1 Innledning

1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Helse- og omsorgsdepartementet fremmer med dette forslag til lov om endringer i lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader (tobakksskadeloven). Forslaget gjelder endringer i tobakksskadelovens regler om reklame, og vil medføre endringer i forskrift 15. desember 1995 nr. 989 om forbud mot tobakksreklame m.v. (reklameforskriften). Forslagets hovedinnhold er et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr på utsalgssteder. Imitasjoner av tobakksvarer og røykeutstyr samt automatkort som gir kunder anledning til å hente tobakksvarer fra automat omfattes også av forbudet. Siktemålet med forbudet er å begrense reklameeffekten av oppstilling av slike varer, for å bidra til redusert tobakksbruk og reduserte helseskader. Det foreslåtte forbudet omfatter i utgangspunktet alle utsalgssteder, men det foreslås at det gjøres unntak for spesialforretninger for tobakk.

De praktiske konsekvensene av det foreslåtte forbudet er at utsalgsstedene må oppbevare de aktuelle varene slik at de ikke er synlige for kundene. Dette kan eksempelvis skje ved plassering under disk, i lukkede skap/beholdere eller lignende. Forslaget innebærer ikke en detaljregulering av hvordan tobakksvarer og røykeutstyr skal plasseres eller oppbevares på utsalgsstedene. Så lenge plasseringen oppfyller kriteriet om at varene ikke skal være synlige for forbrukerne vil hvert enkelt utsalgssted stå fritt til å velge en hensiktsmessig løsning. Opplysninger om vareutvalg og pris vil kunne gis i form av en nøytralt utformet prisliste.

Forslaget er ikke til hinder for voksne som ønsker å kjøpe tobakksvarer. De fleste voksne tobakksbrukere vet hvilke produkter de foretrekker og trenger ingen visuell påminnelse om dette. Prislistene vil gi kundene mulighet til å orientere seg om utvalg og priser. Forslaget innebærer ikke noen begrensning av produktutvalget eller av antall utsalgssteder.

I tillegg til det nevnte forbudet foreslås enkelte mindre endringer i tobakksskadeloven. Disse endringene er i hovedsak kodifiseringer av gjeldende rett som foreslås for at lovteksten i størst mulig grad skal gjenspeile dagens rettstilstand. Det foreslås også endringer av strukturell/teknisk karakter i samme lov. Det foreslås at loven omstruktureres, og at det inntas overskrifter til hver enkelt bestemmelse. Dette for å gjøre loven mer brukervennlig.

1.2 Bakgrunnen for lovendringsforslaget

Regjeringen har i Nasjonal strategi for det tobakksforebyggende arbeidet 2006-2010 satt som mål at andelen unge som røyker skal halveres i løpet av fem år, og at økningen i snusbruk skal stanses. I strategiplanen heter det at et forslag om forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer på utsalgssteder bør utredes som et mulig salgsbegrensende tiltak.

Sosial- og helsedirektoratet (nå Helsedirektoratet) har, på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet, utredet forslaget og kom med sin anbefaling i en rapport av 1. november 2006. Av rapporten fremgår det at direktoratet mener at dagens godt synlige utstilling av tobakksvarer på utsalgsstedene fungerer som reklame. Direktoratet konkluderer med at et forbud mot synlig oppstilling vil føre til at tobakkspakkenes reklamefunksjon reduseres. Etter direktoratets vurdering vil et slikt forbud ha en særlig gunstig forebyggingseffekt overfor unge som ikke røyker eller snuser, og overfor personer som forsøker å slutte, eller har sluttet, å bruke tobakksvarer. Direktoratet mener derfor at et forbud mot synlig oppstilling vil være et hensiktsmessig og effektivt tobakksforebyggende tiltak, og da særlig i forhold til ungdom.

