9 Organisering og saksbehandlingsregler m.m.
9.1 Organisering
I første instans er navnesakene i dag fordelt mellom folkeregistrene og fylkesmennene med henholdsvis fylkesmannen og Justisdepartementet som klageinstans. Også vigselmenn og Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK) har avgjørelsesmyndighet i første instans i enkelte navnesaker. Etter arbeidsgruppens oppfatning er fordelingen av den ordinære førsteinstans- og klagebehandlingen på tre nivåer lite heldig. Den foreslår derfor at fylkesskattekontorene skal være førsteinstans og Skattedirektoratet klageinstans. SUAK skal beholde sin myndighet, mens vigselsmennenes rolle blir å videreformidle meldinger om navneendring til fylkesskattekontorene. Fra arbeidsgruppens drøftelse gjengis, jf. NOU 2001: 1 punkt 12.1.1 - 12.1.3.3:
«Navneloven har en vanskelighetsgrad som medfører at det er behov for stor og god kompetanse hos saksbehandlerne. Ordningen med tre «hovedorganer» fungerer ikke helt tilfredsstillende. Bl.a. sender folkeregistrene fra seg en del saker der de selv har kompetanse til å fatte vedtak. Dette fører til at fylkesmennene får en unødig stor belastning med navnesakene ... . Oversendingen av saker har antakelig sammenheng med at folkeregistrene opplever problemstillingene som skal behandles som for vanskelige i forhold til den kompetansen de besitter. Det er også arbeidsgruppens inntrykk at reglene er så kompliserte at det har vært vanskelig for en rekke folkeregistre, særlig de mindre, å erverve seg tilstrekkelig kunnskap, ... . Dette er uheldig for publikums behov for en korrekt behandling, samtidig som det kan hindre en mest mulig lik behandling av like navnesaker.
Tredelingen av hovedkompetansen til å fatte vedtak kan videre medføre andre forvaltningsmessige problemer, f.eks. knyttet til grensedragningen mellom hvilke saker som hører under de enkelte organer i første instans.
- - -
Arbeidsgruppen foreslår at det for framtiden kun skal være to organer som arbeider med navnesaker - ett førsteinstansorgan og ett klageorgan. Dette vil for det første gjøre det lettere for publikum fordi man alltid vil vite hvilket organ man skal henvende seg til. Videre vil det hindre merarbeid/rot som følge av at førsteinstansorganet feilaktig sender fra seg saker, ... . Når førsteinstansbehandlingen konsentreres på denne måten, vil det også være lettere å bygge opp tilstrekkelig kompetanse hos dem som skal behandle navnesakene. ...
- - -
Som nevnt vil det være behov for at navnesakene behandles av forvaltningsorganer som har stor og god kompetanse på dette feltet. Folkeregistrene, som et hele, har ikke kunnet erverve seg tilstrekkelig kompetanse, ... . Det er også av stor betydning at sakene legges til organer som hver har et så stort nedslagsfelt at de mottar nok saker til å få og opprettholde tilstrekkelig og hyppig kontakt med saksområdet. Folkeregistrene fyller heller ikke dette kravet.
Fordi navnesaker i stor grad også dreier seg om inntasting og registrering av navnesøknader, bør organet ha en forholdsvis nær tilknytning til Det sentrale folkeregister. Organet bør også ha kompetanse i å anvende dette registeret. Samtidig bør organet ha en forholdsvis nær regional tilknytning bl.a. for å sikre mulig nødvendig lokal kunnskap.
Fylkesskattekontorene oppfyller de nevnte kravene. Det er et slikt kontor i hvert fylke. Nedslagsfeltet er ganske stort, samtidig som den lokale forankring / lokalkunnskapen normalt er god. Den faglige sammensetningen med bl.a. jurister kan sikre en god og forsvarlig saksbehandling i de mer kompliserte sakene. Bemanningen er også tilstrekkelig stor til at de mer enkle sakene / inntastingen etc. kan fordeles internt ved det enkelte kontor, f.eks. til kontorpersonalet. Forslaget krever at det enkelte fylkesskattekontor foretar en intern vurdering av hvilke navneoppgaver som skal fordeles til hvem, og organiserer seg deretter. Arbeidsgruppen ser imidlertid at det kan være behov for kompetanseoppbygging om navneretten ved det enkelte fylkesskattekontor før ordningen ev. settes i kraft. Det må derfor i god tid på forhånd avholdes f.eks. kursing og annen undervisning.
