6 Ordninger i andre land
6.1 Innledning
Sverige, Danmark og Finland har alle vedtatt og iverksatt lovfestede ordninger for introduksjon og alternative former for inntektssikring for nyankomne innvandrere. Nedenfor gis en gjennomgang av landenes lovgivning på området.
6.2 Sverige
Sveriges lov «om introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra utlänningar» trådte i kraft 1. januar 1993. Loven gir kommunene mulighet, men ikke plikt, til i en introduksjonsperiode å utbetale introduksjonsstønad i stedet for sosialhjelp til flyktninger og andre utlendinger som er bosatt i kommunen. Hovedhensikten er å koble utbetaling av stønad til livsopphold for nyankomne innvandrere til aktiv deltakelse i et individuelt introduksjonsprogram.
Lovens personkrets omfatter flyktninger etter FNs flyktningkonvensjon (herunder overføringsflyktninger), personer med oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, og familiegjenforente til disse som søker om oppholdstillatelse innen 2 år etter at tilknytningspersonen ble bosatt i en kommune. Videre omfatter loven utlendinger som har fått oppholdstillatelse etter å ha vært registrert som asylsøker i Sverige, uavhengig av hvilket grunnlag de har fått oppholdstillatelse på. For den nevnte personkretsen yter staten tilskudd til kommunene. Fra 1998 fikk kommunene også mulighet til å anvende lovens ordning for andre nyankomne innvandrere enn det loven regulerer som personkrets, dersom det foreligger særskilte grunner. Det ytes imidlertid ikke statlig støtte til kommunene for disse personene. Det er derfor relativt få kommuner som har valgt å la denne personkretsen omfattes av introduksjonsordningen.
Vilkåret for at introduksjonsstønad skal kunne utbetales etter loven, er at vedkommende flyktning følger en introduksjonsplan som kommunen har utarbeidet i samråd med ham eller henne. Det er kommunen selv som bestemmer størrelsen av introduksjonsstønaden og den nærmere utformingen av denne, herunder i hvilken grad den skal være behovsprøvd eller utgiftsuavhengig. En undersøkelse fra 2000 viste at nivået for introduksjonsstønaden lå høyere enn sosialhjelpen i 60 prosent av kommunene som hadde tatt loven i bruk. Stønaden beskattes ikke. Dersom utlendingen eller flyktningen uten rimelig grunn lar være å følge sin introduksjonsplan, kan kommunen bestemme at stønaden helt eller delvis bortfaller. Kommunens avgjørelser om at det ikke skal betales introduksjonsstønad, kan påklages til den alminnelige forvaltningsdomstolen. Derimot kan kommunens avgjørelse om ytelsens størrelse ikke påklages.
I 1994 og 1995 ble det gjennomført to evalueringer for å kartlegge de praktiske erfaringene man hadde gjort i løpet av de to årene loven hadde vært i kraft. Evalueringene viste at i omtrent 40 prosent av de forespurte kommunene, var alle bosatte flyktninger omfattet av ordningen. Hvor lenge flyktningene var omfattet, varierte fra 5 måneder til 3,5 år. Det vanligste var 18 til 24 måneder. Åtti prosent av kommunene i undersøkelsen oppga at de opplevde en økning i motivasjonen hos flyktningene etter at ordningen ble innført. Seksti prosent av kommunene oppga at befolkningens holdninger til flyktninger hadde blitt mer positive etter innføring av introduksjonsstønaden.
I 2001 besluttet regjeringen at det skal skrives en utredning som skal gi en oversikt over mottak av og introduksjon for flyktninger. Utredningen skal blant annet foreslå hvordan en obligatorisk introduksjonsordning kan utformes. Utredningen skal foreligge innen 31. mars 2003.
6.3 Danmark
Den danske loven om integrering av utlendinger, «Integrationsloven», trådte i kraft 1. januar 1999. Loven er forholdsvis omfattende og gir en inngående regulering av flere sider av integreringsprosessen for nyankomne innvandrere i kommunene. Et av formålene er å bidra til at nyankomne innvandrere blir raskest mulig selvforsørget, og å gi den enkelte innvandrer en forståelse for det danske samfunnets grunnleggende verdier og normer. Loven pålegger kommunene en plikt til å tilby nyankomne innvandrere tilrettelagt introduksjonsprogram og introduksjonsstønad, hvis betingelsene for dette er oppfylt.
Kommunen skal tilby introduksjonsprogram til innvandrere som er bosatt i kommunen og som har fått innvilget politisk asyl, humanitær oppholdstillatelse eller oppholdstillatelse av særlige grunner, samt til familiegjenforente med personer som har fast opphold i Danmark. Personkretsen avgrenses mot nordiske, EU- og EØS-borgere.
