Ot.prp. nr. 33 (2000-2001)

Om lov om endringer i konsesjonsloven og odelsloven m.v. (opphevelse av forkjøpsrett og heving av arealgrenser)

Til innholdsfortegnelse

4 Nærmere om lovforslagene

4.1 Tidligere behandling i Stortinget

4.1.1 Landbrukspolitiske mål

Lovforslagene i denne proposisjonen ble fremmet for Stortinget gjennom St.meld.nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon. Stortingsmeldingen gjaldt mange ulike spørsmål. For å gjøre sammenhengen mellom stortingsbehandlingen og forslagene i denne proposisjonen lettere tilgjengelige, gjengis relevante avsnitt fra stortingsmeldingen og Næringskomiteens innstilling til den.

Innholdet i St.meld.nr. 19 (1999-2000) og Stortingets behandling av meldingen bar ikke bud om endring av de generelle landbrukspolitiske målene i forhold til bosetting eller eier- og bruksstruktur. Næringskomiteen uttaler om målene og innretningen av virkemidlene i Innst.S.nr. 167 (1999-2000) på s. 24:

« Komiteen viser til at det er bred politisk enighet om å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret ....... Komiteen legger til grunn at norsk landbruks bidrag til bosetting og sysselsetting i distriktene forutsetter livskraftige driftsenheter og attraktive arbeidsplasser i næringen.»

« Komiteen har merket seg at Regjeringen legger til grunn at norsk landbruk også framover skal være et miljøvennlig landbruk med variert bruksstruktur. De topografiske forholdene gjør at det i Norge er urealistisk med storskaladrift på linje med mange andre land. Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, har også merket seg at Regjeringen likevel ser behov for en moderat utvikling i retning av større driftsenheter og at det i denne sammenheng vil være behov for å differensiere mellom produksjoner og mellom distrikter. Flertallet gir sin tilslutning til disse vurderingene. Strukturpolitikken i landbruket innebærer en avveining mellom flere hensyn.

Ønsket om et landbruk med mange driftsenheter som gir et stort bidrag til bosetting og sysselsetting i distriktene forutsetter et variert arbeidsmarked med inntektsmuligheter utenom bruket. Dette må veies mot kostnadene knyttet til å ha små enheter, både når det gjelder å sikre en tilfredsstillende inntektsutvikling, behovet for overføringer og importbeskyttelse, samt utvikling i kostnadsnivå og konkurranseevne.

I denne avveiningen mener et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, at det i åra framover må tas større hensyn til de bruk hvor jordbruksproduksjonen utgjør et viktig bidrag til sysselsetting og inntekt.»

Departementet oppfatter dette slik at virkemiddelbruken (både økonomiske og juridiske virkemidler) må innrettes slik at den kan bidra til en utvikling i retning av større driftsenheter. Ved den konkrete avveiningen av innretningen av virkemidlene må det legges størst vekt på hensynet til enheter der jordbruksproduksjonen er en viktig del av sysselsettinga.

St.meld.nr. 19 (1999-2000) s. 124-125 viser mer konkret til sammenhengen mellom de landbrukspolitiske målene og behovet for endring av virkemidlene som innvirker på bruksstrukturen:

«Med bakgrunn i de mål som er lagt til grunn i kapittel 4, mener departementet at det skal legges hovedvekt på målene om å utnytte arealene slik at de kan gi grunnlag for bosetting og sysselsetting. Større vekt på økonomiske og sosiale forhold jf. kapittel 5.7 innebærer dessuten at ressursene må disponeres rasjonelt for å skape inntektsmuligheter. Gode landbruksfaglige løsninger for driften er sentrale i denne sammenhengen.

Departementet mener at det er behov for å kunne innvirke på bruksstrukturen for å styrke ressursgrunnlaget for driftsenhetene. Valget av hvilke virkemidler som er egnet med sikte på en slik styrking må avpasses etter hvor sterke drivkrefter som allerede fører til sammenslåing av bruk. Omfanget leiejord og antall landbrukseiendommer omsatt som tilleggsjord er eksempler på slike drivkrefter.»

I St.meld.nr. 19 (1999-2000) la departementet til grunn at det var ønskelig å styrke landbruksmyndighetenes innsats i arbeidet for frivillig rasjonalisering som omtalt i jordloven § 6. Det uttales følgende på s. 125:

«Departementet ønsker å vitalisere kommunene og landbruksmyndighetene i fylkene slik at de kan arbeide aktivt for frivillige løsninger der eiere av eiendom som verken bor på eiendommen eller driver den selv oppfordres til å selge eller leie ut. Det samme gjelder eiere som bor på eiendommen og der jorda ikke drives. Dette kan bidra til at produksjonsegenskapene på eiendommen holdes ved like, og at avkastningen fra den kanaliseres til andre aktive næringsutøvere.»

Flertallet i Næringskomiteen sluttet seg i Innst.S.nr. 167 (1999-2000) s. 40 til dette. Dette er et arbeid som ikke krever lovendringer.

4.1.2 Opphevelse av forkjøpsretten

I St.meld.nr. 19 (1999-2000) la departementet til grunn at samfunnet har behov for å innvirke på bruksstrukturen i landbruket. Det vises til omtalen fra s. 125 som er sitert ovenfor. Spørsmålet ble drøftet særskilt i forhold til forkjøpsretten på s. 126:

«Det prinsipielle spørsmålet er om det offentlige skal kunne innvirke på bruksstrukturen ved hjelp av juridiske virkemidler. Etter departementets mening er dette ønskelig. Det gir mulighet for å hindre en uheldig utvikling i forhold til målet om driftsmessig gode løsninger jf. jordloven § 1 og omtalen under kapittel 5.7 hvor en bl.a. peker på behovet for å redusere kostnadene i landbruket. Det er likevel slik at de juridiske virkemidlene virker på forskjellig måte. Selv etter at den såkalte angreretten i konsesjonsloven § 15 ble innført i 1983 oppfattes forkjøpsretten av svært mange som et unødig inngripende og til dels urimelig virkemiddel. Dette er forhold som etter departementets oppfatning må tillegges betydelig vekt og veies opp mot det en oppnår ved bruk av forkjøpsrett for å nå jordlovens formål. Det er begrenset hva som er oppnådd i form av endret bruksstruktur ved bruk av forkjøpsretten, fordi forkjøp bare er vedtatt i få tilfeller. I tillegg benytter mange selgere seg av retten til å trekke salget tilbake.

Forkjøp nyttes som nevnt også til andre offentlige formål, for eksempel ved bruk av eiendommen som erstatning i stedet for penger ved grunnavståelse til veiformål, eller for å sikre friareal til beste for allmenheten. Det er ikke mange slike forkjøp i praksis. Det er også tilfeldig om det kommer relevante eiendommer på salg slik at det utløser forkjøpsrett. Når løsningen krever arealbytte, må dessuten de aktuelle myndigheter være ute i god tid for å skaffe erstatningsarealet. Departementet er derfor kommet til at en ved barskogvern og veiframføring mv. heller må satse på frivillige kjøp med finansiering fra Jordfondet. Samtidig må kommunene trekkes mer aktivt inn i dette arbeidet. For friarealene antar departementet at vilkår om avståelse etter konsesjonsloven § 9, konsesjonsavslag og ekspropriasjon er virkemidler som i en viss grad kan erstatte forkjøpsinstituttet.

Kommunenes forkjøpsrett er etter loven begrenset til ubebygd areal som i reguleringsplan er lagt ut til annet enn landbruksområde. I slike tilfeller vil kommunene kunne utarbeide reguleringsplan og gå til ekspropriasjon. Departementet er kommet til at forkjøpsretten ikke bør opprettholdes bare med sikte på disse få tilfellene.

Departementet foreslår på bakgrunn av ovenstående at forkjøpsretten fjernes fullstendig. Forslaget innebærer en forenkling av regelverket.

Behovet for å kunne innvirke på bruksstrukturen må etter dette ivaretas gjennom bruk av økonomiske og juridiske virkemidler. Det primære må fortsatt være å legge forholdene til rette slik at landbruksmyndighetene - sentralt står her kommunene og fylkesmannen - oppfyller jordlovens krav om å arbeide for frivillige avtaler som kan bidra til kostnadsreduksjoner. Det vises til det som er sagt foran under avsnittet om Frivillige løsninger og jordskifte. Opphevelsen bør følgelig kombineres med et mer aktivt frivillig oppkjøp av eiendommer både til ordinære rasjonaliseringsformål og til offentlige formål der arealene kan inngå i arealbytte eller jordskifte. Jordfondet bør styrkes for å gjøre dette mulig. Bruk av konsesjonsvilkår og konsesjonsavslag er etter dagens regler ikke fullt ut egnet til å erstatte forkjøpsinstituttet i rasjonaliseringssammenheng. Departementet har imidlertid grunn til å tro at selgere og konsesjonssøkere ved konsesjonsavslag velger å innrette seg etter de signaler et slikt avslag innebærer.»

Også Næringskomiteen la vekt på at det er ønskelig å innvirke på bruksstrukturen gjennom bruk av juridiske virkemidler. Se Innst.S.nr. 167 (1999-2000) på s. 38:

« Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, har merket seg departementets orientering om at antallet landbrukseiendommer er forholdsvis stabilt mens antallet driftsenheter avtar. Det må legges til grunn at hver enkelt eier av landbrukseiendom foretar ulike tilpasninger til de faktiske rammevilkårene for virksomheten. Flertallet vil peke på at slike tilpasninger samlet og over tid fører til endringer i eier- og bruksstruktur. Topografien og reglene om odel, arv og skifte er eksempler på slike rammevilkår, rammevilkår som trekker i retning av tilpasninger som bidrar til å opprettholde mange små eier- og bruksenheter. Kravene til effektiv drift trekker i en annen retning. Dette er krav som skjerpes i en situasjon hvor prisene på jordbruksprodukter må reduseres. Etter flertallets mening bør det legges til rette for at utvikling av eier- og bruksstrukturen blir mest mulig i samsvar med målene for landbruks- og distriktspolitikken. Hvor sterk styringen gjennom de enkelte virkemidlene bør være i en slik situasjon byr etter flertallets syn på politisk vanskelige avveininger. Flertallet er imidlertid enige om at det må tas i bruk både økonomiske og juridiske virkemidler for å styre utviklingen. Flertallet er dessuten enige om at det ved bruk av juridiske virkemidler må legges til rette for løsninger som på lang sikt kan bidra til å styrke lokalsamfunnet der eiendommen ligger.

Departementet har lagt til grunn at det ved økt vekt på økonomiske og sosiale forhold bør legges til rette for gode landbruksfaglige løsninger for driften enten den er basert på egen eller leid jord. Flertallet er enig med departementet i at det må legges vekt på å styrke næringsutøverens muligheter for kostnadseffektiv drift. I den forbindelse må det vurderes endringer både i virkemidler som knytter seg til eierskap og til leie av jord.»

Næringskomiteen var imidlertid enig i at forkjøpsretten burde oppheves, jf. omtale av dette på s. 39:

«Forkjøpsretten

Komiteen slutter seg til forslaget om at forkjøpsretten oppheves.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, mener at landbruksmyndighetenes arbeid bør primært bygge på aktiv tilretteleggelse for frivillig rasjonalisering. Opphevelse av den statlige forkjøpsretten bør følgelig kombineres med et mer aktivt frivillig oppkjøp av eiendommer både til ordinære rasjonaliseringsformål og til offentlige formål der arealene kan inngå i arealbytte eller jordskifte. Jordfondet bør styrkes for å gjøre dette mulig.

Ut over dette mener flertallet at det i lovverket bør legges til rette for å hindre overdragelser som fører til løsninger som er uheldige sett i forhold til hensynet til bosetting, arbeid og driftsmessig gode løsninger. Opphevelse av forkjøpsretten forutsetter derfor etter flertallets oppfatning en styrking av mulighetene for å avslå konsesjon, eventuelt stille vilkår i forbindelse med konsesjonssøknaden. Ved avslag på konsesjon på erverv av landbrukseiendom bør staten ved økningen av Jordfondet kunne tilby seg å overta eiendommen slik at den kan formidles videre i samsvar med målene for lovgivningen. Slike løsninger kan redusere de økonomiske belastningene for partene ved konsesjonsavslag. Eiendommen kan da benyttes som rasjonaliseringsobjekt.»

Stortinget sluttet seg til disse synspunktene.

4.1.3 Endringer i boplikten

Dagens regler om bo- og driveplikt bygger på behandlingen av St.prp.nr. 8 (1992-93) Landbruk i utvikling 1. I St.meld.nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon er det bygd videre på de beslutningene som er tatt der. I stortingsmeldingen er det lagt vekt på landbrukets multifunksjonelle rolle i samfunnet, herunder det bidraget til bosetting som landbruksbefolkningen kan gi. I stortingsmeldingen heter det 2:

«Distriktspolitikken er forankret i ressursgrunnlaget. Landbruket forvalter naturressurser som jord og skog i distriktene og er en stedbundet næring. Dette gir landbruket en sentral plass i Regjeringens samlede innsats for å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Primærleddet gir også betydelige ringvirkninger både gjennom etterspørsel av varer og tjenester til produksjonsprosessen, og gjennom leveranser av halvfabrikata for videre foredling.»

Videre heter det 3:

«Regjeringen ønsker å sikre det lokale eierskapet til landbrukseiendommene for å bidra til bosetting i bygdene, god ressursforvaltning og langsiktighet i næringen. Viktige virkemidler i forhold til eiendomsstrukturen er odels- og konsesjonslovens bestemmelser om bo- og driveplikt. Over tid har bruksstrukturen endret seg mer enn eiendomsstrukturen. Både effektivitetsutvikling og behov for å bedre lønnsomheten i driften bidrar til dette. Det økte omfanget av jordleie kan være første steg i en mer langsiktig tilpasning i eiendomsstrukturen. Samtidig har eiendommene potensiale til å bidra til bosetting i distriktene. Regjeringen vil styrke både bosettingsfunksjonen og driftsgrunnlaget for aktive produsenter.»

Det er også redegjort for ulike grunnlag for boplikt 4

«Den lovbestemte boplikten på landbrukseiendom er begrunnet ut fra flere hensyn. I henhold til forarbeidene er boplikt etter odelsloven forankret i grunntanken i odelsinstituttet. Den er å verne om bøndenes eiendomsrett til den jorda de dyrker og driver og som både hjem og yrke er knyttet til. Boplikten etter konsesjonsloven er imidlertid også begrunnet ut fra en vurdering av at lokalt eierskap til naturressursene fører til bedre utnyttelse av eiendommens ressurser til beste for lokalsamfunnet. Bl.a. gjennom lovendringen i 1995 ble det synliggjort at boplikten dessuten er begrunnet ut fra hensynet til bosettingen. Ved utforming av reglene og praktisering av dem i dispensasjonssaker må en balansere de ulike begrunnelsene i forhold til hverandre.

