder skal stå «innreise i riket» i stedet for «innreise til riket».

Høringsinstansenes syn:

To instanser har kommentert dette forslaget.

Oslo biskop går imot det med følgende begrunnelse:

«Dette er en endring som kan få store konsekvenser og her har departementet ikke kommet med noen begrunnelse for endringsforslaget. Hvis dette betyr at innreise til en flyplass eller til en grensestasjon innebærer at utlending ikke skal få del i rettigheter etter loven før vedkommende er i landet, dreier dette seg om en klar innskjerping og innskrenking av lovens virkefelt. Vi vet at flyplasser blir definert som en internasjonal sone og at det for eksempel for asylsøkere og også asylfengsler kan det få den konsekvens at de faktisk kan komme til å bli definert som å befinne seg i «et ingenmanns - eller et rettighetstomt område». Dersom det er hensikten med lovendringen er en informasjon og redegjørelse om dette en alvorlig unnlatelse som vi ønsker å påpeke.»

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening «savner en begrunnelse for denne endringen, særlig hvis det ligger noen realitetsendring i forslaget».

Departementet bemerker:

Endringsforslaget er utelukkende av språklig art. Det språklig korrekte er «innen 7 dager etter innreise i riket».

(2) Gjeldende § 27 første ledd bokstav e første alternativ gir hjemmel til å bortvise utlending «som er tidligere straffet som nevnt i § 29 første ledd bokstav b». Det ble i høringsbrevet foreslått at «tidligere» tas ut. Det blir da hjemmel til å bortvise utlending i medhold av § 28 for ilagt straff for handling begått etter innreise. I dag er en henvist til eventuelt å utvise slik utlending. Det synes imidlertid ønskelig å kunne reagere bare med bortvisning dersom den ilagte straffen er bagatellmessig.

Høringsinstansenes syn:

Utlendingsdirektoratet, Oslo politidistrikt og Stavanger politidistrikt er enige i forslaget.

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening

«er i tvil om «tidligere» bør tas ut i første ledd bokstav e første alternativ. Bortvisning vil være et rimeligere tiltak enn utvisning i bagatellmessige saker. På den annen side vil en ved å åpne for bortvisning i disse tilfeller sno seg unna den forholdsmessighetsvurderingen som må tas ved utvisning, jfr § 29 andre ledd, en forholdsmessighetsvurdering som kanskje nettopp er på sin plass når straffen er bagatellmessig.»

Oslo biskop uttaler:

«I begrunnelsen for å sløyfe ordet «tidligere» i «tidligere straffet» skriver departementet først at det da blir hjemmel til å bortvise utlending i medhold til § 28 for ilagt straff begått etter innreise, noe som er skjerpende. Dernest skriver departementet at «I dag er en henvist til eventuelt å utvise en slik utlending. Det synes imidlertid ønskelig å kunne reagere bare med bortvisning dersom den ilagte straffen er bagatellmessig.», (etter nåværende bestemmelse fengselsstraff i mer enn 3 mnd), noe som kan høres formildende ut. Men vi er ikke enige med departementet i at man i dag er henvist til å utvise en slik utlending etter denne paragraf i dag. Den foreslåtte endringen får, etter det vi kan se, bare en skjerpende effekt. Vi er derfor imot endringen.»

Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM) uttaler:

«Departementets fremstilling av dette endringsforslaget er for oss utilfredstillende. Det er uklart ut ifra høringsteksten hvem som kan bortvises etter denne bestemmelsen. Vi antar imidlertid at bestemmelsen retter seg mot eksempelvis fotballhooligans.»

Departementet bemerker:

Etter gjeldende § 27 første ledd bokstav e kan en utlending «som er tidligere straffet som nevnt i § 29 første ledd bokstav b», bortvises ved innreise. Dette vil si at utlendingen er straffet for et forhold «som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i mer enn 3 måneder». I «tidligere» ligger at straffen må være ilagt før innreisen. Fordi § 28 gir hjemmel til bortvisning etter innreise av de samme grunnene som fremgår av § 27, kan en utlending i det hele tatt ikke bortvises for ilagt straff her i landet etter innreisen.

Det er et grunnvilkår for bortvisning etter § 28 at den som vurderes bortvist, verken har arbeidstillatelse, oppholdstillatelse eller bosettingstillatelse. Det dreier seg altså om personer som er her som turister, på besøk o.l. Bestemmelsen gjelder ethvert straffbart forhold som kan føre til mer enn tre måneders fengsel, og utlendinger som f.eks. begår vinningskriminalitet mens de er her som turister, er et mer praktisk eksempel enn «fotballhooligans». Uansett er det tale om personer som er blitt ilagt straff her i landet etter innreisen. Hensynet til at de skal få være her så lenge som de ellers hadde kunnet, har liten vekt når de benytter tiden til å begå straffbare handlinger, og de vil derfor regelmessig bli utvist. Det er som kjent mer belastende for en utlending å bli utvist enn bortvist, og etter forslaget vil altså utlendinger som blir ilagt lav straff for mindre alvorlige forhold, og som i dag blir utvist, i stedet kunne bortvises.

Forslaget opprettholdes. Som foranstående viser, gir det myndighetene muligheten til å velge mellom bortvisning og utvisning av kriminelle utlendinger i forhold til det straffbare forholdets alvor.

(3) I fremmedloven av 1956, som gjaldt frem til utlendingsloven trådte i kraft 1. januar 1991, var det en bestemmelse som ga skjønnsmessig hjemmel til å bortvise utlending «også ellers», dvs. også i andre enn de oppregnede tilfellene. Utlendingen kunne bortvises «etter beslutning av vedkommende myndighet dersom hans forhold tilsier det». Hjemmelen ga bl.a. adgang til å bortvise utlending som led av psykiske forstyrrelser.

I utlendingsloven ville en ikke ha en slik vidtfavnende skjønnsmessig bestemmelse. I stedet er det i § 27 første ledd gitt en uttømmende oppregning av i hvilke tilfeller en utlending skal kunne bortvises. Her er personer som lider av psykiske forstyrrelser ikke nevnt. Derimot gir lovens § 57 første ledd bokstav c hjemmel til å bortvise utlendinger som omfattes av EØS-avtalen når hensynet til offentlig orden eller sikkerhet gjør det nødvendig. Denne bestemmelsen gir bl.a. adgang til å bortvise personer som lider av alvorlige psykiske forstyrrelser.

I tiden som er gått siden utlendingsloven trådte i kraft, har det vist seg å være behov for hjemmel til bortvisning av slike personer også etter det alminnelige regelverket. Det dreier seg om utlendinger som ikke har evne til å klare seg på egen hånd under et opphold her, og/eller som ved sin opptreden kan skade seg selv eller andre. På denne bakgrunn foreslo departementet at bestemmelsen i nåværende § 27 første ledd bokstav g går ut på dette stedet, og at det i bokstav g gis hjemmel til å bortvise utlending som åpenbart lider av alvorlige psykiske forstyrrelser.

Høringsinstansenes syn:

Utlendingsdirektoratetuttaler:

«Når det gjelder forslaget til ny § 27 bokstav g er vi litt i tvil om det foreslåtte utvisningskriteriet. Vi er enig i at det er behov for en bestemmelse om bortvisning av personer som ikke er i stand til å ta vare på seg selv og utgjør en fare/ulempe for seg selv og/eller andre. Samtidig er det på det rene at det her kan dreie seg om svært svakt stilte grupper, som kan bli utsatt for en sykdomsforverrende situasjon om de blir bortvist. Man kan derfor stille spørsmål om man ikke bør ha et noe snevrere bortvisningskriterium enn det foreslåtte. Det vises her til at kompetansen til å bortvise etter denne bestemmelsen normalt vil tilligge det enkelte politidistrikt. Dette forutsetter klare og entydige bortvisningsregler. Etter vår oppfatning bør derfor den åpenbart alvorlig psykisk forstyrrede normalt ikke kunne bortvises dersom dette vil utgjøre en akutt helsefare for ham. Av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper fremgår det at et vedtak ikke skal være uforholdsmessig. Vi mener det er nødvendig at denne skranken kommer direkte til uttrykk i det minste i lovens forarbeider. Videre foreslår vi at det skal være et vilkår for bortvisning at vedkommende utgjør en fare eller stor ulempe for andre. Hvis vedkommende ikke er i stand til å ta hånd om seg selv vil han normalt måtte bli tatt hånd om av andre og derfor være til stor ulempe for andre.»

Utlendingsdirektoratet foreslår at det etter «som åpenbart lider av alvorlige psykiske forstyrrelser» tilføyes «og er til fare eller stor ulempe for andre».

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening

«er skeptiske til en ny bokstav g som åpner for bortvisning av utlending «som åpenbart lider av alvorlige psykiske forstyrrelser». Et spørsmål er om dette skal være et rettslig eller medisinsk begrep. Begrepet favner også så vidt at det vil omfatte personer som kan ha en beskyttelsesverdig forstyrrelse. Det kan reises tvil om det i forhold til internasjonale forpliktelser er grunnlag til å bortvise når personer er psykisk syke. Vi viser i denne forbindelse bl.a til EMK art 3 om umenneskelig og nedverdigende behandling.

Departementet begrunner forslaget med at det har «vist seg å være behov for bortvisning av slike personer». Juss-Buss og Rettspolitisk forening kan ikke se at forslaget inneholder noen dokumentasjon for et slikt behov, vi har av den grunn vanskelig for å se at det overhodet foreligger et slikt behov.»

Antirasistisk Senter

«er imot at denne reaksjonen kan benyttes overfor folk som har permanent opphold i landet, og ser det generelt som en forutsetning at myndighetene har forsikret seg om at vedkommende vil bli ivaretatt i landet som mottar vedkommende.»

Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM) uttaler:

«Forslaget innebærer slik vi leser det at alvorlig syke mennesker kan bli ført ut av landet uten at andre enn politiet har tilsyn med den syke. Både menneskelig og rent medisinsk vil det være umulig å forsvare en slik bestemmelse, dersom dette innebærer at vedkommende ikke tas forsvarlig hånd om i returlandet. Vi ser det derfor ikke riktig med en endring av denne bestemmelsen uten at disse hensyn ivaretas i loven.»

Oslo biskop mener

«Det er uklart hvilken gruppe man snakker om. Det er heller ikke redegjort for hvem som skal foreta en slik faglig vurdering. Vi tar avstand fra å innføre en slik hjemmel. De som kommer hit og søker asyl må få sin sak behandlet. De kan jo nettopp ha blitt psykisk syke av f.eks. trakassering eller tortur o.l.»

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO) er

«sterkt imot forslaget om å innføre ny bokstav g i § 27 som gir adgang til å bortvise utlendinger som åpenbart lider av alvorlige psykiske forstyrrelser.»

Kirkerådet/Mellomkirkelig Råd spør

«hva som ligger til grunn for et slikt forslag. En rekke av de personene som ankommer Norge bærer med seg traumatiske opplevelser og store smerter fra krig, konflikt eller forfølgelse. Det behandlingsapparat som finnes i Norge er ikke godt nok til å behandle alle de lidelser den enkelte person bærer med seg. Likevel mener rådene at behandling i Norge er langt bedre enn å sende vedkommende person tilbake til det landet vedkommende flyktet fra. Det forslaget som er fremmet forstår rådene i retning av et menneskesyn som graderer mennesket ut i fra dets evner og anlegg, noe vi som før nevnt tar sterk avstand fra. Vi mener også at forslaget ikke viser tilstrekkelig forståelse for den bakgrunn personene som kommer til Norge har flyktet fra.»

Departementet bemerker:

De fleste som har uttalt seg til forslaget om å gi adgang til bortvisning av utlendinger «som åpenbart lider av alvorlige psykiske forstyrrelser», stiller seg kritiske til det. Til Utlendingsdirektoratets anførsler bemerkes at utvisningsreglene er «kan-regler», og at det aldri kan bli tale om å bortvise en person «dersom dette vil utgjøre en akutt helsefare for ham». Departementet går ikke inn for forslaget om å tilføye «og er til fare eller stor ulempe for andre». Det vil etter departementets oppfatning være minst like stor grunn til å bortvise en utlending som ikke vil kunne ta vare på seg selv her i landet, som kan være et helt ukjent land for vedkommende.

Departementet er kommet til at det ikke bare bør stå i merknadene til bestemmelsen at kompetent helsepersonell skal trekkes inn i slike saker, men i selve bestemmelsen, jf. forslaget til § 27 første ledd bokstav g. Dette kan f.eks. være psykiatrisk legevakt, som foruten å vurdere utlendingens psykiske tilstand også må ta stilling til om det vil være forsvarlig å la vedkommende gjennomføre tilbakereisen.

Det understrekes at bortvisning kan skje i to situasjoner. Den ene er på grensen eller inntil sju dager etter innreisen. Den andre er etter sistnevnte tidspunkt, men det er en uttrykkelig forutsetning for å kunne bortvise at utlendingen ikke har tillatelse til opphold her i landet. Det er med andre ord tale om personer som i utgangspunktet ikke har noen tilknytning til Norge.

Et par høringsinstanser tror at forslaget omfatter personer som søker asyl. Det fremgår av loven at ingen bortvisningsgrunnlag som er regnet opp i § 27 første ledd gjelder for asylsøkere, jf. lovens § 27 tredje ledd. En utlending som vurderes bortvist har rett til advokat, og det vil bl.a. høre til advokatens oppgaver å forsikre seg om at en person i psykisk ubalanse ikke trenger beskyttelse her i landet selv om vedkommende ikke søker asyl.

Forslaget opprettholdes med den nevnte tilføyelsen, idet en mener at det i konkrete tilfeller vil være til det beste for vedkommende selv at han eller hun bortvises.

3.2.9 § 29 og § 30 annet ledd - utvisning

(1) I høringsbrevet foreslo departementet at § 29 første ledd bokstav b deles i to, for å gjøre bestemmelsen klarere. Den første delen, som gjelder straff som er sonet eller ilagt i utlandet, blir bokstav b. Den delen som gjelder straff eller sikring ilagt her i riket, blir bokstav c.

(2) Utlending kan utvises etter gjeldende § 29 første ledd bokstav b på grunnlag av sikring ilagt i Norge, men ikke i utlandet. Det ble foreslått en tilføyelse om at når det i utlandet er ilagt en særreaksjon tilsvarende sikring, er dette utvisningsgrunn på samme måte som når sikring er ilagt i Norge.

Samme tilføyelse bør gjøres i § 58, jf. pkt. 3.2.18.

