4 Prinsipper i lovforslaget
Som det fremgår under punkt 3 om ulike utdanningstilbud som kan være aktuelle for lov om fagskoleutdanning, er dette et felt som i dag omfatter mange ulike fagområder, ordninger og reguleringer. Mange tilbydere opererer fritt i markedet og er kun godkjent for støtterett i Lånekassen, mens andre langt på vei er underlagt samme regelverk som offentlige videregående skoler og har læreplaner som er utarbeidet og fastsatt sentralt. De tekniske fagskolene er fullfinansiert av det offentlige, mens mange tilbydere ikke mottar noen form for direkte offentlig tilskudd.
Det kan synes problematisk å utarbeide et felles lovverk for utdanningstilbud som er så ulike når det gjelder både styring, finansiering og innhold. Innføring av et felles regelverk vil måtte medføre at noen tilbydere får flere regler å forholde seg til enn i dag, mens noen vil få færre. Dette siste gjelder særlig for tekniske fagskoler. Departementet mener det er lite hensiktsmessig at teknisk fagskole fortsatt skal forholde seg til regler som gjelder videregående opplæring siden teknisk fagskole er en utdanning som bygger på videregående opplæring.
Regjeringens mål når det gjelder utvikling og styring av utdanningssektoren i Norge er blant annet økt grad av desentralisering og delegering av myndighet, mindre detaljert regelstyring og større grad av målstyring. Dette innføres både for de statlige universitetene og høyskolene, og det er også et mål for regjeringen at skolesektoren i Norge skal få mer lokal handlefrihet, og at mindre skal styres fra statlig nivå.
Departementet mener disse prinsippene også skal gjelde for fagskoleutdanning. Forslaget til lov om fagskoleutdanning er en overordnet rammelov som angir hvilke hovedkriterier som må være oppfylt for å bli godkjent etter loven. På mange områder mener departementet det må være opp til den enkelte tilbyder å etablere mest mulig hensiktsmessige ordninger som ivaretar de ulike behovene for kvalitet, organisering av studiet, samarbeid med bransjer etc.
4.1 Både private og offentlige utdanningstilbud
Forslag til lov om fagskoleutdanning omfatter både private og offentlige yrkesrettede utdanningstilbud som bygger på videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse, og som har et omfang tilsvarende minimum et halvt studieår (fem måneder) og maksimum to studieår på fulltid.
4.2 Godkjenning og kvalitetssikring
4.2.1 Generelt
Departementet ønsker at utdanningstilbud av god kvalitet på dette området skal kunne få offentlig godkjenning. Dette vil gi utdanningstilbudene anerkjennelse og økt status, og studentene vil få større trygghet og bedre informasjon ved valg av studietilbud. Godkjenning av fagskoleutdanning bør utføres av et faglig uavhengig organ.
Dette lovforslaget innebærer at Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) godkjenner fagskoleutdanning. NOKUT etableres i forbindelse med Kvalitetsreformen i høyere utdanning, jf. Innst. S. nr. 337 (2000-2001) og Ot.prp. nr. 40 (2001-2002), og vil være operativt fra 1. januar 2003.
4.2.2 Om NOKUT
NOKUTs oppgaver overfor høyere utdanningsinstitusjoner skal etter lov om universiteter og høgskoler av 12. mai 1995 nr 22, nytt kap. 3 (i kraft 1. januar 2003) være følgende:
evaluering av institusjonenes system for kvalitetssikring
akkreditering av institusjoner
akkreditering av studietilbud
revidering av akkreditering som allerede er gitt
evalueringer av betydning for å kunne bedømme kvaliteten i høyere utdanning. Departementet kan pålegge NOKUT å foreta slike evalueringer
generell godkjenning av utdanning fra institusjoner som ikke går inn under lov om universiteter og høyskoler.
En viktig oppgave for NOKUT er å følge opp godkjente utdanningstilbud med sikte på å sikre god kvalitet over tid. Organet vil ha fullmakt til å foreta revisjon av akkrediteringer som allerede er gitt dersom kvaliteten ikke er tilfredsstillende. Institusjonenes kvalitetssikringssystemer skal evalueres av NOKUT i sykluser på maksimalt seks år.
Et overordnet prinsipp er at organet skal være faglig uavhengig. Departementet kan ikke gi NOKUT pålegg utover det som er hjemlet i lov eller fastatt i forskrift. Departementet kan heller ikke overprøve beslutninger fattet av NOKUT. Organets kjernekompetanse vil være evalueringsfaglig. Ved godkjenning av enkeltutdanninger vil det bli oppnevnt eksterne sakkyndige komiteer.
4.2.3 Kvalitetssikring av fagskoleutdanning i NOKUT
Departementet mener det vil gi positive synergieffekter at den faglige kompetansen som bygges opp i NOKUT, også benyttes ved godkjenning av fagskoleutdanning. NOKUT vil bygge opp unik nasjonal kompetanse, og en godkjenning gitt av organet vil være et offentlig kvalitetsstempel og vil gi status til de utdanninger som er godkjent.