Med sikte på å tydeliggjøre bofunksjonen er det etter departementets syn nødvendig å se nærmere på hvilke hovedtyper av eiendommer hvor bare en eller to av begrunnelsene gjør seg gjeldende.

Under forutsetning av at landbrukseiendommen ligger i distriktene og at den næringsmessige aktiviteten knyttet til mat- og virkesproduksjon har et visst omfang, vurderer en alle begrunnelsene som relevante. Ligger denne eiendommen nær tettsteder, svekkes hensynet til bosettingen. De øvrige hensynene gjør seg imidlertid gjeldende også i tettstedene. Bl.a. kan hensynet til miljø og kulturlandskap tilsi krav om bosetting.

De fleste av dagens små bruk har hatt en synkende betydning som arbeidsplass for næringsutøveren. I en slik situasjon er det funksjonen som boplass som er av størst samfunnsmessig og privat betydning, ikke næringsvirksomheten. Dette innebærer at det i realiteten er samfunnshensyn knyttet til eierskap som begrunner et krav om boplikt. For disse helt små enhetene er hensynet til å bevare eiendommen i slekta og sikre den som arbeidsplass (odelsretten) i dag neppe av nevneverdig større faktisk betydning enn for andre romslige boplasser. En viser i den forbindelse til at eiendommen må kunne gi et tilskudd av betydning til familiens underhold for å bli en odelseiendom. Den nærmere avgrensingen av hva som ut fra inntjeningspotensiale må anses som små bruk er det vanskelig å trekke. Grensen bør derfor trekkes ut fra hva en med rimelighet bør kalle en landbrukseiendom, og knyttes til et bestemt antall dekar.»

Samlet skulle forslagene til endring føre til at virkemidlet boplikt ble rettet mer inn mot hensynet til bosetting enn tidligere. Det ble også lagt vekt på at bygningsressursene på landbrukseiendommene måtte tas i bruk til bosettingsformål. I lys av dette foreslo en å endre dispensasjonspraksis 5:

«Ved lovendringen i 1995 ble det lagt til rette for at en kunne legge selvstendig vekt på bosettingshensynet. Utviklingen etter lovendringen kombinert med delegasjon til kommunene kan tyde på at endringen har ført til noe strengere praksis. Rekrutteringssvikten i distriktene tilsier imidlertid at dispensasjonspraksis bør strammes opp ytterligere. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det gjøres en endring i odelsloven § 27 a, slik at det i framtida skal legges mindre vekt på eiendommens størrelse og avkastningsevne ved behandling av søknader om fritak fra boplikt.»

Videre foreslo en som en følge av dette at det var grunnlag for å synliggjøre innholdet i boplikten ytterligere 6:

«Landbruksdepartementet mener for øvrig at innholdet i boplikten ikke er helt klart uttrykt i dagens lovgivning. Av hensyn til en mer effektiv administrasjon av gjeldende regler bør det lovfestes kriterier som fastslår hva som skal til for å anse eieren som bosatt på eiendommen. Det bør legges til grunn at eieren må ta fast og varig opphold på eiendommen. Dansk landbrukslov § 18 b gir uttrykk for et slikt innhold kombinert med et krav om at eiendommen skal tjene som hovedbopel i skattemessig forstand. I Norge er et nokså tilsvarende innhold i boplikten i samsvar med langvarig og fast forvaltningspraksis.»

Næringskomiteen i Stortinget sluttet seg til disse mål- og strategiformuleringene, og uttaler i Innst.S.nr. 167 (1999-2000) 7:

« Komiteen viser til at det er bred politisk enighet om å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Et aktivt landbruk i alle deler av landet er et viktig bidrag til å oppfylle målet om å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Komiteen legger til grunn at norsk landbruks bidrag til bosetting og sysselsetting i distriktene forutsetter livskraftige driftsenheter og attraktive arbeidsplasser i næringen.»

« Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, legger imidlertid vekt på at det er et behov for tydelige regler om hva det innebærer å bosette seg på eiendommen hvor det også legges til rette for en skjerping av praksis ved søknad om dispensasjon fra boplikten. Flertallet har merket seg at departementet mener det er ønskelig å lovfeste kriterier som fastslår hva som skal til for å anse eieren som bosatt på eiendommen og har ingen merknader til dette.»

«Lokalt eierskap

I forbindelse med dette vil komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, peke på verdien av et lokalt eierskap til naturressursene som kan bidra til bosetting og vitalitet i lokalsamfunnet. Etter flertallets oppfatning må det tilstrebes eierformer hvor dette også i framtida er hovedregelen.»

I Innst.S.nr.18 (2000-2001) har flertallet i Næringskomiteen gjentatt dette:

« Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at en fritaksprosent på hele 92 pst. kan tyde på at dispensasjonsmuligheten praktiseres for vidt. Flertallet forutsetter at departementet vurderer dette og andre spørsmål knyttet til bo- og driveplikten ved den forestående oppfølging av St.meld.nr. 19 (1999-2000) om norsk landbruk og matproduksjon. I den anledning viser flertallet også til flertallsmerknaden i Innst. S. nr. 167 (1999-2000) angående behovet for tydelige regler om hva det innebærer å bosette seg på eiendommen, hvor det også legges til rette for en skjerping av praksis ved søknad om dispensasjon fra boplikten. Flertallet slutter seg her til departementets ønske om å lovfeste kriterier som fastslår hva som skal til for å anse eieren for bosatt på eiendommen. Flertallet mener at det er viktig å arbeide for å utvikle en hensiktsmessig praksis slik at de kommunene som ønsker det, kan bruke jordbrukseiendommer for å rekruttere familier både til landbruksnæringen og fast bosetting for annen næringsvirksomhet.»

4.1.4 Arealgrenser

I St.meld.nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon la en til grunn at det bør legges til rette for et endret omsetningsmønster for små landbrukseiendommer. Det ble vist til at bofunksjonen bør tydeliggjøres bedre. Arealgrensene i konsesjonsloven § 5 nr. 2 og i odelsloven § 2 ble foreslått hevet som ledd i en strategi for å sikre dette. I stortingsmeldingen heter det 8:

«Omtalen av arealgrenser nedenfor er bare knyttet til erverv av landbrukseiendom. I den planlagte revisjon av konsesjonsloven vil departementet også drøfte konsesjonsfrihet ved erverv av eiendom som i henhold til plan etter plan- og bygningsloven skal nyttes til annet enn landbruk.»

Videre heter det:

«På små landbrukseiendommer er trolig bofunksjonen viktigere enn landbruksdriften både for eierne og samfunnet. Departementet mener det er ønskelig å tydeliggjøre denne bofunksjonen. Samtidig vil departementet i større grad prioritere driftsenheter der jordbruksproduksjonen utgjør et viktig bidrag til sysselsetting og inntekt gjennom jordbruksavtalens virkemidler. Dette innebærer at virkemiddelbruken i landbruket rettes mer presist inn mot de landbrukspolitiske målene som ligger til grunn for det enkelte virkemidlet. Reglene kan da bli lettere å forstå, og det kan øke forutsigbarheten ved praktiseringen av reglene. Gjeldende regler om arealgrenser for odlingsjord, grenser for konsesjonsfrihet og reglene om boplikt sammenfaller dårlig med en inndeling hvor en legger vekt på hovedfunksjonen for samfunnet, fordi reglene fanger opp svært små enheter.

Den lovbestemte boplikten på landbrukseiendom er begrunnet ut fra flere hensyn. I henhold til forarbeidene er boplikt etter odelsloven forankret i grunntanken i odelsinstituttet. Den er å verne om bøndenes eiendomsrett til den jorda de dyrker og driver og som både hjem og yrke er knyttet til. Boplikten etter konsesjonsloven er imidlertid også begrunnet ut fra en vurdering av at lokalt eierskap til naturressursene fører til bedre utnyttelse av eiendommens ressurser til beste for lokalsamfunnet. Bl.a. gjennom lovendringen i 1995 ble det synliggjort at boplikten dessuten er begrunnet ut fra hensynet til bosettingen. Ved utforming av reglene og praktisering av dem i dispensasjonssaker må en balansere de ulike begrunnelsene i forhold til hverandre.

Med sikte på å tydeliggjøre bofunksjonen er det etter departementets syn nødvendig å se nærmere på hvilke hovedtyper av eiendommer hvor bare en eller to av begrunnelsene gjør seg gjeldende.

Under forutsetning av at landbrukseiendommen ligger i distriktene og at den næringsmessige aktiviteten knyttet til mat- og virkesproduksjon har et visst omfang, vurderer en alle begrunnelsene som relevante. Ligger denne eiendommen nær tettsteder, svekkes hensynet til bosettingen. De øvrige hensynene gjør seg imidlertid gjeldende også i tettstedene. Bl.a. kan hensynet til miljø og kulturlandskap tilsi krav om bosetting.

De fleste av dagens små bruk har hatt en synkende betydning som arbeidsplass for næringsutøveren. I en slik situasjon er det funksjonen som boplass som er av størst samfunnsmessig og privat betydning, ikke næringsvirksomheten. Dette innebærer at det i realiteten er samfunnshensyn knyttet til bosetting og bedre ressursutnyttelse ved lokalt eierskap som begrunner et krav om boplikt. For disse helt små enhetene er hensynet til å bevare eiendommen i slekta og sikre den som arbeidsplass (odelsretten) i dag neppe av nevneverdig større faktisk betydning enn for andre romslige boplasser. En viser i den forbindelse til at eiendommen må kunne gi et tilskudd av betydning til familiens underhold for å bli en odelseiendom. Den nærmere avgrensingen av hva som ut fra inntjeningspotensiale må anses som små bruk er det vanskelig å trekke. Grensen bør derfor trekkes ut fra hva en med rimelighet bør kalle en landbrukseiendom, og knyttes til et bestemt antall dekar.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at arealgrensen for odelseiendom jf. odelsloven § 2 økes fra 10 til 15 dekar jordbruksareal. Dette innebærer at den lovbestemte boplikten som er basert på eiendommens funksjon som arbeidsplass faller bort for eiendommer med mellom 10 og 15 dekar jordbruksareal. Landbrukstellingene fra 1989 viser videre at en slik økning av arealgrensen den gang ville berøre noe over 17.000 eiendommer.

Parallelt med endringen i odelsloven foreslår departementet at grensen for konsesjonsfrihet heves slik at det kreves konsesjonsbehandling ved erverv av bebygd landbrukseiendom over 15 dekar. Forslaget fører til at de mest prisdempende mekanismene blir borte, jf. i denne sammenhengen forslaget til endret arealgrense i odelsloven.

Forslagene til endring i odelsloven og konsesjonslovens arealgrenser kan etter departementets vurdering føre til økt utbud av eiendommer innen denne arealgruppen. Forslaget legger dermed til rette for økt bosetting. Heving av arealgrensene kan imidlertid også føre til at mange nytter eiendommmen til fritidsformål. Dette kan i mange kommuner få uønsket effekt på bosettingen. Også slike eiendommer bør kunne nyttes som bidrag til å opprettholde bosettingen. Departementet foreslår derfor at kommunene, som i dag, kan be om forskrift som setter konsesjonsfriheten etter § 5 nr. 2 ut av kraft for hele eller deler av kommunen. Reglene innebærer at kommunene gis mulighet til å innvirke på bruken av bolighus i bosettingssammenheng. Reglene må dermed bygge på kommunenes egen vurdering av bosettingssituasjonen. Nærmere detaljer i ordningen bør utformes når kommunene har fått uttale seg om lovforslagene.

Samlet utgjør jordbruksarealet på eiendommer med mindre enn 15 dekar et betydelig areal. Opphør av drift på slike eiendommer kan føre til uheldige endringer i miljøet og for kulturlandskapet. Lovgivningen må innrettes slik at jordbruksarealet på eiendommer mellom 5 og 15 dekar stilles til disposisjon for aktive brukere dersom ikke eieren selv velger å drive eiendommen. Eventuell vanhevd må dessuten følges opp også for eiendom med så små arealer at konsesjonsplikten ikke oppstår.

Forslagene til endringer vil bidra til at virkemidlet boplikt siktes mer presist inn i forhold til hva en ønsker å oppnå både når det gjelder hensynet til bosetting og næringsmessige hensyn. Det legges dessuten til rette for lokal tilpassing av praksis ved erverv av bebygd eiendom med inntil 15 dekar. Departementet antar at forslaget over tid kan føre til at eiendommer innen denne arealgruppen og som i dag regnes som små landbrukseiendommer får et omsetningsmønster som ikke er så sterkt knyttet til slekta som i dag. Dette kan igjen gi grunnlag for rekruttering til bosetting.»

Flertallet i Næringskomiteen sluttet seg under stortingsbehandlingen til forslaget til strategi. Flertallet kommenterte forslaget slik 9:

« Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til ønsket om å sikre rekruttering i landbruksnæringen og til distriktene. Flertallet viser til at departementet foreslår å heve arealgrensen ved konsesjonsfritt erverv av bebygd eiendom fra 5 til 15 dekar ut fra hensynet til at dette vil gi økt utbud av landbrukseiendommer og dermed legge til rette for økt bosetting. Flertallet er opptatt av at dette hensynet balanseres mot andre hensyn knyttet til eierskap av arealene.

Flertallet vil peke på at eiendomsrett er et knapt gode. At denne retten spres på flest mulig gir en betydelig maktfordeling i samfunnet. Flertallet mener at størst mulig antall eiendommer bør fanges opp av det forvaltningssystemet konsesjonsloven legger grunnlag for. Dette innebærer ikke bare en eiendomsrett, men også en eiendomsplikt for den som erverver landbrukseiendom. Flertallet mener likevel at arealgrensen bør økes til bebygd eiendom med et totalareal på 20 dekar.

Flertallet mener jordbrukere med areal under 20 dekar som hovedregel ikke bør ha rett til støtte over jordbruksavtalen. Flertallet vil imidlertid særlig peke på behovet for dispensasjon for intensive produksjoner som frukt, bær, urter, grønnsaker og lignende.