Den delen av gjeldende bokstav b som blir ny bokstav c, er endret ved lov av 17. januar 1997 nr. 11, som ikke er trådt i kraft. Når dette skjer, endres «sikring» til «overføring til tvungent helsevern etter straffeloven § 39». På grunn av de endringene som nå foreslås i §§ 29, 30 og 58 blir det nødvendig å foreta endringer i den nevnte loven, jf. lovforslaget III.

Utlending kan utvises etter § 30 annet ledd bokstav b på grunnlag av straff ilagt både i utlandet og Norge, mens ingen av alternativene i dag omfatter sikring. I høringsbrevet ble det foreslått en tilføyelse om at ilagt sikring eller annen særreaksjon som følge av straffbare forhold som nevnt i bestemmelsen, er utvisningsgrunn etter begge alternativene.

(3) I § 29 annet ledd første punktum er det bestemt at utvisning etter første ledd bokstav b ikke skal besluttes dersom dette vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene. På bakgrunn av den foreslåtte delingen av bokstav b må også bokstav c nevnes i bestemmelsen.

Dessuten foreslo departementet at også bokstav a tas med, idet den samme vurderingen i praksis foretas også i disse tilfellene.

(4) Av § 29 tredje ledd annet punktum fremgår at et innreiseforbud kan gjøres varig eller tidsbegrenset, med en absolutt nedre grense for varigheten på to år. På bakgrunn av at det i noen tilfeller av utvisning på grunn av ulovlig opphold har syntes ønskelig å kunne sette innreiseforbudet til ett år, ble det i høringsbrevet foreslått at dette gjøres mulig ved å endre bestemmelsen til at korteste varighet «som hovedregel» er to år.

Samme endring bør gjøres i § 58, jf. pkt. 3.2.18.

Høringsinstansenes syn:

Utlendingsdirektoratet slutter seg til «departementets forslag og begrunnelse til endringer».

Også Stavanger og Oslo politidistrikter er enige i forslagene, men har tilleggskommentarer til henholdsvis (1) og (4), jf. nedenfor.

Forslaget om å dele § 29 første ledd bokstav b i bokstav b og c, jf. (1) foran, har fått tilslutning fra de høringsinstansene som har uttalt seg til dette. Stavanger polididistrikt uttaler:

«En omformulering og redaksjonell endring av nåværende § 29, 1. ledd bokstav b vil gjøre bestemmelsen lettere å forstå for personer som ikke jevnlig forholder seg til dette regelverk.»

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening

«bifaller en oppdeling av § 29 første ledd bokstav b. En oppdeling vil gjøre bestemmelsen lettere tilgjengelig».

De er også «enig i tilføyelsen om «ilagt særreaksjon» i ny § 29 første ledd bokstav b andre punktum.» De vil imidlertid

«benytte anledningen til å stille spørsmålstegn ved utformingen av utvisningsreglene ved at alvorligheten i forbrytelsene defineres ut fra de gjeldende strafferammer og ikke den faktisk ilagte straffen. Følgen av dette synes å være at det i forholdsmessighetsvurderingen etter § 29 andre ledd og vurderingen av momentet «forholdets alvor» kun ses hen til de objektive forhold og strafferammene for handlingen, og ikke de subjektive forhold som faktisk har ført til at utlendingen i mange tilfeller har fått en betydelig lavere straff enn det strafferammene åpner for. Det samme kan komme inn når retten bestemmer en annen straffereaksjon enn fengsel, reaksjonsformer som i mange tilfeller også innbefatter et behandlingsprogram. Juss-Buss ber derfor om at det i forarbeidene til lovendringene eller retningslinjer til utlendingsmyndighetene oppfordres til i større grad å ta hensyn til de subjektive forhold hos den kriminelle både før, under og etter soning. Vi viser i den forbindelse til EMK art. 8 som sier at krenkelse av privatliv eller familieliv kun kan skje dersom det er «nødvendig i et demokratisk samfunn» bl.a. for å «forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter». Ut fra kriteriet «nødvendig» må det derfor ved utvisning også ses hen til faren for gjentakelse og de individuelle forhold rundt handlingen, og ikke kun til den kriminelle handling og dens strafferammer objektivt sett. I dette henseende vil vi vise til reglene som gjelder for EØS-borgere jfr. utlendingsloven § 58 litra b.»

Antirasistisk Senter

«går sterkt i mot den foreslåtte endringen i § 30, annet ledd bokstav b. Forslaget betyr at innvandrere som er psykiatriske pasienter og som begår kriminelle handlinger kan bli utvist. Vi er mildt sagt skremt over forslaget.»

Kirkerådet/Mellomkirkelig Råd uttaler:

«Forslagene om utvisning i §§ 29 og 30 søker å ta inn sikring i Norge eller i utlandet som grunnlag for å kunne utvise vedkommende person. Sikring, begrunnet i at vedkommende lider av psykiske forstyrrelser som medfører at samfunnet må skjermes fra vedkommende, er en fornuftig reaksjonsform. Spørsmålet er om de psykiske lidelsene vedkommende lider av, vil bli mindre dersom vedkommende person utvises. Den trusselen vedkommende vil utgjøre overfor sine omgivelser må være mindre dersom vedkommende blir fulgt forsvarlig opp, noe det norske helse- og politivesen kan greie i langt større grad enn andre land.»

De som har uttalt seg til forslaget under (3) foran, er enige i det.

De fleste som har uttalt seg om forslaget til endring av § 29 tredje ledd annet punktum, jf. (4) foran, er enige i det. Oslo biskop uttaler:

«Vi kjenner til flere saker der straffedømt er blitt utvist etter at straffen er sonet, uten at det er tatt hensyn til de alvorlige konsekvensene dette har medført for ektefelle og spesielt for barn.... På grunn av nettopp disse sakene er vi derfor glad for det vi tolker som en oppmykning av tidsrammen for innreiseforbudet, nemlig at 2 årsgrensen ikke er absolutt.»

Oslo politidistrikt viser imidlertid til «forskriften § 124 som åpner adgang til innreise innenfor to-årsfristen dersom det foreligger sterke rimelighetsgrunner».

Departementet bemerker:

Få høringsinstanser har uttalt seg til disse forslagene.

Forslaget under (1) om å dele § 29 første ledd bokstav b i to har ingen hatt innvendinger mot, og det opprettholdes.

Som det fremgår under (2), ble det foreslått at sikring eller tilsvarende særreaksjon ilagt i utlandet skal være grunnlag for utvisning etter § 29 på samme måte som ilagt straff. Det ble også foreslått at ilagt særreaksjon både her i landet og i utlandet skal være grunnlag for utvisning etter § 30 på samme måte som ilagt straff. Flere høringsinstanser støtter disse forslagene, men noen er uenige. Det er etter departementets oppfatning ikke fremkommet argumenter som tilsier at forslaget trekkes.

Departementet er ikke enig i at personer som er ilagt sikring eller tilsvarende særreaksjon i utlandet eller som blir ilagt sikring her i landet, nødvendigvis vil ha det best her. Det vil være et ledd i den forholdsmessighetsvurderingen som skal foretas på hvilken måte utlendingen vil bli tatt hånd om i hjemlandet. Det kan også hende at utlendingen ikke har familie her i landet, men derimot i hjemlandet.

Som det fremgår av den siterte uttalelsen fra Juss-Buss/Rettspolitisk Forening, vil de «benytte anledningen til å stille spørsmålstegn ved utformingen av utvisningsreglene ved at alvorligheten i forbrytelsene defineres ut fra de gjeldende strafferammer og ikke den faktisk ilagte straffen». Denne siden av utvisningsreglene var ikke gjenstand for høring, men departementet bemerker likevel at også strafferammen sier noe om «forholdets alvor», jf. annet ledd, samtidig som den faktisk ilagte straffen er et viktig element i den forholdsmessighetsvurderingen som skal foretas.

De som har uttalt seg til forslaget under (3) om at plikten til å vurdere om utvisning vil være et uforholdsmessig tiltak skal gjelde for alle utvisningsgrunnlagene i første ledd, er enige i det, og forslaget opprettholdes.

Også forslaget under (4) om å åpne for at et innreiseforbud kan settes til kortere tid enn to år, har stort sett fått tilslutning, og det opprettholdes.

3.2.10 § 37 - identifisering

I høringsbrevet ble det foreslått en rekke endringer i § 37.

Den nåværende ordlyden i § 37 er uklar når det gjelder hvem som har kompetanse til å treffe beslutninger etter paragrafen, idet det ikke er sagt noe nærmere enn at dette er «politiet». På denne bakgrunn ble det foreslått tre nye paragrafer, jf. pkt. 3.2.11: § 37 a om kompetanse og fremgangsmåte ved beslag i identifiseringshensikt, § 37 b om kompetanse og fremgangsmåte ved undersøkelser i identifiseringshensikt, og § 37 c om kompetanse og fremgangsmåte ved tiltak som nevnt i § 37 fjerde og sjette ledd. Som følge av dette er «politiet» utelatt i bestemmelsene i § 37.

Følgende forslag til endringer i § 37 ble fremsatt i høringsbrevet:

(1) Paragrafen inneholder bestemmelser med sikte på å avklare en utlendings identitet. Det ble foreslått at den fikk et nytt første ledd der det fastslås at en utlending har plikt til å medvirke til å avklare sin identitet med sikte på at norske myndigheter registrerer korrekt identitet.

Forslaget innebærer at en utlending som ved ankomst til riket er i besittelse av reisedokument eller andre dokumenter som viser hvem vedkommende er, har plikt til å legge frem dokumentene. Dersom utlendingen ikke er i besittelse av slike dokumenter ved ankomst, innebærer forslaget at vedkommende må innhente dokumenter dersom det er mulig. I tiden frem til myndighetene mener identiteten er avklart, har utlendinger altså plikt til å medvirke til avklaringen.

En del utlendinger får opphold i Norge selv om deres identitet aldri er blitt dokumentert. De registreres da av norske myndigheter under den identiteten de selv har oppgitt, og i de fleste tilfellene er denne korrekt. Andre er blitt registrert på grunnlag av falske dokumenter som norske myndigheter har ansett for å være ekte. Så lenge en utlending er registrert med en identitet myndighetene mener er korrekt, vil ikke vedkommende bli pålagt plikter etter § 37 første ledd. Et krav om å vise legitimasjon og gi opplysninger om identitet kan bare fremsettes overfor slik utlending i medhold av § 44. § 44 gjelder legitimasjons-, møte- og opplysningsplikt. Første ledd omfatter enhver utlending, og hensikten er å kontrollere at utlendinger ikke oppholder seg ulovlig i landet. Annet ledd omhandler opplysningsplikt for utlendinger som har en sak etter utlendingsloven.

Ifølge § 47 første ledd bokstav b er det straffbart forsettlig eller grovt uaktsomt å gi vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger i sak etter loven. Av § 47 første ledd bokstav a fremgår at det vil være straffbart forsettlig eller uaktsomt å overtre plikten til å medvirke til å avklare sin identitet etter § 37 nytt første ledd.

Høringsinstansenes syn:

Utlendingsdirektoratet, Kriminalpolitisentralen og de politidistriktene som har uttalt seg til forslagene til endringer i § 37, er enige i dem, jf. likevel Kristiansand politidistrikts uttalelse under (3) nedenfor.

Kommunal- og regionaldepartementet

«er i utgangspunktet enig i at myndighetene har rett til å iverksette tiltak for å avklare identiteten til personer som oppholder seg i Norge. Derimot finner vi det meget betenkelig å pålegge asylsøkere plikt til aktivt å ta kontakt med hjemlandets myndigheter, da dette kan sies å være i strid med det beskyttelsesvernet som søker har ifølge utlendingsloven. Videre finner vi at forslaget ikke i tilstrekkelig grad konkretiserer når det foreligger et brudd på medvirkningsplikten. Vår vurdering er at det bør være mindre rom for skjønnsutøvelse i saker som innebærer et så alvorlig inngrep overfor den enkelte som frihetsberøvelse gjennom fengsling.

Dersom det innføres en medvirkningsplikt i forhold til avklaring av egen identitet, må det ikke overskride de grenser som følger av beskyttelsesvernet som er fastsatt i utlendingsloven. Kommunal- og regionaldepartementet finner videre at kriteriene for når det foreligger brudd på medvirkningsplikten ikke er tilstrekkelig konkretisert i lovteksten.»

Amnesty International Norge

«vil bemerke at i de tilfeller der en utlending faktisk er mistenkt for å ha oppgitt gal identitet, og dermed ha begått en straffbar overtredelse av § 37 femte ledd, vil en straffesanksjonert plikt til å medvirke til at den korrekte identiteten fremkommer, også innebære at han får en straffesanksjonert plikt til å medvirke til sin egen fellelse. Dette vil nokså åpenbart være i strid med det såkalte selvinkrimineringsforbudet i straffeprosesslovgivningen og EMK art. 6.»

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening er også skeptiske til forslaget og uttaler:

«Selvinkrimineringsforbudet kommer også til uttrykk i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter art. 14 (3) g og ligger innfortolket i begrepet «fair hearing» i EMK art. 6. Disse konvensjonsbestemmelsene er ikke begrenset til kun å gjelde sak vedrørende straffeforfølgning, men også tvangsmidler til fremskaffelse av bevis som senere kan brukes i forbindelse med straffeforfølgning, jfr. Funke-dommen (Series A No 255 B 1993 paras. 51 - 52).»

Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM) uttaler:

«Utlendingens plikt til å medvirke til å dokumentere sin identitet med sikte på korrekt registrering hos norske myndigheter, understrekes sterkere enn tidligere. Dette synes klart rimelig.

Med hjemmel i § 44 har man hatt en praksis med gatekontroller som har vært uheldig. KIM har siden utlendingsloven ble vedtatt vært opptatt av at det settes rammer for hvordan denne kontrollen skal skje innenfor rikets grenser. I praksis innebærer bestemmelsen at norske borgere og utlendinger med lovlig opphold føler seg trakassert p.g.a. hudfarge/utseende. Oslo politikammer har overfor KIM meldt at man i liten grad tar personer med ulovlig opphold på disse gatekontrollene. Fra et minoritetsperspektiv er det viktig å øke beskyttelsen mot krenkende kontroller på åpen gate.

De foreslåtte endringene i § 37 avhjelper imidlertid ikke dette problemet. Istedenfor de foreslåtte endringer, ser vi heller at departementet vurderer en harmonisering eller sammenslåing av §§ 37 og 44 slik at myndighetene har de nødvendige hjemler til å avklare identitet og oppholdsgrunnlag uten å hjemle slike krenkende gatekontroller.»