Arbeidsgruppen foreslår at fylkesskattekontoret også skal behandle navnesakene som i dag behandles av vigselsmannen, ... . Dette har bl.a. sammenheng med at også sakene som vigselmannen behandler, tidvis har en vanskelighetsgrad som gjør at så vel hensynet til en forsvarlig behandling som til rettsenhet tilsier at vedtak bør fattes av et organ som har spesiell kompetanse i navnesaker. Det er også sannsynlig at fylkesskattekontoret pga. sin kompetanse vil behandle de mer kompliserte sakene raskere, og med mindre bruk av ressurser. Vigselsmannen vil på sin side få frigjort ressurser, men vil få en formidlingsoppgave: Vigselsmannen tar i mot navnesøknaden i forbindelse med vigselen, og sender så skjemaet til fylkesskattekontoret. Navneendringen vil ikke være foretatt før fylkesskattekontoret har fattet sitt vedtak. ...
Det kan kanskje for enkelte føles som en ulempe at navnet ikke uten videre blir godtatt i det paret gifter seg eller inngår partnerskap. På den annen side er denne ulempen ikke så tungtveiende at den kan hindre en ellers berettiget og nødvendig reform. Det som skjer er for øvrig heller ikke verre enn at disse personene kommer i samme stilling som andre som skal søke om navn.
- - -
Arbeidsgruppen foreslår at Justisdepartementet ikke lenger skal behandle navnesaker. Enkeltsaker om navn hører ikke naturlig hjemme i et departement. ...
Arbeidsgruppen finner heller ikke grunn til å foreslå at alle fylkesmannsembetene fortsatt skal være klageorganer. For best mulig å sikre en ensartet praksis ved klagebehandlingen bør det være et sentralt klageorgan som dekker hele landet.
Det kan reises spørsmål om ett fylkesmannsembete bør bli et slikt sentralt organ. ... Arbeidsgruppen finner det lite heldig, og organisatorisk uryddig, å overføre en landsdekkende oppgave til et fylkesmannsembete på denne måten.
Et Sivilrettsdirektorat vil antakeligvis være mest hensiktsmessig som klageorgan. ... Pr. i dag er det imidlertid ikke avklart om det blir vedtatt å opprette et Sivilrettsdirektorat. Arbeidsgruppen er derfor avskåret fra å foreslå at dette blir klageorganet.
I stedet foreslås at klagesakene behandles av det landsdekkende Skattedirektoratet. Det organisatoriske forholdet mellom fylkesskattekontorene og Skattedirektoratet er allerede nært ved at direktoratet er overordnet så vel faglig som administrativt. På samme måte som for fylkesskattekontorene er det nødvendig at også Skattedirektoratet før forslaget trer i kraft, bygger opp kompetanse på det navnerettslige området.»
I høringsbrevet 12. januar 2001 uttalte departementet følgende om forholdet mellom spørsmålet om klageorgan for navnesakene og spørsmålet om opprettelse av et sivilrettsdirektorat:
«... Som klageorgan mener arbeidsgruppen at et sivilrettsdirektorat antakeligvis vil være mest hensiktsmessig, men siden det ikke er avklart om det vil bli opprettet et slikt direktorat, anser arbeidsgruppen seg avskåret fra å foreslå det og foreslår i stedet at Skattedirektoratet blir klageorgan i navnesaker, ... . [U]tredning om Sivilrettsdirektoratet ble sendt på høring med høringsfrist 1. februar 2001. Om det oppstår en mellomperiode mellom en ikrafttredelse av en ny navnelov og en avklaring av om det skal opprettes et sivilrettsdirektorat og direktoratet eventuelt er etablert, antar Justisdepartementet at det er mest hensiktsmessig at klagesaksbehandlingen blir ivaretatt av departementet, ... .»