Etter flertallets mening må denne endringen kombineres med en heving av arealgrensen i odelsloven. Flertallet legger vekt på at den enkelte kommune beholder muligheten til å be om forskrift som setter konsesjonsfriheten ut av kraft for hele eller deler av kommunen. Flertallet mener lovgivningen må innrettes slik at jordbruksarealet på eiendommer mellom 5 og 20 dekar stilles til disposisjon for aktive brukere dersom ikke eieren selv velger å drive eiendommen.»

Høyre gikk inn for at grensen for konsesjonspliktig erverv burde ligge på 50 dekar. Fremskrittspartiet ga uttrykk for at lovene som regulerer eiendomsomsetningen bør fjernes 10.

4.2 Departementets høringsnotater

Det er gitt en generell orientering om høringsnotatene i kapittel 2. I kapitlet her tar en sikte på å redegjøre for innholdet i forslagene som ble sendt på høring.

4.2.1 Opphevelse av forkjøpsretten

Som vist foran la Stortinget til grunn at hele forkjøpsinstituttet i konsesjonsloven burde oppheves. Departementet la dette til grunn for høringsnotatet. Departementet forutsatte at en opphevelse av forkjøpsinstituttet måtte føre til oppheving av følgende bestemmelser i gjeldende konsesjonslov: § 2 andre ledd, §§ 10-18, § 21 andre og fjerde ledd og § 25 siste ledd. Departementet gikk ikke nærmere inn på disse bestemmelsene all den tid selve virkemidlet ble foreslått opphevet. En pekte imidlertid på behovet for overgangsregler for de tilfeller hvor forkjøp er nyttet forut for lovendringen. Departementet viste ellers til at opphevelse av forkjøpsinstituttet også måtte føre til at det ble foretatt en ajourføring av lovtekster som viser til forkjøpsretten.

4.2.2 Endring av boplikten

I høringsbrevet er boplikten satt i sammenheng med landbrukets betydning for bosetting i distriktene og som kulturlandskapsfaktor i tettstedsnære områder. Endringsforslagene i høringsbrevet tok sikte på å følge opp Stortingets målsettinger om å styrke bosettingsfunksjonen. Forslaget bygger på eksisterende regler, men reglene er foreslått endret slik at de gir mulighet for en strengere praktisering av boplikten.

Landbruksdepartementet foreslo en endring av konsesjonsloven § 1 slik at bosetting nevnes uttrykkelig i bestemmelsen. Departementet mente at det ikke var tvil om at loven blant annet tar sikte på å sikre bosetting i en distriktspolitisk sammenheng. Forslaget ville likevel bidra til å unngå tvil om dette.

Landbruksdepartementet foreslo i samsvar med behandlingen i Stortinget at innholdet i boplikten lovfestes nærmere. I høringsbrevet pekte en på at positiv lovregulering kan gi klarere regler som er til beste for dem boplikten gjelder. Det kan også gjøre det enklere for landbruksmyndighetene å kontrollere at boplikten overholdes. Forslaget ble nedfelt i utkast til ny konsesjonslov § 6 a og nytt tredje ledd i odelsloven § 27. Departementet viste til at boplikten etter gjeldende rett er oppfylt hvis eiendommen fungerer som eierens reelle bolig, som hans hjem. Departementet foreslo en regel som synliggjorde enkelte sentrale elementer ved det å bo, men hvor en holdt fast ved at det måtte foretas en totalvurdering i samsvar med gjeldende rett. I forslaget bygget departementet på momenter som ble nevnt i Høyesteretts dom gjengitt i Rt. 1997 s. 1099. Departementet la vekt på at innholdet måtte defineres slik at lovbestemt boplikt kan bygge opp om målet om å opprettholde levende bygder og tettsteder.

Departementet foreslo for øvrig innstramming i reglene om dispensasjon fra boplikt slik Stortinget forutsatte i sin behandling. Forslaget tok sikte på at bosettingshensynet skulle tillegges større vekt enn tidligere ved erverv av landbrukseiendom, og stilles likt med betydningen av eierens tilknytning til eiendommen. Forslaget ville innebære at det ved fritakssøknaden ville bli lagt mindre vekt på eiendommens avkastningsevne enn i dag. Forslaget ble innarbeidet i utkast til endring av odelsloven § 27 a andre ledd og kombinert med forslag om å oppheve § 27 a fjerde ledd.

4.2.3 Endring av arealgrensene i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 og odelsloven § 2

4.2.3.1 Heving av arealgrensene ved erverv av landbrukseiendom

Departementet pekte på at bruken av små og større landbrukseiendommer kan bidra til å dekke ulike samfunnsbehov. I den forbindelse viste departementet til at det for små landbruksenheter er bosettingsfunksjonen som er det sentrale, og at utformingen av virkemidler bør gjenspeile dette. Departementet la til grunn Stortingets forutsetning om at en heving av arealgrensen for bebygd eiendom, jf. konsesjonsloven § 5 nr. 2 kombinert med heving av grensen i odelsloven § 2, ville kunne føre til økt omsetning av eiendom under konsesjonsgrensen. Under forutsetning av at mange slike eiendommer er attraktive for bosetting, kan økt omsetning føre til at flere små eiendommer bebos i fremtiden.

4.2.3.2 Konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2

Departementet viste til at forslaget i St.meld.nr. 19 (1999-2000) og Stortingets behandling av det var begrunnet ut fra hensyn som gjør seg gjeldende for landbrukseiendom. Departementet foreslo imidlertid en generell heving av arealgrensen i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 fra 5 til 20 dekar, en heving som både skulle knyttes til landbrukseiendom og erverv av annen eiendom. Departementet pekte på at nær halvparten av alle konsesjonssakene gjaldt landbrukseiendom 11, samtidig som bruken av konsesjonsvilkår og avslag har vært merkbart mindre intensiv ved erverv av eiendom som skal nyttes til annet enn landbruk enn ved erverv av landbrukseiendom. Departementet viste til at konsesjonspliktens omfang fortrinnsvis burde dekke erverv av en slik karakter at det forelå en viss grad av påregnelighet for å oppnå samfunnsgevinster ved bruk av virkemidlene i loven. Ut over dette pekte en på at en generell heving av arealgrensen ville kunne bidra til regler som fikk en enklere utforming enn om det skulle utformes regler som differensierte mellom erverv av landbrukseiendom og erverv av annen eiendom. Departementet opplyste at det ville bli fremsatt flere forslag om endring av konsesjonsplikten på et senere tidspunkt i forbindelse med den forestående generelle revisjonen av konsesjonsloven.

Landbruksdepartementet pekte på at en generell heving av arealgrensen forutsatte at det oppstilles tilleggskriterier for konsesjonsfriheten med sikte på å unngå påregnelige samfunnsmessige uheldige følger av omsetning uten konsesjonskontroll. På grunn av dette, og fordi det i tvilstilfeller kan være vanskelig å avgjøre om en står overfor en landbrukseiendom, foreslo departementet at konsesjonsplikt ved erverv av bebygd eiendom ble koblet nærmere til reguleringsstatus etter plan- og bygningsloven.

Departementet foreslo å fjerne dagens tilleggskriterium for konsesjonsfrihet 12. Videre foreslo departementet at plan i enkelte tilfeller bør kunne erstatte konsesjonsplikten. Departementet forutsatte da at formålet med ervervet må være å nytte eiendommen i samsvar med planen. Ved erverv av små landbrukseiendommer, foreslo departementet tilleggskrav om at arealet skulle holdes i hevd.

Konsesjonsfriheten etter § 5 første ledd nr. 2 etter gjeldende regler kan settes ut av kraft ved erverv av eiendom som er eller har vært i bruk som helårsbolig. Forslaget om heving av arealgrensene forutsatte at det skal gis anledning for en tilsvarende ordning for eiendommer opp til den nye arealgrensen. Departementet påpekte at nye kommuner som etter lovendringen ønsker å innføre nedsatt konsesjonsgrense, bør gis mulighet til dette. For kommuner som har innført slik forskrift, pekte departementet på at det må legges opp til at den enkelte kommune foretar en vurdering av hvilke regler den ønsker å ha i fremtiden.

4.2.3.3 Odelsloven § 2

I høringsnotatet viste departementet til at det skal oppnevnes et utvalg som skal se nærmere på samfunnsmessige virkninger av odelsloven og komme med forslag til lovendringer på bakgrunn av dette. Departementet pekte på at hevingen av arealgrensen i odelsloven § 2 er en midlertidig løsning i tråd med dette. En la til grunn at grensen bør knyttes til 20 dekar jordbruksareal. Departementet pekte samtidig på at sammenhengen i første ledd tilsier at det gjøres en parallell heving av arealgrensen for produksjonsmessige mål for rettigheter m.v., se § 2 første ledd andre alternativ. Departementet foreslo ingen endring i odelsloven § 2 andre ledd.

4.3 Høringsuttalelser

4.3.1 Opphevelse av forkjøpsretten

Det går fram av kapittel 2 at de fleste høringsinstansene tilrår opphevelse av forkjøpsretten. Departementet har likevel mottatt en rekke merknader til innholdet i forslaget.

Mange av høringsinstansene har vært opptatt av hvilke muligheter for styring som blir borte med forkjøpsretten. Høringsinstansene gir uttrykk for delte meninger om dette.

Bruk av forkjøpsrett til landbruksformål har hatt størst omfang. En rekke høringsinstanser peker på at mulighetene for å innvirke på bruksstrukturen i landbruket svekkes dersom forkjøpsretten tas bort. Dette påpekes bl.a. av fylkeslandbruksstyret i Hedmark og fylkeslandbruksstyret i Rogaland, som begge legger til at det er fare for at utviklingen av den frivillige rasjonaliseringen ikke vil gå i riktig retning dersom forkjøpsretten oppheves.

Fylkeslandbruksstyret i Hedmark uttaler:

«En antar at virkningen av forkjøpsinstituttet ikke alene kan måles ved å se på antall gjennomførte saker. Det er grunn til å anta at tilrettelegging fra selgers side og også aktiviteten på kjøpersiden i noen grad har vært styrt av forkjøpsinstituttets eksistens. For Hedmarks vedkommende er det i snitt for årene 1990-2000 ervervet ca. 5-6 eiendommer ved bruk av forkjøpsrett. I tillegg er det årlig ervervet 7-8 eiendommer etter såkalt frivillig salg til staten. Disse salgene har nok gjennomgående vært motivert ut fra kunnskap om virkemidlenes eksistens, deriblant forkjøpsinstituttet.»

Fylkeslandbruksstyret i Rogaland uttaler:

«Vår erfaring er at reglane om forkjøp klart har hatt sterk effekt på den friviljuge omsetjinga av landbrukseigedom i Rogaland. Ein vesentleg del av dei konsesjonssaker som er til behandling gjeld friviljug rasjonalisering ..........Å styrke jordfondet er vel og bra, men vi i Rogaland ser det som heller urealistisk at vi skulle få kjøpt meir eigedom etter at forkjøpsretten evt. blir fjerna. Det ovanfor nemde insitamentet for å skulle velje staten som kjøpar vil jo i stor grad falle bort.»

Enkelte kommuner har drøftet hvorvidt opphevelse av forkjøpsretten fører til tap av styringsmuligheter. Flere kommuner har koblet dette til omfanget saker der forkjøp er nyttet.

Birkenes kommune uttaler:

«Birkenes kommune mener at dagens ordning med statlig og kommunal forkjøpsrett er et svært alvorlig inngrep i en frivillig inngått avtale. Derfor nyttes heller ikke denne retten bortsett fra i svært sjeldne tilfeller der man er overbevist om at fordelene for de interesser inngrepet skal tilgodese er klart større enn ulempene for avtalepartene. Forkjøpsretten har bare kommet til anvendelse to ganger siden 1986.

Når slike situasjoner likevel opptrer en sjelden gang, er imidlertid forkjøpsretten et bra effektivt virkemiddel for å oppnå lovens målsetting. Fjerning av dette virkemiddelet vil trolig gjøre stat og kommune mer passive med hensyn til å oppnå lovens målsetting. Vi får som regel kjennskap til forestående eiendomssalg gjennom konsesjonssøknaden, og kan da bare tilrå eller frarå ervervet etter de foreslåtte regelendringene. Birkenes kommune vil derfor tilrå at forkjøpsretten beholdes, men gjerne med tilføyelse av presisering av vilkår for bruk av et slikt virkemiddel.»

Fredrikstad kommune tilrår opphevelse, og uttaler:

«Det var med skepsis vi mottok de første signaler om at denne muligheten for rasjonalisering skulle fjernes. Landbruksforvaltningen i Fredrikstad har vært bevisst på å vurdere rasjonalisering ved konsesjonsbehandling av landbrukseiendommer. Ved tilbakeblikk viser det seg at det ikke er mange saker hvor forkjøp er gjennomført, selv om vi har noen. Det har i praksis vist seg enklere å komme fram til varige løsninger med rasjonaliseringstiltak der det er gitt konsesjon på vilkår av videresalg av jord og skog, jordskifte m v. Den oppgitte statistikken i høringsnotatet sier det samme.»

Sømna kommune er en av dem som frarår opphevelse av forkjøpsretten. I den forbindelse er det vist til til at kommunen i 1999 gjennomført en spørreundersøkelse blant alle gårdbrukerne i kommunen. 78 av 99 som besvarte henvendelsen, ga uttrykk for at bruk av statens forkjøpsrett var et effektivt virkemiddel for å styrke arealgrunnlaget på sitt bruk.

En rekke høringsinstanser aksepterer opphevelse av forkjøpsretten, men uttrykker samtidig at opphevelse av forkjøpsretten har uheldige sider som ikke er utredet.

Følgende utsagn er hentet fra fylkeslandbruksstyret i Oppland:

«Når det gjelder bruken av statens forkjøpsrett deler Fylkesmannen i Oppland i hovedsak de standpunkter som framkommer i høringsnotatet. De faktiske rasjonaliseringsgevinster som er oppnådd er forholdsvis beskjedne i forhold til de administrative ressurser som er lagt ned i kommuner, på fylkesnivå og i departementet. En vil imidlertid bemerke at den betydningen forkjøpsretten kan ha hatt for å «forebygge» uheldige driftsmessige løsninger er lite berørt både i St.meld. 19 (1999-2000) og i høringsnotatet. På dette punkt kan det derfor synes som om forslaget om opphevelse av forkjøpsretten er noe dårlig utredet.»