Oslo biskop

«synes i utgangspunktet at endringen om at en utlending har plikt til å medvirke til å avklare sin identitet, er grei, men vi har innvendinger mot hvor langt denne nye bestemmelsen skal kunne strekkes. Når pliktbegrepet her innføres, er vi redd for at det skal resultere i en mer omfattende bruk av tvangsmidler. § 44 trekkes også inn i denne sammenhengen. Vi ønsker å få presisert at det må settes grenser for denne innenlandske utlendingskontrollen. Vi synes formuleringene er utilstrekkelige. Vi er derfor imot en endring. Det er viktig å gjøre det klart etter loven at personer ikke skal utsettes for kontroll på grunn av utseende. At grensekontrollen nå, ved Schengen, trappes ned må ikke føre til økt omfang av innenlandskontrollen.»

Antirasistisk Senter uttaler:

«Som regel er det en kurant affære å få folk til å identifisere seg, men i noen tilfeller er det et problem at utlendingen enten ikke har dokumentasjon på identitet eller ikke kan skaffe disse papirene. Sett fra utlendingens side kan det være helt legitime forklaringer på hvorfor dette er vanskelig. Vi reagerer derfor sterkt på de nye bestemmelsene og reaksjonsformen internering/fengsling, ransaking osv.

Det er klart at en utlending bør medvirke til avklaring av identitet, men når en person har hatt bopel her i en rekke år og kanskje har blitt norsk statsborger, bør det også settes grenser for myndighetenes metoder. Forfølgelse og trakassering må ikke legitimeres av politiet ut fra å skulle oppspore feil, som kanskje viser seg å være oppspinn.»

Departementet bemerker:

Ved at en utlending pålegges plikt til å medvirke til å avklare sin identitet, vil det kunne bli avslørt at han eller hun tidligere har overtrådt utlendingsloven ved å oppgi uriktig identitet, jf. § 47 første ledd. På denne bakgrunn hevder enkelte høringsinstanser at forslaget er i strid med FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) art. 14 nr. 3 (g), Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) art. 6 og/eller et eventuelt prinsipp om at en ikke skal pålegges å fremlegge bevis mot seg selv (selvinkrimineringsforbud) i norsk rett for øvrig. Departementet bemerker i denne forbindelse at en utlending som nekter å medvirke eller gi opplysninger etter utlendingsloven § 44, kan straffes for dette etter utlendingsloven § 47 første ledd bokstav a.

Selvinkrimineringsforbudet er uttrykkelig nevnt i SP art. 14 nr. 3 (g), men ikke i EMK. Konvensjonsorganene har imidlertid innfortolket det i bestemmelsen i art. 6 (1) om at enhver har rett til en rettferdig rettergang for å få avgjort sine borgerlige rettigheter og plikter eller en straffesiktelse mot seg. Straffeprosessloven inneholder enkelte bestemmelser som skal beskytte siktede mot selvinkriminering (§§ 90 og 123), men disse bestemmelsene gjelder ikke utenfor eller forut for selve straffesaken. Det kan ikke av disse eller av straffeloven § 167 utledes noen alminnelig setning om at ingen skal være forpliktet til å «bidra til sin egen domfellelse» (se Rt. 1994 side 610 på side 614).

Det er ikke holdepunkter for at regelen i SP art. 14 nr. 3 (g) går lengre i å forby selvinkriminering enn EMK art. 6. Drøftelsen begrenses derfor til spørsmålet om en plikt for utlendinger til å medvirke til å avklare sin identitet, vil være i strid med EMK art. 6. I så tilfelle vil den norske lovbestemmelsen måtte vike, jf. utlendingsloven § 4.

I den såkalte Funke-dommen som Juss-Buss/Rettspolitisk Forening viser til i sin høringsuttalelse (dom avsagt av Den europeiske menneskerettsdomstolen i 1993, jf. serie A nr. 256), kom domstolen til at det å dømme Funke til å betale en løpende mulkt inntil han utleverte dokumenter til tollmyndighetene, var i strid med EMK art. 6. I «Bølgepapp-kjennelsen» inntatt i Rt. 1994 side 610 (som gjaldt bruk av forklaringer gitt i henhold til pris- og konkurranselovgivningen i en senere straffesak), drøfter Høyesterett hvor langt avgjørelsen rekker. Høyesterett fastslår at det ikke kan utledes av saken at selve forklaringsplikten etter pris- og konkurranselovgivningens regler skulle være konvensjonsstridig (side 619). Det samme må etter departementets oppfatning gjelde for en forklarings- eller medvirkningsplikt etter utlendingsloven.

Departementets konklusjon er således at en plikt til å bistå til å avklare sin identitet ikke i seg selv er i strid med menneskerettskonvensjoner Norge er bundet av, selv om denne plikten kan innebære at en avslører tidligere straffbare handlinger.

Departementet har også vurdert hvorvidt det kan tenkes å gjelde en begrensning i adgangen til å bruke opplysninger innhentet fra en utlending under trussel om straff i en rettssak om gyldigheten av et vedtak som innebærer at utlendingen må forlate landet. Ordlyden i SP art. 14 nr. 3 (g) tyder på at en her utelukkende har hatt straffesaker for øyet. Den europeiske menneskerettsdomstolen har gitt uttrykk for at beskyttelsen mot selvinkriminering i EMK gjelder ved avgjørelsen av en siktelse, men at dette uttrykket har en selvstendig betydning i forbindelse med konvensjonen. Således kan forvaltningsmessig etterforskning etter omstendighetene innebære avgjørelse av en siktelse. Departementet antar at selvinkrimineringsforbudet ikke legger begrensninger på bruk av opplysninger gitt av en utlending selv i forbindelse med vedtak som innebærer at utlendingen må forlate landet fordi han eller hun viser seg å tilhøre en gruppe som ikke har krav på beskyttelse.

Departementet er kommet til at det bør gis to bestemmelser i § 37 første ledd om plikt til å medvirke til å avklare sin identitet. Høringsforslaget - i en litt omskrevet form - foreslås som første punktum. Plikten etter denne bestemmelsen gjelder frem til norske myndigheter har registrert utlendingen under en identitet som antas å være korrekt. I denne fasen må utlendingen så langt det er mulig bidra til å avklare sin identitet.

En bestemmelse om at utlending igjen får plikt til å medvirke til å avklare sin identitet dersom det senere skulle oppstå grunn til å anta at den registrerte identiteten ikke er riktig, foreslås som annet punktum. Etter første punktum har utlendingen plikt til å medvirke selv om myndighetene ikke har grunn til å anta at det han eller hun opplyser, ikke er riktig. Det dreier seg her om så vidt mulig å få dokumentert den identiteten utlendingen skal registreres under i Norge. Dersom en på nytt skal kunne pålegge utlendingen en medvirkningsplikt, kreves det imidlertid at myndighetene må ha grunn til å anta at den registrerte identiteten ikke er den riktige.

Flere høringsinstanser uttaler at det er uklart hvor langt medvirkningsplikten strekker seg. Departementet understreker at det selvsagt ikke vil være aktuelt å pålegge noen å medvirke på en slik måte at det vil kunne oppstå konflikt med behovet for beskyttelse. Asylsøkere vil således ikke bli pålagt å kontakte hjemlandets myndigheter. For øvrig er departementet enig i uttalelsene om at det bør fremgå av regelverket hva medvirkningsplikten vil bestå i. I første ledd tredje punktum er det derfor tatt inn en hjemmel til å gi nærmere regler ved forskrift. Det vil være aktuelt å gi regler om at plikten består i å gi opplysninger, utlevere nærmere angitte dokumenter, delta i språktest e. l.

I gjeldende § 37 er uttrykket «grunn til å anta» brukt i annet ledd, «holdepunkter for å anta» er brukt i tredje ledd bokstav a, mens «grunn til mistanke om» er brukt i femte ledd. Den ulike språkbruken kan virke forvirrende, og departementet foreslår at den nye ordlyden benytter to uttrykk, nemlig «grunn til å anta» og «skjellig grunn til mistanke om». «Grunn til å anta»foreslås nå brukt to steder: I første ledd foreslås det at utlending skal kunne pålegges plikt til å medvirke til å avklare sin identitet når det er grunn til å anta at den registrerte identiteten ikke er den riktige. I fjerde ledd bokstav a foreslås det at det skal kunne tas fotografi og fingeravtrykk når det er grunn til å anta at utlending oppgir falsk identitet. Også «skjellig grunn til mistanke om» foreslås brukt to steder, nemlig i tredje og sjette ledd. Begge steder er det tale om mer inngripende tiltak, og dette er grunnen til at det stilles strengere krav til mistankens styrke enn det som ligger i «grunn til å anta». Etter tredje ledd kan det foretas «undersøkelse av utlendingens person, bolig, rom eller annet oppbevaringssted», og etter sjette ledd kan utlending pålegges meldeplikt eller bestemt oppholdssted eller fengsles.

(2) Nåværende første ledd, som blir annet ledd, gjelder beslag og ble foreslått endret noe i forhold til gjeldende bestemmelse. Bl.a. ble adgangen til beslag av «reisedokument, billetter og andre dokumenter som kan bidra til å klarlegge identiteten», foreslått endret til beslag av «reisedokument, billetter og annet som kan bidra til å avklare identiteten».

Høringsinstansenes syn:

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening mener at å innføre uttrykket «og annet» innebærer at det ikke lenger vil være skranker for beslag etter utlendingsloven og at dette er «en markant utvidelse av beslagsretten samt inngripen i utlendingens privatliv.»

Departementet bemerker:

Departementet er ikke enig i at «og annet» innebærer «at det ikke lenger vil være skranker for beslag etter utlendingsloven». Det vises til at det må dreie seg om noe «som kan bidra til å avklare identiteten». I straffesak, jfr. straffeprosessloven § 203, er forøvrig kriteriet for hva det kan gjøres beslag i angitt med «ting som antas å ha betydning som bevis».

(3) I nåværende annet ledd, som blir tredje ledd, står det «foreligger grunn til å anta». Departementet foreslo at dette ble endret til «er skjellig grunn til mistanke om», jf. straffeprosessloven § 192 første ledd, først og fremst på grunn av forslaget om at det bl.a. skal være adgang til undersøkelse av utlendingens bolig.

Før forslaget om å gi adgang til undersøkelse av utlendingens bolig ble sendt på høring, vurderte departementet forholdet til grunnloven § 102, som lyder: «Hus-Inkvisitioner må ikke finde Sted, uden i kriminelle Tilfælde.» Kravet om at det må foreligge et kriminelt tilfelle stiller også krav til at det må foreligge en konkret kvalifisert mistanke, jf. forslaget om «skjellig grunn til mistanke» foran, men krever antagelig ikke like sterk mistanke som lovgiver har valgt som vilkår for bl.a. ransaking etter straffeprosessloven.

Dersom en utlending opptrer på den måten som er beskrevet i § 37 nåværende annet ledd, vil dette være straffbart etter § 47 første ledd. Forholdet omfattes altså av «kriminelle Tilfælde». Departementet kom til at undersøkelse kan foretas selv om formålet med den ikke er etterforsking i straffesak.

I høringsbrevet ble nevnt at det ikke vil bli et aktuelt spørsmål hvorvidt forholdet er strafferettslig foreldet, idet en utlending i henhold til nytt første ledd har plikt til å medvirke til å avklare sin identitet såfremt det er tvil om den. Dersom det etter flere år oppstår tvil om identiteten, skal utlendingen oppfordres til å utlevere dokumenter eller gi opplysninger som kan bidra til en avklaring. Dersom vedkommende ikke vil medvirke til dette, overtrer han eller hun § 37 første ledd, og undersøkelse av bolig kan finne sted. Selv om utlendingen har bodd i landet i mange år, og selv om det ikke skulle komme på tale å tilbakekalle tillatelsen til opphold her, er det i samfunnets interesse å kjenne den riktige identiteten til personer bosatt i Norge.

Høringsinstansenes syn:

Oslo biskop uttaler at det må

«skilles sterkt mellom den første fasen; ankomst og politiavhør og undersøkelser i tilknytning til søknad. Etter denne fasen, når utlendinger har fått tillatelser til opphold i landet, må de behandles som vanlige borgere i landet. Det å gå inn i en bolig er beskyttet i grunnloven. Dersom politiet etter år fatter mistanke om at utlending har løyet om identitet, skal ikke en slik mistanke gi politiet rett til å bryte privatlivets fred. Det må kreves like sterk mistanke og ellers stilles samme vilkår som ved ransaking etter straffeprosessloven. Vi er derfor sterkt imot den endringen som er foreslått i nytt 2. ledd i § 37, og spesielt er vi imot at det tilføyes bolig, rom. Vi ønsker å advare mot en praksis der slike virkemidler; undersøkelse av person, bolig, rom og ransakelse blir vanlig praksis når det gjelder utlendinger bosatt i landet.

..........

Vi er bekymret for at det nedfelles utvidede rammer for politiet i disse sakene og for at det i fremtiden vil skje en ytterligere kriminalisering av utlendinger etter Utlendingsloven, som er en forvaltningslov.»

Oslo biskop etterlyser for øvrig dokumentasjon på at det skal være mange som bevisst skjuler sin identitet for norske utlendingsmyndigheter.

Amnesty International Norge

«finner det for øvrig sannsynlig at denne lovendringen vil være problematisk i forhold til Grunnloven § 102, særlig på bakgrunn at departementet selv uttrykkelig ønsker å åpne for at ransaking også vil kunne finne sted uten at formålet med ransakingen er å etterforske straffbare forhold. I den grad ransaking finner sted kun med det formål å avdekke utlendingens identitet, synes motstriden åpenbar.»

Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM)

«vil bemerke at husundersøkelse er et alvorlig inngrep i privatlivets fred. Det synes prinsipielt urimelig å ikke stille samme krav til mistanke for overtredelser etter utlendingsloven som man gjør etter straffeprosessloven.»

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening uttaler:

«Departementet sier at «formålet med etterforskningen ikke er etterforskning i straffesak», men kun med det formål å avdekke utlendingens identitet. Juss-Buss kan da ikke se at forholdene faller inn under «kriminelle Tilfælde».

EMK art. 8 om retten til privatliv gir også vern mot husundersøkelser. Denne synes ikke å være vurdert.»

