3 Innvandringsbildet
3.1 Innledning
Det overordnete målet med integreringspolitikken er at alle, uavhengig av bakgrunn, skal ha like muligheter, rettigheter og plikter til å delta i samfunnet og bruke sine ressurser. Arbeidslivet er en av de viktigste arenaene for å bli en del av fellesskapet. Undersøkelser av innvandreres levekår viser at noen innvandrergrupper har langt lavere yrkesdeltakelse enn den øvrige befolkningen. I det følgende gis en kort oversikt over demografi, utdanning, tilknytning til arbeidsmarkedet, inntektssammensetning og bruk av sosialhjelp i innvandrerbefolkningen. For en mer utfyllende beskrivelse henvises til NOU 2001: 20 kapittel 2, som inneholder statistikk og beskrivelse av innvandringsbildet over tid og av kjennetegn ved nyankomne innvandrere. Videre vises det til NOUens vedlegg, som beskriver nyankomne innvandreres vei inn i det norske samfunnet.
Innvandring er ikke et nytt fenomen i Norge. I løpet av siste halvdel av 1800-tallet var det en betydelig arbeidsinnvandring, i første rekke fra Sverige og Finland. Arbeidsinnvandringen til Norge startet altså lenge før den moderne innvandringen tok til på slutten av 1960-tallet. Det nye i utviklingen de siste 30 årene er imidlertid at det er betydelig større nettoinnvandring enn tidligere, og at sammensetningen av de som flytter til landet har endret seg. Mens innvandrerbefolkningen i 1970 i det alt vesentlige bestod av innvandrere fra vestlige land (Vest-Europa, Nord-Amerika og Oseania), var mer enn halvparten av innvandrerbefolkningen ved utgangen av 1990-tallet fra ikke-vestlige land (Øst-Europa, Sør- og Mellom-Amerika, Afrika og Asia, inklusive Tyrkia). Ved inngangen til 2002 utgjorde innvandrerbefolkningen ca. 311 000 personer, hvorav nesten 70 prosent hadde ikke-vestlig bakgrunn. Det er først fra siste del av 1980-tallet at personer med flyktningbakgrunn har utgjort en betydelig andel av innvandrerne. Mens mange av arbeidsinnvandrerne og deres familier flytter ut etter noen år, er flyktningene en gruppe som i stor grad blir boende i Norge. Flyktningbefolkningen har derfor i løpet av de siste 15 årene utgjort en raskt økende andel av landets innvandrerbefolkning. Ved inngangen til 2001 utgjorde personer med flyktningbakgrunn i underkant av 30 prosent av innvandrerbefolkningen.
Det er vanskelig å forutsi omfanget og sammensetningen av den framtidige innvandringen til Norge. Dette vil være avhengig av en rekke faktorer og forhold både i og utenfor Norge, bl.a. internasjonale avtaler, omfanget av krig og forfølgelse i ulike deler av verden, etterspørsel etter og tilbud om arbeidskraft, utforming og praktisering av nasjonalt regelverk, samt andre lands regelverk og praksis.
Hvor konfliktområdene vil være og hvilke flyktningstrømmer som vil komme til Norge i framtiden, er svært uforutsigbart. Dersom en ser bort fra personer som fikk innvilget kollektiv beskyttelse i 1999, har antallet personer med vedtak om beskyttelse og familiegjenforente til disse, i gjennomsnitt utgjort omlag 5 700 personer per år i 13-årsperioden 1988-2000. Det er imidlertid store variasjoner fra år til år. Humanitære hensyn og internasjonale forpliktelser (bl.a. FNs flyktningkonvensjon av 1951) tilsier at vi også i årene framover vil ta imot personer med flyktningbakgrunn. I tillegg vil det med stor grad av sikkerhet ankomme familiemedlemmer til personer som allerede har innvandret til landet.
Det er i dag et udekket behov for arbeidskraft på flere områder. Det er derfor de siste årene gjennomført endringer i lovverket for å bidra til å øke arbeidsinnvandringen. Kommunal- og regionaldepartementet sendte 11. juni 2002 et forslag om å åpne for en viss arbeidsinnvandring av ufaglært arbeidskraft fra land utenfor EØS-området på høring. Den videre oppfølgning av forslaget vil bli vurdert, bl.a. i lys av situasjonen på arbeidsmarkedet og utviklingen internasjonalt.