Fylkeslandbruksstyret i Sogn og Fjordane gir til kjenne samme mening:

«Når ein no har funne at forkjøpsretten sine dagar er talte, vil vi berre peike på at vi saknar ei vurdering av i kva grad dette instituttet har hatt ein rettleiande effekt på eigedomsomsettinga. Når landbrukseigedomar eller landbruksareal vert overdregne, skjer det rett ofte etter at seljaren har søkt råd og rettleiing hos lokale landbruks- og konsesjonsstyresmakter, og at seljaren stundom vel ei løysing som er bra i samsvar med den aktuelle strukturpolitikken, m.a. av di han ønsker å redusere sjansen for at staten skal gripe inn i overdraginga. Vi trur såleis at «ris bak spegelen» - effekten har gjort seg gjeldande i mange tilfelle, noko som truleg har vore til gagn for målsetjingane om å byggje sterkare driftseiningar. Vi kan ikkje sjå at denne sida ved saka er nemnt, korkje i meldinga, komiteinnstillinga eller høyringsnotatet.»

I St.meld.nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon ble det lagt til grunn at bruk av konsesjonsvilkår og konsesjonsavslag til en viss grad ville kunne erstatte forkjøpsretten. En rekke høringsinstanser er opptatt av dette og av hvilke muligheter virkemidlene gir, eventuelt ikke gir, for direkte styring og innvirking på eier- og bruksstruktur. Mange ber om retningslinjer for framtidig praksis.

Norges Bondelag stiller seg tvilende til om det i praksis vil være mulig å oppnå samme virkning med konsesjonsavslag/konsesjonsvilkår som å benytte forkjøpsrett. Det vises til at hjemmelsgrunnlaget ikke i tilstrekkelig grad er til stede for å erstatte forkjøpsinstituttet. Norges Bondelag tilrår at forkjøpsretten fortsatt opprettholdes som et mulig virkemiddel for staten ved konsesjonspliktige erverv, men at praksis strammes inn og gjøres mer enhetlig overfor berørte parter.

Fylkeslandbruksstyret i Sogn og Fjordane uttaler om dette:

«I dei ovannemnde dokumenta ser ein for framtida føre seg at konsesjonsnekting, vilkårsbruk og aktiv friviljug oppkjøp i stor grad skal erstatte forkjøpsretten som juridisk verkemiddel for å oppnå strukturelle målsetjingar. Vi trur då - til liks med komitefleirtalet - at det blir særs viktig å styrke det høve ein skal ha til å avslå konsesjon, og å utvide og klårgjere grensene for kva vilkår som kan knytast til ei konsesjonsmeddeling. Om så ikkje skjer, vil det truleg også bli vanskeleg å få i stand særleg mange frivillige løysingar for bruksrasjonalisering. I den grad det er trong for lovendringar i så måte, bør arbeidet setjast i gong med det første, slik at ein slepp ein periode med utilstrekkelege verkemidlar.»

Stryn kommune uttaler:

«Ved opphevelse av forkjøpsretten må det utarbeides klare retn.linjer for praktisering av reglene om konsesjon og bruk av konsesjonsvilkår. Positivt å øke arbeidet for frivillige oppkjøp.»

Flere høringsinstanser har kommentarer til strategien om økt aktivitet for å sikre frivillig bruksrasjonalisering. De fleste som uttaler seg om dette tilrår slik økt aktivitet. En del peker imidlertid på problemet med å komme til kunnskap om eiendomsoverdragelsene på forhånd.

Nome kommune uttaler:

«Men når departementet ønsker at landbruksmyndighetene skal bruke mer ressurser på å legge til rette for frivillige avtaler, jordskifte og bruk av Jordfondet for oppkjøp av eiendommer, tror rådmannen dette er illusorisk. Landbruksmyndighetene kommer vanligvis ikke inn i bildet før etter at salget er avtalt og det er neppe realistisk at landbruksmyndighetene vil få mer tid og ressurser til å drive eiendomsformidling i framtida.»

Rennebu kommune anfører i tilknytning til det samme spørsmålet at økt satsing på frivillig bruksrasjonalisering forutsetter at det etableres meldeplikt ved overdragelse av fast eiendom.

Enkelte høringsinstanser har vurdert om opphevelse av forkjøpsrett vil kunne frigjøre ressurser på kommune eller fylkesnivå. Norges Bondelag uttaler om dette:

«Departementet legger til grunn at de ressursene som blir fristilt ved at forkjøpsretten faller bort, blir nyttet fullt ut ved konsesjonsbehandling og ved økt aktivitet for å få til frivillige løsninger for bruksrasjonalisering. Norges Bondelag er enig i en slik ressursdisponering og at Jordfondets midler blir øket for å ivareta formålet med lovendringen.»

Førde kommune uttaler:

«Dersom ein aktivt skal nytte konsesjonsnekt og vilkårsbruk som eit styringsreiskap, samt at ein ved hjelp av Jordfondet skal leggje opp til auka omsetjing av landbrukseigedommar, vil dette truleg medføre ein auke i arbeidsmengda i kommunane. Det er så vidt vi kan sjå, ikkje vurdert kva konsekvensar dette vil få, anna enn at dei ressursane som vert fristilt, vil bli nytta fullt ut i konsesjonshandsaminga og ved auka aktivitet for å få til friviljuge løysingar for bruksrasjonalisering.

Vi vil peike på at skal ein oppnå ein auke i friviljuge løysingar i tilknyting til Jordfondet, vil det truleg medføre ein vesentleg auke i ressursbruken i kommunane.»

Direktoratet for naturforvaltning og en rekke fylkesmenn peker på at opphevelse av forkjøpsretten ikke er ønskelig vurdert ut fra et friluftslivssynspunkt. Direktoratet for naturforvaltning ønsker av den grunn at forkjøpsretten bare oppheves delvis, og uttaler:

«Direktoratet er tillagt myndighet når det gjelder bruk av forkjøpsrett til natur- og friluftsformål. De tall som er oppgitt om bruken av forkjøpsretten til dette formål er hentet fra direktoratet, og er derfor korrekte. Det som ikke går fram av disse tallene er den geografiske forskyvningen i bruken av forkjøpsretten. Tidligere ble denne retten i det alt vesentlige brukt i de sentrale strøk langs Oslofjorden og Sørlandskysten. I de senere år har det skjedd en forskyvning i bruken av forkjøpsretten til våre nordligste fylker, og i to siste årene har forkjøpsretten utelukkende vært brukt i disse fylker.

Dette viser at de problemer som man tidligere hadde i de sentrale strøk nå er i ferd med å forflytte seg til andre deler av landet. Denne problemstillingen er ikke drøftet i høringsnotatet.

På denne bakgrunn vil direktoratet anbefale at man ikke opphever forkjøpsretten på generell basis, men i stedet i sterkere grad tilpasser virkemidlene til de ulike situasjoner som blir regulert av konsesjonsloven. I den forbindelse er det verdt å merke seg at spørsmålet om forkjøpsrett er tatt opp i stortingsmelding som gjelder landbrukspolitikken, mens den type eiendommer som direktoratet har benyttet forkjøpsretten for er eiendommer som ikke har vært eller ikke lenger er i drift som landbrukseiendommer. Dette innebærer at bruk av forkjøpsretten i disse tilfellene ikke vil ha betydning for oppfyllelse av regjeringens landbrukspolitikk. Spørsmålet om opphevelse/ikke opphevelse av forkjøpsretten må også ses i sammenheng med forslaget til heving av arealgrensen i konsesjonsloven § 5.

Når man samtidig både opphever forkjøpsretten og øker arealgrensen, reduserer det antallet konsesjonspliktige eiendommer meget vesentlig i alle fall i forhold til den type eiendommer som er aktuelle ut fra de interesser direktoratet skal ivareta. Den samlede effekten av begge disse forslag gjør det etter direktoratets oppfatning meget vanskelig i framtiden å fremme lovens formål om å ivareta allmenne naturverninteresser og friluftsinteresser, jf lovens § 1. På denne bakgrunn vil direktoratet anbefale at statens forkjøpsrett til natur- og friluftsformål blir opprettholdt.»

Fylkesmennene i Telemark og i Aust Agder tar dette opp i tilknytning til mulighetene for å stille konsesjonsvilkår. Se omtalen av dette nedenfor.

Kommunene Bærum, Drammen og Lindesnes er eksempler på kommuner som mener det er behov for forkjøpsrett til å løse offentlige arealbehov eller fremtvinge utbyggingsavtaler.

Miljøverndepartementet peker på sammenhengen mellom forslaget om heving av arealgrensen i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 og forslaget om opphevelse av forkjøpsrett. Miljøverndepartementet mener at endringene samlet fører til at friluftslivets behov må tilgodeses gjennom andre og nye virkemidler. Departementet uttaler:

«Miljøverndepartementet har merket seg komiteens flertallsmerknad om at opphevelse av forkjøp forutsetter en styrking av mulighetene for å avslå konsesjon, eventuelt stille vilkår i forbindelse med konsesjonssøknaden, og slutter oss til vurderingene i høringsnotatet kap 5, der det pekes på økt vekt på virkemidler som frivillige løsninger, ekspropriasjon, bruk av konsesjonsavslag og konsesjonsvilkår.

Den foreslåtte endring om å heve konsesjonslovens arealgrense fra 5 til 20 dekar vil redusere mulighetene til å benytte konsesjonsvilkår som virkemiddel. Når det gjelder hensynet til friluftsliv, kan dette særlig gi uheldige utslag langs kysten, der det både er mange små landbrukseiendommer og fritidseiendommer mellom 5 og 20 dekar med betydelige friluftslivinteresser, spesielt i 100-meters-beltet/strandsonen. Forslaget innebærer at konsesjonsfrihet inntil 20 dekar vil være betinget av at eiendommen skal nyttes i samsvar med reguleringsplan og kommuneplanens arealdel, og at jordbruksareal skal holdes i hevd. Dette kan imidlertid bare kompensere for noen av de typer konsesjonsvilkår som har vært vanlig ut fra friluftshensyn. Miljøverndepartementet vil derfor vurdere hvordan reduksjon av konsesjonsvilkår som virkemiddel for å ivareta friluftshensyn kan kompenseres med forslag til endringer i bestemmelser for LNF-områder etter pbl § 20-4 nr. 2, og eventuelle andre nye regler som kan styrke friluftslovens formål.»

4.3.2 Endring av boplikten

4.3.2.1 Generelt om boplikt

Mange kommuner uttaler at boplikt er av stor betydning for dem. Dette gjelder kommuner som ligger i distriktene, men også kommuner med beliggenhet i mer tettbygde strøk. Lørenskog kommune er et eksempel på det siste. Kommunen peker på at det er ønskelig å fremheve betydningen av boplikt i sentrale strøk for å sikre god ressursutnyttelse.

Mange høringsinstanser slutter seg til at boplikten bør bli strengere. Dette kommer særlig frem i uttalelsene fra kommunene. Eksemplene nedenfor viser slike holdninger:

Marnardal kommune uttaler:

«Marnardal kommune har omkring 400 landbrukseiendommer over 100 dekar, bare 55% har fast bosetting. Det er stor etterspørsel etter landbrukseiendommene, og svært få er på salg. En ønsker å opprettholde og styrke bosettingen i hele kommunen. Landbrukseiendommene sees i den sammenheng på som en ressurs og det er enighet om at boplikt må være et sentralt virkemiddel. Fritak bør bare gis unntaksvis.»

Audnedal kommune uttaler:

«Nærings- miljø og landbruksutvalget ser på styrking av bosetting som svært viktig i kommunen. Det må legges større vekt på boplikt ved utformingen av egenerklæringa ved overtakelse av landbrukseiendom. Fylkeslandbruksstyret bør ikke gi lenger utsettelse eller fritak i klagesaker.»

Bygland kommune uttaler:

«Bygland kommune ser positivt på endringane av buplikta etter konsesjonslova og odelslova. Ei endring der ein lovfester kor mykje ein må opphalde seg på eigedomen vil gjere det lettare å kontrollere at buplikta vert oppfyllt. Det er og positivt at det vert vanskelegare å få utsetting og fritak frå buplikta. Kommunen meiner det er for lett å få fritak ut frå dagens regelverk.»

Flere av de høringsinstansene som tilrår strengere regler om boplikt peker på at plikten skal oppfylles innenfor en virkelighet hvor mulighetene for å skaffe seg arbeid i området er av stor betydning for den enkelte. Norges Skogeierforbunder en av disse, og uttaler:

«I mange distrikter med nedgang i folketallet og lange avstander til alternative arbeidsplasser, vil kategorisk håndheving av boplikten ikke være gjennomførbar i praksis, verken for odelsberettigede eller andre. Det er et vanskelig håndterbart paradoks at i områder hvor bosettingshensynet er viktigst for lokalsamfunnet er det ofte vanskeligst å oppfylle for eieren. I sentrale områder hvor folketallsutviklingen gjør bosettingshensynet lite interessant, er det derimot mindre byrdefullt å oppfylle boplikten.»

Fylkesmannen i Oppland gir uttrykk for et tilsvarende syn og uttaler:

«For de fleste kommuner i Oppland er det å få til stabil bosetting en stor utfordring. Regelendringer som har til hensikt å bidra til å styrke bosettingen og dermed lokalsamfunnene er en derfor grunnleggende positiv til. Et aktivt landbruk er et viktig bidrag til bosetting og sysselsetting i distriktene. Boplikten på landbrukseiendommer kan imidlertid ikke alene bidra til bosetting i distriktene og myndighetene kan vanskelig kreve at folk skal bosette seg på en eiendom dersom det ikke er mulig å skaffe seg inntekt å leve av på eiendommen eller i akseptabel avstand. Distriktene må derfor styrkes generelt for å gi sysselsettingsmuligheter og velferdstilbud for de som ønsker å bosette seg der.»

4.3.2.2 Konsesjonsloven § 1

Få høringsinstanser har drøftet dette forslaget eksplisitt. De som har gitt kommentarer støtter forslaget.

4.3.2.3 Innholdet i boplikten

Om innholdet i boplikten bør lovfestes ytterligere

Langt de fleste høringsinstansene støtter forslaget om at innholdet i boplikten bør lovfestes nærmere. Dette gjelder bl.a. tre sentrale interesseorganisasjoner i landbruket; Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Norges Skogeierforbund. Norges Bondelag uttaler:

«Bo- og driveplikt kom inn som viktige nyordninger både i konsesjonsloven av 31. mai 1974 og odelsloven av 28. juni 1974. Hovedbegrunnelsen for plikten var å sikre at den som skal eie en landbrukseiendom også skal bebo og drive eiendommen.