Antirasistisk Senter

«er ikke enig i at politiet skal kunne ransake person, bolig og eiendeler uten at formålet er etterforskning av straffesak. Vi er bekymret for den type «politistat-metoder» dette kan føre til dersom det ikke må foreligge konkret kvalifisert mistanke om kriminell handling før ransaking kan finne sted. Grunnprinsippet «Husinkvisisjoner må ikke finne sted uten i kriminelle tilfeller» må gjelde for såvel Jørgen Hattemaker som Kong Salomo.»

Kirkerådet/Mellomkirkelig Råd

«er opptatt av at spørsmålet om riktig identitet ikke må brukes til å hjemle husransakelser i tilfeller der mistanken er lavere enn tilsvarende mistanke i en straffeprosessak. Slik norsk lov fungerer, skal husransakelser bare helt unntaksvis benyttes, og med strenge retningslinjer for hvordan slike skal finne sted.

Norske innvandringsmyndigheters tvil om identitet og grunnlaget det søkes asyl om, har både de to rådene og KISP tidligere uttalt seg om overfor Justisdepartementet. Vi gjentar denne bekymring her.»

Kristiansand politidistrikt

«kan ikke helt se behovet for å jevnføre ord og uttrykk og krav i utlendingsloven så langt med straffeprosessloven, idet områdene de favner er såvidt ulike. Eksempelvis vil en heller velge å opprettholde teksten i dagens utlendingslov § 37, 2. ledd uendret, enn å endre «grunn til å anta» til «skjellig grunn til mistanke om», når det i forslaget anføres at det antagelig ikke vil kreves «like sterk mistanke» som vilkåret er etter straffeprosessloven. Dette vil være en divergens i fortolkningen som bør unngås ved å bruket ord som klart tilkjennegir hva som kreves.»

Departementet bemerker:

Flere av høringsinstansene hevder at adgangen til husundersøkelse kan komme i konflikt med grunnlovens § 102. Som det fremgår foran er departementet ikke enig i dette.

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening etterlyser en vurdering av forholdet til EMK art. 8 på bakgrunn av at «retten til privatliv gir også vern mot husundersøkelser».

Departementet bemerker at art. 8 i sitt annet ledd (nr. 2) gir hjemmel til å gjøre «inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet» «når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter».

Det anses som et internasjonalt problem at en rekke utlendinger oppholder seg i andre land enn hjemlandet under falsk identitet. Det kan være ulike grunner til det. Noen utgir seg for å ha en annen nasjonalitet enn den riktige for at de skal bli ansett for å ha behov for beskyttelse. I andre tilfeller skyldes det flukt fra straffeforfølgning for kriminelle handlinger. Denne gruppen omfatter også terrorister, herunder deltakere i grupper som planlegger nye terrorhandlinger fra oppholdslandets territorium. Etter departementets mening vil flere av de hensynene som er regnet opp i art. 8 nr. 2 gi hjemmel for eventuelle inngrep i privatlivet til personer med uriktig identitet. Dette innbefatter også hensynet til den nasjonale sikkerhet.

Innholdet i høringsforslaget opprettholdes, men bestemmelsen er skrevet noe annerledes fordi formuleringene til dels overlappet hverandre. Bl.a. anses det ikke nødvendig uttrykkelig å nevne det alternativet at utlendingen «ikke på oppfordring utleverer dokumenter eller annet som nevnt i annet ledd». Det vil dessuten fremgå av forskriften til første ledd, jf. (1) foran, hva medvirkningsplikten vil bestå i, herunder hvilke dokumenter som må utleveres.

(4) I nåværende tredje ledd, som blir fjerde ledd, står det i bokstav a «holdepunkter for å anta». Departementet foreslo at det i stedet skal stå «grunn til å anta». Samme sted står det i dag «den oppgitte identitet ikke er den riktige» mens det i nåværende femte ledd står «utlending oppgir falsk identitet». Det ble foreslått at sistnevnte formulering brukes begge steder.

I nåværende fjerde ledd, som blir femte ledd, må henvisningen til tredje ledd endres til fjerde ledd.

Høringsinstansenes syn:

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO) foreslår at det i stedet for «grunn til å anta» står «rimelig grunn til å anta».

Departementet bemerker:

Departementet mener at «grunn til å anta» er det beste uttrykket i denne forbindelse og opprettholder forslaget.

(5) Nåværende femte ledd, som blir sjette ledd, gir regler for det tilfellet at utlending antas å oppgi falsk identitet. I Ot.prp. nr. 83 (1991-92) om lov om endringer i utlendingsloven, der det ble foreslått endringer i § 37, står det på side 15, i tilknytning til femte ledd, at en bl.a. tenker på «utlendinger som er lite samarbeidsvillige eller helt nekter å gi opplysninger». Det ble i høringsbrevet foreslått at det skal fremgå av sjette ledd at bestemmelsene her også gjelder utlending som nekter å oppgi sin identitet, og dessuten at «grunn til mistanke» endres til «skjellig grunn til mistanke».

Det ble også foreslått at det vises til ny § 37 d i sjette ledd. Denne paragrafen gjelder fengsling etter utlendingsloven, jf. pkt. 3.2.12.

Høringsinstansenes syn:

Oslo biskoputtaler:

«Når det gjelder fengsling på grunn av usikker identitet viser vi her til tidligere høringsuttalelse (da strafferammen ble utvidet fra 14 dager til 12 uker). Når denne strafferammen i praksis kan fornyes bortimot et år, ønsker vi igjen å påpeke at det bør settes grenser for hvor lenge en person kan holdes fengslet av identitetsgrunn. Det bør også skjelnes mellom årsaken til mistanken om falsk identitet. En asylsøker som kan ha grunner for å skjule sin identitet eller nasjonalitet, bør ikke behandles som om vedkommende var en mistenkt krigsforbryter. Det hender også ofte at asylsøkere kan ha problemer med å skaffe til veie dokumentasjon som departementet krever, noen ganger fordi slike dokumenter ikke finnes.

Vi vil påpeke at artikkel 5 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen opplister på en uttømmende måte begrunnelser for fengsling eller frihetsberøvelse. Fengsling for å bringe en persons identitet på det rene er ikke tillatelig fengslingsgrunn.

Også Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM) gir uttrykk for at fengsling for å bringe en persons identitet på det rene er i strid med artikkel 5 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. KIM mener at det er spesielt betenkelig at departementet

«verken drøfter nærmere de problemstillinger som knytter seg til identifiseringsplikten, hvilket omfang problemet med usikker identitet faktisk har, hvorvidt bruk av fengsling hittil har vært et effektivt virkemiddel for å løse disse problemene, eller vurderer dette opp imot konvensjonens rettssikkerhetshensyn. Uten at dette er gjort, kan vi ikke se at det er forsvarlig å foreta en lovendring på dette punkt.»

Amnesty International Norgeer

«svært kritisk til norske myndigheters bruk av fengslingsbestemmelsen i utlendingsloven. På denne bakgrunn er Amnesty skeptisk til at man nå åpner for bruk av nye og like inngripende tiltak overfor flyktninger.»

Antirasistisk Senter uttaler:

«Fengsling av utlendinger med ukjent identitet bør kun anvendes innenfor meget korte tidsrammer og bare dersom det er skjellig grunn til mistanke om at andre lovbrudd vil bli begått dersom utlendingen ikke fengsles. «Mistanke om falsk identitet», slik det uttrykkes i p. 3.1.10.8. (til departementets høringsbrev av 19.12.1997- vår. anm.), er etter Antirasistisk Senters mening ikke tilstrekkelig fengslingsgrunnlag. Utlendinger som er omsorgspersoner for barn, bør ikke kunne fengsles på grunn av ukjent identitet. I disse sakene vil det lett kunne skje brudd på grunnleggende rettsstatsprinsipper dersom utlendingene ikke har adgang til juridisk bistand. Det bør for de fleste brukes andre metoder som meldeplikt, beslag av pass etc.»

Departementet bemerker:

Ingen av høringsinstansene har kommentert forslagene, som opprettholdes.

De siterte uttalelsene gjelder adgangen til å fengsle på grunn av tvil om identitet og knytter seg til bestemmelser som ikke er foreslått endret og som følgelig ikke var gjenstand for høring. Departementet anser det ikke aktuelt å vurdere disse spørsmålene nærmere i denne omgang.

3.2.11 Nye §§ 37 a til c - kompetanse og fremgangsmåte etter § 37

Som nevnt under pkt. 3.2.10 ble det i høringsbrevet foreslått tre nye paragrafer, §§ 37 a, b og c, der det gis regler om hvem som har kompetanse etter § 37 og fremgangsmåten som skal følges i de ulike tilfellene.

(1) Ny § 37 agjelder kompetanse og fremgangsmåte ved beslag i identifiseringshensikt. Det er her sett hen til bestemmelsene i kap. 16 i straffeprosessloven (strpl.). Første ledd tilsvarer strpl. § 205 første ledd, jf. § 200 første ledd.

I de tilfellene som fremgår av annet ledd kan beslag tas av polititjenestemann, jf. strpl. § 206 første ledd. Bestemmelsen om at beslaget straks skal meldes til påtalemyndigheten, tilsvarer strpl. § 206 annet ledd.

I tredje ledd ble det foreslått gitt tilsvarende regler som i strpl. § 208 første ledd.

(2) I ny § 37 b, kompetanse og fremgangsmåte ved undersøkelser i identifiseringshensikt, ble det foreslått en hovedregel om at med mindre utlendingen gir sitt skriftlige samtykke, kan undersøkelser som nevnt i § 37 tredje ledd bare foretas etter beslutning av retten, jf. strpl. § 197 første ledd. Er det fare ved opphold, kan beslutningen likevel treffes av påtalemyndigheten, jf. også strpl. § 197 annet ledd første punktum. Det stilles de samme krav til beslutningen og underretning til utlendingen som etter § 37 a første ledd, jf. også strpl. § 197 tredje ledd. For øvrig skal reglene i strpl. §§ 198 til 202 gjelde så langt de passer.

(3) I ny § 37 c, kompetanse og fremgangsmåte ved tiltak som nevnt i § 37 fjerde og sjette ledd, ble det foreslått at beslutning om at det kan tas fotografi eller fingeravtrykk som nevnt i § 37 fjerde ledd, treffes av polititjenestemann, jf. første ledd.

I annet ledd ble det foreslått at pålegg om meldeplikt eller bestemt oppholdssted besluttes av påtalemyndigheten, som senest tre dager etter beslutningen må bringe saken inn for forhørsretten. Også utlendingen kan bringe saken inn for retten.

Departementet foreslo at pågripelse som nevnt i § 37 sjette ledd besluttes av påtalemyndigheten, som må overholde kravene til beslutning og underretning i § 37 a første ledd, jf. tredje ledd. Påtalemyndigheten må snarest mulig og så vidt mulig dagen etter pågripelsen fremstille den pågrepne for forhørsretten med begjæring om fengsling. Tilsvarende bestemmelser står i strpl. § 175 første ledd og § 183 første ledd. Polititjenestemann kan foreta pågripelse når det er fare ved opphold, jf. straffeprosesslovens § 176 første ledd.

Høringsinstansenes syn:

Oslo politidistrikt er enige i forslagene til §§ 37 a til c. Asker og Bærum politidistrikt gir uttrykk for at

«§ 37 slik den lyder idag har i lengre tid vært gjenstand for diskusjon både når det gjelder kompetanse til å kunne foreta de forskjellige tiltak og den materielle rekkevidden av bestemmelsen. Det er derfor svært positivt at det nå foreslås klargjørende regler, og at det i de fleste sammenhenger refereres til straffeprosesslovens regler.»

Samme instans uttaler om forslaget til § 37 b:

«Når det gjelder undersøkelse av bolig utenfor mottak, hos utlendinger som har fått tillatelse og kanskje har bodd i Norge i flere år, er det klart at rettssikkerheten ikke må være dårligere for en person som har gitt uriktige opplysninger eller ikke medvirket til klarlegging av identitet i en utlendingssak enn for en person som er mistenkt for en alvorlig forbrytelse etter straffeloven. Vi mener derfor dette er en fornuftig endring.

Annerledes er det imidlertid når en utlending ennå ikke har fått avgjort sin søknad om asyl og fremdeles bor i mottak. Det kan stilles spørsmål ved om det i de tilfellene er nødvendig å måtte få rettens kjennelse for undersøkelse av f.eks. rom i mottak. Det vil innebære merarbeid, både for politiet og retten, dersom et slikt krav stilles.»

Stavanger politidistrikt viser i tilknytning til forslaget til § 37 b til at de tidligere har foreslått

«at rettssikkerheten på dette området burde bli bedre, ved at primærkompetansen til å beslutte ransaking i identitetsoppklarende hensikt med hjemmel i utlendingsloven burde tilligge forhørsretten. Dette er praksis man allerede har hatt ved dette politidistrikt.»

Utlendingsdirektoratet mener at forslaget til § 37 c første ledd bør strykes. Det er i dag ikke angitt hvilken myndighet som kan beslutte at det skal tas fotografi eller fingeravtrykk. Direktoratet mener at det er «tenkelig at det kan være aktuelt for Utlendingsdirektoratet å beslutte at det skal tas fingeravtrykk eller fotografi» og mener at bestemmelser om dette kan gis i forskrift eller rundskriv.

Kristiansand politidistrikt mener at bestemmelsen i § 37 c annet ledd annet punktum om at pålegg må bringes inn for forhørsretten innen tre dager, bør utgå, også hensett til at bestemmelsen er foreslått å skulle gjelde etter § 41 fjerde ledd. De kan

«ikke se noe behov for å gå lenger enn straffeprosesslovens § 181. Utlending som måtte bli pålagt meldeplikt e.a. skal etter forslaget uansett eget ønske få spørsmålet prøvet av forhørsretten, i motsetning til en norsk borger etter straffeprosessloven. Dette er en forskjellsbehandling en bestemt mener det ikke er grunnlag for. Meldeplikt etter utlendingsloven pålegges også etter vurdering i stedenfor pågripelse og fengsling, etter mistanke om straffbare forhold etter utlendingsloven.»

Departementet bemerker:

Når det gjelder forslaget fra Asker og Bærum politidistrikt om at det ikke bør være nødvendig å få rettens kjennelse for undersøkelse av asylsøkers bopel på mottak når utlendingen ennå ikke har fått avgjort sin asylsøknad, mener departementet at det ikke bør gis en særregel for asylsøkere, men minner om at dersom det er fare ved opphold, har påtalemyndigheten kompetanse til å beslutte at undersøkelse skal foretas.

Til Utlendingsdirektoratets uttalelse bemerkes at det etter departementets mening bør fremgå av loven hvem som har kompetanse til å beslutte at det skal tas fotografi eller fingeravtrykk, i likhet med øvrige tiltak etter § 37. Departementet foreslår imidlertid at det tilføyes i bestemmelsen at beslutning som nevnt også kan treffes av Utlendingsdirektoratet.

