2 Forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr på utsalgssteder

2.1 Høringsnotatets forslag

Det ble i høringsnotatet foreslått inntatt en egen bestemmelse i tobakksskadeloven om et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr på utsalgssteder. Det ble vist til at tobakksbruk er årsak til omfattende helseproblemer, og til at synlig oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr har reklameeffekt. Begrunnelsen for forslaget var et ønske om å bidra til redusert tobakksbruk i befolkningen generelt, og blant barn og unge spesielt. Spesialforretninger for tobakk ble foreslått unntatt fra forbudet idet departementet fant at særlige omstendigheter gjør seg gjeldende for slike. Ved en inkurie ble imidlertid ikke unntaket tatt inn i høringsnotatets forslag til lovtekst.

Høringsnotatets forslag innebærer at tobakksvarer og røykeutstyr ikke skal være synlige for kundene. Forslaget innebærer derimot ikke en detaljregulering av hvordan oppstilling av slike varer skal skje i praksis. Det enkelte utsalgssted vil stå fritt til å velge hensiktsmessige løsninger. Det vil for eksempel være i tråd med lovens krav at varene skjules i skuffer, skap eller bak gardiner. Opplysninger om utsalgsstedets vareutvalg og priser kan etter høringsnotatets forslag gis i form av en nøytralt utformet liste.

Høringsnotatets forslag medfører at de gjeldende unntakene fra forbudet mot tobakksreklame i tobakksskadeloven § 2, som er gitt i reklameforskriften § 8 nr. 5 og § 9 annet ledd, må oppheves.

2.2 Høringsinstansenes syn på effekten av forslaget

De høringsinstansene som støtter høringsnotatets forslag legger vekt på at synlig oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr fungerer som reklame, at et forbud vil fjerne denne muligheten til å reklamere og at et forbud dermed vil føre til redusert tobakksbruk og ha positiv innvirkning på folkehelsen. Flere av høringsinstansene fremhever også at det foreslåtte forbudet vil ha positiv effekt i forhold til barn og unge.

Høringsinstansene som ikke støtter forslaget argumenterer derimot med at det ikke er dokumentert at forslaget vil ha den tilsiktede effekt. Dette gjelder i hovedsak instansene fra tobakksindustrien og handelsnæringen. Disse høringsinstansene mener at et forbud ikke er formålstjenlig og at det fremstår som svakt begrunnet.

I det følgende gjengis sentrale merknader fra høringsinstansene vedrørende effekten av høringsnotatets forslag.

Sosial- og helsedirektoratet er positive til høringsnotatets forslag og uttaler følgende:

«Innledningsvis vil vi peke på at vi til tross for et totalt reklameforbud, ser at tobakksvarene har en betydelig reklameeffekt slik de stilles ut i de ulike utsalgssteder i dag. Et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer reduserer denne reklameeffekten.»

Videre uttaler direktoratet:

«Det er til enhver tid en stor andel av de som røyker som ønsker å slutte. Lovendringsforslaget vil kunne bidra til at det vil bli lettere for dem å lykkes i deres slutteforsøk. Dette fordi de som røyker i langt mindre grad vil eksponeres for tobakksprodukter.»

Direktoratet fremhever i tillegg at et forbud vil kunne ha en særlig effekt i forhold til å utjevne sosiale ulikheter i helse.

Kreftforeningen uttaler:

«[D]et er grunn til å anta at en med et forbud mot synlig oppstilling av tobakksprodukter vil oppnå «redusert fristelsestrykk», færre impulskjøp, samt hindre tilbakefall for eks-røykere/snusere. Det vil også kunne gjøre det enklere for de som prøver å slutte, noe som vil ha en umiddelbar positiv effekt på folkehelsen.»

Nasjonalt råd for tobakksforebygging legger vekt på at den nåværende ordning med utstilling av tobakksvarer på utsalgssteder har en betydelig reklameeffekt. Denne reklameeffekten vil slik rådet ser det reduseres kraftig dersom det innføres et forbud. Om virkningen i forhold til barn og unge uttaler rådet:

«Vi vet at ungdom blir påvirket av reklame. Dette gjelder også reklame for tobakksvarer. På denne bakgrunn tror vi at tiltaket vil ha en særlig forbyggende effekt overfor ungdom som ikke har begynt å røyke eller snuse. Et forbud mot den reklamen oppstilling av tobakksvarer i utsalgssteder i dag innebærer, vil også være med på å redusere alminneliggjøring av tobakksbruk. På noe lengre sikt vil forbudet derfor kunne redusere tobakksbruken særlig i ungdomsgruppen.»

Disse synspunktene deles også av Sosial- og helsedirektoratet.