Helsefarene ved røyking er godt kjent. Røyking er den av enkeltfaktorene som det er mulig å forebygge som har størst innflytelse på helsetilstanden til den enkelte. Rapport 2006:04, Hvor dødelig er røyking?, fra Nasjonalt folkehelseinstitutt viser at det årlig er ca. 6700 dødsfall som skyldes røykerelatert sykdom i Norge. I tillegg dør ca. 350-550 personer av passiv røyking hvert år. Den samme rapporten viser at røyking er årsak til 26 prosent av dødsfallene blant kvinner i aldersgruppen mellom 40 og 70 år. Det tilsvarende tallet for menn er 40 prosent. Det er beregnet at annenhver person som røyker fast over lang tid dør for tidlig som følge av røykerelatert sykdom. Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten skriver i Rapport nr. 11-2004, Røykeforebyggende tiltak blant barn og unge, at røyking er en av de viktigste risiko- og årsaksfaktorer til hjerte- og karsykdommer, lunge- og luftveissykdommer og flere former for kreft.

Over halvparten av tidligere og nåværende dagligrøykere opplyser at de begynte å røyke daglig før de var fylt 18 år. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at andelen dagligrøykere i aldersgruppen 16-74 år var 22 prosent i 2007. Dette tilsvarer ca. 850 000 personer. I tillegg røykte 10 prosent av og til. I aldersgruppen 16-24 år var andelen dagligrøykere 16 prosent. Over tiårsperioden fra 1997 til 2007 har andelen dagligrøykere sunket fra 34 prosent til 22 prosent, og fra 2006 til 2007 gikk andelen dagligrøykere i aldersgruppen 16-74 år ned med 2 prosentpoeng (fra 24 til 22 prosent). Fra 2006 til 2007 har andelen dagligrøykere i alderen 16-24 år blitt redusert med 4 prosentpoeng (fra 20 til 16 prosent).

Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten peker i Rapport nr. 6-2005, Virkninger av snusbruk, på at dokumentasjonen når det gjelder helseskader forbundet med bruk av snus ikke er like god som dokumentasjonen når det gjelder helseskader forbundet med røyking. I påvente av bedre dokumentasjon på helseeffektene av snus har myndighetene lagt et føre-var-prinsipp til grunn. Verdens helseorganisasjons kreftforskningsinstitutt, International Agency for Research on Cancer (IARC), konkluderte imidlertid i en rapport publisert i 2007 med at snus er kreftfremkallende for mennesker. 1Videre konkluderte Scientific Committee on Emerging and Newly Identified Health Risks (SCENIHR), som er en vitenskapelig komité i EU, med at snus er helseskadelig og kreftfremkallende i rapporten Health Effects of Smokeless Tobacco Products.

Antallet snusbrukere i Norge har økt kraftig de senere årene. Det er særlig unge menn som bruker snus. I aldersgruppen 16-34 år var det om lag 20 prosent av mennene som brukte snus i 2006/2007, og det er nå flere snusbrukere (både daglig og av og til) enn røykere (daglig og av og til) blant menn under 35 år. Det er relativt få kvinner som bruker snus, men tobakksindustrien har økt sitt fokus på kvinner som potensielle snusbrukere og utviklet produkter spesielt tilpasset kvinner. Som følge av bransjens fremstøt er det rimelig å vente en økning i antall snusbrukere også blant kvinner.

Tobakksvarer selges i dag hovedsakelig fra dagligvareforretninger, kiosker og bensinstasjoner, og er som oftest utstilt godt synlig ved kassene. Det finnes ingen samlet oversikt over utsalgssteder for tobakksvarer, men det antas at antallet utsalgssteder i Norge ligger mellom 15 000 og 18 000.

Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) viser i rapporten Kunnskapsgrunnlag for forslaget om et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer (SIRUS skrifter nr. 1/2008) til at tobakksindustrien har investert betydelige ressurser i å utvikle pakkedesign som skal kommunisere et budskap til eksisterende forbrukere og potensielle kunder, og at emballasjen som reklamemedium har blitt av større betydning etter innføringen av forbudet mot tobakksreklame. SIRUS konkluderer i rapporten med at det er grunn til å anta at tobakksvareutstillinger som kjøpspåvirkning fungerer langs de samme dimensjonene som ordinær reklame. Det er imidlertid vanskelig å anslå om styrken på kjøpspåvirkningen er større eller mindre enn for ordinær reklame, og i hvor stor grad helseadvarslene på pakkene har betydning for reklameeffekten.

Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten konkluderer i Rapport nr. 11-2004, Røykeforebyggende tiltak blant barn og unge, med at det er en sammenheng mellom tidlig eksponering for tobakksindustriens markedsføring i form av reklame og fremtidig røyking blant unge i alderen 8 til 17 år. Undersøkelser har også vist at ungdom påvirkes av hvor vanlig røyking er, og at ungdom som overvurderer hvor mange som røyker har større risiko for å begynne å røyke selv. 2Tilgjengeligheten til salgssteder for tobakksvarer, tobakksvarenes iøynefallende plassering ved kassene og salg av tobakksprodukter sammen med andre vanlige dagligvarer kan bidra til en forestilling hos barn og unge om at tobakksbruk er mer utbredt og mindre farlig enn hva som virkelig er tilfelle.

1.3 Formålet med lovendringsforslaget

Formålet med departementets forslag om å innføre et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr på utsalgssteder er å redusere andelen røykere og snusbrukere i befolkningen generelt, og blant barn og unge spesielt. Forbudet skal bidra til å beskytte barn og unge mot de helseskadelige virkningene av tobakksbruk. En reduksjon av antallet barn og unge som begynner å røyke og/eller bruke snus vil på sikt føre til en reduksjon i andelen voksne røykere og snusbrukere. I tillegg vil et forbud mot synlig oppstilling kunne bidra til å gjøre det enklere for personer som forsøker å slutte, eller har sluttet med tobakk.

1.4 Gjeldende rett

Tobakksskadeloven oppstiller i § 2 et totalforbud mot reklame for tobakksvarer. Det samme gjelder for piper, sigarettpapir og sigarettrullere. Bestemmelsens sjette ledd gir imidlertid Kongen hjemmel til å gjøre unntak fra forbudet ved forskrift. Ved forskrift 15. desember 1995 nr. 989 (reklameforskriften) § 8 nr. 5 er det gjort unntak for «oppstilling av tobakksvarer inne i utsalgslokalet i den utstrekning slik plassering er hensiktsmessig for en rasjonell omsetning». Unntaket gjelder ikke «utstyr for plassering av varer som på grunn av sin størrelse eller utforming vil gi reklameeffekt» (sjokkselgere o.l.). Videre er følgende unntak gjort i reklameforskriften § 9 annet ledd: «Piper, munnstykker, sigarettpapir, sigarettrullere, askebegere og annet røykeutstyr, samt imitasjoner av tobakksvarer og røykeutstyr kan kun stilles ut i butikk/forretning når vilkårene i forskriftens § 8 nr. 5 er oppfylt.»

1.5 Reguleringer i andre land

1.5.1 Innledning

Tobakksbruk og konsekvensene dette har for folks helse har fått stadig mer oppmerksomhet både nasjonalt og internasjonalt. Da tobakksskadeloven ble vedtatt i 1973 var Norge et foregangsland når det gjaldt lovregulering på tobakksområdet. Siden den gang har en rekke nasjoner skjerpet sin lovgivning for å forebygge skadevirkningene av tobakksbruk. Nedenfor følger en omtale av andre land/områder hvor synlig oppstilling av tobakksvarer ved utsalgssteder er regulert.

1.5.2 Island

På Island har synlig oppstilling av tobakksvarer på utsalgssteder vært forbudt siden 2001. Islandske myndigheter ble på grunn av forbudet saksøkt av flere tobakksselskaper. I Islands Høyesteretts dom i saken (avsagt 6. april 2006) uttalte retten at det må legges til grunn at det samme gjelder for tobakksvarer som for andre varer som utstilles på et salgssted, nemlig at utstilling innebærer en ytring til kundene om at varen er tilgjengelig og samtidig en oppfordring til å kjøpe den. Videre konkluderte domstolen med at selv om det kunne være grunnlag for å innføre innskrenkninger mot utstilling av tobakksvarer på steder hvor også andre varer er til salgs, gjaldt ikke dette for spesialforetninger. Bakgrunnen for dette var at kundene i spesialforretninger oppsøker forretningene nettopp for å få informasjon om tobakksvarer før de kjøper disse. Som følge av domsresultatet ble lovgivningen endret. Endringene innebærer at det nå er forbudt å stille ut tobakksvarer i alle andre typer utsalg enn spesialforretninger.