Departementet slutter seg til forslaget fra Kristiansand politidistrikt om at bestemmelsen i § 37 c annet ledd annet punktum utgår. Det er tilstrekkelig at utlendingen selv straks eller senere kan bringe et pålegg om meldeplikt eller bestemt oppholdssted inn for retten. Denne endringen får også betydning etter § 41 fjerde ledd, jf. pkt. 3.2.14 og høringsuttalelsen fra Asker og Bærum politidistrikt.

I høringsforslaget til § 37 c annet ledd sto det:

«Utlendingen kan straks eller senere kreve innbrakt for retten spørsmålet om vilkårene for meldeplikt eller begrensning i bevegelsesfriheten foreligger».

Departementet foreslår nå at «begrensning i bevegelsesfriheten» endres til «bestemt oppholdssted» fordi det er dette uttrykket som ellers er brukt.

3.2.12 Ny § 37 d og fengselsloven § 9 første ledd - utlendingsinternat

Utlendinger som fengsles i medhold av § 37, innsettes i dag i vanlige fengsler. Denne praksisen har vært kritisert med den begrunnelse at slike personer ikke bør anbringes sammen med domfelte som er innsatt til soning.

Det arbeides nå med å opprette et eget sted for anbringelse av utlendinger som fengsles på grunn av mistanke om falsk identitet. Dette skal bli en institusjon utenfor fengselsvesenets anstalter, bemannet av personale med bl.a. kunnskaper i språk og om andre kulturer.

Det er meningen at politiet skal stå for driften av institusjonen, slik politiet i dag har ansvaret for driften av lokalet i Snarøyveien som benyttes i forbindelse med uttransportering av utlendinger som har fått et vedtak etter utlendingsloven som innebærer at de skal forlate landet. Også slike utlendinger skal anbringes i den nye institusjonen. Det tas sikte på en todelt institusjon under samme administrasjon, der den ene delen vil huse dem som anbringes i medhold av § 37, den andre dem som anbringes i medhold av § 41.

I høringsbrevet ble det foreslått at eksistensen av institusjonen skal fremgå både av utlendingsloven og fengselsloven. Det vises til forslaget til ny § 37 d i utlendingsloven, jf. lovforslaget I, og til endring av fengselsloven § 9 første ledd, jf. lovforslaget II. Det ble foreslått at de nevnte utlendingene som hovedregelskal anbringes i den nye institusjonen.

Høringsinstansenes syn:

Utlendingsdirektoratet uttaler:

«Etter vår oppfatning kan det stilles spørsmål ved om det bør være tillagt politiet å bestyre et internat der utlendinger uten kjent identitet sitter forvart, jf forslaget til ny § 37 d. Man bør muligens være forsiktig med å blande oppgavene med ansvar for forvaring og etterforskningsansvar. Dette bør kun kombineres i helt spesielle situasjoner, og da fortrinnsvis i kortere perioder. Enkelte internerte kan bli forvart i flere måneder. Dette fordrer et visst aktivitetstilbud. Derfor bør internatet enten administreres av fengselsvesenet, som jo har betydelig erfaring med lettere soningsanstalter, eller av et sivilt organ.

Vi stiller også spørsmål ved hvilket regelverk som skal regulere driften av internatet. Skal det lages et eget regelverk eller skal man følge reglene i fengselsloven?»

Oslo politidistrikt gir sin tilslutning til forslaget om opprettelse av utlendingsinternat. Det

«vises til at fengsling i utlendingssak som hovedregel skiller seg fra vanlig strafferettslig fengsling, og at det således synes naturlig at fengslig forvaring i disse tilfellene skjer på en institusjon utenfor fengselsvesenet. Likevel vil det fra tid til annen av ulike hensyn være behov for anbringelse i vanlig fengsel. Dette synes ivaretatt ved at det «som hovedregel» skal benyttes utlendingsinternat.»

Juss-Buss/Rettspolitisk Foreninguttaler at de er

«positive til at utlendinger som kan fengsles etter reglene i utlendingslovens § 37, jfr. straffeprosesslovens § 174 flg, skal ut av fengslene og heller settes i en internatlignende institusjon. Vi er imidlertid redde for at fengslingspraksis på dette området kan flyte noe ut når man nå setter et nytt og«koseligere»navn på frihetsberøvelsen og samtidig vil forbedre velferden i sådan situasjon.»

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) gir også sin tilslutning til opprettelse av et eget sted for anbringelse av utlending som fengsles på grunn av mistanke om falsk identitet. Det vises imidlertid til at

«fengselsopphold er et onde som bør forbeholdes tilfeller der det er et absolutt nødvendig tiltak.»

Departementet bemerker:

Forslagene opprettholdes, likevel slik at forslaget til nytt annet punktum i fengselsloven § 9 første ledd er skrevet noe annerledes enn i høringsbrevet.

Etter departementets oppfatning er det så vesentlige forskjeller mellom fengsling i forbindelse med kriminalsaker og utlendingssaker at det tilsier at fengselsmyndighetene ikke i utgangspunktet bør være ansvarlig for drift av institusjoner for fengslig forvaring i medhold av utlendingsloven. Fengselsmyndighetene har betydelig kompetanse når det gjelder bl.a. å forberede den innsatte på igjen å skulle tre inn i samfunnet. I utlendingssaker vil dette momentet ikke være særlig fremtredende. Utlendingsinternatet vil også kunne gis et mer sivilt preg dersom andre enn fengselsmyndighetene står for drift av stedet. Det er politiet som skal stå for driften av institusjonen, men det innebærer ikke at bare polititjenestemenn må benyttes til vakthold m.v.

Både utlendinger som fengsles etter § 37 sjette ledd og § 41 femte ledd skal altså anbringes i internatet, men de skal som hovedregel være fysisk adskilt. Det vil bli utarbeidet et eget reglement for internatet med hjemmel i § 37 d. Fengslinger etter § 41 vil normalt dreie seg om kort tid, da de bare foretas i forbindelse med iverksetting av vedtak, mens fengslinger etter § 37 vil ha varierende lengde. Dette innebærer at det må sondres mellom de to gruppene når det gjelder oppholdets innhold.

Internatoppholdet vil være en frihetsberøvelse og fordrer regler for blant annet sikkerhet, kontroll og orden. Oppholdet skal imidlertid ha et mykt preg. Dette må gjenspeiles blant annet i de krav reglementet setter til de ansatte. Utlendingene må ikke undergis andre innskrenkninger enn nødvendig for å sikre fengslingens formål og hensynet til ro og orden. Det må tas hensyn til kulturell og religiøs bakgrunn. Siden fengslinger etter § 41 er kortvarige, vil det ikke stilles like store krav til oppholdets innhold som for fengslinger etter § 37.

3.2.13 § 39 annet ledd - iverksetting av vedtak om bortvisning

Annet ledd annet punktum innebærer at bortvisning etter innreise av utlending som ikke har nødvendig tillatelse til å oppholde seg i landet, ikke kan iverksettes før utlendingen har fått mulighet til å fremsette klage og «tidligst 48 timer etterat meldingen om vedtaket er kommet frem til utlendingen». Det ble foreslått at bestemmelsen tas ut av paragrafen, med den følge at det ikke vil gjelde noen minstefrist på 48 timer i disse tilfellene. I stedet blir det første ledd siste punktum som gjelder: «For øvrig kan iverksetting utsettes etter forvaltningsloven § 42». Det ble opplyst at dette etter departementets oppfatning er den regelen som bør gjelde her.

Høringsinstansenes syn:

Utlendingsdirektoratet, Kriminalpolitisentralen og de politidistriktene som har uttalt seg om forslaget gir det sin tilslutning.

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening

«er skeptiske til at minstefristen på 48 timer for iverksettelse av vedtak kuttes ut i sin helhet. En gjennomføring av forslaget vil forvanske utlendingens mulighet for å fremsette klage og begrense dennes mulighet til å rådføre seg med advokat før utsendelsen. I verste fall vil den foreslåtte endring kunne umuliggjøre advokatenes praktiske mulighet til å få stoppet et vedtak gjennom midlertidig forføyning. Juss-Buss og Rettspolitisk Forening kan ikke se noen tungtveiende behov for å gripe inn i de rettssikkerhetshensyn som ligger bak 48-timersfristen.»

Amnesty International Norge uttaler:

«AI-Norge finner den foreslåtte endring av § 39 svært uheldig. Forslaget vil etter vår oppfatning ytterligere forverre flyktningers faktiske mulighet til å få fremsatt klage, og vil naturligvis kunne begrense flyktningens mulighet til å rådføre seg med advokat før utsendelsen.

I verste fall vil dette kunne hindre at advokaten får en reell mulighet til å få stoppet iverksettingen av et vedtak gjennom midlertidig forføyning.»

Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM)

«kan ikke se at det er gitt noen god begrunnelse for dette endringsforslaget. Sekretariatet vil tvert imot understreke at dagens bestemmelse gir utlendinger et minimum av trygghet for at det er tid til å kontakte advokat, og ivareta hensynet til trygg klagebehandling».

Antirasistisk Senter

«er meget uenig i at tidsfristen på 48-timer oppheves i bortvisningssaker. I tillegg til de rent menneskelige hensyn overfor den utlending det gjelder, mener vi også at det vil svekke utlendingers rettssikkerhet dramatisk dersom det ikke er noen minstefrist i bortvisningssaker. Vedtak i slike saker kan være truffet på grunnlag av feil faktum, misforståelser på grunn av språkproblemer, eller andre forhold som vil kunne bli oppklart med en 48-timers frist.»

Kirkerådet/Mellomkirkelig Råd mener at forslaget

«bare (kan) leses som et tiltak for å redusere rettssikkerheten for den enkelte, blant annet muligheten til å rådføre seg tilstrekkelig med sin advokat. Rådene er derfor negative til at minstefristen på 48 timer tas ut av lovparagrafen.»

Oslo biskop

«er imot å ta bort «48 timers bestemmelsen». Ved å ta den bort kan en utlending miste en klagebehandling som en siste mulighet før uttransportering. Vi ønsker ikke endringer som kan svekke rettssikkerheten for utlendinger».

Departementet bemerker:

I de seks uttalelsene som er sitert foran, argumenteres det mot forslaget. Amnesty mener det vil «ytterligere forverre flyktningers faktiske mulighet til å få fremsatt klage». Til dette bemerkes at forslaget ikkegjelder flyktninger. Bestemmelsene om iverksetting av vedtak som gjelder slike utlendinger står i § 40.

Det fremgår altså av gjeldende § 39 annet ledd annet punktum at 48-timersfristen det gis anvisning på i foregående punktum, også skal gjelde «vedtak om bortvisning etter § 28 fordi utlendingen mangler slik tillatelse som er nødvendig etter kapittel 2». Bestemmelsen omfatter først og fremst personer som fortsetter å være i landet ulovlig etter at visumet eller den lovlige oppholdstiden uten tillatelse på tre måneder er utløpt. Etter departementets oppfatning bør ikke slike utlendinger ha en ubetinget rett til å oppholde seg i landet i ytterligere to døgn etter at det er truffet vedtak om bortvisning. Dersom bestemmelsen om dette utgår, reguleres forholdet av forvaltningslovens § 42. Dette innebærer at fristen for iverksetting både kan settes til 48 timer og kortere eller lengre tid, basert på en konkret vurdering av saken. Departementet foreslår at dette skal være rettstilstanden her og opprettholder forslaget.

3.2.14 § 41 - fremgangsmåten ved iverksetting av vedtak

(1) I forbindelse med iverksetting av et vedtak som innebærer at en utlending skal forlate Norge, er det behov for at utlendingen har hjemlandets reisedokument. Mange utlendinger kommer til Norge uten slikt dokument eller kvitter seg med det etter innreise. I andre tilfeller løper dokumentets gyldighetstid ut under oppholdet her i landet. Noen av dem som får endelig avslag på opphold her, gjør ikke det som er nødvendig for å skaffe seg nytt reisedokument til bruk ved hjemreisen. De nekter f.eks. å ta kontakt med hjemlandets ambassade i Norge eller annet nordisk land med sikte på å få utstedt pass. På denne bakgrunn ble det i høringsbrevet for det første foreslått at det tas inn et nytt annet ledd i § 41 om at utlending som må forlate landet og ikke har gyldig reisedokument, har plikt til å skaffe seg dette.

Videre ble det foreslått at det i nåværende tredje ledd, som blir femte ledd, gis hjemmel til å fengsle utlending som ikke selv vil skaffe seg reisedokument. Formålet med fengslingen skulle være å fremstille utlendingen for hjemlandets eller annet lands representasjon for å få utstedt reisedokument.

(2) Det har skapt en del problemer at mange tror at bestemmelsene i annet ledd annet og tredje punktum er tredje ledd, med tilsvarende feil nummerering av de følgende leddene. På denne bakgrunn foreslo departementet at bestemmelsene skilles ut som eget ledd.

(3) I dag står det i annet ledd, som blir tredje og fjerde ledd, at tvangsmidler kan tas i bruk «når det er særlig grunn til å frykte at utlendingen vil unndra seg iverksetting» av et vedtak som innebærer at utlendingen må forlate Norge. Det er ikke et vilkår for å kunne bruke tvangsmidler at utlendingen allerede har unndratt seg iverksetting én eller flere ganger. Etter departementets mening er det heller ikke noe krav om at unndragelsesfaren utelukkende må knytte seg til den konkrete utlendingen. Ved vurderingen av hva som skal til for at det må kunne sies å foreligge «særlig grunn til å frykte at utlendingen vil unndra seg iverksetting», er det mange forhold som har betydning. F.eks. må politiets erfaringer med utlendinger av samme nasjonalitet og i samme situasjon kunne være momenter i en samlet vurdering.

For å gjøre det klart at også generelle erfaringer i forbindelse med utsendelser skal kunne tillegges vekt ved vurderingen av unndragelsesfaren, ble det foreslått tatt inn en uttrykkelig bestemmelse om dette, jf. fjerde ledd.

(4) I likhet med hva som gjelder for bestemmelsene i § 37, er det også etter § 41 behov for bestemmelser om kompetanse og fremgangsmåte. I gjeldende annet ledd står det at politiet kan pålegge en utlending meldeplikt m.v. I høringsbrevet ble det vist til forslaget om hvem som kan pålegge en utlending meldeplikt eller bestemt oppholdssted etter § 37 sjette ledd og foreslått at reglene i § 37 c annet ledd skal gjelde tilsvarende her, jf. forslaget til § 41 fjerde ledd.