Den norske legeforening skriver i sitt høringssvar at det foreslåtte forbudet «vil bidra til å redusere tobakkforbruk blant barn og unge, samt ha forebyggende effekt overfor unge som ikke røy[k]er og de som ønsker å slutte å røyke. Redusert tilgjengelighet til tobakksprodukter vil redusere salget og dermed redusere forbruket blant barn og unge.»

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL) gir uttrykk for at organisasjonen lenge har ment at et forbud mot synlig oppstilling er et virkemiddel som bør tas i bruk for å begrense tilgjengeligheten til tobakksvarer. LHL forventer at et slikt forbud vil ha størst effekt på lang sikt, og spesielt overfor barn og unge.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) er blant høringsinstansene som er negative til høringsnotatets forslag. HSH viser til tre rapporter som organisasjonen innhentet i forbindelse med høringen, og mener på bakgrunn av blant annet disse at det ikke er grunnlag for å hevde at et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer vil medføre en reduksjon i antall tobakksbrukere. 1Organisasjonen uttaler:

«HSH finner det uheldig at Helse- og omsorgdepartementet ønsker å innføre et forbud som ikke har noen dokumentert effekt med tanke på de betydelige kostnader dette påfører utsalgsstedene.»

Norges Colonialgrossisters Forbund uttaler:

«Høringsnotatet dokumenterer ikke sannsynligheten av at barn og unge får signifikant større tilbøyelighet til å røyke ved at sigaretter og røyketobakk er synlig i butikkenes kassaområde. Siden pakkene er merket tydelig og på en stor del av forsiden som forbrukerne ser, med kraftige faresignaler (Røyking dreper), kan det tvert om virke preventivt på salget at varene er synlige på den måten.»

AS Norske Shell er negative til forslaget og mener at markedsføringseffekten av utstilling av tobakksvarer er sterkt overdrevet. Selskapet viser til at nedgangen i salg av tobakk på Island fra 2001 til 2002 var mindre enn i årene før forbudet mot synlig oppstilling ble innført.

Tobakksindustriens felleskontor uttaler:

«Det foreligger ikke tilstrekkelig bevis for en påstand om at et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer vil medføre noen merkbar virkning på røkning blant unge. Den forskning som refereres i departementets høringsnotat, så vel som utredningen fra Helse- og Sosialdirektoratet, viser intet signifikant skille i tobakkskonsum før og etter innføringen av et forbud, på de steder dette er blitt gjort.»

Tobakksindustriens felleskontor mener videre at departementets bakgrunnsdata for høringsnotatet er relatert til langt mer inngripende former for reklame enn oppstilling av tobakksprodukter, og at de konklusjonene som trekkes i studiene derfor har svært begrenset overføringsverdi. Tobakksindustriens felleskontor mener også at pakningens utforming, på grunn av rettstilstanden i Norge, er den eneste måten å informere om ulike tobakksprodukter på og at synlig oppstilling ikke har noen innvirkning på allmennhelsen.

British American Tobacco Nordic bestrider at et forbud mot synlig oppstilling vil ha effekt og viser til at erfaringer fra Canada, Island og Australia samt en mengde nyere forskning ikke støtter hypotesen om at restriksjoner på eller forbud mot synlig oppstilling på utsalgssteder fører til reduksjon i røyking eller røykestart.

Swedish Matchviser til at det i rapporten fra Sosial- og helsedirektoratet fremgår at det ikke foreligger sikker dokumentasjon om effekten av et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer, men at tiltaket synes å ha et potensial for å redusere ungdoms bruk av tobakk. Swedish Match mener derfor at høringsforslaget først og fremst bygger på synsing og ikke på konkret dokumentasjon.

I tillegg til høringsinstansene fra handelsnæringen og tobakksindustrien er to kommuner negative til forslaget. Bamble kommune mener at et forbud ikke vil ha vesentlig forebyggingseffekt fordi det i Norge allerede skjer en betydelig holdningspåvirkning i form av reklameforbud og merking av tobakksprodukter. Enebakk kommune viser til at tobakk er lovlig vare, og stiller spørsmål ved om «usynliggjøring» er hensiktsmessig. Kommunen mener at det heller bør satses ytterligere på holdningsskapende arbeid.

2.3 Departementets vurdering av effekten av forslaget

Som det fremgår av gjennomgangen ovenfor, stiller flere av høringsinstansene fra handelsnæringen og tobakksindustrien spørsmål ved om det foreslåtte forbudet vil ha den tilsiktede effekt. Disse høringsinstansene mener at det ikke finnes tilstrekkelige holdepunkter for å hevde at forbudet vil fungere som et tobakksforebyggende tiltak.