Et stort flertall av høringsinstansene støtter forslaget om at det bare skal være to hovedorganer som behandler navnesaker. Troms fylkesskattekontor er enig i at «en samordning av førstegangsbehandlingen av navnesaker vil være mer funksjonell enn den nåværende ordningen med oppsplitting i flere førsteinstanser». Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler at fylkesmannen er «opptatt av at behandlingen skal fremstå som publikumsvennlig og minst mulig byråkratisk» og at «det for fremtiden kun skal være to organer som arbeider med navnesaker synes å være i tråd med dette standpunktet». Finansdepartementet har «forståelse for at saksbehandlingen bør forenkles ved at det i framtiden bare blir to organer som arbeider med navnesaker, ett førsteinstansorgan og ett klageorgan».
Flere høringsinstanser er kritiske til å legge førsteinstansbehandlingen til fylkesskattekontorene, eller ønsker at et annet organ skal behandle sakene i første instans.
Nord-Trøndelag fylkesskattekontor «stiller seg helt uforstående til at kompetansen ved folkeregistrene er for lav», og hevder at «[h]ovedproblemet har vært den uryddige organisering av behandlingsnivåene for navnesakene», og at «kunnskapsnivået på folkeregistrene er så god at det ikke vil medføre vesentlige problemer å behandle den nye navneloven».
Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler:
«Vi stiller spørsmål ved om en regionalisering av førsteinstansbehandling er hensiktsmessig. Begrunnelsen for å legge første førsteinstansbehandlingen til fylkesskattekontorene synes å være at det vil være lettere å bygge opp tilstrekkelig kompetanse for behandling av navnesakene. Fylkesmannen mener at nærhet til publikum bør tillegges betydelig vekt. Den vesentlige liberaliseringen tilsier også at det bare i liten utstrekning vil oppstå kompliserte tolkningssaker. ...
... Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener at vigselsmannens myndighet må opprettholdes slik den er i dag. Forslaget i NOU'en synes unødvendig byråkratisk og kan neppe sies å være i tråd med synspunktene om å nedbygge offentlig sektor.»
Barne- og familiedepartementet antar imidlertid at forslaget om at fylkesskattekontorene også skal behandle de sakene som i dag behandles av vigselsmannen, «vil være hensiktsmessig ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling og rettsenhet».
Om den navnefaglige kompetansen hos folkeregistrerene uttaler Fylkesmannen i Østfold:
«Dersom resultatet bli at man velger den foreslåtte fordeling av oppgaver, finner vi grunn til å påpeke at fylkesmannen i navnesaker har fungert som en viktig rådgiverinstans for folkeregistrene, og opplever at mange av folkeregistrene ikke innehar den nødvendige kompetanse til å behandle selv de saker som fremstår som kurante.»
NTL-Skatt uttaler:
«Vi meiner at folkeregistra har den nødvendige kompetansen til å handsame den nye namnelova. Utvalet si grunngjeving er einsidig og tyder på at utvalet ikkje har teke omsyn til den pågåande omorganiseringa som skjer i skatteetaten.
Etter omorganiseringa vil likningskontora og folkeregistra bli organisert i distrikt, med distriktskontor og etatskontor. Konsekvensen av dette vil bli færre folkeregister og eit større og breiare fagmiljø. Handsaming av namneendringar vil falle naturleg inn i denne organiseringa. Kompetansen ligg i dag ved folkeregistra. Fylkesskattekontora må bygge opp kompetanse og kapasitet, altså ei ny «avdeling» for å ta seg av oppgåver som bør være så nær publikum som mogeleg. Det er også lagt opp til ei omorganisering av fylkesskattekontoret, men organiseringa av desse er i dag ikkje kjent. Vi vil hevde at handsaming av namnesaker ikkje fell naturleg inn i deira arbeidsområde.»