Når det gjelder pågripelse og fengsling, foreslo departementet at reglene i § 37 c tredje ledd skal gjelde tilsvarende, jf. forslaget til § 41 femte ledd.

(5) Anbringelse av utlendinger som fengsles i medhold av § 37 sjette ledd og § 41 femte ledd, skal som hovedregel skje i særlig institusjon, jf. ny § 37 d. Det bør vises til denne paragrafen i § 41 femte ledd.

Høringsinstansenes syn:

Utlendingsdirektoratet slutter seg

«til bestemmelsens ordlyd, men mener det bør fremgå, i det minste av lovens forarbeider, hvilke typetilfeller man tenker seg at det er aktuelt å fremstille en utlending for et annet lands utenriksstasjon enn hans hjemlands.»

Oslo politidistrikt

«er enige i endringen i bestemmelsen. Vi har merket oss presiseringen som er inntatt i fjerde ledd annet punktum i forbindelse med at generelle erfaringer med unndragelse kan tillegges vekt, og er enige i at denne presiseringen tas inn i lovteksten.»

Kristiansand politidistrikt gir også i det alt vesentligste sin tilslutningen til forslagene til endringer i § 41.

Stavanger politidistrikt mener at

«Bestemmelsen er fortsatt uklar og vanskelig å forstå. Etter vår oppfatning bør man tilstrebe å bruke samme systematikk som straffeprosessloven, ved at fengsling nevnes før fengslingssurrogater, sml. strpl. § 188.

Slik bestemmelsen er utformet ser det fortsatt ut som det kreves strengere vilkår for å pålegge meldeplikt enn fengsling, jfr. forslaget § 41, 4. ledd «... når det er særlig grunn til å frykte ...». Sml. fengslingsbestemmelsen: «... når det er nødvendig for å sikre iverksetting, ...». Når det gjelder forlengelse av fengslingen brukes begrepet «overveiende sannsynlig at utlendingen ellers vil unndra seg ...». En kan ikke se noe grunn til at dette vilkår skal fremgå ved forlengelsen av fengslingen, og ikke ved første fengsling. Av Ot.pr. nr. 46 1986-87 side 244 fremgår at hensikten med denne formuleringen er å signalisere at politiet må ha en rimelig fremdrift i saken.»

På bakgrunn av det siterte foreslår Stavanger politidistrikt en rekke endringer i den foreslåtte ordlyden i § 41.

Asker og Bærum politidistrikt uttaler:

«Ved pålegg om meldeplikt er det foreslått i § 41 tredje ledd at reglene i ny § 37 c annet ledd skal gjelde. Dette innebærer at pålegg om meldeplikt må bringes inn for retten senest tre dager etter påtalemyndighetens beslutning. Dette er en prosessuell innstramning som etter vår oppfatning ikke skulle være nødvendig. Slik § 41 annet ledd i dag lyder foreligger intet krav om at retten må ta stilling til et slikt pålegg. Det dreier seg om utlendinger som plikter å forlate landet og det er særlig grunn til å frykte at utlendingen vil unndra seg effektuering. Det er da ikke urimelig at påtalemyndigheten gis kompetanse til innenfor en to-ukers ramme å treffe en slik beslutning uten at retten må avsi kjennelse. Til sammenlikning vises det til strprl. § 181 hvor det bestemmes at påtalemyndigheten kan pålegge meldeplikt med samtykke. Det er ikke noe krav om at spørsmålet må bringes inn for retten. Tilsvarende bør gjelde i medhold av utlendingsloven. Strprl. § 181 annet ledd bør imidlertid gjelde tilsvarende i utlendingssaker.»

Antirasistisk Senter mener

«det må tas hensyn til den fare for asylsøkeres sikkerhet det kan medføre at asylsøkere som har fått sin sak avslått i Norge, blir framstilt for identifisering på hjemlandets ambassade her i landet, før hjemsendelse finner sted. Det må vises forståelse for at asylsøkere som har fått avslag motsetter seg dette. I verste fall vil norske myndigheter ved å framtvinge en fremstilling/identifisering på utenlandsk ambassade kunne skape en forfølgelsesrisiko som kan danne grunnlag for beskyttelse etter flyktningekonvensjonen, tiltross for at denne faren ikke forelå før en slik identifisering fant sted.»

Samme instans vil «på det sterkeste ta avstand fra at tvangsmidler kan iverksettes på grunnlag av generelle erfaringer» og uttaler om dette:

«Dersom generelle erfaringer er tilstrekkelig begrunnelse for tvangsmidler, vil den enkeltes rettssikkerhet være avhengig av hvilken nasjonalitet utlendingen tilhører. Vi kan vanskelig se at dette er annet enn diskriminering av nasjonalitetsgruppene og er i strid med FNs rasediskrimineringskonvensjon.

Vi mener at tvangsmidler kun må anvendes dersom den utlendingen hvis sak det gjelder allerede har forsøkt å unndra seg iverksetting, ellers ikke. Unndragelsesfaren må altså etter vår mening utelukkende knytte seg til den konkrete utlending.»

«Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM)» «ser to problemer med de foreslåtte endringsforslag under dette punktet» og fortsetter:

«Det ene er at det i mange tilfelle vil være urimelig å ved bruk av tvangsmidler kreve at asylsøkere fremstiller seg for hjemlandets ambassade. Man kan ikke uten videre forvente at en søker som etter de norske myndighetenes vurdering ikke oppfyller kravet til asyl i henhold til konvensjonen, ikke risikerer problemer med hjemlandets myndigheter som følge av å ha søkt asyl i Norge.

Det andre er forslaget om å gi en spesifikk hjemmel for å legge vekt på generelle erfaringer med unndragelse når bruk av tvangsmidler skal vurderes. Departementet gir som eksempel at politiets erfaringer med personer av samme nasjonalitet kan vektlegges når fengsling vurderes i forbindelse med uttransportering. Prinsipielt er det etter vår oppfatning sterkt uheldig at departementet antyder at man kan forutse et menneskes adferd på grunnlag av dets nasjonalitet. Det er de konkrete fakta i den enkelte sak det bør legges vekt på, ikke de generelle.»

Amnesty Internasjonal Norge

«antar at endringen i § 41 vil kunne være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser, da dette vil innebære at man røper, eller oppfordrer en flyktning til å røpe sin identitet overfor hjemlandets myndigheter. Vårt forslag er derfor at endringsforslaget bortfaller i sin helhet.»

Kirkerådet/Mellomkirkelig Råd viser til at

«når politiet frykter at vedkommende kan unndra seg iverksetting av vedtaket, kan vedkommende fengsles. Denne frykt for unndragelse skal altså ikke være rettet mot den enkelte som individ, men som medlem av en spesiell gruppe politiet mener å ha dårlige erfaringer med. Rådene ser at effektive håndhevingsordninger kan være nødvendige i straffesaker, men ser i disse sakene ikke at det er tilrådelig med så vide fullmakter på et så vagt grunnlag. Rådene ber om at disse forslagene ikke tas med i revisjonen av loven.»

Oslo biskop

«har forståelse for at en som har flyktet fra hjemlandets myndigheter ikke vil ta kontakt med hjemlandets ambassade for å få utstedt nytt pass. Selv om vedkommende ikke fyller de strenge bestemmelsene for å få opphold i Norge, har norske myndigheter ikke rett til å kreve dette av en asylsøker som har fått avslag. Vi er imot en generell lovfestet rett til bruk av tvangsmidler i forbindelse med behovet for å få utstedt reisedokument.»

Samme instans er også

«imot en lovfestet rett til generell bruk av tvangsmidler og at generelle erfaringer i forbindelse med unndragelsesfare skal tillegges vekt ved iverksettelse av vedtak. Vi mener at hver sak må vurderes for seg.»

Kommunal- og regionaldepartementets

«oppfatning er at vurderingen av bruk av tvangsmidler bør knyttes til unndragelsesfaren hos den konkrete utlending, og ikke til politiets generelle erfaringer med unndragelsesfaren hos utlendinger av samme nasjonalitet. Vi kan ikke se at bruk av tvangsmidler overfor en person kan begrunnes med forhold som er begått av andre. Et så alvorlig inngrep i den enkeltes private sfære må begrunnes ut fra forhold ved utlendingen selv. Vi kan heller ikke se at allmennpreventive hensyn tilsier at generelle erfaringer skal ha betydning i disse sakene eller at andre hensyn begrunner en slik løsning.»

Juss-Buss/Rettspolitisk Foreningmener at

«Bruk av tvangsmidler er en streng inngripen i folks rettssfære. Det kommer også til uttrykk i § 41 ved at det kreves «særlig grunn» til å frykte at utlendingen vil unndra seg iverksetting. Slik inngripen må skje etter en konkret individuell vurdering. Generelle erfaringer bør i seg selv ikke tillegges særlig vekt, og langt mindre lovfestes som et sentralt moment.»

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

«mener at unnragelsesfaren må vurderes konkret i forhold til den enkelte utlending. Noe annet vil være et vesentlig inngrep i den enkeltes rettssikkerhet. I tillegg er det etter JURKs mening betenkelig å stemple enkelte nasjonaliteter på denne måten.»

Departementet bemerker:

(1) Forslagene her gjelder plikt til å skaffe seg reisedokument til bruk ved hjemreisen, og hjemmel til å fengsle utlending som ikke selv vil skaffe seg slikt dokument. Formålet med fengslingen var ifølge høringsbrevet å fremstille utlendingen for «hjemlandets eller annet lands representasjon» for å få utstedt reisedokument.

Iverksetting av vedtak er av stor betydning både for utlendingsmyndighetene og for den enkelte utlending. Blant utlendinger som må forlate Norge, er det erfaringsmessig et stort antall som ikke ønsker å gjøre dette frivillig. Dersom en utlending ikke har reisedokument, vil returen til hjemlandet bli vanskeliggjort. Manglende iverksetting kan bidra til å undergrave utlendingsloven og innvandringspolitikken og vil også kunne bidra til unødig usikkerhet og belastninger for utlendinger som har fått et endelig avslag.

Utlendingsdirektoratet og de politidistriktene som har uttalt seg til disse forslagene, er enige i dem. Utlendingsdirektoratet mener imidlertid at «det bør fremgå, i det minste av lovens forarbeider, hvilke typetilfeller man tenker seg at det er aktuelt å fremstille en utlending for et annet lands utenriksstasjon enn hans hjemlands». Dette kommer departementet tilbake til nedenfor.

Antirasistisk Senter, KIM, Amnesty og Oslo biskop mener det kan være fare for at asylsøkere som har fått avslag, kan få problemer med hjemlandets myndigheter dersom de blir fremstilt på ambassaden før de skal dra hjem.

Departementet understreker i denne forbindelse at fremstilling for hjemlandets myndigheter bare vil skje etter at det foreligger endelig avslag på en søknad om asyl. Det er dermed tatt stilling til at utlendingen ikke vil risikere å bli utsatt for slike reaksjoner ved en retur at vedkommende bør få opphold her i landet. Myndighetene i hjemlandet vil dessuten i mange tilfeller bli kjent med at en statsborger av deres land har oppholdt seg i Norge, i forbindelse med at vedkommende vender tilbake. Det understrekes at hjemlandets myndigheter ikke av utlendingsmyndighetene vil bli gjort kjent med på hvilket grunnlag slike personer har oppholdt seg i Norge eller hvorfor de ikke fikk opphold her. På bakgrunn av den kontakten det også i dag er mellom utlendingsmyndighetene og myndighetene i hjemlandet når en utlending ikke vil returnere frivillig, kan departementet vanskelig se at utlendingen vil være mer eksponert om det tas kontakt med hjemlandets myndigheter før utreisen enn ved ankomsten til landet.

Også i dag blir utlendinger på frivillig basis fremstilt for hjemlandets representasjon for å få utstedt reisedokument. Etter departementets mening er det en logisk følge av et endelig vedtak om at en utlending ikke gis tillatelse til opphold her i landet, at vedkommende må sørge for å ha reisedokument til bruk ved hjemreisen.

På bakgrunn av foranstående opprettholdes forslaget, likevel med en litt endret ordlyd i femte ledd. Formålet med fengslingen skal være å fremstille utlendingen for «aktuelle lands utenriksstasjon», og ikke som tidligere foreslått for «hjemlandets eller annet lands representasjon». Dette vil tydeliggjøre at det ikke er tale om et hvilket som helst lands utenriksstasjon, jf. Utlendingsdirektoratets uttalelse. Det anses ikke tilstrekkelig å ha hjemmel bare til å fremstille utlendingen for hjemlandets utenriksstasjon, fordi enkelte utlendinger legger opp til å så tvil om hvilket land dette er. Noen nekter helt å oppgi nasjonalitet. Andre utgir seg for å være fra et annet land enn det riktige, med den følge at dersom de fremstilles for dette landets utenriksstasjon, er ikke dette hjemlandets. Det kan også være aktuelt å fremstille en utlending for en utenriksstasjon som myndighetene mener er hjemlandets, men som utlendingen hevder ikke er det.

Det fremgår av § 41 siste ledd at fengsling «kan anvendes når vedtak som innebærer at utlending må forlate riket er fattet, og når det verserer sak som kan føre til slikt vedtak». Det understrekes i denne forbindelse at plikten til å skaffe seg reisedokument gjelder «utlending som omfattes av første ledd», jf. forslaget til nytt annet ledd. Det må altså være truffet et «vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket» før plikten oppstår. For at fengsling skal bli aktuelt, må det konstateres at plikten ikke blir oppfylt. Fengsling med sikte på fremstilling for hjemlandets representasjon av utlending som ikke frivillig skaffer seg reisedokument, kan således ikke skje så lenge det bare «verserer sak som kan føre til slikt vedtak».

(2) Ingen har vært uenige i forslaget om å dele nåværende annet ledd i to. Det opprettholdes.

(3) Forslaget om at det skal kunne legges vekt på generelle erfaringer ved vurderingen av unndragelsesfaren i det konkrete tilfellet, har tilslutning fra Utlendingsdirektoratet og politidistriktene. Flere høringsinstanser er kritiske til at generelle erfaringer skal kunne tillegges vekt.