De signaler Helsedirektoratet har mottatt fra Island når det gjelder reaksjoner på, og etterlevelse av, forbudet tyder på at forhandlerne stort sett er positive til tiltaket og at etterlevelsen har vært uproblematisk. Forbudet synes videre i stor grad å være akseptert av befolkningen.

Andelen røykere i den islandske befolkningen (15 år og eldre) har sunket fra 25 prosent i 2001 til 20 prosent i 2005. Denne reduksjonen kan imidlertid ikke tilskrives innføringen av forbudet mot synlig oppstilling av tobakksvarer alene, men må ses i sammenheng med andre tobakksforebyggende tiltak.

1.5.3 Irland

Irland vedtok i 2002 (med endringer i 2004) bestemmelser som forbyr synlig oppstilling av tobakksvarer. Disse har imidlertid ennå ikke trådt i kraft. Irske helsemyndigheter ble saksøkt av tobakksindustrien som mente at restriksjonene var i strid med deres rett til kommersielle ytringer, og at forbudet var en kvantitativ importrestriksjon i strid med EU-retten. Saken skulle prøves i irsk Høyesterett i februar 2007. Irske myndigheter offentliggjorde i slutten av 2006 en forskningsrapport om barn og unges forhold til tobakk som viser at barn i større grad enn voksne lar seg påvirke av markedsføring av tobakksvarer. Tobakksindustrien trakk sitt søksmål i slutten av januar 2007.

1.5.4 Andre land

Deler av Australia og flere provinser i Canada har regler som i ulik utstrekning begrenser synlig oppstilling av tobakksvarer ved utsalgssteder. I Canada er slik oppstilling regulert i Manitoba, Northwest Territories, Nunavut, Prince Edward Island og Saskatchewan. De strengeste restriksjonene finner en i Saskatchewan hvor det i mars 2002 ble innført et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer på steder hvor barn har adgang. Også prisoppslag ble omfattet av forbudet. Lovgivningen ble utfordret rettslig av tobakksindustrien med blant annet anførsler om at forbudet var i strid med ytringsfriheten. Tobakksindustrien fikk ikke medhold i domstolene.

I Thailand har synlig oppstilling av tobakksvarer vært forbudt siden 2005. Et skilt i maksimalt A4-størelse kan vise at utsalgsstedet har tobakk i sitt varesortiment.

Departementet er videre kjent med at det arbeides med å innføre lignende forbud blant annet i Storbritannia og på Færøyene.

1.6 Om høringen

På grunnlag av Sosial- og helsedirektoratets rapport av 1. november 2006 utarbeidet Helse- og omsorgsdepartementet et høringsnotat der det ble foreslått inntatt en egen bestemmelse i tobakksskadeloven om forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr m.m. på utsalgssteder, og enkelte andre endringer i tobakksskadeloven. Forslaget ble sendt på høring 27. mars 2007 med høringsfrist 20. juni samme år.

Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

Departementene

Datatilsynet

Det norske Radiumhospital

Direktoratet for arbeidstilsynet

Forbrukerombudet

Forbrukerrådet

Forsvarsstaben

Konkurransetilsynet

Kreftregisteret

Landets universiteter

Mattilsynet

Nasjonalt folkehelseinstitutt

Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten

Sivilombudsmannen

Sosial- og helsedirektoratet

Statens helsetilsyn

Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS)

Statens legemiddelverk

Statistisk sentralbyrå

Sysselmannen på Svalbard

Toll- og avgiftsdirektoratet

Landets fylkeskommuner

Landets fylkesmenn

Landets kommuner

Akademikerne

Coop Norge

Dagligvareleverandørenes Forening

Den norske kreftforening

Den norske legeforening

Den norske tannlegeforening

Elevorganisasjonen

Fagforbundet

Forelderutvalget for grunnskolen

Handel og kontor

Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)