Skattedirektoratet mener også at folkeregistrene fortsatt bør være førsteinstansorgan, og at Skattedirektoratet ikke bør være klageorgan. Direktoratet fremholder:
«Skatteetaten er som kjent inne i en omorganiseringsprosess som bl.a. vil innebære at ligningskontorene og folkeregistrene vil bli organisert i større enheter enn i dag. Videre vil etaten vurdere nærmere om det bør foretas en ytterligere regionalisering av arbeidet med navnesaker. Dette fordi at selv om liknings- og folkeregisterforvaltningen omorganiseres vil det fortsatt være stor forskjell i størrelse mellom kontorene og behovet for å bygge opp fagmiljøer innenfor navnesaker tilsier en ytterligere regionalisering.
- - -
Som følge av hvor direktoratet mener førsteinstansbehandlingen bør ligge, er det ikke naturlig at det er Skattedirektoratet som er klageorgan.
Prinsipalt er direktoratet av den oppfatning at klageinstansen bør være fylkesmennene, evt. Sivilrettsdirektoratet. Skattedirektoratet er av den oppfatning at dette i utgangspunktet ikke er en naturlig arbeidsoppgave å legge til fylkesskattekontorene eller Skattedirektoratet. Dette bl.a. begrunnet i at det er Justisdepartementet som er ansvarlig fagdepartement.»
Den Norske Advokatforening mener at det i utgangspunktet ville vært ønskelig om alle søknader skulle behandles av folkeregistrene i første instans, bl.a. fordi dette ville gi større tilgjengelighet for brukerne. Likevel ses behovet for å bygge opp en ekspertise for behandling av sakene, og fylkesskattekontorene vurderes som en egnet instans også fordi det alltid vil være jurister knyttet til disse kontorene.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet mener imidlertid at fylkesmannen bør være førsteinstansorgan:
«AAD er enig i at kompetansen som førsteinstans i navnesaker etter endringsforslagene bør legges til et eksisterende organ på regionalt nivå. Fylkesmannen har delvis et slikt ansvar i dag, og har gjennom lang tid bygget opp faglig og administrativ kompetanse på området. Vårt utgangspunkt er derfor at fylkesmannen fortsatt bør være forvaltningsmyndighet etter navneloven, og at konsentrasjon av førstelinjetjenesten på området bør utvikles her - dersom dette er forenlig med en praktisk formidling av navneendringsdata til folkeregisterbasen.
Dersom førsteinstansansvaret etter loven legges til fylkesmannen, bør myndigheten som klageinstans legges til JD. ...»
Finansdepartementet er enig i dette:
«Etter Finansdepartementets vurdering vil det være en bedre og mer effektiv ressursutnyttelse å legge førsteinstansfunksjonen til fylkesmennene. Fylkesmennene bruker i dag flest årsverk på behandling av navnesaker (8,3 årsverk på førsteinstanssaker og 0,3 årsverk på klagesaker) og fylkesmennene innehar i dag en høy kompetanse på området. Ved å tilføre fylkesmennene ressurser tilsvarende dagens ressursbruk på navnesaker hos de lokale folkeregistrene, vil man kunne samle og utvikle den kompetansen som allerede finnes på dette området.
På denne bakgrunn er Finansdepartementet av den oppfatning at en bør samle førsteinstansfunksjonen for navnesaker hos fylkesmennene og at Justisdepartementet i hvert fall inntil videre bør være klageorgan.»
Ingen høringsinstanser har uttalt seg mot arbeidsgruppens forslag om at Statens ungdoms- og adopsjonskontor fortsatt skal behandle første gangs navnesaker i forbindelse med adopsjon.
Departementet er enig med arbeidsgruppen i at behandlingen av navnesaker bør konsentreres i to nivåer. Dagens system med tre nivåer skaper uklarhet og bygger på en uheldig kobling mellom saksbehandlingsregler og materielle regler. Tar en utgangspunkt i at førsteinstansbehandlingen ikke lenger skal fordeles på et lokalt og et regionalt nivå, tilsier hensynet til sakstilfang og kompetanse en noe mer regionalisert løsning enn folkeregistrene. Dette vil sikre en hyppigere og bedre kontakt med saksområdet, samtidig som det sikrer en mest mulig lik behandling av navnesakene. I tillegg vil et organ med et større virkeområde enn en kommune i større utstrekning kunne ha tilgang til juridisk kompetanse. Navneloven vil fremdeles ha en del vanskelige vurderingstemaer. Det tilsier at den navnefaglige kompetansen hos de aktuelle medarbeiderne bør være god. Departementet kan samlet sett ikke se at ulempen for publikum blir så stor at dette tilsier at navnesakene bør behandles ved de lokale folkeregistrene. Det vil fortsatt være slik at meldinger om navneønsker må innsendes skriftlig. Meldingsskjemaer kan være tilgjengelig i lokalmiljøet og på Internett.