Introduksjonsprogrammet omfatter kurs i samfunnsforståelse, danskundervisning og aktiviseringstiltak. Omfang og innhold av introduksjonsprogrammet fastsettes i en individuell kontrakt. Kontrakten skal utarbeides på grunnlag av en vurdering av den enkeltes individuelle ferdigheter og forutsetninger, og i samarbeid med vedkommende. Den skal sikte seg inn mot den enkeltes behov for introduksjon på arbeidsmarkedet eller mot en utdannelse.
Introduksjonsprogrammet har en varighet på tre år etter at kommunen har overtatt ansvaret for den programmet skal gjelde for. Etter disse tre årene vil integreringsarbeidet kunne fortsette dersom den enkelte fremdeles ikke er selvforsørget, eller stadig har behov for danskundervisning. Fortsatt integreringsarbeid vil da skje etter den alminnelige sosiallovgivningen, men tilbudene er stort sett de samme. Kommunene får imidlertid ikke dekket utgiftene av staten i samme omfang etter den treårige perioden er over.
Retten til utbetaling av introduksjonsstønad er i loven gjort betinget av deltakelse i introduksjonsprogrammet. Uteblivelse fra programmet uten rimelig grunn, gir etter loven kommunen plikt til forholdsmessig å nedsette ytelsen med inntil 30 prosent. Kommunen kan med hjemmel i loven bestemme at introduksjonsstønaden nedsettes eller opphører dersom utlendingen uten rimelig grunn avviser å delta i introduksjonsprogrammet. Denne reaksjonen vil kunne vedvare så lenge grunnlaget for dette er tilstede.
Introduksjonsstønadens størrelse er fastsatt i loven, og svarer til de økonomiske ytelsene som gis etter den alminnelige sosiallovgivningen. Ved en lovendring av 6. juni 2002 ble det innført et opptjeningsprinsipp for utbetaling av økonomisk sosialhjelp, slik at bare personer som har oppholdt seg i Danmark i minst sju av de siste åtte årene, har rett til full sosialhjelp. De som har mindre enn sju års botid skal nå få en ny stønad, såkalt «starthjelp», som er lavere enn den ordinære sosialhjelpen. Endringen innebærer en reduksjon av sosialhjelpsutbetalingene til nyankomne innvandrere, og den trer i kraft for innvandrere som kommunene har overtatt ansvaret for fra og med 1. juli 2002. Med virkning fra samme dato ble «Integrationsloven» endret, slik at introduksjonsstønaden nå svarer til «starthjelpen», som ligger lavere enn den ordinære sosialhjelpen.
Stønaden er skattepliktig. Integrasjonsloven har en rekke bestemmelser som regulerer forholdet til andre offentlige støtteordninger. Blant annet fastslår loven at en utlending som tilbys introduksjonsprogram ikke har krav på å motta økonomisk sosialhjelp. Loven gir imidlertid selv hjemmel for å gi supplerende ytelser etter behov. Er innvandreren selvforsørget eller forsørget av ektefellen, vil vedkommende ikke ha rett til å motta introduksjonsstønad. Innvandreren har i så fall heller ikke plikt til å delta i aktivisering som ledd i introduksjonsprogrammet.
For å gjøre introduksjonsprogrammene mer yrkesrettete, har regjeringen ved en lovendring av 6. juni 2002 innført regler om at det skal opprettes en individuell kontrakt mellom innvandreren og kommunen, hvor det klart framgår hvilke elementer introduksjonsforløpet inneholder, og hvilke krav som stilles til vedkommende innvandrer. Dette skal skje på bakgrunn av en kartlegging av innvandrerens kompetanse. Det skal også framgå klart hvilke sanksjoner som skal gjøres gjeldende overfor deltakere ved fravær uten gyldig grunn, herunder at manglende deltakelse kan få betydning for muligheten for å få varig oppholdstillatelse.
Det er adgang til å påklage kommunens avgjørelser vedrørende introduksjonsprogram og den tilkoplede økonomiske stønaden. En annen kontrollfunksjon består i at lokale integreringsråd kan avgi offentlige uttalelser om introduksjonsprogrammer som tilbys nyankomne, på generell basis. Kommunene har under visse omstendigheter plikt til å opprette slike integreringsråd. Kommunen utnevner rådsmedlemmene fra bl.a. medlemmer av lokale flyktning- og innvandrerforeninger eller andre tilsvarende personer i kommunen.