Departementet viste i høringsnotatet til erfaringer fra Island, der andelen røykere i befolkningen (15 år og eldre) sank fra 25 prosent i 2001 (da det islandske forbudet mot synlig oppstilling ble innført) til 20 prosent i 2005, men presiserte at det ikke kunne tas for gitt at denne utviklingen skyldes forbudet mot synlig oppstilling av tobakksvarer alene. Som bemerket av blant andre AS Norske Shell var nedgangen i salget av tobakk på Island fra 2001 og til 2002 mindre enn i årene før forbudet ble innført. Det kan imidlertid ikke på bakgrunn av dette konkluderes med at tiltaket ikke har virket, eller at det har virket mot sin hensikt.

Det er mange forhold som spiller inn og påvirker tobakksbruk og tobakkssalg. I områder der forbud mot synlig oppstilling er innført er forbudet bare ett av flere tiltak med samme formål. De ulike tiltakene virker sammen og kan ha en viss synergieffekt. Det er derfor vanskelig å avgjøre hvilke virkninger som skyldes det enkelte tiltak. At det er vanskelig å isolere effekten av det islandske forbudet mot synlig oppstilling bemerkes også av ECON i rapporten som ble innhentet av Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon, og som fulgte deres høringsuttalelse. 2

I den overnevnte rapporten skriver ECON følgende vedrørende forholdet mellom tobakksbruk og islandske myndigheters tobakksforebyggende tiltak:

«Den kraftige nedgangen i andelen røykere vi har sett de siste årene levner imidlertid liten tvil om at virkemidlene fungerer samlet sett.»

Også andre forhold enn myndighetenes tiltak kan ha påvirket tobakkssalget på Island. Et eksempel på dette er det økende antallet fremmedarbeidere. Disse har brakt med seg røykevaner, som i mange tilfeller innebærer et høyt tobakksforbruk, med de virkninger dette har for den totale tobakksomsetningen.

Enkelte høringsinstanser bemerker at det foreslåtte forbudet ikke vil ha noen forebyggingseffekt fordi det i Norge allerede skjer en betydelig holdningspåvirkning i form av reklameforbud og regler for merking av tobakksprodukter. Departementet legger vekt på at det foreslåtte forbudet er et viktig element i en større pakke med tiltak som har som formål å redusere og forebygge skadevirkningene av tobakk. Forbudet må ikke betraktes som et alternativ til øvrige tiltak i det tobakksforebyggende arbeidet, men som et supplement til disse. Erfaringer med tidligere lovreguleringer på tobakksområdet viser at regulering i stor grad kan bidra til endrede holdninger. Et eksempel på lovregulering som har hatt slik effekt er innføringen av røykfrie serveringssteder.

I og med at et forbud mot synlig oppstilling vil medføre at helseadvarslene på tobakkspakningene blir skjult kan det stilles spørsmål ved hvorvidt den usynliggjøringen et forbud vil medføre er hensiktsmessig. Det er etter departementets vurdering ikke problematisk at det foreslåtte forbudet mot synlig oppstilling innebærer at helseadvarslene på tobakkspakkene blir skjult for kundene på utsalgsstedene. Advarslene vil være synlige for tobakkskjøpere fra og med kjøpsøyeblikket og vil deretter kunne påvirke tobakkskjøperen. Helseadvarslene er også per i dag ofte skjult når tobakksvarer er plassert i hyller og lignende. Det samme gjelder for automatkort i den grad slike er påført helseadvarsler. Slik departementet ser det vil en kombinasjon av merking med helseadvarsler og et forbud mot synlig oppstilling være mer effektivt med tanke på å begrense forbruket av tobakk enn ett av disse tiltakene alene.

Det er et uttalt mål for regjeringen å redusere sosiale ulikheter i helse, jf. St. meld. nr. 20 (2006-2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller. Fordi tobakksbruk er av stor betydning for folks helse er det også viktig å redusere de sosiale forskjellene i røyking, jf. også Nasjonal strategi for det tobakksforebyggende arbeidet 2006-2010. Å utjevne sosiale forskjeller i tobakksbruk byr på utfordringer blant annet fordi det er vanskelig å nå samfunnsgruppene der andelen røykere er størst med effektive tiltak. Erfaringer fra forebyggende arbeid viser at virkemidler som påvirker pris og tilgjengelighet i mange tilfeller er mest effektive for å redusere sosiale forskjeller i helseatferd. Det foreslåtte forbudet vil derfor kunne ha en særlig effekt i forhold til å redusere sosiale helseforskjeller.

Departementet har i forberedelsen av lovforslaget innhentet en kunnskapsoppsummering fra Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS). 3Dette er gjort for å få et bedre grunnlag for å avgjøre om det aktuelle forbudet vil ha den tilsiktede virkning. SIRUS slår i kunnskapsoppsummeringen fast at det er konsensus i forskningsmiljøene om at eksponering for tobakksreklame øker sannsynligheten for at unge begynner å røyke. Kunnskapsoppsummeringen viser også at tobakksreklame øker det aggregerte tobakkskonsumet og at restriksjoner (spesielt på reklame) bidrar til å dempe salget av tobakk.