Etter departementets mening utpeker fylkesmannsembetene seg som de organer som bør håndtere navnesaker i første instans. Det er fylkesmannsembetene som i dag har mest omfattende oppgaver på området. Embetene har en god regional forankring og en god navnefaglig ekspertise. Internt kan saksbehandlingen organiseres slik at ulike saker håndteres på ulik måte avhengig av sakenes vanskelighetsgrad. Det tas sikte på at fylkesmannsembetene som et ledd i saksbehandlingen selv foretar registreringen av navneendringene i folkeregisteret, og at embetene for øvrig får en lesetilgang til folkeregisteret som sikrer en effektiv saksbehandling. For øvrig vises det til høringsuttalelsene fra Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet.
I forhold til at vigselsmennene ikke lenger skal ha avgjørelsesmyndighet i navnesaker, kan departementet ikke se at dette forslaget vil innebære en mer tungvint behandling av disse sakene. Tvert i mot vil en samlet behandling på regionalt nivå av navnesaker for ektefeller sikre en bedre behandling slik at en f.eks. unngår omgjøring av vedtak truffet av vigselsmannen. Dette vil ikke minst gjelde når forslaget til ny navnelov medfører ytterligere valgmuligheter for ektefellene. Enkelte av disse inneholder vanskeligere vurderingstemaer enn tidligere. For partene vil endringen normalt arte seg på den måten at de etter vigselen vil motta en bekreftelse fra fylkesmannen om at deres navneønske er tatt til følge og ført inn i folkeregisteret. For vigselsmannen blir forskjellen at denne ikke treffer vedtak om navneendring, men videreformidler partenes navneønske til fylkesmannen med mindre partene ønsker å gjøre det selv i ettertid.
Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurdering om at SUAK fortsatt bør behandle førstegangssaker i forbindelse med adopsjon. Her taler særlige hensyn for at førsteinstanssakene ikke bør behandles av fylkesmannen, se nærmere NOU 2001: 1 punkt 12.1.3.2.
Departementet slutter seg videre til at navnesakene ikke er en naturlig oppgave å legge til Skattedirektoratet. Inntil videre foreslås derfor at departementet selv forestår klagebehandlingen av navnesakene.
Som flere høringsinstanser peker på, pågår det for tiden en omorganisering av folkeregister- og likningsforvaltningen, jf. St.prp. nr. 1 (2000-2001) for Finansdepartementet punkt 7.3. Videre arbeider Justisdepartementet med hvordan departementet kan bli avlastet for enkeltsaker på områder som hittil ikke har vært berørt av de store omstillingene i justissektoren. Når disse prosessene er gjennomført, kan det etter Justisdepartementets oppfatning være aktuelt å ta organiseringen av navnesakene opp til ny vurdering.
9.2 Saksbehandlingsregler m.m.
Arbeidsgruppen foreslår at de særlige saksbehandlingsreglene i tilknytning til navnesaker skal bortfalle, og at forvaltningslovens alminnelige regler i stedet skal komme til anvendelse. Bl.a. foreslår arbeidsgruppen at utstedelse av særlige bevillingsdokumenter og kunngjøring av navneendringer skal opphøre. Navneloven sondrer mellom navneendringer som kan foretas ved melding til folkeregisteret og navneendringer som gis ved bevilling. Om dette uttaler arbeidsgruppen, jf. NOU 2001: 1 punkt 12.1.3.5 samt 13.1.2.1:
«Det bør ikke herske tvil om at en avgjørelse om navn er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Arbeidsgruppen ønsker bl.a. derfor å endre begrepsbruken slik at alt kalles for søknad. Dette må gjelde selv om avgjørelsen fremstår som lovbundet, f.eks. en søknad om å ta en av foreldrenes etternavn som etternavn. ...
