2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Lekdommerutvalgets oppnevning og mandat

Ved kongelig resolusjon 9. mars 2001 ble det oppnevnt et utvalg for å gjennomgå regler og praksis for valg og uttaking av lekdommere (Lekdommerutvalget). Utvalget fikk følgende sammensetning:

• Lagmann Rune Fjeld, leder

• Professor Ulf Stridbeck

• Kommuneadvokat Janicke Sæther Olsen

• Stud.polit., senere forbundssekretær Natacha Vallebona Rivera

Utvalgets sekretær var rådgiver Hege Feiring.

Utvalget fikk følgende mandat:

«1 . Innledning

Lekdommere spiller en viktig rolle i vårt rettssystem. Særlig i strafferettspleien er lekdommerinnslaget betydelig, men også sivile saker avgjøres i stor grad av lekdommere. Forliksrådet består for eksempel utelukkende av dommere uten formell juridisk kompetanse.

Hvem som skal være lekdommere og hvordan lekdommere skal velges er derfor spørsmål av vesentlig betydning for vår rettspleie.

Domstolloven foreskriver en svært omstendelig fremgangsmåte for valg og uttaking av lekdommere. Flere av lovens bestemmelser er dessuten sterkt foreldet, f eks § 66 og 67 om hvem som er utelukket eller kan kreve seg fritatt for valg. Det er et klart behov for å forenkle og modernisere dette regelverket. Henvendelser fra kommuner, domstoler og andre berørte, oppslag i media og reaksjoner fra Stortinget har dessuten avdekket et behov for å vurdere sentrale forhold ved lekdommerordningen.

I 1999 ble spørsmål knyttet til lekdommerordningen flere ganger tatt opp av medlemmer av Stortinget. 13. april 1999 fattet Stortinget enstemmig følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang av dagens praksis ved utvelging av lekdommere til by-, herreds- og lagmannsrettene, herunder å fremme forslag om endring av domstolloven med sikte på å utelukke stortingsrepresentanter fra å bli valgt som lagrettemedlemmer, meddommere og skjønnsmenn.»

På denne bakgrunn er det bestemt at det skal settes ned et utvalg som skal foreta vurdering av praksis ved og reglene for valg og uttaking av lekdommere.

Forslaget om å utelukke stortingsrepresentanter fra valg ble sendt på høring allerede 28. september 1999, sammen med flere andre forslag om endringer i rettergangslovgivningen. Justisdepartementet arbeider med den videre oppfølging av forslaget. Dette skal derfor ikke omfattes av utvalgets arbeid.

2. Utvalgets oppgave

Utvalget skal gjennomgå praksis ved og reglene for valg og uttaking av lekdommere. Med lekdommere menes i denne sammenheng forliksrådsmedlemmer, lagrettemedlemmer, meddommere og skjønnsmenn. Reglene for valg og uttaking av disse, finnes i hovedsak i domstolloven kapittel 1, 3, 4 og 5 og i skjønnsprosessloven §§ 14 og 15. I dag gjelder domstollovens regler om valg av meddommere tilsvarende ved valg av jordskiftemeddommere, jf. jordskifteloven § 8. Utvalget skal ikke vurdere regler for valg av jordskiftemeddommere særskilt.

Utvalget skal heller ikke vurdere lekdommerordningen som sådan, dvs spørsmålet om man i det hele tatt eller i hvilken grad man skal ha lekdommere i det norske rettssystemet.

Generelt må utvalget legge vekt på å utforme løsninger som er praktiske for brukerne (det vil i første rekke si domstolene og kommunene).

Utvalget forutsettes å rådføre seg med kommuner og aktuelle organisasjoner og interessegrupper under arbeidet.

Utvalget må vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag. Minst ett forslag skal være basert på uendret ressursbruk, jf. utredningsinstruksens pkt. 3.1 annet ledd.

Arbeidet skal resultere i en utredning, som skal inneholde utvalgets vurderinger og konklusjoner, samt konkrete og begrunnede lovforslag. Lovforslagene skal være av en slik karakter at de er egnet til å sendes direkte på høring.