Departementet er enig i at fengsling i forbindelse med utlendingssaker er et alvorlig inngrep. På den annen side er det kun tale om kortvarig fengsling, og fengsling skal ikke besluttes dersom det på grunn av sakens art og omstendighetene for øvrig ville være et uforholdsmessig inngrep, eller det foreligger grunnlag for å pålegge meldeplikt, passbeslag eller bestemt oppholdssted. Fengsling etter § 41 er dessuten av en spesiell karakter fordi utlendingen til enhver tid kan få fengslingen bragt til opphør ved at vedkommende frivillig skaffer seg reisedokument og returnerer til hjemlandet. Det vises videre til at anbringelse av utlendinger som fengsles i medhold av § 41, i fremtiden som hovedregel skal skje i særlig institusjon.

Som nevnt i høringsbrevet er det ikke et vilkår at utlendingen allerede har unndratt seg iverksetting en eller flere ganger, og det er heller ikke i dag noe krav at unndragelsesfaren utelukkende må knytte seg til den konkrete utlending. Det er mange forhold som har betydning når unndragelsesfaren skal vurderes, og det vil alltid bli foretatt en konkret vurdering knyttet til den enkelte utlending. Det er ingen motsetning mellom å tillegge generelle erfaringer vekt og vurdere hver sak individuelt. Det kan i denne forbindelse vises til at Stortinget ved behandlingen av Ot.prp. nr. 46 (1986-87) ga sin tilslutning til at generelle erfaringer kan tillegges vekt i en annen utlendingsrettslig sammenheng, nemlig ved avgjørelsen av visumsøknader. Også i slike saker undergis den enkelte søknad en individuell behandling.

Etter departementets mening gir allerede gjeldende ordlyd i § 41 adgang til å legge vekt på generelle erfaringer ved vurderingen av unndragelsesfaren. Forslaget vil gjøre dette klart, og det opprettholdes. Det vises i denne forbindelse også til rettssikkerhetsgarantiene som ligger i at det er retten som tar stilling til om vilkårene for fengsling er oppfylt.

(4) Forslagene gjelder hvem som skal ha kompetanse etter § 41. Bare Asker og Bærum politidistrikt har kommentarer til dette, nærmere bestemt til forslaget i § 41 fjerde ledd om at reglene i § 37 c annet ledd skal gjelde tilsvarende ved pålegg om meldeplikt, innlevering av reisedokument eller bestemt oppholdssted etter § 41 tredje ledd. Dette innebar i henhold til høringsforslaget til § 37 c annet ledd at påtalemyndigheten måtte bringe beslutningen om slikt pålegg inn for forhørsretten. Denne delen av § 37 c annet ledd er imidlertid ikke opprettholdt, jf. pkt. 3.2.11 (3). Asker og Bærum politidistrikts anliggende er således etterkommet.

(5) Ingen har vært uenige i forslaget om å vise til den nye § 37 d om fengsling i særlig institusjon, og det opprettholdes.

Forslagene fra Stavanger politidistrikt går på begrepsbruken i tre av leddene i § 41. Etter departementets mening kan det uansett ikke gjøres endringer som foreslått uten forutgående høring, og forslagene kommenteres derfor ikke nærmere her.

3.2.15 § 44 annet ledd - opplysningsplikt

Som nevnt under pkt. 3.1 foran foreslår departementet at det foretas én endring som ikke ble foreslått i høringsbrevet. Forslaget fremgår av Utlendingsdirektoratets høringsuttalelse. Direktoratet ønsker at § 44 annet ledd endres fra «I forbindelse med forberedelse av sak etter loven kan politiet pålegge den utlending saken gjelder, å møtepersonlig og gi opplysninger som kan ha betydning for vedtaket», til «... kan den utlending saken gjelder, pålegges å møte ...». Direktoratet begrunner forslaget slik:

«Det er vår vurdering at forklaringsplikten bør utvides til òg å gjelde overfor Utlendingsdirektoratet. Dette må blant annet sees i sammenheng med at direktoratet er tildelt ansvar for gjennomføring av asylintervjuene.»

Slik departementet ser det, er dette et forslag som kan gjennomføres uten forutgående høring. Den nye ordlyden utvider kompetansen etter bestemmelsen fra å gjelde bare politiet til å gjelde både politiet og Utlendingsdirektoratet, ved at vedkommende myndighet ikke angis. Departementet går inn for en slik endring og viser til direktoratets begrunnelse.

3.2.16 § 46 og § 27 første ledd - ansvar for utgifter

(1) Av § 46 første ledd fremgår bl.a. at utlending som i medhold av loven føres ut av riket, plikter å betale utgiftene ved sin egen utreise, og at kravet er tvangsgrunnlag for utlegg. I henhold til § 27 første ledd bokstav d kan en utlending bortvises dersom vedkommende «ikke kan sannsynliggjøre å ha eller være sikret tilstrekkelige midler til opphold i riket og til hjemreise». I en del tilfeller stiller en person bosatt i Norge garanti for alle utgifter staten måtte bli påført i forbindelse med opphold og hjemreise for utlending som kommer på besøk, for at vedkommende ikke skal bli bortvist på grunn av manglende midler. Til tross for disse reglene må staten i mange tilfeller dekke utgiftene til hjemreise, både når det er stilt garanti og når det ikke er det. Det er ønskelig med mer effektive virkemidler både overfor utlendingene selv og garantistene for å få inndrevet utgiftene.

Når det gjelder kravet mot utlendingene selv, er dette aktuelt å forsøke inndrevet først og fremst når utlendingen har verdier her i landet. Tvangsfullbyrdelse etter at utlendingen har forlatt landet, er lite aktuelt i praksis. På denne bakgrunn ble det foreslått i høringsbrevet at det fremgår av § 46 at et uoppgjort krav kan gjøres gjeldende ved senere innreise, og at det gis hjemmel i § 27 første ledd ny bokstav h til å bortvise dem som ønsker ny innreise uten å ha dekket utgifter de tidligere har påført det offentlige i forbindelse med utreise.

(2) Kravet mot garantisten er i dag ikke direkte tvangsgrunnlag. En inndrivelse av kravet i medhold av tvangsfullbyrdelseslovens § 4-1 er så omstendelig og ressurskrevende at det stort sett ikke forsøkes. På denne bakgrunn foreslo departementet et nytt annet ledd om at også kravet mot garantisten skal være direkte tvangsgrunnlag for utlegg. Dette vil ha til følge at det i mye større grad blir bryet verdt å gå til tvangsinndrivelse.

(3) Gjeldende annet ledd, som blir tredje ledd, starter med «Når utlending som er kommet med skip eller luftfartøy blir bortvist etter §§ 27 og 28, ....». Her bør også § 57 nevnes, som gjelder bortvisning av utlending som omfattes av EØS-avtalen.

Høringsinstansenes syn:

Utlendingsdirektoratet, Asker og Bærum politidistrikt og Kristiansand politidistriktslutter seg til forslagene.

Til forslaget til endring av første ledd, jf. (1), uttaler høringsinstansene:

Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM)mener at

«det synes rimelig at utlendingen som hovedregel har forpliktelse til å dekke utgifter ved sin egen retur.»

Samme instans peker imidlertid på flere problemstillinger vedrørende ansvar for slike utgifter:

«Endringsforslaget etter § 27 vil for enkelte dreie seg om såvidt store beløp at de i praksis får ett varig innreiseforbud. For de personer som hindres av denne bestemmelsen i å opprettholde kontakten med herboende nære slektninger: barn/foreldre, bør det av humanitære grunner vurderes hvorvidt det i enkeltsaker vil være rimelig å ettergi krav etter søknad. Likeledes er det rimelig å gi adgang til å påklage størrelsen på kravet.»

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening uttaler:

«For å forsterke utlendingens ansvar for utgifter ved utreise, ønsker departementet også en ny bokstav h i § 27 første ledd som skal åpne for bortvisning av utlending som ikke har dekket utgifter som er blitt påført det offentlige i forbindelse med tidligere uttransportering. Juss-Buss og Rettspolitisk Forening er negative til at slike økonomiske betraktninger i seg selv skal være bortvisningsgrunn. Bestemmelsen vil også omfatte utlendinger som ved neste gangs innreise kan ha et reelt beskyttelsesbehov.»

Når det gjelder forslaget til nytt annet ledd, jf. (2) foran, uttaler høringsinstansene:

Oslo politidistrikt mener at det

«burde være inntatt bestemmelser om formkrav til garantien. Slik forslaget nå er utformet, gir det ingen anvisning på beløpsgrenser, varighet, opphør, vilkår etc. Formentlig vil det under tvangsfullbyrdelsen kunne reises innsigelse mot at dokumentet overhodet er en garanti. Det kan sammenligningsvis pekes på tvfbl § 7-2, som positivt nevner de elementer ett eksigibelt gjeldsbrev må inneholde, herunder en uttrykkelig erklæring om at direkte inndrivelse vedtas.»

Kommunal- og regionaldepartementet uttaler at de

«støtter forslaget om å gjøre garantien til direkte tvangsgrunnlag for utlegg..... Derimot kan vi ikke se at det fremgår klart av loven eller forskriften når det kan kreves en slik garanti, eller hvilke utgifter en slik garanti gjelder for.»

Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM)finner det «rimelig at garantist har forpliktelser i henhold til garantien» og uttaler videre:

«Når det gjelder selve garantistillelsen ser vi flere uavklarte problemstillinger. Så vidt vi kan se er det i utlendingsforskriftene en begrenset anledning til å stille garanti for opphold. Enten har departementet her tenkt å innføre en praksis med å gjøre krav på noe det normalt ikke stilles garanti for: nemlig uttransportering, eller så er det snakk om å innføre en helt ny type garantiordning enn den som til nå har vært gjeldende. Dette er verken omtalt eller problematisert i departementets høringsdokument. Uansett er det i enhver garantisituasjon viktig å være presis på hva det garanteres for (opphold, retur, evt. politifølge m.m.) og at det settes et tak på maksimum beløp.»

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening

«er i prinsippet enige i at kravet mot garantisten skal være direkte tvangsgrunnlag for utlegg. Vi er imidlertid redde for de økonomiske konsekvenser dette kan få for garantisten som normalt er et nært familiemedlem eller en god venn som er bosatt i riket. Tvangsutsendelser blir ofte veldig kostbare. Det gjelder særlig når utsendelsen må skje med vakthold. Å tvangsinndrive et slikt krav overfor herboende garantist kan også fremstå som særlig urimelig i de tilfeller han/hun ikke på noe måte kan bebreides at utlendingen ikke oppfyller sine forpliktelser i forbindelse med reisen til Norge. Juss-Buss ber om at den alvorlige økonomiske konsekvensen dette kan få for garantisten tas i betraktning, enten ved at bestemmelsen utgår i sin helhet, at det settes et tak for det eventuelle kravet og/eller at det åpnes for ettergivelse helt eller delvis i de tilfeller inndrivelse fremstår som uforholdsmessig tyngende. Det bør også presiseres når et slikt krav foreldes.»

Antirasistisk Senter går imot

«at en som stiller garantier til utlending som kommer hit på besøk, skal måtte betale uttransporteringsutgiftene dersom utlendingen søker asyl».

Oslo biskopmener at

«Det som departementet her foreslår kan få svært alvorlige konsekvenser for enkeltmennesker. Hvilke utgifter er det her snakk om? Dette trenger å bli utredet spesielt. Omfanget av mennesker som kan rammes er svært vidt.»

Samme instans uttaler videre:

«En ting er å stille et depositum for en slektning eller venn, en annen sak er det når det kan føre til tvangsfullbyrdelse. Ved spørsmål om å stille garantier for slektninger, kan frykt for uante konsekvenser føre til unødvendig stress og belastning og at familie og venner til utlendinger med rettmessig opphold i Norge ikke kan få møtes med sine her i landet.»

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg til forslaget under (3) foran.

Departementet bemerker:

Forslagene under (1) om en tilføyelse i § 46 første ledd og om en ny bestemmelse i § 27 første ledd bokstav h er to sider av samme sak. En utlending har plikt til å betale utgiftene ved sin egen utreise. Det synes ikke urimelig at de som blir sendt ut av landet på det offentliges bekostning, kan nektes ny innreise dersom de ikke har gjort opp for seg. I en av de siterte uttalelsene pekes det på at et slikt krav kan hindre personer i å besøke nære slektninger her i landet. Det kan i denne forbindelse spørres hvor rimelig det er at de skal kunne bruke pengene de har på en ny reise i stedet for å betale for den reisen de allerede har foretatt. Det bemerkes også at bortvisningsreglene er «kan-regler»: en er i et konkret tilfelle ikke nødt til å benytte bortvisningsadgangen etter den nye bestemmelsen. Forslaget opprettholdes med den endring at det i stedet for at det står at kravet kan «gjøres gjeldende» ved senere innreise, settes at det kan «dessuten gi grunnlag for bortvisning» ved senere innreise. Det blir dermed helt klart at kravet mot utlendingen består også om vedkommende ikke returnerer til Norge.

Til uttalelsen fra Juss-Buss/Rettspolitisk Forening om at bestemmelsen vil «omfatte utlendinger som ved neste gangs innreise kanha et reelt beskyttelsesbehov», bemerkes at utlendinger som søker asyl i Norge, ikke kan bortvises i medhold av § 27 første ledd.

Som det fremgår under (2) foran, ble det i høringsbrevet foreslått at dersom det er stilt garanti for utgifter etter første ledd, kan utgiftene kreves dekket av garantisten, og forslaget er tvangsgrunnlag for utlegg.

Det er i utgangspunktet en selvfølge at personer som oppholder seg midlertidig i Norge, verken belaster norske myndigheter med utgifter til oppholdet eller til hjemreisen. Det fremgår av lovens § 27 første ledd bokstav d at en utlending kan bortvises, altså nektes innreise, dersom vedkommende «ikke kan sannsynliggjøre å ha eller være sikret tilstrekkelige midler til opphold i riket og til hjemreise». Den eneste måten enkelte kan oppfylle dette vilkåret på, er ved at den de skal besøke her i landet, stiller garanti. Dette kan f.eks. være aktuelt i forbindelse med en søknad om visum. Det er herboende selv som i så fall frivillig tar på seg dette, og det er herboende selv som bestemmer hvilket omfang garantien skal ha.

I praksis har det vært så vanskelig å få personer som har stilt garanti til å gjøre opp for seg når den de har stilt garanti for, ikke gjør det, at valget synes å stå mellom helt å slutte å godta garantistillelse som alternativ til å sannsynliggjøre egne, tilstrekkelige midler, eller å bedre mulighetene for inndrivelse ved en lovbestemmelse om at kravet er tvangsgrunnlag. På denne bakgrunn opprettholdes forslaget.

Som nevnt har ingen kommentert forslaget under (3) foran, og det opprettholdes.