Arbeidsgruppen foreslår også at bevillingsordningen opphører. Det å få tillatelse til å endre navn er etter arbeidsgruppens oppfatning noe som ikke bør nedtegnes i et eget bevillingsdokument. Grunnen er særlig at endring av navn ikke lenger har en så sterk offentlig interesse, men primært en sterk personlig interesse, ... .
Det foreslås etter dette etablert et system som utelukkende baseres på en søknadsordning. Dette innebærer for øvrig også en forenkling av regelverket.
- - -
Bortfallet av kunngjøringsplikten er en naturlig følge av forslaget om opphør av bevillingsordningen og ønsket om å redusere det offentliges arbeid med navnesaker. Behovet for kunngjøring antas ikke å være stort fordi folk vil kunne få vite om bærere av etternavn og fornavn ved hjelp av SSBs sider på Internett som oppdateres en gang i året, og ved henvendelser til folkeregistrene eller fylkesskattekontorene.»
De fleste høringsinstansene kommenterte ikke disse spørsmålene. Patentstyret mener imidlertid at navneendringer fortsatt bør kunngjøres, både av hensyn til mulige rettighetshavere og til den som feilaktig har fått innvilget navnet.
Departementet slutter seg til arbeidsgruppens syn om at det ikke bør herske tvil om en avgjørelse av en navnesak er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Videre er departementet enig i at bevillingsordningen bør opphøre. Departementet kan likevel ikke se noen grunn til at terminologien med melding endres. Lovens ordlyd må i stedet vise at navnet ikke gis ved selve meldingen, men i det forvaltningen godtar meldingen. Bruken av ordet melding indikerer en raskere og mer regelbundet avgjørelse enn en vanligvis forbinder med en søknadsbehandling. Imidlertid er departementet enig i at kunngjøring av navneendringer sløyfes, og viser til arbeidsgruppens vurdering. For øvrig vil bortfallet av kunngjøringsplikten innebære en saksbehandlingsmessig forenkling og økonomisk besparelse.
Etter arbeidsgruppens oppfatning bør klageorganet knytte til seg navnefaglig ekspertise på mer permanent basis, jf. NOU 2001: 1 punkt 12.2. Enkelte av høringsinstansene kommenterer behovet. Departementet antar at det vil ha behov for navnefaglig bistand i en del navnesaker og vil vurdere hvordan det best kan knytte til seg nødvendig ekspertise. En nærmere regulering av hvordan det bør gjøres, hører imidlertid ikke hjemme i loven. Kostnadene vil ikke være nevneverdige og vil dekkes innenfor departementets nåværende rammer.
Etter navneloven § 22 kan den som mener at vedkommendes navnerett er krenket ved en navneendring, reise søksmål innen fem år etter at endringen ble kunngjort. I NOU 2001: 1 punkt 13.1.2.1 foreslås søksmålsfristen forlenget til ti år i forbindelse med at navneendringer ikke lenger skal kunngjøres. Patentstyret mener for det første at også f.eks. en innehaver av et varemerke som er krenket at et navnevedtak, bør kunne reise søksmål, og for det andre at det bør kreves at søksmålet er reist innen fem år fra det tidspunkt saksøkeren fikk kunnskap om avgjørelsen idet «[d]et synes generelt nokså rimelig med en kortere tidsfrist enn 10 år for en rettighetshaver til å reagere, dersom denne har fått kunnskap om krenkelsen». Departementet slutter seg til arbeidsgruppens forslag med de justeringer som Patentstyret har tatt til orde for. Av hensyn til den som har tatt navnet, mener imidlertid departementet at søksmålsfristen bør være to år fra det tidspunktet saksøkeren fikk eller burde ha skaffet seg kunnskap om navnevedtaket. For øvrig vises til merknadene til lovforslaget § 13 i punkt 11 nedenfor.