I tillegg er departementets vurdering at dette vil være den minst byråkratiserende måten å etablere et godt kvalitetssikringssystem for fagskoleutdanning på. Ved at dette legges til et allerede etablert organ, blir utnyttelsen av både faglige og administrative ressurser best mulig.
Fagskoleutdanning vil skille seg fra høyere utdanning på flere måter. Ettersom gruppen av tilbydere av fagskoleutdanning er sammensatt av svært forskjellige typer av institusjoner, hva gjelder både fagtilbud og størrelse, vurderer departementet det som mest hensiktsmessig at en godkjenningsordning i utgangspunktet etableres som et system for godkjenning av selve utdanningstilbudene. Godkjenning av utdanningstilbud vil si at en tilbyder av fagskoleutdanning blir godkjent for å gi tilbud innenfor et visst fagområde, men får ikke generell godkjenning for å opprette nye fagtilbud på andre områder. En godkjenning av utdanning bør gi institusjonen rom for fleksibilitet og mulighet til en viss endring av tilbudene innenfor fagområdet. De standarder som skal legges til grunn for godkjenning av fagtilbud, må være basert på faglige vurderinger. Departementet mener derfor at en godkjenningsordning må legge opp til at det er NOKUT, som fagorgan, som må fastsette de nærmere standarder og kriterier for godkjenning av fagtilbud. Departementet vil gi forskrift om prosedyrer for fastsetting av standarder og regler for saksbehandlingen. Ved eventuell tilbaketrekking av tidligere gitte godkjenninger er det viktig at studentenes og institusjonens rettssikkerhet er tilstrekkelig ivaretatt, og det er derfor spesielt viktig at det er klare saksbehandlingsregler for dette. Departementet vil i forskrift gi nærmere regler for prosedyrer for sikring av studentenes rettigheter ved en tilbaketrekking av godkjenning.
Departementet mener at det for enkelte større institusjoner, med en bred fagportefølje, etter hvert kan være hensiktsmessig å også vurdere en ordning med godkjenning av institusjonen som sådan, med fullmakter til å opprette og legge ned fagtilbud. Overordnede standarder for godkjenning av institusjoner vil eventuelt måtte utarbeides i forskrift, mens NOKUT kan fastsette nærmere kriterier for godkjenningen. Et grunnleggende krav ved eventuell godkjenning av institusjoner må, tilsvarende som ved akkreditering av statlige og private universiteter og høyskoler, være at institusjonen har tilfredsstillende interne systemer for kvalitetssikring.
Siden NOKUT i utgangspunktet er etablert i forbindelse med Kvalitetsreformen i høyere utdanning, er de foreliggende forskrifter for akkreditering og evaluering spesifikt knyttet til universiteter og høyskoler. Det må derfor utarbeides egne forskrifter for godkjenning av fagskoleutdanning. Bestemmelser knyttet til fagskoleutdanning må bygge på de samme prinsipper som for høyere utdanning, men må reflektere at utdanningene har ulik karakter og ulikt innhold. Departementet vil utarbeide forskrifter i samarbeid med NOKUT, bransjer og tilbydere av fagskoleutdanning.
På bakgrunn av høringsuttalelsene ønsker departementet å foreslå at utdanninger som i dag har en form for offentlig godkjenning eller offentlig tilskudd, beholder dette i en overgangsperiode ved eventuell endret lovtilknytning til lov om fagskoleutdanning. De aktuelle fagskoleutdanningene må så godkjennes av NOKUT innenfor en viss tidsperiode for å beholde godkjenning og tilskudd. Begrunnelsen for dette er at alle utdanninger som er godkjent etter loven, bør oppfylle kriterier for godkjenning etter den samme ordningen. At kvaliteten er avgjørende for godkjenning sikrer rettferdig behandling, og kvaliteten må opprettholdes og utvikles over tid. Alle fagskoleutdanninger som i dag er godkjent, enten etter en utdanningslov eller i Lånekassen, bør godkjennes av NOKUT innenfor en nærmere angitt periode dersom de skal kunne beholde godkjenning, tilskudd og støtterett. Departementet mener det er vanskelig å sette opp en klar tidsangivelse for når tidligere godkjente tilbud må være godkjent på nytt. NOKUT vil ha behov for tid til å konstituere seg som et organ og etablere rutiner for saksbehandling, fastsette standarder og utfyllende kriterier. Departementet ser derfor at det er vanskelig å se hvilke ressurser som vil kreves av NOKUT for å foreta en slik gjennomgang av tidligere godkjenninger, og mener at den nærmere tidfestingen av når en slik gjennomgang skal være fullført, kan fastsettes i forskrift i samråd med NOKUT.