3.2.17 § 51 første ledd - oppholdstillatelse til EØS-borgere

(1) Bestemmelsen i bokstav b bygger på rådsdirektiv 73/148/EØF, som imidlertid ikke inneholder noe krav om sikret underhold. Departementet er kommet til at det heller ikke finnes noen annen hjemmel til å stille krav om dette, slik at det må antas å være i strid med EØS-avtalen å stille krav om sikret underhold for dem som skal drive ervervsvirksomhet eller være yter eller mottaker av tjenester i Norge. På denne bakgrunn ble det i høringsbrevet foreslått at «og underhold er sikret» strykes.

(2) Bokstav c skal dekke to grupper. Den ene omhandles i rådsdirektiv 90/365/EØF og gjelder EØS-borgere som

«har utøvd virksomhet som lønnsmottakere eller selvstendig næringsdrivende i Fellesskapet ... forutsatt at borgerne mottar uførepensjon, førtidspensjon eller alderspensjon eller pensjon på grunn av yrkesskade eller yrkessykdom, av tilstrekkelig størrelse til ikke å bli en byrde for vertsstatens sosialhjelpssystem under oppholdet, og forutsatt at de omfattes av en sykeforsikring som dekker alle risikoer i vertsstaten».

Den andre gruppen omhandles i rådsdirektiv 90/364/EØF og gjelder EØS-borgere som

«ikke har (oppholdsrett) i henhold til andre bestemmelser i fellesskapsretten ... forutsatt at borgerne ... omfattes av en sykeforsikring som dekker alle risikoer i vertsstaten, og dessuten har tilstrekkelige midler til ikke å bli en byrde for vertskapets sosialhjelpssystem under oppholdet».

Ordlyden i bokstav c er for snever i forhold til sistnevnte gruppe. Det ble derfor foreslått tilføyd som et alternativt vilkår at søkeren har egne midler av tilstrekkelig omfang.

I gjeldende bestemmelse er størrelsen på ytelsene angitt til minst å tilsvare folketrygdens minstepensjon. Departementet foreslo at det i stedet settes at ytelsene må være «tilstrekkelige», for bedre å få frem at søkeren må kunne forsørge seg selv under oppholdet. I forskrift eller retningslinjer kan det så eventuelt fastsettes hvilket nivå både periodiske ytelser og egne midler må ha for å anses «tilstrekkelige».

Høringsinstansenes syn:

Både når det gjelder § 51 og de to andre EØS-paragrafene det foreslås endringer i, jf. pkt. 3.2.18, fremholder flere høringsinstanser at det ikke burde være forskjell på reglene for EØS-borgere og andre utlendinger. De tilføyer at de også har fremholdt dette gjentatte ganger tidligere.

Ingen instanser er uenige i at «og underhold er sikret» strykes i første ledd.

Utlendingsdirektoratet foreslår at departementets forslag til ordlyd av bokstav c: «oppebærer tilstrekkelige faste periodiske ytelser eller har tilstrekkelige egne midler», endres til «oppebærer faste periodiske ytelser eller har egne midler av tilstrekkelig omfang».

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening mener det bør presiseres nærmere i loven, eventuelt forskriften, hva «tilstrekkelig» innebærer.

Departementet bemerker:

EØS-bestemmelsene er som kjent en oppfølging av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Det kommenteres ikke her hvorvidt samme regler bør gjelde for alle utlendinger.

Departementet går inn for at høringsforslagets ordlyd i bokstav c opprettholdes, da «tilstrekkelig» også skal gjelde «faste periodiske ytelser». Videre mener departementet at en presisering av «tilstrekkelig» ikke hører hjemme i lovteksten.

3.2.18 § 58 og § 57 første ledd - utvisning og bortvisning av EØS-borgere

(1) § 58, som gjelder utvisning av utlending som omfattes av EØS-avtalen, ble i høringsbrevet foreslått skrevet om i den hensikt å gi den en annen struktur enn den nåværende. Mens paragrafen i dag har en struktur etter mønster av de alminnelige utvisningsbestemmelsene (§§ 29 og 30), foreslo departementet at det i stedet tas utgangspunkt i det som er utvisningsgrunnlaget i henhold til EØS-avtalen, og som fremgår av direktiv 64/221/EØF: hensynet til offentlig orden, sikkerhet og helse, jf. nåværende § 58 første ledd bokstav c. Det ble foreslått at disse hensynene står som de eneste utvisningsgrunnlagene i første ledd, jf. likevel neste avsnitt.

Det er ikke gitt nærmere regler i § 58 om når utvisning kan skje av hensyn til helse, men i utlendingsforskriftens § 182 fjerde ledd er det uttømmende regnet opp når dette grunnlaget for utvisning kan anses å foreligge. Det har imidlertid vist seg at tiden har løpt fra disse bestemmelsene. All den stund EØS-avtalen ikke forplikter oss til å ha en hjemmel til å utvise av helsehensyn, foreslo departementet at dette ikke lenger skal være et grunnlag for utvisning av utlending som omfattes av EØS-avtalen. På denne bakgrunn fremgikk det av forslaget til § 58 første ledd at utvisning bare kan skje når hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det.

Både nåværende bokstav b, som gjelder straffbare handlinger, og bokstav d, utvisning av hensyn til rikets sikkerhet, må anses som omfattet av «hensynet til offentlig orden eller sikkerhet». Bestemmelsene ble derfor foreslått tatt ut som egne utvisningsgrunnlag og erstattet med et nytt annet ledd, der det gis nærmere bestemmelser om når utvisning kan skje av hensyn til offentlig orden eller sikkerhet. Når det gjelder bestemmelsen her om ilagt særreaksjon, vises det til pkt. 3.2.9 (2).

Utvisningsgrunnlaget i nåværende første ledd bokstav a ble foreslått videreført som tredje ledd i paragrafen.

Nåværende annet ledd ble foreslått som fjerde ledd. Nåværende tredje ledd blir femte ledd og foreslås endret noe. I første punktum er tilføyd «som hovedregel», jf. pkt. 3.2.9 (4), og annet punktum er skrevet om for å gi et bedre uttrykk for våre forpliktelser etter EØS-avtalen. Nåværende fjerde ledd blir sjette ledd. Forskriftshjemmelen i nåværende første ledd ble foreslått gjort generell som nytt sjuende ledd.

(2) § 57 gjelder bortvisning av utlending som omfattes av EØS-avtalen. I henhold til første ledd bokstav c kan en utlending bortvises «når det foreligger forhold som nevnt i § 58 første ledd bokstavene b eller c». Disse bestemmelsene erstattes nå av § 58 første ledd. Dette innebærer at «bokstavene b eller c» må strykes i § 57 første ledd c.

I henhold til § 57 første ledd bokstav d kan en utlending også bortvises «når hensynet til rikets sikkerhet eller tvingende samfunnsmessige hensyn gjør det nødvendig». Hensynet til rikets sikkerhet må som nevnt under (1) anses omfattet av hensynet til sikkerhet i § 58 første ledd, som det vises til i § 57 første ledd c. I høringsbrevet ble det likevel foreslått at ordlyden i § 57 første ledd bokstav d opprettholdes, fordi bortvisningsmyndighet etter bokstav c kan legges til politiet, jf. § 57 annet ledd tredje punktum, mens dette ikke kan gjøres når det gjelder bokstav d. Hensikten med å nevne hensynet til rikets sikkerhet spesielt i bokstav d er altså at dette bortvisningsgrunnlaget ikke skal omfattes av hjemmelen til å delegere myndighet etter bokstav c til politiet. Departementet mente at dette bør fremgå av loven, selv om myndighetene nok ville ha unnlatt å gjøre bruk av en slik adgang.

Høringsinstansenes syn:

Utlendingsdirektoratet slutter seg til departementets forslag og begrunnelser når det gjelder endringene i §§ 58 og 57.

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening uttaler til § 58:

«Juss-Buss og Rettspolitisk Forening er enig i at det ikke finnes hjemmel i direktivene for at hensynet til folkehelsa skal være utvisningsgrunn, og vi synes det er bra at dette strykes fra § 58.

1. ledd:

Vi mener generelt at det nye forslaget gir en svært vid hjemmel for å utvise EØS-borgere. Ordlyden er vag, og bestemmelsen kan lett misbrukes. Det er uklart hva som menes med «sikkerhet».

2. ledd, 1. pkt.:

Det er uklart hvorvidt 2. ledd representerer et tilleggsvilkår i forhold til 1. ledd, eller om 1. ledd er en selvstendig utvisningshjemmel. Juss-Buss kan ikke se at det er behov for en utvisningshjemmel i andre tilfeller enn de som dekkes av 1. og 2. ledd sett i sammenheng. Vi foreslår at det tilføyes et «bare» for å klargjøre dette, slik at § 58 2. ledd, 1. pkt blir: «Utvisning etter første ledd kan bare skje når...» Dermed blir det klart at utvisning etter 1. ledd bare kan skje dersom vilkåret i 2. ledd er oppfylt.

Selv med denne endringen mener vi at forslaget gir en meget vid utvisningshjemmel, tatt i betraktning at også der det « må antas» å foreligge slike forhold som nevnt i 2. ledd, kan myndighetene utvise. Vi mener dette lett kan tenkes misbrukt. Det må tas i betraktning at utvisning er et alvorlig inngrep. Det bør derfor ihvertfall foreligge en klar mistanke, ikke bare antagelser. Vi foreslår: «...når det hos utlendingen foreligger, eller det er god grunn til å tro at det foreligger forhold...»

2. ledd, 2. pkt.:

Dette pkt. er uklart formulert. Det er ikke lett å forstå hva « på dette grunnlag» peker tilbake på. Slik dette er formulert i forslaget kan det se ut som grunnlaget er 1. ledd, eller 2. ledd, 1. pkt. Det riktige må være at utvisningsgrunnlaget er straffen i seg selv. For at dette skal fremkomme klarere foreslår vi at 2. pkt. utskilles som et eget ledd. Punktumet kan evt. omformuleres slik: «Utvisning på grunnlag av ilagt straff eller særreaksjon kan som hovedregel bare skje dersom det foreligger forhold...»

Vi synes generelt det er bra at vurderingen løsrives fra strafferammen for handlingen. Det bør heller tas utgangspunkt i lengden av den idømte straffen.»

Departementet bemerker:

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening mener det er uklart hva som menes med «sikkerhet» i § 58 første ledd. Dette samsvarer med «rikets sikkerhet» andre steder i loven. Det er et fast og etablert uttrykk i EU-retten som ligger til grunn for EØS-retten, jf. EU-rådsdirektiv 64/221. Innenfor de rammer EU-domstolen har trukket opp, er det imidlertid gitt rom for at uttrykkets innhold kan variere med tid og sted.

Samme instans mener videre at forholdet mellom første og annet ledd i § 58 er uklart. Til dette er å si at annet ledd starter med «Utvisning etter første ledd kan skje ...» og deretter gir eksempler på når dette kan skje.

Juss-Buss/Rettspolitisk Forening foreslår at «må antas å foreligge» i annet ledd første punktum erstattes med «det er god grunn til å tro at det foreligger» og stiller seg kritiske til formuleringen i annet ledd annet punktum. Til dette bemerkes at ordlyden i annet ledd er valgt etter en nøye vurdering av hva som er i best samsvar med EU/EØS-retten.

Forslagene opprettholdes.

3.3 Administrative og økonomiske konsekvenser

De fleste av de foreslåtte endringene medfører ingen administrative og/eller økonomiske konsekvenser. Mange av forslagene dreier seg utelukkende om å gjøre reglene klarere og mer presise. Dette vil lette arbeidet for saksbehandlingsapparatet, uten at det lar seg måle gjennom lavere forbruk av ressurser.

Forslagene til endring av §§ 7 og 11 gir adgang til å gi både første gangs tillatelser og fornyete tillatelser lengre varighet enn i dag. Dette er en realitetsendring som vil innebære redusert ressursbruk ved behandling av søknader om fornyet tillatelse. Mange tillatelser vil imidlertid fortsatt bli gitt samme varighet som i dag, og det må regnes med økt behov for tilbakekall av tillatelser som er gitt for lengre tid enn etter dagens praksis, fordi innehaveren ikke fyller vilkårene for å inneha tillatelsen lenger. Vi antar at ressursbruken totalt sett vil bli redusert, men at reduksjonen ikke vil være nevneverdig.

Av ny § 37 d fremgår det at det skal opprettes en ny institusjon under politiets administrasjon for anbringelse av utlendinger som fengsles etter utlendingsloven. Etablering av institusjonen antas å ville medføre bedre koordinering av uttransporteringer og forenkling av politiets etterforskingsarbeid i sakene.

I samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet skal Justisdepartementet etablere en ny felles mottaksenhet for asylsøkere fordelt på flere bygg i hensiktsmessig avstand fra den nye hovedflyplassen på Gardermoen, jf. St.prp. nr. 1 (1996-97) for hvert av departementene. Den nevnte institusjonen vil være en del av denne mottaksenheten. Det vil ikke være behov for midler til etablering av institusjonen ut over det som allerede er bevilget til mottaksenheten.

En utlending har plikt til å betale utgiftene ved sin egen utreise, og kravet er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. § 46 første ledd. Det foreslås at kravet skal kunne gjøres gjeldende ved senere innreise, og at utlending som ikke betaler, skal kunne nektes ny innreise, jf. forslaget til § 27 første ledd ny bokstav h. Regelen kan innebære innsparinger for det offentlige, uten at det er mulig å ha noen formening om hvilken størrelsesorden det kan dreie seg om.

I § 46 annet ledd foreslås en ny bestemmelse om at utgiftene kan kreves dekket av garantisten når det er stilt garanti for utgifter etter første ledd. Kravet er tvangsgrunnlag for utlegg. Også dette forslaget kan innebære innsparinger for det offentlige. Hvor store årlige innsparinger det vil kunne dreie seg om, vil bl.a. avhenge av hvor mange personer som omfattes av bestemmelsen det enkelte år, og i hvilken grad dette vil bli fulgt opp i praksis. Også i dag er en garantist naturligvis ansvarlig for det vedkommende har garantert for, uten at det er en uttrykkelig bestemmelse om det i utlendingsloven. Men da kravet ikke er tvangsgrunnlag for utlegg, er det i praksis ikke blitt inndrevet. Tvangsinndrivelse vil medføre utgifter. Kostnadene til uttransporteringer var i 1996 ca. kr. 21 mill. Dersom bestemmelsene medfører en utgiftsreduksjon på 20%, vil det si ca. kr. 4 mill.