Det fremmes forslag om å lovfeste at eieren «skal ta fast og varig opphold på eiendommen» jfr. dansk landbrukslov. Forslaget er mao. en lovfesting av lang og fast forvaltningspraksis. Norges Bondelag er enig i at det er nødvendig med en nærmere lovfesting av boplikten, og er enig i begrunnelsen for lovforslaget om å opprettholde levende bygder og tettsteder.»

Om hvilket innhold boplikten kan eller bør ha

Ut over mer generelle uttalelser om bopliktsinstituttet er det svært få høringsinstanser som kommenterer sammenhengen mellom bopliktens innhold og formålene for reglene om boplikten. Fylkeslandbruksstyret i Sogn- og Fjordane uttaler imidlertid om dette:

«Intensjonane med buplikta er nettopp å styrke folketalet og eit levande sosialt miljø og då er det naudsynt at bruket er familien sin reelle buplass, og ikkje berre ein stad der eigaren overnattar.»

De høringsinstansene som er positive til en nærmere lovfesting av innholdet i boplikten legger til grunn at boplikten, som i dag, må bygge på en helhetsvurdering av om eieren er bosatt på eiendommen. Fylkeslandbruksstyret i Rogaland mener at en helhetsvurdering burde være tilstrekkelig og uttaler:

«I Rogaland har vi erfaring for at bupliktsaker kan vere svært vanskelege - ikkje minst gjeld dette kontrollen av plikta. Vi er likevel noko skeptiske til å lovfeste faste kriterier - (70% overnattingar, folkeregisterlova osv.) på generelt grunnlag. Lovfesting av slike kriterier gir etter vårt skjønn ikkje tilstrekkeleg rom for ei totalvurdering, og dei aktuelle kriterier kan med tida bli endra med nytt behov for lovendring, som vi isolert sett ser som negativt.»

Fylkesmannen i Oppland har på sin side følgende kommentar til den lovtekniske utformingen av helhetsvurderingen:

«Når det gjelder forslaget til innholdet i boplikta, vil fylkesmannen uttrykke at bopliktens innhold i utgangspunktet er vanskelig område å lovregulere. Den foreslåtte ordlyden «fast og varig opphold på eiendommen» er etter fylkesmannens syn ikke klarere enn «reelt bosted». En mener også at «varig» bosted er forholdsvis misvisende når bopliktens lengde er 5 år.»

Høringsinstansene har gitt uttrykk for mange, og til dels svært ulike oppfatninger av tilleggskriteriene til den helhetsvurderingen som departementet foreslo i høringsnotatet. De fleste høringsinstanser som mener innholdet i boplikten bør lovfestes nærmere gir imidlertid uttrykk for at det bør oppstilles tilleggskriterier, og at disse bør være klare. Høringsinstansene har dessuten gitt mange kommentarer til kriteriene som ble foreslått.

Norges Bondelag uttaler:

«Innholdet i boplikten foreslås nærmere definert i lovteksten; den knyttes til en viss mengde overnattinger, 70%, og at eieren er registrert i folkeregisteret med bosted på eiendommen. I begrunnelsen for forslaget heter det at en positiv lovfesting gir klarere regler til nytte for de som boplikten gjelder for, samt at det blir enklere for myndighetene å kontrollere at boplikten blir overholdt. Norges Bondelag er enig i dette og forutsetter at departementet iverksetter de nødvendige tiltak slik at lovens formål blir effektivt ivaretatt.»

Fylkesmannen i Oppland har gitt særlige kommentarer til innholdet i de to kravene:

«De foreslåtte kriteriene for oppfylt boplikt er klare. Klare regler om innholdet i boplikten er en fordel for de boplikten gjelder. Fylkesmannen mener imidlertid at kontrollen for det offentlige fremdeles vil være vanskelig. Et krav om 70% overnatting kan være rimelig for å sikre at eiendommen er eierens reelle eller faste bosted. ...... En er enig i at registrering i folkeregisteret er et minstekrav for at boplikten regnes som oppfylt. Å knytte boplikten opp mot reglene i folkeregistret antar en også vil løse situasjonen med pendlere. Hvorvidt folkeregistrets regler om registrering av husstander er forenlig med konsesjonslovens regler om personlige plikter antar en vurderes av departementet.»

Fylkeslandbruksstyret i Troms uttaler om kravet til overnatting:

«Oppstilling av et prosentkrav i lovteksten har etter vår oppfatning flere sider. På den ene siden fungerer det som en pekepinn på hvor mye som konkret kreves, for at man skal regnes som bosatt på eiendommen. Dette gjør det lettere å orientere seg i forkant. Samtidig kan det åpne for ei «matematisk» tilnærming til problemstillinga. Vi antar at det ved praktisering av bestemmelsen må utvises varsomhet i retning av å fokusere for sterkt på denne delen av bestemmelsen, og at øvrige momenter må trekkes inn på et tidlig tidspunkt i vurderinga av om boplikten rent faktisk er oppfylt.»

Enkelte høringsinstanser, herunder Norges Skogeierforbund og Den norske advokatforening mener at kravet om registrering i folkeregisteret er uheldig. De peker på at reglene i folkeregisteret kan endres uten at konsekvensene av slike endringer vurderes i forhold til bosetting på landbrukseiendom. Skogeierforbundet mener for øvrig at de særlige hensyn som begrunner odelsretten bør tillegges betydning ved vurdering av innholdet i boplikten på landbrukseiendom. Forbundet viser dessuten til at et krav om registrering i folkeregisteret i praksis innebærer at familien må følge med. De uttaler om dette:

«Det vil forekomme mange tilfeller hvor ektefeller skal overta odelseiendom at den andre ikke følger med pga. arbeidsforhold, skolegang for barn etc. Da vil det bli umulig å løse bopliktsproblemet for den som har odelsretten. Dersom reglene skal skjerpes betydelig for alle bruk over 20 dekar vil dette representere et betydelig konfliktnivå. Den samme situasjon vil oppstå for eiendommer hvor det ikke er opparbeidet odelsrett (eid mindre enn 20 år), men hvor overdragelsen gjerne skjer innen nær familie.»

Mange høringsinstanser har kommentert tilleggskravet til døgnhvile. Høringsinstansene gir i hovedsak uttrykk for at dette kravet er ønskelig, men vanskelig å kontrollere. Statens landbruksforvaltning uttaler i tilknytning til spørsmålet om kontroll:

«Disse momentene er ikke lett konstaterbare, og forutsetter at kommunen må forespørre vedkommende i de tilfelle det oppstår tvil om boplikten kan anses oppfylt. Statens landbruksforvaltning antar at spørsmål av så vidt privat karakter, kan oppleves som et uforholdsmessig inngrep i privatsfæren. Statens landbruksforvaltning antar imidlertid at det bare er i helt spesielle tilfelle at det vil bli aktuelt med slike forespørsler. I de alt overveiende tilfellene vil erververe av landbrukseiendom lojalt innrette seg etter et krav om bosetting slik at nødvendigheten av slike forespørsler bare vil være aktuelt i de tilfelle regelverket forsøkes omgått.»

Enkelte høringsinstanser har vurdert om forslagene til tilleggskriterier fører til strengere krav til boplikten enn bopliktens innhold etter gjeldende regler. På generelt grunnlag synes dette å være lagt til grunn av Den norske advokatforening som uttaler:

«Advokatforeningen tiltrer imidlertid ikke den så vidt sterke innskjerpelse i bopliktsreglene som endringsforslagene legger opp til. Boplikten bør anses å være oppfylt ved «fast og varig opphold på eigedomen» og hvor eieren «over tid overnattar på eigedomen minst 50% av nettene».

Finansdepartementet har imidlertid gått nærmere inn på realiteten i dette. Departementet påpeker at det i enkelttilfeller ikke vil være mulig å oppfylle de to tilleggskravene samtidig. Det vises til at reglene i skattelovgivningen og i folkeregisterloven knyttes til hvor personen har sitt virkelige hjem, ikke hvor personen har flest overnattinger. For familieforsørgere bestemmer dermed familiens faste tilholdssted normalt også forsørgerens hjem. For enslige blir egenskaper ved de aktuelle boliger avgjørende for klassifiseringen. Kobling til folkeregisteret vil dermed føre til at familien, ikke eieren personlig må oppfylle boplikten. Samtidig hevder Finansdepartementet at regelen om 70% døgnhvile ikke vil være mulig å oppfylle for den som pendler, enten han er enslig eller har familie. Realiteten for familieforsørgere blir da at de både må unnlate varig ukependling fra eiendommen og sørge for at familiemedlemmene må flytte dit. Finansdepartementet uttaler om dette:

«Realiteten i de foreslåtte kumulative krav i bopliktregelen i slike situasjoner er at familieforsørgere både må unnlate varig ukependling fra eiendommen, og sørge for at familiemedlemmene flytter med dit. Dette virker ganske strengt, og det må spørres om det er tilsiktet fra Landbruksdepartementets side. Virkningene i forhold til familiemedlemmer synes også anstrengt ut fra forutsetningen om at boplikten skal gjelde erververen, ikke også dennes familie. Selv om en kan se det politisk ønskelige i at flest mulige landbrukseiendommer med beboelseshus bebos av ikke bare eieren, men også av familien, synes det vanskelig å oppstille krav som i realiteten gjelder familiemedlemmer.»

Finansdepartementet legger til grunn at problemene som er påpekt ovenfor tilsier at Landbruksdepartementet bør vurdere kravene til innholdet i boplikt på nytt, og tilrår selv følgende:

«Ut fra de hjem-hensyn som er nedfelt i folkeregisterforskriften vil Finansdepartementet anbefale at korrekt folkeregistrering som bosatt på eiendommen normalt anses som oppfyllelse av boplikten.

Krav om fysisk tilstedeværelse på eiendommen bør heller utformes som alternativ til folkeregistreringskravet, dvs. at boplikten kan oppfylles ved tilstrekkelig fysisk tilstedeværelse på eiendommen, selv om denne tilstedeværelsen ikke kvalifiserer til folkeregistrering der. I denne forbindelse kan et døgnhvilekrav på 70 pst. tenkes, fordi det gjerne kan kreves forholdsvis mye fysisk tilstedeværelse på eiendommen for at boplikten skal kunne oppfylles uten folkeregistrering der. Men begrunnelsen for en 70 pst grense må da hentes i dette reelle forhold, ikke i en referanse til det vanlige døgnhvilekravet i skatte- og folkeregistersammenheng. Dette døgnhvilekravet har i praksis en 50 pst. grense, ikke en 70 pst. grense.»

Enkelte høringsinstanser har særlig berørt pendlernes stilling. Dette gjelder bl.a. fylkeslandbruksstyret i Sogn og Fjordane som uttaler:

«Vi er langt meir skeptiske til å stille krav om at eigaren skal overnatte minst 70% på bruket. Dei fleste bruka i vårt fylke er ikkje store nok til at eigaren kan skaffe seg ei fullverdig inntekt av gardsdrifta åleine, og dei fleste har derfor anna arbeid utanom bruket. I St.meld nr 19 er det lagt vekt på at mange små bruk kan ha stor verdi som buplass, og underforstått må eigarane skaffe seg anna arbeid utanom bruket. Det beste er sjølvsagt at ein finn arbeid i normal dagleg reiseavstand, men for mange bruk og eigarar er dette ikkje så lett. På våre kantar er det nærliggjande å peike på dei som har yrket sitt på havet, som bur vekke på anlegg eller på hybel i vekene, eller som på grunn av strukturendringar i store verksemder har vorte vekependlarar. Etter vår vurdering vil det vere urimeleg om slike personar ikkje lenger kan ta over ein landbrukseigedom på grunn av reglane om overnatting i minst 70% av året. Dersom desse eigarane har familie som bur på bruket og bruket er godkjent som buplass i folkeregisteret bør dette også vere nok til å oppfylle krava til buplikt etter odelslova og konsesjonslova.»

Statens landbruksforvaltning har en annen oppfatning av dette og uttaler:

«De aller fleste tilfellene hvor det oppstår uenighet hvorvidt boplikten er oppfylt, gjelder de tilfelle hvor erverver påstår at han pendler mellom landbrukseiendommen og arbeidsstedet. Knyttes oppfyllelsen av boplikten til folkeregisterets regler om pendling, vil resultatet kunne bli en lemping av reglene i forhold til i dag. Dette kan komme i noe motstrid til målet om å skjerpe regelverket på dette området. Statens landbruksforvaltning mener imidlertid at dette ikke bør tillegges avgjørende vekt. Sammenfallende regler på dette området vil gjøre det enklere å praktisere regelverket, videre vil det føre til en større grad av forutberegnelighet for borgerne.»

Noen få høringsinstanser har gitt kommentarer knyttet til ressursbruken ved lovfesting av innholdet i boplikten. Dette gjelder blant annet Skattedirektoratet som påpeker at folkeregisteret normalt ikke vurderer i ettertid hvor stort døgnhvileomfanget faktisk har vært. Folkeregisteret baserer som et utgangspunkt sin avgjørelse på det vedkommende selv sier. Det foretas bare en vurdering av disse opplysningene dersom forklaringen virker lite sannsynlig ut fra de øvrige opplysningene i saken. Skattedirektoratet peker for øvrig på at forslaget kan føre til flere taktisk motiverte flyttemeldinger, og dermed føre til økt saksbehandling for folkeregistrene.

4.3.2.4 Fritak fra boplikt

Omtalen av høringsuttalelsene i kapittel 2 viser at departementet har mottatt uttalelse om endringsforslaget fra 150 høringsinstanser. Bare fire av disse instansene frarår forslaget. Hovedtyngden av uttalelsene kommer fra kommuner. Førde kommunes innspill illustrerer synspunktene fra mange kommuner. Kommunen uttaler:

«Både omsynet til søkjaren og omsynet til samfunnsinteresser knytt til busetjing må tilleggast vekt. Når ein no legg opp til å vektlegge avkastningsevne mindre og å auke vektlegginga på busetjinga, legg Førde kommune til grunn at dette vil medføre strengare praksis m.o.p. å imøtekome bupliktsøknader. Førde kommune helsar ei slik skjerping velkomen, då dette m.a. vil hindre at ein kan la hus forfalle og deretter søkje om fritak fordi hustilhøva er dårlege.»