6.4 Finland
Integrering av nyankomne innvandrere i Finland reguleres av «Lag om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande», som trådte i kraft 1. mai 1999. Loven legger opp til at innvandrerne i Finland under sine tre første år i landet skal kunne lære språk, komplettere sine yrkeskunnskaper og tilegne seg andre kunnskaper og ferdigheter som trengs i Finland for å komme over til en yrkesaktiv tilværelse. Nyankomne innvandrere som deltar i en integreringsplan og som har behov for økonomisk hjelp til livsopphold, får utbetalt økonomisk støtte i form av integreringsstønad. Innvandrere har på sin side plikt til aktivt å medvirke til å kvalifisere seg for å komme ut i arbeidslivet.
Personkretsen omfatter alle personer som har flyttet til Finland og som har en hjemkommune i landet. Anvendelse av loven avgrenses ikke etter statsborgerskap, og således kan også finske borgere delta i integreringsfremmende tiltak. Den finske lovens innvandrerbegrep omfatter alle som har fått permanent oppholdstillatelse. Loven omfatter således flyktninger og personer med oppholdstillatelse på humanitært grunnlag og familiegjenforente til disse, samt personer som har fått oppholdstillatelse på grunnlag av ekteskap/samboerskap.
Innvandrere som omfattes av loven i Finland har rett til å få utarbeidet en integreringsplan idet de registrerer seg som arbeidsløse eller søker sosialhjelp til livsopphold. Planen kan f.eks. inneholde språkstudier og andre studier, voksenopplæring, arbeidspraksis og «med arbetskraftspolitiska åtgärder jämställbara åtgärder». Slike «jämställbara åtgärder» består av en pakke av flere ulike tiltak som skal fremme og forbedre innvandrernes forutsetninger for å komme inn på arbeidsmarkedet eller i yrkesrettet utdanning, f.eks. et helhetlig tilbud med språkundervisning, arbeidspraksis og kursdeltakelse. Integreringsplanen skal utarbeides senest når innvandreren blir arbeidsløs, eller når han/hun har hatt sosialhjelp til livsopphold i fem måneder. Retten til integreringsplan gjelder i høyst tre år, regnet fra den dato innvandreren registreres i sin første hjemkommune. Planen kan avbrytes hvis innvandreren skaffer seg full sysselsetting eller påbegynner kompetansegivende skolegang. Planen kan gjenopprettes innenfor den perioden innvandreren har rett til en slik plan.
Loven forutsetter at integreringsplanen utarbeides gjennom en avtale mellom kommunen, arbeidskraftmyndigheten og den enkelte innvandreren. Planen skal ha som mål å gi innvandreren kunnskaper og ferdigheter som vedkommende vil trenge for å komme ut i arbeidslivet og for å kunne fungere i samfunnet.
Den finske loven legger til grunn en kobling mellom aktiv deltakelse i et introduksjonsprogram og retten til å få utbetalt økonomisk stønad. Full deltakelse gir rett til full dekning av det økonomiske behov den enkelte innvandreren til enhver tid måtte ha, i form av en lovbestemt integreringsstønad. Det gjøres trekk i stønaden dersom deltakeren er fraværende fra introduksjonsprogrammet. Den økonomiske integreringsstønaden består av gjeldende grunnbeløp for inntektsstøtten/arbeidsmarkedsstøtten og den ordinære sosialhjelpen. Arbeidsmarkedsstøtten er skattepliktig. Integreringsstønaden (sosialhjelpsdelen) er behovsprøvd, og vil således kunne justeres jevnlig i samsvar med den enkeltes økonomiske forhold og behov for støtte. Innvandrere som deltar i «jämställbara åtgärder» eller såkalt arbeidskraftpolitisk opplæring (språk- eller yrkesopplæring), mottar integreringsstønad i form av arbeidsmarkedsstøtte. De får i tillegg utbetalt en bonus på 7 euro per dag så lenge de deltar i tiltakene. Det pågår for tiden et arbeid med en lovendring, som kan innbære endringer i den økonomiske støtten.
Etter den finske loven er det bostedskommunen som er ansvarlig for integrering av innvandrere, herunder samordningsansvarlig i forhold til andre etater og eventuelle frivillige organisasjoner. Kommunen har plikt til å utarbeide integreringsplanen med et innhold som er tilpasset lokale forutsetninger og forhold i kommunen. Kommunen mottar et generelt statlig tilskudd til finansiering av sin mottaks- og integreringsvirksomhet, og i tillegg refunderer staten bestemte kostnader som kommunen pådrar seg i integreringsarbeidet.