2 Bakgrunn

2.1 Utviklingstrekk

Siden 1994 har det vært sterk og kontinuerlig økning i sykefraværet. Fra 1994 til 2000 økte antall sykefraværsdager betalt av folketrygden med vel 75 pst. Antall dager med sykepenger fra folketrygden per sysselsatt har i samme periode økt fra 8,2 dager til 12,5 dager. Antallet erstattede fraværsdager ville ha vært høyere dersom ikke arbeidsgiverperioden hadde blitt utvidet i 1998 og statsansatte inkludert fra 2000. Kortidsfraværet, 1-3 dager, har vært relativt konstant. Det er i første rekke det lange fraværet som har økt. Også i 2001 har det vært en økning i sykefraværet, men økningen er mindre enn tidligere.

Økningen har skjedd for alle aldersgrupper. Videre har sykefraværet økt i både offentlig og privat sektor. Det er imidlertid store forskjeller i sykefraværet mellom ulike næringer. Høyest sykefravær er det i helse- og omsorgssektoren 1.

I 1994 varte 37 pst. av alle avsluttede fraværstilfeller, som folketrygden betalte, mer enn 8 uker, mens i 2000 var hele 46,7 pst. av fraværstilfellene over 8 uker. Det har også vært en økning i antall personer som bruker opp sykepengeperioden på ett år. Det er en liten del av de sysselsatte som står for en stor del av sykefraværet. I 1999 sto 7,2 pst. av de sysselsatte for 80 pst. av det totale fraværet som varte utover arbeidsgiverperioden.

Muskel- og skjelettlidelser er den største diagnosegruppen etterfulgt av psykiske lidelser. Psykiske lidelser står for den største relative økningen de senere år.

Det har de senere år også vært en sterk økning i antallet personer med rehabiliterings- og attføringspenger. Antallet mottakere av rehabiliteringspenger økte med nesten 66 pst. fra 1995-2000, og etter 1998 har det vært en sterk økning i mottakere av attføringspenger.

Antallet uførepensjonister gikk noe ned på begynnelsen av 1990-tallet. Etter 1993 har antallet uførepensjonister økt hvert år og var i 2000 nesten 280 000. Fra 1993 til 1999 økte den årlige tilgangen med nesten 70 pst. Etter 1999 er tilgangen redusert.

I følge Sandmanutvalgets innstilling er det ingen enkeltstående forklaring på høyt sykefravær. Høyt sykefravær utgjør imidlertid et problem både for den enkelte arbeidstaker, arbeidsgiver og for samfunnet som helhet. Det å kunne være borte fra arbeid på grunn av sykdom er en grunnleggende rettighet for den enkelte. Omfattende eller langvarige sykmeldinger medfører på den annen side en risiko for at arbeidstakeren faller ut av arbeidslivet for godt. Arbeidsplassen er en sentral arena for integrasjon og deltakelse i det sosiale og samfunnsmessige fellesskap. Å være i arbeid er avgjørende for god helse. Personer som faller ut av arbeidsmarkedet, står i fare for også å bli passive på andre samfunnsarenaer.

Det er et problem at en økende andel av befolkningen til enhver tid er ute av arbeidslivet på grunn av helseplager. For arbeidslivet innebærer økende sykefravær kostnadsvekst og tapt produksjon. Veksten i utgiftene knyttet til sykefravær og uførepensjon utgjør en betydelig del av utgiftsveksten i de samlede offentlige budsjettene. Utfordringen framover er å sikre behovet for arbeidskraft gjennom iverksetting av tiltak slik at flere kan komme i arbeid og hindre utstøtning fra arbeidslivet.

2.2 NOU 2000: 27 Sykefravær og uførepensjonering, et inkluderende arbeidsliv

Sandmanutvalget avga sin innstilling 15. september 2000. Utvalget har hatt som mandat å utrede årsakene til veksten i sykefraværet og nytilgangen til uførepensjon, og foreslå tiltak som kan bidra til lavere sykefravær og færre nye uførepensjonister. Hensikten er å snu den negative utviklingen der stadig flere personer i yrkesaktiv alder faller ut av arbeidslivet.

Utvalget foreslo en helhetlig tiltakspakke for å redusere sykefraværet. De viktigste elementene i tiltakspakken er:

• Ansvarliggjøring av arbeidstaker og arbeidsgiver.

• Tidlig intervensjon og bedre oppfølging av sykmeldte.

• Tiltakene skal forankres på arbeidsplassen og settes i verk i samarbeid mellom arbeidstaker og arbeidsgiver.

• Funksjonsvurdering som grunnlag for tiltak.

• Utvidet adgang til å bruke egenmelding ved sykdom (inntil 8 dager, til sammen 24 dager per år).

• Offentlige støtteordninger skal i større grad brukes til aktive tiltak inn mot virksomhetene og støtte opp under sykefraværsforebyggende arbeid i virksomhetene.

Utvalget forutsatte at tiltakspakken skulle være kostnadsnøytral for alle parter.