Fylkeslandbruksstyret i Troms uttaler:

«Den personlige driveplikten er blitt stadig mindre sentral gjennom regelendring i 1995 og den praktisering av dispensasjonsbestemmelsene i odelsloven og konsesjonsloven. Sammen med de endringer som skjer i bruksstrukturen og ønsket om å styrke bosettingen, er vi av den oppfatning at det er korrekt å tone ned hensynet til avkastningsevne og bruksstørrelse. Riktignok vil disse hensynene kunne være sentrale for saker hvor eiendommene er store og ligger relativt langt fra andre arbeidsplasser. I disse tilfellene vil imidlertid sammenhengen mellom bosettingshensynet og de nevnte hensyn gi tilstrekkelig grunnlag for å treffe gode avgjørelser, både for samfunnet og den enkelte søker.»

Fylkeslandbruksstyret i Sogn og Fjordane peker på at det er grunn til å være nøkterne med hensyn til hva som i realiteten kan oppnås med endringsforslaget:

«Lovendringa fører til at det skal leggjast større vekt på omsynet til busetjing enn tidlegare, det vil sei at det til liks med tilknytinga skal «leggjast serleg vekt på» dette. Vi er samde i denne justeringa, men som nemnt innleiingsvis må det likevel gjennomførast ei konkret vurdering av om det objektivt sett er mogeleg å skaffe seg ei inntekt eigaren kan leve av. Slik sett vil dei framtidige rammevilkåra for landbruket og næringslivet elles i distrikta vere langt viktigare for å oppretthalde busetjinga enn ei justering av regelverket for buplikt på landbrukseigedomar.»

Fylkeslandbruksstyret i Nord-Trøndelag sluttet seg til landbruksdirektørens innstilling der det heter at endringen av lovens ordlyd neppe vil føre til praksisendring:

«Når det gjelder forslag til endring av adgangen til å dispensere fra boplikten konstaterer landbruksdirektøren at det i forslag til ny lovtekst konkret er angitt at hensynet til ønsket om å styrke eller opprettholde bosettingen i området skal tillegges særlig vekt. Dette oppfattes, i hovedsak, ikke å ville innebære noen endring av realiteten i dagens praksis. Dette fordi at disse hensyn også etter dagens retningslinjer (rundskriv M-29/95) allerede er sagt skal tillegges vekt når de gjør seg gjeldende. Dvs. at foreliggende endringsforslag, etter landbruksdirektørens vurdering, ikke vil endre dagens praksis.»

Hå kommune og fylkesmannen i Oppland peker imidlertid på at også hensynet til søkers livssituasjon bør tas inn i loven. Hå kommune uttaler:

«Det står i Rundskriv M-29/95 (side) 19) at «Søkerens livssituasjon skal veie tungt selv om dette ikke er sagt direkte i loven». Videre står det på side 21 i samme rundskriv «Livssituasjonen skal som tilknytningen veie tungt enten saken går etter odelsloven eller konsesjonsloven. Grunnene kan være knyttet til arbeids- eller utdannelsessituasjonen, familiære, helsemessige eller andre sosiale forhold. Det kan for eksempel være en bedrift som må avvikles, en utdannelse som må fullføres eller at barn eller ektefelle er avhengig av spesiell medisinsk behandling. De fleste sider ved søkers livssituasjon kan komme i betraktning». Mange søknader om fritak frå buplikta er begrunna utifrå søkjaren sin livssituasjon. Rådmannen meiner derfor at dette momentet også burde ha vore nemd i lovteksten § 27a som eit av vurderingsmomenta ved søknader om fritak frå buplikta.»

4.3.3 Endring av arealgrensene i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 og odelsloven § 2

4.3.3.1 Konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2

Omtalen under kapittel 3 viser at det kom inn mer enn 150 uttalelser knyttet til endring av arealgrensen i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2. De fleste høringsinstansene tilrår endringen. Følgende uttalelse fra Levanger kommune illustrerer dette synet:

«Det er en helt ubetydelig styringsrett det offentlige gir fra seg ved å heve arealgrensene for generell konsesjonsfrihet fra 5 til 20 dekar. Det fører til forenklinger og arbeidsbesparelse. Levanger kommune er derfor positiv til de foreslåtte endringene på dette området.»

Noen av høringsinstansene gir imidlertid uttrykk for at de er betenkt på endringsforslaget.

Norsk Bonde- og Småbrukarlag er eksempel på dette. Det samme er fylkeslandbruksstyret i Rogaland, fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Hole og Kragerø kommuner som viser til at endringen legger til rette for at flere eiendommer enn i dag vil kunne tas i bruk til fritidsformål. Fylkesmannen uttaler:

«Når ein no ønskjer å deregulere omsetninga av den aktuelle eigedomskategorien, vert det m.a. gjeve uttrykk for eit håp om at dette skal få fart på omsetjinga, noko som kan auke busetjinga i utkantane. Det mest openberre problemet i så måte er sjølvsagt at dei små bruka mange stader vil framstå som attraktive fritidseigedomar. Særleg i kystnære områder kan etterspurnaden bli såpass stor at det kan bli vanskeleg å konkurrere for kjøparar utan monaleg eigenkapital, sjølv om dei ønskjer å busetje seg på eigedomen. Desse områda er også mellom dei som opplever den mest negative folketalsutviklinga.»

Fylkesmannen legger imidlertid til:

«Sjølv om vi ikkje ser nokon openberr samanheng mellom uttalte mål og føreslegne verkemiddel, ønskjer vi ikkje å overdrive dei eventuelle negative følgjene av framlegget kva gjeld busetjinga i distrikta. Vi har ikkje sikre tal for kor mange eigedomar i vårt fylke som vert omfatta av regelendringa, men landbruksteljinga frå 1989 syner at her den gongen var 478 eigedomar med eit samla areal mellom 5 og 20 dekar. Talet i dag er i alle høve ikkje større. Kor mange av desse som er bebygde veit vi ikkje, men for ein monaleg del av dei ville det vanskeleg bli tale om å nekte ein ny eigar fritak frå buplikta, t.d. av di eigedomen korkje har veg- eller båtsamband, dessutan ville nokre av desse eigedomane falle utanfor dagens definisjon av jord- og skogbrukseigedom etter konsesjonslova § 6, første ledd nr. 1.»

Hole kommune uttaler:

«Kommunen vil anta at heving av arealgrensene i konsesjons- og odelsloven fra 5 til 20 daa for bebygde eiendommer vil føre til økt omsetning og verdi for eiendommene. Dette kan være ønskelig av flere grunner, men vil også kunne føre til økt spekulasjon og midlertidige eierinteresser som kan være uheldig i forhold til naturkvaliteter og landskapsverdier på eiendommene. Selv om jordlov og skoglov delvis vil kunne være gjeldende, vil virkemidlene bli betydelig svekket sammenlignet med større landbrukseiendommer. Kommunen ser en fare for at en del større boligeiendommer vil kunne kjøpes opp til fritidsformål i attraktive områder som i Hole. Dette anses som uheldig og aktualiserer innføring av «0-grense» for konsesjon på alle bebygde eiendommer.»

Kragerø kommune uttaler om endringsforslagene i konsesjonsloven og odelsloven:

«Etter Landbrukstellinga i 1989 hadde ca. 40% (101 av 249) av landbrukseiendommene i kommunen et jordbruksareal mindre enn 20 da. Endringene vil medføre at disse eiendommene ikke lenger omfattes av reglene som gjelder for bo- og driveplikt for landbrukseiendommer. Etter administrasjonens vurdering ligger det en betydelig utfordring for kommunen å unngå at disse eiendommene i stor utstrekning blir liggende ubebodde større deler av året.»

Direktoratet for naturforvaltning og Drammen kommune viser til at arealhevingen reduserer mulighetene for å innvirke på bruken av arealer til friluftsformål. Direktoratet uttaler:

«Ved at man hever arealgrensen for konsesjonspliktige eiendommer, så reduserer man også de eiendommer hvor det offentlige får anledning til å vurdere behovet for sette vilkår for konsesjon med sikte på å fremme lovens formål. En arealgrense på 20 dekar vil i realiteten bety at alle eiendommer i det sentrale strøk langs Oslofjorden og Sørlandskysten i framtiden vil kunne omsettes konsesjonsfritt. Dette er nettopp det området hvor presset mot de interesser direktoratet forvalter også er størst. Direktoratet vil i den forbindelse vise til at Miljøverndepartementet fra og med i år har satset ekstra midler og ressurser for å bedre allmennhetens posisjon i Oslofjorden og langs Sørlandskysten. Forslaget om å heve konsesjonsgrensen for eiendommer vil være et skritt i motsatt retning.»

Norges Bondelag mener at endringen ikke bør gjelde for annet enn landbrukseiendom fordi forslaget ikke omfattet annen eiendom i St.meld.nr. 19 (1999-2000) eller ved behandlingen av meldingen i Stortinget. Norges Bondelag viser til sin uttalelse knyttet til Næringslovutvalgets forslag til endringer i konsesjonsplikten, og siterer fra den:

«Norges Bondelag anser ikke uttalelsen fra Næringslovutvalget som et tilstrekkelig grunnlag til å ta stilling til ovennevnte spørsmål. Norges Bondelag krever derfor utredet de nærmere konsekvenser av Næringslovutvalgets forslag om å anse et erverv for konsesjonsfritt når eiendommen skal nyttes i samsvar med areal- eller reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven. Det er etter Norges Bondelags oppfatning nødvendig med kontroll over omsetning av eiendommer, og at dette hensyn må tillegges vekt ved en eventuell lovrevisjon.

På bakgrunn av ovennevnte bør det nedsettes et bredt sammensatt utvalg med representanter fra bl.a. næringsorganisasjonene til å foreta en samlet vurdering av konsekvensene av Næringslovutvalgets forslag.»

Norges Bondelag pekte for øvrig på vanskene med den korte høringsfristen:

«Vi konstaterer dessuten at det ikke er mulig å undergi et slikt lovforslag en tilstrekkelig grundig og organisasjonsmessig behandling med så kort høringsfrist (21 dager fra høringsbrevets mottakelse).»

Også fylkesmannen i Oppland reiser spørsmål ved omfanget av endringen og formulerer seg slik:

«Det kan også stilles spørsmålstegn ved andre avsnitt som omhandler et tilleggskriterium om at eiendommene skal nyttes i samsvar med plan. Slik en forstår lovforslaget er hensikten med å sette vilkår for konsesjonsfrihet på eiendommer under 20 dekar, et ønske om en sterkere styring med «landbrukseiendommer». En er noe usikker på hva som oppnås med å sette dette som et tilleggskriterium for konsesjonsfrihet, og om dette i tilfelle er i samsvar med Stortingets intensjon. Det vises dessuten til at tiltak i strid med plan krever dispensasjon etter plan- og bygningsloven uavhengig av om det skjer et erverv eller ikke. På den annen side har fylkesmannen erfaring for at det å følge opp bruksendringer som er søknadspliktige etter plan- og bygningsloven kan være vanskelig, og at konsesjonslovens system i forbindelse med eiendomsoverdragelser kan være et mer egnet virkemiddel i den sammenheng.»

Noen få høringsinstanser gir uttrykk for at det bør gis forskrift om hva som kan anses som bebygd eiendom. Dette omtales bl.a. av fylkesmennene i Aust-Agder og Møre og Romsdal som peker på at det kan oppstå vanskelige tvilstilfeller om dette. Fylkesmannen i Hordaland viser til at de ikke har registrert behov for slik forskrift etter gjeldende bestemmelser, og peker på at de avgrensningene som ligger i gjeldende praksis og som også er referert i høringsbrevet er egnet til å dekke behovet for grensedragning. Den norske Advokatforeninguttaler at:

«Etter Advokatforeningens oppfatning bør slik grensedragning ikke fastlegges i noen forskrift. En eventuell grensedragning bør inntas i lovteksten eller drøftes i lovforarbeidene som ligger til grunn for Stortingets behandling av lovforslaget.»

Mange av høringsinstansene gir imidlertid uttrykk for at det er naturlig å foreta en kobling mellom konsesjonsfrihet og plan. Dette synet er også i samsvar med høringsuttalelsene i tilknytning til Næringslovutvalgets forslag til endringer som ble sendt på høring i 1995. Se egen omtale av denne høringen nedenfor. Enkelte uttrykker betenkeligheter ved hvor tidsmessige planene er. Dyrøy kommune uttaler om dette:

«Tilleggskravet om at eiendommen skal nyttes i samsvar med plan er i utgangspunktet fornuftig, men arealplanens betydning som overordnet verktøy i små kommuner fungerer ofte heller dårlig (les Dyrøy) og oppfølging av planforutsetingene kan bli et vanskelig spørsmål.»

Enkelte andre høringsinstanser peker også på problemer som kan oppstå ved kobling mellom konsesjonsfrihet og plan. Norges Skogeierforbund uttaler:

«Forslaget om å innføre tilleggskriterier for konsesjonsfrihet kan skape nye problemer. De fleste landbrukseiendommer ligger i områder som ikke er regulert, men som ligger i LNF-områder i henhold til kommuneplanens arealdel. Vi finner det uklart om det i slike tilfeller vil bli krevd bruksendringstillatelse til fritidsformål for å få konsesjonsfritak etter §5 første ledd nr. 2, eller om en må ha konsesjon dersom det søkes om eller kreves bruksendringstillatelse. Disse forholdene sier ikke høringsnotatet noe om, men problemstillingene vil bli aktuelle dersom bestemmelsen blir vedtatt.

Det vil også fortone seg uklart i praksis når de heter at eiendommen skal nyttes i samsvar med reguleringsplan og at det samme gjelder hvor eiendommen i arealplan er lagt ut til landbruk-, natur- og friområder. Vi er i tvil om hvordan dette skal tolkes, og ser muligheten for en form for bruksplikt i henhold til konsesjonsfrie arealer som man ikke har i dag, og er urolige for at lovtekstens utforming vil gi rom for mye tolkingstvil og dermed mange forvaltningssaker og rettssaker.»

Fylkesmennene i Møre og Romsdal og i Oppland etterlyser klare skjæringstidspunkt for når plikten til å disponere i samsvar med plan oppstår eller avsluttes. Fylkesmannen i Oppland uttaler:

«Dersom tilleggskriteriet om plan beholdes, må «forpliktelsens» innhold og lengde avklares nærmere. Ut fra det som står i høringsnotatet s. 10 synes departementets hensikt å være å «ramme» eiendommer som er regulert i til landbruk. Ihht utkastet til lovtekst gjelder imidlertid tilleggskriteriet om bruk i samsvar med plan alle eiendomsoverdragelser som ligger i områder regulert i reguleringsplan uavhengig av hva området er regulert til.»