3.2 Nyankomne innvandreres situasjon
3.2.1 Utdanning
Nyankomne innvandrere er en sammensatt og uensartet befolkningsgruppe. Dette gjenspeiles ikke minst i innvandrernes utdanningsbakgrunn. Blant personer med bakgrunn fra vestlige land har relativt flere utdanning på universitets- eller høyskolenivå enn det en finner i grupper med annen landbakgrunn, mens andelen av personer fra ikke-vestlige land med høyere utdanning er på tilnærmet samme nivå som personer fra Norge. Utdanningsmønsteret varierer imidlertid mye mellom personer fra ulike land, også innen disse verdensdelene. En del innvandrere, særlig kvinner, har svært lite skolegang. Av dem som aldri har fullført noen skolegang, finner vi størst andel blant personer med bakgrunn fra Afrika og Asia.
3.2.2 Tilknytning til arbeidsmarkedet
Yrkesdeltakelsen er lavere blant innvandrere enn i befolkningen for øvrig. Innvandrere fra vesteuropeiske land har betydelig høyere andel yrkesaktive enn innvandrere fra ikke-vestlige land. Det er imidlertid store forskjeller også blant innvandrere fra ulike ikke-vestlige land. Som for norskfødte, er det færre yrkesaktive kvinner enn menn blant innvandrere, men forskjellen er mer markant.
Botid i Norge spiller en viktig rolle for innvandrernes tilknytning til arbeidsmarkedet. Generelt sett er det slik at graden av yrkesaktivitet øker med antall år bosatt i Norge. Effekten er størst for innvandrere fra ikke-vestlige land. Konjunktursituasjonen på ankomsttidspunktet er imidlertid også viktig for hvor raskt de kommer i arbeid.
Blant innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn har flyktninger betydelig lavere yrkesdeltakelse enn ikke-flyktninger. Forskjellen er særlig stor de første årene etter ankomst til Norge. Denne forskjellen kan skyldes ulikhet i egenskaper ved gruppene, som innvandringsgrunn, utdanningsbakgrunn, sosialt nettverk og helsesituasjon. Men det kan også skyldes forskjeller i det tjenestetilbudet gruppene blir møtt med. Et sentralt punkt i kritikken av nåværende tjenestetilbud er at det ikke gir noe incitament til å klare seg selv i det norske samfunnet, og at flyktninger således tillæres passivitet og «klientifiseres» i mottakssystemet.
I noen nasjonalitetsgrupper blant flyktningene er det langt lavere arbeidstakerandel blant kvinner enn menn. Generelt sett går det lengre tid fra bosetting til kvinner med flyktningbakgrunn kommer i jobb enn det gjør for menn med samme bakgrunn.
3.2.3 Inntektssammensetning
Blant de aller fleste innvandrere i Norge er yrkesinntekt den viktigste kilde til livsopphold. For norske familier utgjorde yrkesinntekten i gjennomsnitt 72 prosent av familiens samlede inntekter i 1997. For innvandrere fra vestlige land utgjorde yrkesinntekten i gjennomsnitt rundt 79 prosent av samlet inntekt. Dersom en blant innvandrere fra ikke-vestlige land skiller mellom flyktninger og ikke-flyktninger, finner en at yrkesinntekten blant ikke-flyktningene utgjorde omlag 71 prosent av samlet inntekt, mens den for flyktninger i gjennomsnitt var rundt 62 prosent av samlet inntekt.
Blant innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn som ikke er flyktninger, utgjør pensjoner fra folketrygden i gjennomsnitt om lag 10 prosent av samlet inntekt, mens denne i gjennomsnitt utgjør om lag 5 prosent av flyktningenes samlede inntekt. En inntektspost som har større betydning for flyktningenes inntekt, er sosialhjelp (se nærmere pkt. 3.2.4 nedenfor). Også her spiller imidlertid botiden i Norge en viktig rolle, slik at flyktningene blir mer økonomisk selvhjulpne med lenger botid.