3. Nærmere om utvalgets arbeid

Utvalget skal vurdere og ta stilling til følgende:

Hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for utvelgelsen av lekdommere, samt forslag til forenkling og modernisering av reglene for valg og uttaking av lekdommere

Reglene for valgforberedelse og valg av meddommere og lagrettemedlemmer i domstolloven kapittel 4 er tungvinte, omstendelige og til dels foreldet. Utvalget må vurdere en forenkling eller fullstendig endring av disse reglene. Reglene må vurderes i lys av hvilket prinsipp som bør være førende for utvelgelsen – for eksempel om lekdommerne skal velges ut i fra sine særlige forutsetninger for å påta seg slike verv, som domstolloven § 76 bygger på, eller prinsippet om at lekdommere skal utgjøre et representativt utvalg av velgermassen (bl.a. med hensyn til kjønn, etnisitet, alder og yrke). Dersom sistnevnte prinsipp legges til grunn, bør utvalget blant annet vurdere en løsning der meddommere og lagrettemedlemmer trekkes direkte fra manntallet i kommunen.

I denne sammenheng bør utvalget blant annet også vurdere om det skal innføres regler om varsling/forespørring av kandidater til verv som lekdommere. Videre bør det vurderes om lekdommere, ut fra hensynet til deres uavhengighet, bør velges på ubestemt tid, eller om det bør innføres grenser for adgangen til gjenvalg. Størrelsen på de alminnelige meddommer- og lagretteutvalgene, jf. domstolloven §§ 70 og 71, bør vurderes dersom utvalgene foreslås opprettholdt. Utvalget bør også vurdere reglene om fagkyndige utvalg, herunder behovet for utvalg med annen kyndighet enn de som i dag kan opprettes i medhold av domstolloven § 72.

Dersom kravene til lekdommernes skikkethet videreføres, må utvalget vurdere hvordan man skal kunne sikre seg at kravene oppfylles, og dessuten vurdere om det skal stilles slike krav også til forliksrådsmedlemmer.

Også reglene for valg av forliksrådsmedlemmer bør vurderes, herunder i lys av forslaget om at staten skal overta det økonomiske og administrative ansvaret for forliksrådene, jf. utredningen «Utkast til fremtidig organisering av den sivile rettspleie på grunnplanet» av 18. februar 1997, utarbeidet av Knut Helge Reinskou.

Når det gjelder reglene for uttaking av lekdommere, som i hovedsak finnes i domstolloven kap. 5, bør utvalget blant annet se nærmere på reglene om rettens forbigåelser av meddommere som blir trukket ut, jf. domstolloven §§ 91 og 95. Dette har nær sammenheng med reglene om valgbarhet.

Utvalget skal ikke foreta noen nærmere utredning av reglene om loddtrekningskretser.

Vurdere framgangsmåter for å øke antall lekdommere med annen etnisk bakgrunn.

Det har i den senere tid blitt satt fokus på behandling av minoriteter i domstolene. Advokatforeningen har overfor Justisdepartementet tatt opp rettssikkerhetsproblemer knyttet til mangel av personer med ulik etnisk bakgrunn i lagretten.

Videre er holdninger til minoriteter i norske domstoler drøftet i rapporten «Norge - en rettsstat for alle», som er utgitt av Senter mot etnisk diskriminering (SMED) og Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD) i fellesskap. En undersøkelse blant norske advokater, viser, ifølge rapporten, at personer med minoritetsbakgrunn ikke er sikret tilsvarende behandling som det personer med etnisk norsk bakgrunn får. Rekruttering av lekdommere med minoritetsbakgrunn fremsettes som et av flere forslag til tiltak for å motvirke dette.

Justisdepartementet fremhever i rundskriv G-50/99 at det er viktig at lekdommerutvalgene gjenspeiler befolkningen i Norge, og kommunene oppfordres til å velge lekdommere med ulik etnisk bakgrunn, dersom de har tilstrekkelige norskkunnskaper og ellers oppfyller domstollovens krav til skikkethet.

Utvalget bes om å vurdere fremgangsmåter for å sikre et representativt antall lekdommere med minoritetsbakgrunn.

Om det bør innføres en øvre aldersgrense for valg som lekdommer

Et forslag fra Justisdepartementet om innføring av en slik øvre aldersgrense ble sendt på høring høsten 1999. Høringsuttalelsene viste at det er svært delte meninger om forslaget. Utvalget bes derfor foreta en vurdering av spørsmålet på prinsipielt og praktisk grunnlag. Det kan også være aktuelt å vurdere andre spørsmål knyttet til lekdommeres alder - blant annet spørsmålet om den nedre aldersgrensen på 18 år, sett i lys av at aldersgrensen for dommere og dommerfullmektiger er hhv. 25 og 21 år, og hvordan man skal få til en lavere gjennomsnittsalder i lekdommerutvalgene.