Hotell- og restaurantarbeiderforbundet

Kommunenes sentralforbund

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL)

Landslaget mot tobakksskadene

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner

Lærerforbundet

Nasjonalforeningen for folkehelsen

Norges Astma- og allergiforbund

Norges Colonialgrossisters forbund

Norges Dagligvarehandels forbund

Norges idrettsforbund og Olympiske komité

Norges Kvinne- og Familieforbund

Norges Røde Kors

Norsk institutt for by- og regionforskning

Norsk kommuneforbund

Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund

Norsk Pasientforening

Norsk Petroleumsinstitutt

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

Reiselivsbedriftenes Landsforening (RBL)

Røykfritt Miljø Norge

Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning

Tobakkindustriens felleskontor c/o Advokatfirmaet Brækhus Dege ANS

Tobakksfritt

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

I høringsnotatet oppfordret departementet høringsinstansene til å legge forslaget fram for eventuelle underliggende etater og medlemsorganisasjoner. Høringen har dermed også omfattet instanser som ikke står på høringslisten.

Det innkom 58 høringssvar hvorav 47 var med merknader. Departementet mottok høringssvar med merknader fra følgende høringsinstanser:

Justis- og politidepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Mattilsynet

Nasjonalt råd for tobakksforebygging

Sosial- og helsedirektoratet

Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS)Sysselmannen på Svalbard

Fylkesmannen i Aust-Agder

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

Fylkesmannen i Oppland

Nord-Trøndelag fylkeskommune

Bamble kommune

Enebakk kommune

Larvik kommune

Lindås kommune

Sarpsborg kommune

Sunndal kommune

AS Norske Shell

Bensinforhandlernes Bransjeforening

British American Tobacco Nordic

British American Tobacco Nordic, Gunnar Stensberg AS og Gallaher Norway AS (Fellesinnsending)

Coop Norge

Dagligvareleverandørenes forening

Deli de Luca

Den norske legeforening

Den norske tannlegeforening

Djeep

European Smokeless Tobacco Council (ESTOC)Fagforbundet

Forum for Reise og Handel

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon(HSH)

House of Oliver Twist AS

Kreftforeningen

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL)

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Norsk Petroleumsinstitutt (Bransjeforeningen for markedsførende olje- og energiselskaper)

Norske Colonialgrossisters Forbund (NCF)

Næringsmiddelbedriftenes Landsforening

Philip Morris Norway AS

Røykfritt Miljø Norge

Sigarcom AS

Skruf Snus AB

Swedish Match

Tobakksfritt

Tobakksindustriens felleskontor

Travel Retail Norway AS

Valentino Fashion Group

Høringssvarene viser at det er bred oppslutning blant høringsinstansene om at det er viktig å forebygge de helseskadelige virkningene av tobakk. Høringsinstansene er imidlertid delt i synet på høringsnotatets forslag om å innføre et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr. Av de 47 høringsinstansene som uttalte seg om forslaget er omtrent halvparten positive eller nøytrale, og halvparten negative.

Det er i all hovedsak høringsinstansene fra handelsnæringen og tobakksindustrien som er negative til det foreslåtte forbudet. Det samme gjelder to av de seks kommunene som har avgitt uttalelse. De viktigste innvendingene mot forslaget er at det ikke er dokumentert at tiltaket vil ha den tilsiktede effekt, at kostnadene av tiltaket ikke vil stå i forhold til en eventuell effekt og at tiltaket vil være et konkurransevridende og uproporsjonalt inngrep i strid med EØS-avtalen. Det er redegjort nærmere for høringsinstansenes syn i de følgende kapitlene i proposisjonen.

Forslaget har i tillegg til den alminnelige høringen vært ute på EØS-høring. I forbindelse med denne innkom kun en merknad. Denne var fra the European Cigar Manufacturers Association (ECMA) og er vurdert på linje med høringsuttalelsene fra den alminnelige høringen.