Det var bred enighet i utvalget om at arbeidsplassen er den viktigste arenaen for å forebygge sykefravær, og iverksette tiltak for å hindre at arbeidstakere faller ut av arbeidslivet. Hovedansvaret for oppfølging av sykmeldte skal ifølge Sandmanutvalget ligge hos arbeidsgiver og foregå på arbeidsplassen. Utvalget forutsatte at arbeidstaker og arbeidsgiver så tidlig som mulig avklarer om det er behov for særskilte tiltak slik at sykmeldte arbeidstakere raskere kan komme tilbake til arbeid. I følge utvalget skal arbeidsgiver i samarbeid med arbeidstaker lage en oppfølgingsplan som arbeidsgiver plikter å sende til trygdekontoret, og det skal avklares så tidlig som mulig om det er behov for yrkesrettet attføringstiltak til annet arbeid utenfor bedriften. Utvalget mente at slik avklaring som hovedregel bør skje innen 6 måneder.

Som ledd i ansvarliggjøringen av arbeidstaker og arbeidsgiver foreslo utvalget å endre dagens sykelønnsordning for å gjøre arbeidsgivere og arbeidstakere i større grad økonomisk ansvarlig for kostnadene ved sykefravær. Utvalget foreslo at arbeidsgivere skulle ha et medfinansieringsansvar for 20 prosent av sykepengeutbetalingene fra folketrygden(dvs. f.o.m. 17. dag og inntil ett år.) Arbeidstakerne skulle på sin side bidra med en egenandel på 20 prosent redusert sykelønn per fraværsdag i arbeidsgiverperioden. Et mindretall gikk i mot å endre sykepengerettighetene til arbeidstakere.

Sandmanutvalget foreslo også at det i større grad skal legges vekt på funksjonsevne ved tildeling av trygdeytelser og iverksetting av tiltak. Når arbeidsevnen skal vurderes, mente utvalget at funksjonsevne vil være et bedre mål enn diagnose. Oppmerksomheten vil rettes mot hva den enkelte kan gjøre på tross av medisinske plager. Ved å legge større vekt på funksjon antok utvalget at det ville bli lettere å finne fram til egnede tiltak i arbeidslivet. Sandmanutvalget mente at bruk av funksjonsvurderinger vil kunne medvirke til redusert sykefravær og færre på uførepensjon. Utvalget forutsatte at sykdom fortsatt skal være et vilkår for trygdeytelser.

Utvalget forutsatte videre at offentlige støtteordninger i større grad skal rettes inn mot virksomhetene og støtte opp under tiltak som iverksettes i samarbeid mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Ordningen med kjøp av helsetjenester ble foreslått utvidet betydelig. Utvalget foreslo at ordningen skulle omfatte nye diagnosegrupper og behandlingsformer. Arbeidsgiver skulle i følge utvalget kunne ta initiativ overfor trygdekontoret for å få vurdert om det kan kjøpes behandlingstiltak til sykmeldte arbeidstakere.

Utvalget har lagt til grunn at virksomhetene skal kunne forholde seg til en offentlig instans for å få råd, veiledning og offentlig støtte, og mente at trygdeetaten skal være den offentlige etaten som arbeidsgivere skal kunne henvende seg til i forbindelse med oppfølging av sykmeldte arbeidstakere og iverksetting av bedriftsintern attføring. Arbeidsmarkedsetatens (Aetat) ansvar inntrer, i følge utvalget, først når muligheten for bedriftsintern attføring er uttømt og det er aktuelt med yrkesrettet attføring til annet arbeid.

Sandmanutvalgets forslag innebærer at trygdeetaten vil få et utvidet ansvarsfelt og en mer aktiv pådriverrolle i forhold til arbeidslivet. Trygdeetatens nye oppfølgingsrolle skal i følge utvalget være tredelt:

• Løpende oppfølging av sykmeldte.

• Rådgivning og annen bistand til arbeidsgivere i forhold til enkelttilfeller.

• Råd og veiledning til arbeidsgivere om sykefraværsarbeid generelt og bistand til å lage rutiner for sykefraværsoppfølging og bedriftsintern attføring.

Utvalget foreslo at det skal være en kontaktperson på trygdekontoret som har ansvar for å følge opp sykefraværsarbeidet i virksomhetene. For å kunne etterkomme arbeidslivets behov for rådgivning og oppfølging foreslo utvalget at trygdeetaten styrkes med personell og kompetanse. Utvalget forutsatte at ansvaret for Arbeidslivstjenesten ble overført fra Aetat til trygdeetaten.

2.2.1 Høringsuttalelsene

Sandmanutvalgets innstilling har vært på bred høring. Bortsett fra forslaget om å endre sykelønnsordningen, støttet de fleste høringsinstansene forslagene i innstillingen. Høringsinstansene er enige i at tiltak for å forebygge sykefravær, følge opp sykmeldte og hindre utstøtning bør forankres i arbeidslivet, og at arbeidsgiver og arbeidstaker i større grad bør ansvarliggjøres. Flere av høringsinstansene har imidlertid pekt på at utvalget har lagt for liten vekt på forebygging og arbeidsmiljøforhold som skaper sykdom.

Det er bred enighet om at det bør legges større vekt på funksjonsevne og hva den enkelte kan utføre av arbeidsoppgaver til tross for sine helseplager. De fleste høringsinstansene er også positive til utvidet adgang til bruk av egenmelding. Arbeidsgiverorganisasjonene forutsetter imidlertid at dette inngår i en helhetlig tiltakspakke hvor både arbeidsgiver og arbeidstaker må bidra.

Forlaget om trygdeetatens utvidede oppfølgingsrolle har også fått bred tilslutning blant høringsinstansene. Flere peker imidlertid også på at ansvarsforholdet mellom offentlige etater må avklares nærmere. Det pekes på at det er viktig å etablere et forpliktende samarbeid mellom trygdeetaten og Arbeidstilsynet.