Når det gjelder i hvilken grad kunnskapen om reklamens betydning kan overføres til et forbud mot synlig oppstilling på utsalgssteder skriver SIRUS følgende:

«Det kan imidlertid diskuteres hvorvidt resultatene fra denne forskningen har noen plass i kunnskapsgrunnlaget for forslaget om et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer. Oppstilling av tobakksvarer må regnes som mindre påtrengende kjøpspåvirkning enn den ordinære reklamen som direkte forsøker å overtale forbrukerne til kjøp med for eksempel slagord.»

SIRUS peker videre på seks forhold som taler for at resultatene fra forskningen om reklamens effekt likevel bør inngå i kunnskapsgrunnlaget om synlig oppstilling av tobakk:

«For det første sier forskriften [forskrift 15. desember 1995 nr. 989 (reklameforskriften)] at tobakksutstillingene er et reklameuttrykk, men at de er unntatt fra reklameforbudet. Forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer betraktes som en forlengelse av det eksisterende reklameforbudet.

For det andre foreligger det dokumentasjon på at tobakksindustrien har investert betydelige ressurser i å utvikle pakkedesign som skal kommunisere et budskap til eksisterende forbrukere og potensielle kunder. I produsentens egne øyne er altså emballasjen et kommunikasjonsmedium som til og med har økt sin viktighet fordi stadig flere land legger restriksjoner på ordinær tobakksreklame.

For det tredje tilfredsstiller industriens disposisjoner vedrørende pakkedesign og vareutstillinger de kriterier som ble brukt i en definisjon av reklame i en NOU fra 1974. Vareutstillingene av tobakksprodukter er å anse som reklame dersom de fungerer som en type kommunikasjon, at kommunikasjonen medieres til mange, at massekommunikasjonen er betalt av en identifiserbar sender og at budskapet har til hensikt å øke salget hos avsender.

For det fjerde viser resultatene fra den eneste undersøkelsen som til nå er utført på området at tobakksutstillingene kan ha en salgsøkende effekt, og at tilbakefall til røyking blant forhenværende røykere vil være den viktigste mekanismen.

For det femte virker det logisk at synlig utstilling av tobakksvarer aktiverer mange av de samme kognitive prosesser som øker sannsynligheten for røyking etter eksponering for ordinær reklame. Også generelle forbrukerpsykologiske teorier og undersøkelser om konsumentatferd understøtter dette.

For det sjette har tobakksindustrien demonstrert sterk motstand mot forslaget, og bl.a. anlagt søksmål mot helsemyndighetene for å beholde retten til å lage tobakksutstillinger på salgsstedet. Her i landet er motstanden foreløpig kun ytret i høringsrunden for forslaget. Erfaring tilsier at styrken på den motstand tobakksindustrien mobiliserer mot et preventivt tiltak er et valid barometer på den effekt tiltaket vil komme til å få på deres omsetning.»

Kort oppsummert mener SIRUS at det er grunn til å anta at tobakksvareutstillinger som kjøpspåvirkning fungerer langs de samme dimensjoner som ordinær reklame. Statens institutt for rusmiddelforskning understreker imidlertid at det er vanskelig å anslå hvorvidt styrken på kjøpspåvirkningen er større eller mindre enn ordinær reklame, og i hvor stor grad helseadvarslene på pakkene modifiserer pakkenes reklameeffekt.

Departementet legger på bakgrunn av kunnskapsoppsummeringen fra SIRUS til grunn at tilgjengelig kunnskap om reklame og reklamens effekt har overføringsverdi til synlig oppstilling av tobakksvarer. Synlig oppstilling utgjør slik departementet ser det en ikke ubetydelig kjøpspåvirkning, og et forbud mot synlig oppstilling vil være et egnet virkemiddel for å hindre slik påvirkning. Etter departementets syn er det grunnlag for å anta at en ved å fjerne denne kjøpspåvirkningen vil bidra til redusert tobakksbruk både blant barn og unge og i befolkningen generelt. Det er videre grunn til å anta at det kan ta tid før en ser effekten av et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer, og at det derfor ikke vil skje dramatiske endringer på kort sikt.

Siden en fremdeles har begrenset kunnskap om effekten av et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer mener departementet at det bør gjennomføres en evaluering av tiltaket. Både Sosial- og helsedirektoratet og SIRUS la i sine høringsuttalelser vekt på betydningen av å gjennomføre en grundig evaluering. En evaluering vil kunne bidra til bedre forståelse av hvordan dette konkrete forbudet og andre tiltak for å begrense kjøpspåvirkning påvirker tobakksforbruket.