Hvem som skal være utelukket eller kan kreve seg fritatt fra valg

Dette er i dag hovedsakelig regulert i domstolloven §§ 66 og 67. Reglene er til dels foreldet og upraktiske. Det må blant annet vurderes om andre grupper enn de som i dag er nevnt i disse bestemmelsene, skal være utelukket eller kunne fritas fra valg.

Et forslag om å utelukke stortingsrepresentanter fra valg har som nevnt vært på høring og skal ikke omfattes av utvalgets arbeid. Utvalget bør imidlertid vurdere om tilsvarende hensyn som begrunner utelukkelse av stortingsrepresentanter også gjør seg gjeldende for personer i andre markerte politiske posisjoner eller tillitsverv.

Om oppgaven med å velge skjønnsmenn skal tillegges noen andre enn fylkestinget

Kommunenes Sentralforbund og flere fylkeskommuner har bedt Justisdepartementet vurdere endring i skjønnsprosessloven slik at fylkestinget ikke lenger skal velge skjønnsmenn. Utvalget bør vurdere om oppgaven med å velge skjønnsmenn bør legges til et annet organ.

Regler for kontroll av lekdommernes vandel

I dag er det noe uklart hvilke plikter og oppgaver kommunene og domstolene har etter domstolloven når det gjelder kontroll av lekdommeres vandel. Utvalget bør vurdere hvilke plikter og oppgaver som skal tilligge disse, og foreslå regler som klargjør dette.»

2.2 Utvalgets utredning og høringen

Lekdommerutvalgets avga 11. juli 2002 sin utredning, NOU 2002: 11 Dømmes av likemenn. Utvalget har i hovedsak behandlet spørsmål om valg av lekdommere, herunder hvilke grunnleggende krav som skal stilles til lekdommere og hvordan valget eller utvelgelsen til utvalgene av lekdommere skal foregå. Når det gjelder reglene om uttaking i den enkelte sak, har utvalget konsentrert seg om enkelte utvalgte spørsmål. I tillegg har utvalget, på eget initiativ, kommentert reglene om godtgjøring til lekdommerne.

På bakgrunn av oppdraget om å gjennomgå praksis ved valg og uttaking av lekdommere, gjennomførte Lekdommerutvalget en spørreundersøkelse blant domstoler, kommuner og et utvalg av lekdommere i Gulating lagdømme. Undersøkelsen ble gjennomført ved hjelp av konsulentfirmaet rhKnoff AS. Utvalget har redegjort for resultatene fra spørreundersøkelsen under behandlingen av de enkelte spørsmål. Rapporten fra undersøkelsen ble lagt ved utredningen.

Forslagene i Lekdommerutvalgets utredning er enstemmige.

Justisdepartementet sendte utredningen på høring 5. september 2002, med høringsfrist 5. desember 2002. Utredningen ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Riksadvokaten

• Regjeringsadvokaten

• Fylkesmennene

• Politidirektoratet

• Domstoladministrasjonen

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Alta tingrett

• Asker og Bærum tingrett

• Bergen tingrett

• Dalane tingrett

• Drammen tingrett

• Fosen tingrett

• Hadeland og Land tingrett

• Heggen og Frøland tingrett

• Horten tingrett

• Karmsund tingrett

• Kongsberg tingrett

• Kristiansand tingrett

• Lofoten tingrett

• Midhordland tingrett

• Nedre Romerike tingrett

• Nedre Telemark tingrett

• Nordfjord tingrett

• Nordmøre tingrett

• Nord-Troms tingrett

• Oslo tingrett

• Ringerike tingrett

• Salten tingrett

• Sand tingrett

• Stavanger tingrett

• Sør-Østerdal tingrett

• Trondenes tingrett

• Trondheim tingrett

• Vardø tingrett

• Kommunenes Sentralforbund

• Alta kommune

• Arendal kommune

• Bergen kommune

• Brønnøy kommune

• Bodø kommune

• Bø kommune

• Eigersund kommune

• Førde kommune

• Hamar kommune

• Lillehammer kommune

• Kristiansand kommune

• Kristiansund kommune

• Molde kommune

• Moss kommune

• Narvik kommune

• Namsos kommune

• Oppdal kommune

• Oslo kommune

• Røros kommune

• Stavanger kommune

• Tromsø kommune

• Trondheim kommune

• Tønsberg kommune

• Vadsø kommune

• Volda kommune

• Voss kommune

• Vågan kommune

• Årdal kommune

• Forliksrådene i Oslo, Drammen, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø

• Senter mot etnisk diskriminering (SMED)

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

• Statens seniorråd

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Samarbeidsutvalget for forliksråd og hovedstevnevitner, nå Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn (SFN)

• Skattedirektoratet

• Rettsvesenets IT- og fagtjeneste (RIFT), nå Dom­stoladministrasjonen

• Datatilsynet

Ved brev 25. november 2002 ble utredningen også sendt til Sametinget.

Følgende høringsinstanser har uttalt seg om innholdet i utredningen:

• Finansdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Barne- og familiedepartementet

• Sosialdepartementet

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Regjeringsadvokaten

• Frostating lagmannsrett

• Gulating lagmannsrett

• Borgarting lagmannsrett

• Agder lagmannsrett

• Oslo tingrett

• Asker og Bærum tingrett

• Trondheim tingrett

• Vardø tingrett

• Nord-Troms tingrett

• ØKOKRIM

• Hordaland statsadvokatembeter

• Den Norske Advokatforenings lovutvalg for strafferett og straffeprosess

• Oslo Politidistrikt

• Fylkesmannen i Vestfold

• Fylkesmannen i Hedmark

• Fylkesmannen i Oslo- og Akershus

• Fylkesmannen i Rogaland

• Fylkesmannen i Vest-Agder

• Oslo kommune

• Stavanger kommune

• Bergen kommune

• Bodø kommune

• Hamar kommune

• Alta kommune

• Nittedal kommune

• Kommunenes Sentralforbund

• Asker Kristelig Folkeparti

• Bergen forliksråd

• Samarbeidsutvalget for forliksråd og hovedstevnevitner (SFH)

• Trygderetten

• Rettsvesenets IT- og fagtjeneste (RIFT), nå en del av Domstoladministrasjonen

• Statens seniorråd

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

• Skattedirektoratet

• Vegdirektoratet

• Datatilsynet

Også etter at høringen formelt ble avsluttet, har Justisdepartementet mottatt synspunkter på de spørsmål Lekdommerutvalget har behandlet, blant annet ved brev 4. mai 2006 fra Ålesund kommune.

Innholdet i høringsuttalelsene vil bli behandlet nedenfor, i tilknytning til de enkelte lovendringsforslagene.

2.3 Arbeidsgruppe for gjennomgang og revisjon av domstolloven ­kapittel 5

Etter initiativ fra sorenskriver Arild Kjerschow, og i samråd med Justisdepartementet, nedsatte Domstoladministrasjonen i januar 2004 en arbeidsgruppe for å revidere domstolloven kapittel 5 om uttaking av lagrettemedlemmer, meddommere og rettsvitner. Bakgrunnen var blant annet departementets arbeid med oppfølgningen av NOU 2002: 11 og forslag i delrapport 2 i Domstoladministrasjonens prosjekt «Domstoler i endring» (2003). Lekdommerutvalget behandlet bare i liten grad reglene om uttaking i domstolloven kapittel 5, og det var behov for å vurdere om også dette regelverket kunne forenkles og effektiviseres. Formålet med en slik gjennomgang var blant annet å sikre at reglene praktiseres likt i forskjellige doms- og lagsogn, og å vurdere om det bør åpnes for større grad av delegasjon av avgjørelsesmyndighet til administrativt personale.

Arbeidsgruppens mandat lød:

«1. Bakgrunn

I lov 13. august 1915 nr. 5 om domstolene (domstolloven) § 14 reguleres spørsmålet om når retten skal settes med lagrette eller meddommere gjennom en henvisning til straffeprosesslovens og tvistemålslovens regler om dette. Domstolloven kapittel 5 regulerer hvordan trekningen eller oppnevningen i den enkelte sak skal skje. Kapittelet inneholder også regler om oppnevning av rettsvitner, og regler om godtgjørelse til lagrettemedlem, jordskiftemann og meddommer.

Domstoladministrasjonen har, på initiativ fra sorenskriver Arild Kjerschow og i samråd med Justisdepartementet, opprettet en arbeidsgruppe som skal gjennomgå reglene i domstolloven kapittel 5. Bakgrunnen for initiativet fra Kjerschow er at det i praksis har vist seg å være behov for en forenkling og effektivisering av regelverket, blant annet for å sikre lik etterlevelse av regelverket.