Barnetrygden er en relativ viktig inntektskilde for familier fra ikke-vestlige land, særlig for flyktningene. Dette sier noe om forskjeller i familienes barnetall, men også noe om forskjellene i inntektsnivået i de tre gruppene. Gjennomsnittlig samlet inntekt er høyest i familier med hovedinntektstaker fra vestlige land og lavest blant flyktninger.
3.2.4 Sosialhjelp
Til forskjell fra andre grupper innvandrere, er sosialhjelp den viktigste inntektskilden for flyktninger de første årene etter bosetting i Norge. Inntektsandelen minker imidlertid etter hvert som botiden øker og flyktningene blir mer økonomisk selvhjulpne. Botidens betydning viser seg også når man ser på hvor stor andel av flyktningene som mottar sosialhjelp. Andelen som mottar sosialhjelp er høyest etter to-tre års opphold i Norge, og synker deretter etter hvert som botiden øker. Sosialhjelpen utgjør i gjennomsnitt i underkant av 16 prosent av flyktningenes samlede inntekt. Det er med andre ord en stor andel av flyktningene som mottar sosialhjelp, men for de fleste utgjør sosialhjelpen bare en liten del av inntekten. Yrkesinntekten utgjør den viktigste inntektskilden (gjennomsnittlig over 60 prosent av samlet inntekt), mens andre kilder til livsopphold er barnetrygd, pensjoner fra folketrygden og andre overføringer. For innvandrere fra ikke-vestlige land som ikke er flyktninger, utgjør sosialhjelpen i gjennomsnitt 3 prosent av samlet inntekt, mens den tilsvarende prosentandelen for innvandrere fra vestlige land er 0,3 prosent.
3.3 Nyankomne innvandreres vei inn i det norske samfunnet
Statistisk sentralbyrå (SSB) har produsert et omfattende datamateriale for Introduksjonslovutvalget som beskriver noen sider ved innvandrernes vei inn i det norske samfunnet (se nærmere vedlegg til NOU 2001: 20).
Resultatene viser at det har tatt ganske lang tid for alle flyktninger ankommet fra 1988 og utover, å komme inn på arbeidsmarkedet. Etter fem års botid er yrkesaktiviteten bare mellom 30 og 40 prosent. Takten har imidlertid variert over tid, avhengig av blant annet konjunktursvingningene på 1980- og 1990-tallet. Det er også store forskjeller mellom yrkesdeltakelse, inntekt og mottak av sosialhjelp og andre overføringer for flyktninger fra ulike land.
Andelen under utdanning i Norge har sunket regelmessig fra et ankomstkull til det neste. Om dette er uttrykk for at flyktningene søker utdanning i stadig mindre grad, eller om deres utdanning blir tatt hånd om utenfor det ordinære utdanningssystemet, vites ikke. Det er store andeler blant flyktningene som er mottakere av sosialhjelp, men andelen som er avhengig av slik hjelp som viktigste kilde til livsopphold er langt lavere. De første to årene mottar hele 50 til 60 prosent av flyktningkullet sosialhjelp, men selv etter fem år mottar mellom 40 og 50 prosent av flyktningene sosialhjelp. SSB har også sammenliknet flyktningene med andre innvandrere fra ikke-vestlige land. Forskjellene i yrkesdeltakelse, arbeidsledighet og mottak av sosialhjelp er stor rett etter ankomst til landet. Dette er ikke uventet tatt i betraktning flyktningenes spesielle situasjon og bakgrunn for å forlate hjemlandet. Til forskjell fra flyktningene, må ikke-flyktninger som hovedregel ha jobb for å komme hit eller være forsørget. Det er likevel en del ulikheter i yrkesdeltakelsen som gir grunnlag for å stille spørsmål ved om noen flyktninger tillæres passivitet, at de «klientifiseres» i mottakssystemet og etter bosetting i en kommune.
Selv om flyktninger og ikke-flyktninger viser store forskjeller de første årene etter ankomst til Norge, blir forskjellene mindre etter hvert. For de som kom i 1986-87, er det bare i 1998 noen få tusen kroners forskjell i inntekter mellom flyktningene og ikke-flyktningene.