Noen høringsinstanser er opptatt av at konsesjonsfriheten bør være betinget av driveplikt. De viser til at jordlovens bestemmelser om vanhevd er tungvinte å følge opp. Hadsel kommune uttaler om dette:

«Vi er ikke enig i Landbruksdepartementets måte å sikre jordbruksareal som er i drift på eiendommer under 20 daa, da vår erfaring med jordlovens § 8 er dårlig. Erfaringsmessig er det svært tidkrevende å løse slike saker etter at vanhevd har oppstått. I realiteten vil det trolig ikke bli aktuelt for kommunene å følge opp denne typen saker. Vi mener drift av jordbruksareal må sikres i forkant, dvs. i forbindelse med overdragelsen. Vår erfaring er at oppretting av leieavtaler for å oppfylle driveplikten etter at reglene ble endra i 1995, har vært lite arbeidskrevende. Vi vil derfor foreslå at lovteksten og evt. teksten i egenerklæringen endres slik at det gjøres klart at kommunen kan følge opp drift av arealene på et langt tidligere tidspunkt enn når det har oppstått vanhevd. Det bør være automatikk i at dersom erverver ikke skal bruke jordbruksarealene sjøl, må skriftlig leieavtale for minst ti år, som landbruksmyndighetene kan godkjenne, foreligge innen ett år etter overdragelsen.»

Gran kommune foreslår at det bør innføres en regel som begrenser mulighetene for oppkjøp av mer enn en bebygd eiendom mellom 5 og 20 dekar. Konsesjonsfriheten bør etter dette være betinget av at erververen ikke eier annen bebygd eiendom i kommunen.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane peker på at det i forarbeider eller lovtekst bør klargjøres om eventuelle andeler i realsameier, for eksempel del i felles utmark skal regnes med ved vurderingen av eiendommens størrelse.

En rekke av høringsinstansene har kommentert sammenhengen mellom endringsforslaget og mulighetene for å nedsette arealgrensen for konsesjonsfrihet. Ordningen omtales ofte som «0-grense» og fastsettes etter gjeldende konsesjonslov § 5 tredje ledd.

Fylkesmannen i Aust-Agder påpeker at det er viktig å se disse reglene i sammenheng når det gjelder bosettingshensynet, men viser også til at andre samfunnshensyn som for eksempel hensynet til friluftsinteressene ikke kan ivaretas gjennom denne ordningen:

«Fylkesmannen forutsetter at de fleste av kommunene som har innført såkalt konsesjonsgrense 0, vil gjøre disse reglene gjeldende også for eiendommer mellom 5 og 20 dekar. I tillegg kan en tenke seg at flere kommuner vil vurdere om det i det hele eller deler av kommunen er behov for egne regler for bebygde eiendommer inntil 20 dekar. Det er viktig at det åpnes for slike tilpasninger. En utvidelse av arealgrensen i medhold av konsesjonsloven § 5, 3 ledd - slik bestemmelsen lyder i dag - vil imidlertid bare ivareta bosettingstilsynet. Vi ser det som en ulempe å miste muligheten til å sette konsesjonsvilkår for å ivareta allmenne naturvern- og friluftsinteresser, da det kan være behov for å styre dette noe også på eiendommer under 20 dekar.»

Flere av de kommunene som har avgitt uttalelse viser til at dersom arealgrensen i konsesjonsloven heves vil kommunen vurdere å innføre nedsatt konsesjonsgrense. Evje og Hornes kommune er eksempel på dette. Kragerø kommune har allerede innført nedsatte arealgrenser, og ønsker at disse også skal omfatte eiendommer mellom 5-20 dekar. Kommunen uttaler:

«På landsplan registreres en betydelig interesse for kjøp av «småbruk» av folk som ønsker å ha disse som et attraktivt bosted. Den teknologiske utviklingen gjør at flere og flere kan drive næringsvirksomhet hjemmefra - et attraktivt bosted vil da være avgjørende for hvor de etablerer seg. Kragerø kommune har innført forskrift etter konsesjonsloven § 5 (konsesjonsgrense 0) for å sikre bosettingen på eiendommer bebygd med helårsboliger. Ut fra dette og en sterkere vektlegging av fast bosetting som formål i forslaget til nytt lovverk mener administrasjonen at kommunen overfor departementet sterkt må understreke behovet for at det gis mulighet for å kreve boplikt på eiendommer fra 5-20 da. Dette kan bli et viktig virkemiddel i kommunens næringsarbeid for å skape omstilling og nyetablering.»

Fylkeslandbruksstyret i Rogaland påpeker at selv om det i kommunen er fastsatt konsesjonsplikt ved overdragelse av eiendom under 20 dekar vil det være mulig å overdra konsesjonsfritt til fritidsformål dersom overdragelsen skjer til nær familie. Styret uttaler:

«Rogaland fylkeslandbruksstyre og Fylkesmannen vil peike på at vi her i Rogaland - særleg i Ryfylke - har eit vesentleg tal landbrukseigedomer eller såkalla kombinasjonsbruk (landbruk og fiske) på mellom 10 og 20 dekar. Etter gjeldande reglar vil omsetning av desse vere belagt med buplikt. Etter dei nye reglane vil evt. kommunen ved «0-grense-regelen» kunne sikre busetnaden når det gjeld sal ut av familien, men eiegedomsoverføring innan familien vil ikkje vere belagt med buplikt. Vi ser derfor for oss at framlegget til regelendring vil kunne leggje til rette for at mange av dagens småbruk/kombinasjonsbruk blir gjort om til fritidseigedomar. Departementet burde såleis - ved arealjusteringar - sjå på mogleg regelendring når det gjeld dette, nemnde «smutthull».

Noen av høringsinstansene mener at nedsatt konsesjonsgrense vil undergrave formålet med endringsforslaget. Dette synet er bl.a. fremmet av Norske Eiendomsmeglerforbund og Norges Skogeierforbund . Norges Skogeierforbund uttaler:

«Vi oppfatter lovendringen som et tiltak for å få til økt omsetning av små eiendommer uten priskontroll. Vi er derfor tvilende til om det skal være fri adgang for kommunene til å innføre «null-grense» for konsesjon slik det har vært adgang til. Kommunene kan på denne måten i noen grad «undergrave» intensjonen med lovendringen.»

4.3.3.2 Næringslovutvalgets forslag om endring av reglene om konsesjonsplikt

Næringslovutvalget fremmet i januar 1995 forslag om en rekke endringer i reglene om konsesjonsplikt. De forslagene som er relevante i forbindelse med endring av arealgrensen i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 kan i korthet skisseres slik: Erverv av næringseiendom under 50 dekar skal skje uten offentlig kontroll dersom arealet ligger innenfor regulert område. Endringen som foreslås for næringseiendom gjøres også gjeldende for boligeiendom.

Utvalgets forslag ble sendt på høring i januar 1995. Det kom inn svar fra 217 instanser.

I høringsomgangen påpekte Justisdepartementet at konsesjonsbehandlingen inneholder en vurdering av erverver som ikke fanges opp gjennom planbehandling. Dette ble også tatt opp av Kommunaldepartementet og Miljøverndepartementet. Justisdepartementet uttalte:

«Vi oppfatter det som sies i utredningen punkt 6.2.2 slik at utvalget mener at plan- og bygningsloven som styringsmiddel - i hvert fall i noen grad kan overflødiggjøre konsesjonslovens kontrollsystem når eiendommen er underlagt regulering i bindende planer. Plan- og bygningsloven (og planer fastsatt i medhold av denne) regulerer utnyttelsen av grunnen. Også konsesjonsloven har til formål å regulere utnyttelsen av grunnen, men bare delvis og indirekte. Konsesjonslovens hovedformål er å sikre samfunnsgagnlige eierforhold samt hindre uheldig kapitalplassering. I prinsippet gjelder dette også annen eiendom enn eiendom som skal nyttes til landbruksformål. Vi savner for vår del i utredningen en nærmere vurdering av behovet for å beholde dette styringsmidlet i forhold til annen eiendom enn landbrukseiendom (og fritidseiendom). Vi peker på at regler om ervervskonsesjon kan ha til formål å forebygge at det som følge av foretatte investeringer oppstår et uheldig press i retning av tillatelse til bruksendring eller tiltakskonsesjon.»

I høringsrunden var det 63 kommuner som uttalte seg om forslagene. Av disse var det 52 kommuner som sluttet seg til forslaget. Noe over halvparten av kommunene ga på generelt grunnlag uttrykk for at plan er egnet til å erstatte konsesjonsbehandling. Fem kommuner mente plan ikke kunne dekke opp kommunenes behov, en kommune ytret tvil og fire kommuner mente at den arealgrensen utvalget hadde foreslått 13 var for høy.

4.3.3.3 Forslag om endring av odelsloven § 2

Omtalen under kapittel 2 viser at det ikke er mange som har uttalt seg om forslaget til endring av odelsloven § 2. Enkelte merknader er det likevel grunn til å fremheve. Flere av de instansene som har uttalt seg har vurdert hvilke utslag endringen vil få generelt og i deres fylke eller kommune. Fylkeslandbruksstyret i Aust-Agder uttaler:

«En har i enkelttilfeller registrert en betydelig oppmerksomhet omkring odelsspørsmålet, selv på svært små eiendommer. Allikevel antar en at den nye arealgrensen bedre vil avspeile hva som betraktes som en odelseiendom i dagens situasjon og på den måten kommer inn under formålet med loven.»

og:

«Når det gjelder endring av arealgrensen i odelsloven § 2 første ledd til 20 dekar jordbruksareal er det noe mer komplisert å vurdere hvor mange eiendommer dette berører. På små eiendommer er ofte registrering av dyrka jord og produktiv skog usikker. Det kan imidlertid antydes at antallet er omtrent 1000 eiendommer, men at disse i liten grad er de samme som berøres av endringen i konsesjonsloven. Eiendommer i Aust-Agder som har mellom 10 og 20 dekar jordbruksareal (eller tilsvarende produksjonsgrunnlag), vil normalt være betydelig større enn 20 dekar i totalareal.»

Fylkesmannen i Hordaland uttaler:

«Fylkesmannen seier seg elles samd i framlegget om å heve grensa for odelsjord til 20 da. Ei nedre grense på 10 da jord eller endog 5 da i visse høve, er generelt lite i samsvar med dagens driftstilhøve og krav til arealgrunnlag for jordbruksdrift også vurdert utfrå Hordaland si bruksstruktur som småbruksfylke.»

Kragerø kommune peker på at endringen vil berøre ca. 40 % av landbrukseiendommene i kommunen. Også Holtålen kommune viser til at endringen vil berøre et større antall eiendommer - mellom 60-70 landbrukseiendommer i kommunen. Kommunen viser imidlertid til at det er et fåtall av disse eiendommene som er i selvstendig drift i dag. Kommunen uttaler:

«Det antas å være et generelt bilde at eksisterende odelseiendommer med mindre enn 20 dekar jordbruksareal helt unntaksvis har særlig betydning i nærings- og sysselsettingsmessig sammenheng for eieren. Ut fra tida og forholda anses derfor ikke endringsforslaget betenkelig i forhold til odelsrettens sentrale innhold om bevaringa av eiendommen som heim og leveveg for odelsslekta. Når en tar i betraktning at odelsberettigete erververe regelmessig får innvilga søknad om fritak fra boplikten, kan lovendringa få positiv virkning på bosettinga dersom de nye reglene fører til økt eiendomsutbud på det åpne markedet.»

Enkelte høringsinstanser har gitt kommentarer til spørsmålet om bo- og driveplikt ved erverv av eiendom som ikke lenger oppfyller kriteriene for odlingsjord. Spørsmålet er drøftet av Statens landbruksforvaltning som uttaler at innholdet i konsesjonslovens uttrykk «jord- og skogbrukseiendom» bør likestilles med uttrykket «odlingsjord» i odelsloven. Dette spørsmålet reises også av fylkeslandbruksstyret i Troms som uttaler:

«Fra vår side ønsker vi imidlertid å reise ei problemstilling knyttet til virkningene av lovendringen i odelslovens § 2. Utgangspunktet er at odelslovens anvendelse betinger at kravene i odelsloven §§ 1 og 2 er oppfylt. Dette innebærer at eiendom med mindre enn 20 dekar jordbruksareal ikke omfattes av odelsloven, og relgene om bo- og driveplikt etter odelslovens § 27 kommer følgelig heller ikke til anvendelse. Vi ser i denne anledning bort i fra spørsmålet om rene skogeiendommer m.v.

Overdragelse av slike eiendommer vil derfor utelukkende behandles etter konsesjonslovens regler. Dersom det foreligger slektskap i henhold til konsesjonslovens § 6 nr. 1 vil overdragelsene være konsesjonsfrie, og konsesjonsfriheten være betinget av at eiendommen bebos og drives av eieren.

Ved vurderingen av hva som regnes som en jord- og skogbrukseiendom etter konsesjonslovens § 6 nr. 1 har det tidligere vært vanlig å knytte denne vurderinga opp mot odelslovens regler. Dette hadde sammenheng med at man i odelsloven hadde ei konkret arealgrense å forholde seg til.

Vi kan ikke se at dette forholdet er diskutert i høringsnotatet, og vi ønsker å reise spørsmålet om endringen av odelslovens § 2 får noen betydning for tolkningen av begrepet jord- og skogbrukseiendom, og dermed krav til bo- og driveplikt etter konsesjonslovens § 6 nr. 1.

Dersom endringa av odelslovens § 2 kan få slike virkninger vil konsekvensen kunne bli at en rekke småbruk i Troms kan erverves konsesjonsfritt uten bo- og driveplikt. Dette samsvarer dårlig med de innskjerpinger som skal gjøres i boplikten.»

Fylkeslandbruksstyret i Aust-Agder uttaler:

«Enkelte eiendommer som etter endringen ikke vil kunne odles, vil framstå som små gårdsbruk. Landbruksdrifta vil nesten i alle disse tilfellene være liten og det er andre funksjoner, som bofunksjonen som betyr mest på eiendommen.»

4.4 Departementets merknader

4.4.1 Opphevelse av forkjøpsrett etter konsesjonsloven

4.4.1.1 Forkjøpsrett til landbruksformål

Behovet for forkjøpsrett til landbruksformål

I punkt 4.1.2 i dette kapitlet går det fram at forslaget om å oppheve forkjøpsretten ble fremmet for Stortinget gjennom Landbruksmeldingen, St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon. Forslaget var begrunnet ut fra en erkjennelse av at det som er oppnådd i form av endret bruksstruktur ved bruk av forkjøpsretten er begrenset samtidig som forkjøpsretten av svært mange anses som et unødig inngripende og til dels urimelig virkemiddel. Selv om enkelte høringsinstanser reiser spørsmål ved om eventuelle indirekte virkninger av forkjøpsinstituttet burde vært vurdert, har det ikke kommet merknader fra høringsinstansene hvor denne begrunnelsen er bestridt. Flertallet av høringsinstansene har sluttet seg til at forkjøpsretten bør oppheves. Innspillet fra Fredrikstad kommune (referert under punkt 4.3.1 i dette kapitlet) gir etter departementets syn en dekkende illustrasjon på reaksjonene fra dette flertallet.