Arbeidsgruppen har følgende medlemmer:

Sorenskriver Arild Kjerschow (leder)

Lagdommer Anders Bøhn

Tingrettsdommer/ nestleder Tor Langbach

Opprettelsen av arbeidsgruppen for gjennomgang av domstolloven kapittel 5 kan også sees i sammenheng med at Justisdepartementet for tiden arbeider med en proposisjon på grunnlag av NOU 2002:11 «Dømmes av likemenn», som i det alt vesentlige omhandler domstolloven kapittel 4.

2. Arbeidsgruppens oppgaver

Arbeidsgruppen skal gjennomgå reglene i domstolloven kapittel 5, og fremsette et kommentert lovforslag for Domstoladministrasjonen innen den frist som fremgår av punkt 3. Arbeidsgruppen skal foreslå lovendringer som kan gjøre regelverket enklest mulig for brukerne. Det er viktig å oppnå regler som bidrar til lik etterlevelse av regelverket i domstolene. Arbeidsgruppen skal videre søke å komme frem til et lovforslag som kan gjøre at uttakingen av lagrettemedlemmer, meddommere og rettsvitner blir så effektiv som mulig.

Domstolene har siden begynnelsen av 1990-tallet benyttet IT-systemer for gjennomføringen av uttrekk av meddommere. IT-systemer vil bli benyttet til uttrekk også i fremtiden. Dette innebærer at reglene om uttrekk av meddommere må kunne modelleres, og utvikles i programkode. Det har vært fremhevet som et problem både i SAKS og Lovisa-prosjektene at dagens regler om uttrekk åpner for betydelig tolkningstvil, noe som har skapt usikkerhet i forhold til om uttrekksmekanismene i SAKS og Lovisa er i samsvar med gjeldende rett. Det er følgelig også i forhold til tilpasningen av Lovisa viktig at arbeidsgruppens forslag ikke medfører tolkningstvil på grunnleggende punkter.

3. Frist for arbeidsgruppens arbeid

Arbeidsgruppen skal innen 20. juni 2004 fremsette sitt lovforslag med kommentarer for Domstoladministrasjonen. »

2.4 Arbeidsgruppens rapport og ­høringen

Arbeidsgruppens rapport ble avgitt i oktober 2004. Arbeidsgruppen kom med forslag til nye regler om trekning eller oppnevning av lagrettemedlemmer, meddommere og rettsvitner (domstolloven kapittel 5), og til visse øvrige endringer. Justisdepartementet sendte rapporten på høring 2. november 2004, med frist 12. februar 2005. Rapporten ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Riksadvokaten

• Regjeringsadvokaten

• Fylkesmennene

• Politidirektoratet

• Domstoladministrasjonen

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Tingrettene (ved brev fra Domstoladministrasjonen 24. november 2004)

• Kommunenes Sentralforbund

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Datatilsynet

Følgende høringsinstanser har uttalt seg om innholdet i rapporten:

• Nord-Troms tingrett

• Drammen tingrett

• Oslo tingrett

• Tønsberg tingrett

• Datatilsynet

• Sametinget

• Frostating lagmannsrett

• Agder lagmannsrett

• Regjeringsadvokaten

• Gulating lagmannsrett

Også for denne høringens del vil innholdet i høringsuttalelsene bli behandlet i tilknytning til de enkelte forslagene i proposisjonen.

2.5 Forholdet til andre proposisjoner

I Ot.prp. nr. 74 (2005-2006) om endringer i tvisteloven (lov 17. juni 2005 nr. 90) er det fremsatt forslag om endring i en lang rekke lover for å tilpasse dem til tvisteloven. Departementet tar sikte på at disse endringene skal tre i kraft samtidig med tvisteloven, 1. januar 2008, dvs. trolig noe etter at endringene som følge av proposisjonen her er trådt i kraft. I denne proposisjonen foregripes innholdet i Ot.prp. nr. 74 (2005-2006) særlig på ett punkt, ved at lovforslaget benytter det kjønnsnøytrale uttrykket «skjønnsmedlem» fremfor betegnelsen «skjønnsmann» i gjeldende lovgivning. Lovforslaget er ellers søkt tilpasset den nye tvisteloven.