4.3 Forholdet til Lånekassen
Ved ikrafttredelse av denne lov vil det settes som forutsetning at nye fagskoleutdanninger først må godkjennes av NOKUT for å få støtterett i Lånekassen. På bakgrunn av høringsuttalelsene og forslaget om at utdanninger som i dag har en form for godkjenning, må godkjennes av NOKUT innenfor en nærmere angitt tidsperiode, vil dette også innebære at utdanningstilbudene som i dag er godkjent for støtterett i Lånekassen, vil beholde denne i en overgangsperiode før de må godkjennes av NOKUT. Dersom de ikke blir godkjent av NOKUT, mister studentene støtteretten i Lånekassen. Dette vil gjelde nye studenter og ikke studenter som allerede er inne i et utdanningsløp.
4.4 Finansieringsordning
I dette lovforslaget skilles det mellom godkjenning som fagskoleutdanning og offentlig tilskudd. Å få en godkjenning etter lov om fagskoleutdanning vil dermed ikke innebære en automatisk rett til å få offentlig tilskudd.
Det legges til grunn at det i utgangspunktet er etterspørsel og betalingsvilje i markedet som bør være styrende for tilbudet av private fagskoleutdanningstilbud. Lovforslaget åpner imidlertid for at det kan gis tilskudd til offentlige og private utdanningsinstitusjoner som tilbyr utdanning som er godkjent etter lov om fagskoleutdanning, dersom det foreligger et særskilt samfunnsmessig behov for en viss type utdanning, og dersom det er ønskelig å stimulere at flere tar slik utdanning.
Det bevilges i dag ikke midler over statsbudsjettet til privat fagskoleutdanning, og regjeringen ønsker å legge til grunn en restriktiv linje når det gjelder eventuelle bevilgninger til disse utdanningene. Departementet ønsker å vinne erfaringer med den nye loven før eventuelle bevilgninger vurderes. Loven legger til rette for en likestilling mellom private og offentlige utdanningstilbud ved vurdering av offentlig finansiering.
Mange av de private utdanningene på dette nivået tar høye skolepenger for å finansiere driften. Ved søknader om statlig tilskudd vil bl.a. nivået på skolepenger bli vurdert. Offentlig tilskudd skal ikke være kostnadsdrivende, og det må være et grunnleggende prinsipp at offentlig tilskudd skal komme studentene til gode.
4.5 Forholdet til høyere utdanning og studiepoeng
Ved behandling av St.meld. nr. 20 (2000-01) ble det lagt vekt på at fagskoleutdanning skal være et reelt alternativ til høyere utdanning for personer med yrkesfaglig bakgrunn.
Flere høringsinstanser har påpekt at fagskoleutdanning bør gi automatisk uttelling i form av vekttall/studiepoeng og dermed avkorting av høyere utdanning.
Departementet mener det vil være naturlig og hensiktsmessig at fagskoleutdanning kan gi uttelling innenfor samme fagområde i universitets- og høyskolesystemet. Det må foretas vurderinger av i hvor stor grad utdanningene dekker tilsvarende innhold. Slike vurderinger må være opp til de enkelte utdanningstilbydere og fagmiljøer å utføre, og vurdering og beslutning om evt. avkorting må gjøres av den enkelte utdanningsinstitusjon i høyere utdanning, da myndigheten til dette etter universitets- og høyskoleloven ligger hos den enkelte institusjon. Departementet vil oppfordre utdanningstilbydere om å samarbeide om vurderinger og avtaler.
Dette er en videreføring av dagens ordning der utdanningstilbydere på flere fagområder har inngått avtaler om uttelling. For eksempel gir linje for maritime fag og fiskerifag i teknisk fagskole i dag det samme teorigrunnlag i sertifikatfagene som de maritime høgskolene. Den maritime sertifikatutdanningen i teknisk fagskole gir derfor full uttelling i høyskoleutdanningen på dette området.
4.6 Innholdet i utdanningen
Den enkelte utdanningstilbyder har ansvar for å utvikle og sikre kvaliteten på utdanningen som tilbys.
Mange av utdanningene må oppfylle internasjonale sertifiseringskrav, for eksempel innenfor maritime fag som i dag tilbys ved tekniske fagskoler. Der internasjonale eller nasjonale standarder eller konvensjoner er styrende for opplæringen, er det naturlig at fagmiljøene legger dette til grunn ved utforming av læreplaner.
Dersom for eksempel ulike bransjer mener det er behov for felles standarder, er det fritt opp til bransjene selv og utdanningstilbyder i samarbeid å etablere slike. I dag er det etablert slikt samarbeid på flere fagområder, for eksempel der bransjene samarbeider med opplæringsråd og utdanningstilbyder om å fastsette krav til innhold og standarder.
Det finnes flere eksempler på at læreplaner som er fastsatt av departementet, blir foreldet på grunn av rask teknologisk utvikling, nye internasjonale krav etc. Utdanningstilbyder må dermed fravike utdaterte sentralt gitte læreplaner for å kunne tilby en utdanning som er av god nok kvalitet og tidsmessig oppdatert. Departementet mener at fagmiljøene som har den faglige kompetansen, også har best forutsetninger for å fastsette det faglige innholdet i utdanningene på en måte som ivaretar god kvalitet og de krav som settes av NOKUT for godkjenning.