Departementet fremmer på denne bakgrunn forslaget om opphevelse av forkjøpsrett til rasjonaliseringsformål for Stortinget på nytt for ordinær lovbehandling. I den forbindelse vil en knytte noen kommentarer til enkelte uttalelser fra høringsinstansene.

Det offentliges innvirkning på utviklingen av eier- og bruksstrukturen i landbruket

Eiere av landbrukseiendom tilpasser virksomheten sin innenfor en rekke ulike rammevilkår. Støttenivået i jordbruket, regler om arv og skifte, endring i produksjonsteknologi og endringer i markedet for landbruksprodukter, men også den generelle samfunnsutviklingen på stedet der eiendommen ligger er eksempler på slike rammevilkår. Eierens tilpasninger kan bestå i endret bruk, utleie eller nedlegging av driften. Den kan også bestå i at eiendommen overføres til nye eiere - enten som tilleggsjord eller som selvstendig enhet. De enkelte eiernes tilpasning til de faktiske rammevilkårene er elementer som samlet og over tid fører til endringer i eier- og bruksstrukturen i området.

Virkningene av rammevilkårene kan i liten grad isoleres. Endring av ett enkelt element kan trekke i en retning og utvilsomt føre med seg endringer av eier- og bruksstruktur, men omfanget og utviklingstakten i endringen er vanskelig å måle på grunn av samspillet med de øvrige rammevilkårene.

Departementet gjør oppmerksom på at de endringene som oppstår i eier- og bruksstruktur noen ganger er i samsvar med målene for landbrukspolitikken, mens de i andre tilfeller utvikler seg i retninger som ikke er ønskelige. I det siste tilfellet oppstår behovet for virkemidler for offentlig styring. Behovet for slik styring vil variere i styrke avhengig av takten og omfanget i utviklingen av bruksstrukturen. Flertallet i Næringskomiteen ga i Innst.S.nr. 167 (1999-2000) uttrykk for at det bør legges til rette for at utviklingen av eier- og bruksstrukturen bør bli mest mulig i samsvar med målene for landbruks- og distriktspolitikken. Komiteen pekte for øvrig på at det byr på politisk vanskelige avveininger å ta stilling til hvor sterk styringen gjennom de enkelte virkemidlene bør være. Flertallet la imidlertid til grunn at det var ønskelig å ta i bruk både økonomiske og juridiske virkemidler for å styre utviklingen. Landbruksdepartementet viser til at det offentliges rolle etter dette er basert på et bredt fundert politisk ønske om å innvirke på utviklingen. I sammenhenger som dette er samfunnet neppe tjent med ordninger som avgjørelsesorganet vegrer seg for å bruke.

I Norge har det i flere ti-år vært en svak nedgang i antallet eiendomsenheter. Departementet antar at en viktig årsak til at det bare har vært en svak nedgang er at det er odel på de fleste landbrukseiendommer, og at eiendommene omsettes innen familien slik at reglene for arv og skifte kommer til anvendelse. Statistikken viser imidlertid at bruksstrukturen er under endring. I etterkrigstiden har det årlig vært en reduksjon på ca. 2000 bruk i drift. Dette er kombinert med en økning i leieomfanget i alle fylker. Mulighetene for å innvirke på utviklingen i eierstrukturen må ses i lys av det som her er sagt. Landbrukseiendommer omsettes relativt sjelden - anslagsvis i gjennomsnitt en gang hvert 30 år. De fleste overdragelsene er unntatt fra konsesjonsplikt fordi erververen enten har odelsrett eller er nær slektning av selger. Vurdert i lys av slike forhold er det neppe grunnlag for å hevde at endringene i bruksstrukturen i særlig grad er utslag av bruken av de juridiske virkemidlene. Innretningen av virkemidlene har likevel etter departementets oppfatning en ikke ubetydelig påvirkningskraft fordi partene tilpasser sine disposisjoner til reglene som et rammeverk. Departementet oppfatter det slik at uttalelsene fra fylkeslandbruksstyrene i Hedmark og Rogaland (referert foran under punkt 4.3.1) viser at flere av høringsinstansene deler dette synet.

Departementet viser til flertallet i Næringskomiteen som mener at dette bør føre til at både økonomiske og juridiske virkemidler tas i bruk for å bidra til en utvikling som er i samsvar med de landbrukspolitiske målene som er omtalt under punkt 1.1 i dette kapitlet. En finner særlig grunn til å peke på det potensialet som ligger i økt offentlig innsats for å stimulere til frivillig rasjonalisering. En vil dessuten bemerke at konsesjonsbehandlingen gir muligheter for å justere enkeltstående overdragelser som fører til eier- og bruksforhold som ikke er de beste for samfunnet jf. konsesjonslovens formålsbestemmelse. Disse virkemidlene er gitt en kort omtale nedenfor.

Behov for ytterligere utredning av opphevelse

Det følger av omtalen ovenfor at departementet har grunn til å tro at forkjøpsinstituttet har påvirkningskraft i forhold til eiendomsomsetningen. Departementet anser det likevel som svært vanskelig å foreta målinger av hvor stor denne påvirkningskraften isolert sett kan være. Til dette er samspillet mellom de rammevilkårene som styrer utviklingen av bruksstrukturen for sammensatt. På denne bakgrunn mener departementet at behovet for ytterligere utredning som fylkeslandbruksstyrene i Oppland og Sogn og Fjordane og flere andre høringsinstanser peker på er relevant og ønskelig, men at det er tvilsomt om en slik utredning vil føre til et vesentlig bedre beslutningsgrunnlag i forbindelse med spørsmål om lovendring.

Konsesjonsbehandling som alternativ til forkjøpsrett

Punkt 4.1.2 gir innledningsvis en redegjørelse for begrunnelsen for forslaget om å oppheve forkjøpsretten. Redegjørelsen viser blant annet at forslaget ikke er begrunnet ut fra et politisk ønske om å redusere mulighetene for å innvirke på bruksstrukturen gjennom juridiske virkemidler, jf. omtalen av dette ovenfor. Hensynet til en best mulig bruksstruktur må derfor fortsatt veie tungt når en vurderer virkemidlene avslag og konsesjon på vilkår.

Flertallet i Næringskomiteen forutsatte i Innst. S.nr. 167 (1999-2000) at opphevelse av forkjøpsretten måtte føre med seg en styrking av mulighetene for å avslå konsesjon, eventuelt stille vilkår i forbindelse med konsesjonssøknaden. Dette ble lagt til grunn for departementets høringsbrev, og de fleste høringsinstansene har sluttet seg til dette.

Departementet er enig med Norges Bondelag og fylkeslandbruksstyret i Sogn og Fjordane og andre høringsinstanser som mener at det ikke er mulig å oppnå nøyaktig de samme resultatene i enkeltsaker ved bruk av konsesjonsbehandling som ved bruk av forkjøpsrett.

Ved bruk av forkjøpsretten blir staten eier av konsesjonseiendommen. Staten kan fordele den videre til den som skal overta og også bestemme prisen ved slik overdragelse. Konsesjonsbehandlingen bygger på en mer indirekte offentlig kontroll enn statlig overtakelse i kraft av forkjøpsretten jf. bl.a. uttalelsen fra Sømna kommune under punkt 4.3.1. Det kan ikke i avslaget bestemmes hvem som skal få overta eiendommen. Ved avslag skal overdragelsen enten omgjøres eller eiendommen overdras til noen som kan få konsesjon eller som ikke trenger konsesjon. Et konsesjonsvilkår innebærer imidlertid at det stilles konkrete krav til hva konsesjonssøker skal foreta seg eller unnlate å gjøre.

Det sentrale i vurderingen av om det skal gis konsesjon er forhold knyttet til søker og den eiendommen søker har ervervet. En må ta utgangspunkt i søkers formål og vurdere om hans erverv gir slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlig for samfunnet. De mest sentrale forholdene knyttet til erververen når det gjelder landbrukseiendommer er om han kan anses skikket til å drive eiendommen og om han vil bosette seg på eiendommen for å drive den. Av forhold som knytter seg til eiendommen er eiendommens størrelse, avkastningsmuligheter og arrondering sentrale spørsmål. Eventuelt andre interessenter til eiendommen har ikke samme stilling i konsesjonssaken som konsesjonssøker med mindre de kan karakteriseres som parter etter forvaltningslovens regler. Heller ikke jordsøkere (interessenter til den overdratte eiendom som tilleggsjord) har partsstilling i en ordinær konsesjonsbehandling. Jordsøkerne har hatt partslignende stilling i forkjøpssaken men ikke i konsesjonssaken. Forvaltningsrettslige krav til saksforberedelse og avveining i forbindelse med avgjørelsen tilsier imidlertid at det fortsatt vil være nødvendig å vurdere om det er behov for å nytte eiendommen til rasjonaliseringsformål.

Departementet mener det er mulig å innvirke på utviklingen av bruksstrukturen uten at det er nødvendig å foreta lovendringer. For å avbøte høringsinstansenes usikkerhet om praktiseringen, er en imidlertid kommet til at konsesjonsloven § 8 bør vise til formålet i jordloven. Dette gjør det unødvendig med en utrykkelig regel om at det skal legges vekt på totalinntekten, dvs inntekten fra bruket og annet arbeid. Den viktigste årsak til at konsesjonsloven bør henvise til jordloven § 1 er likevel at dette innebærer at det blir sammenfall mellom målet for bruksstruktur i jordloven fra 1995 og virkemiddelbruken etter konsesjonsloven. Fram til ny jordlov i 1995 var det en tilsvarende henvisning til den gamle jordlov i konsesjonsloven § 21 i forbindelse med fylkeslandbruksstyrets oppgaver.

Opphevelsen av forkjøpsretten innebærer en situasjon hvor et vel innarbeidet juridisk virkemiddel tas bort samtidig som en fortsatt ønsker å påvirke bruksstrukturen ved hjelp av gjenværende juridiske virkemidler. En må derfor gi ut retningslinjer for praksis i slike saker, noe som flere av høringsinstansene, herunder Stryn kommune som er referert foran, har bedt om. Retningslinjene bør også gi veiledning om mulighetene for at forvaltningen overtar eiendommen og formidler den videre til rasjonaliseringsformål i saker der det er gitt avslag på søknad om konsesjon.

Økt offentlig aktivitet for å stimulere til frivillig rasjonalisering

Departementet mener det er grunnlag for at det offentlige øker aktiviteten knyttet til eiendomsoverdragelser med sikte på å stimulere til frivillig rasjonalisering. De fleste høringsinstansene støtter dette synet. Etter departementets syn må det nå arbeides videre med sikte på at frivillige ordninger skal bli det mest sentrale virkemiddel for å innvirke på bruksstrukturen. Departementet har i St.prp.nr. 1 (2000-2001), budsjettet for 2001 lagt til grunn at arbeidet bl.a. omfatter informasjonsarbeid om følgene av urasjonell bruksstruktur.

Flere høringsinstanser, særlig kommuner 14, har reist spørsmål knyttet til det offentliges rolle i denne sammenhengen. Det er uttalt at en rolleendring er ressurskrevende, og at en slik formålsrettet aktivitet etterlater usikkerhet om hvilke arbeidsmetoder som kan tas i bruk. Departementet viser til at arbeidet bør skje etter dialog mellom landbruksmyndigheter på lokalt og regionalt nivå. En gjør oppmerksom på at flere fylkesmannsembeter i de senere årene har økt aktiviteten med frivillig jordformidling. Fylkesmannen i Møre og Romsdal er en av disse. Fylket avsluttet i 1998 et prosjekt med dette som hovedtema. Fylket arbeider nå med videreføringen av prosjektet. Ved dette arbeidet vil det bli lagt vekt på å skaffe og prøve ut kunnskap om den praktiske oppfølgingen for å få i stand frivillig eiendomsomsetning. Departementet tar sikte på å holde Stortinget orientert om arbeidet i de årlige budsjettproposisjoner.

4.4.1.2 Forkjøpsrett til andre formål

Departementet har foreslått at forkjøpsretten oppheves i sin helhet. Forslaget om opphevelse av forkjøpsrett var primært begrunnet ut fra forhold som gjaldt forkjøp til rasjonaliseringsformål. Det ble påpekt at forkjøpsrett i få tilfelle er brukt til andre formål, og at det offentliges behov for arealene var dekket gjennom muligheter for å ekspropriere nødvendig areal. Ut fra hensynet til regelforenkling ønsket en på denne bakgrunn å oppheve forkjøpsinstituttet i konsesjonsloven i sin helhet. Dette sluttet Stortinget seg til.

Få høringsinstanser har kommet med innvendinger mot oppheving. Innspillene etterlater et inntrykk av at omfanget av forkjøpsrett til slike formål har vært i samsvar med de antakelsene departementet la til grunn. Svært få kommuner har opplyst at kommunen har sett behov for bruk av forkjøpsrett. De motforestillingene som er reist i forhold til opphevelse av forkjøpsrett til slike formål er i hovedsak knyttet til hvilke muligheter forkjøpsretten gir for å sikre allmennheten friluftsarealer 15. Miljøverndepartementet peker dessuten på at kombinasjonen av at forkjøpsretten oppheves og arealgrensen ved erverv av bebygd eiendom heves, har uheldige følger for å skaffe areal til slike formål.

Lov av 28. juni 1957 nr. 16 (friluftsloven) gir, innenfor visse rammer, almenheten rett til ferdsel, bading, telting m.v. på privateid grunn. Bruk av statens forkjøpsrett for å sikre arealer for friluftsliv forutsetter et behov for arealet som går ut over dette. Departementet vil peke på at det kan foreligge slike behov, for eksempel der almenhetens bruk har et slikt omfang eller er av en slik karakter at det er påregnelig at det oppstår konflikter med den private grunneieren. Redegjørelsen for praksis viser imidlertid at dette behovet i liten grad har ført til at forkjøpsretten har blitt nyttet til slike formål. Forkjøpsretten ble brukt til natur- og friluftsformål i 17 tilfeller i perioden fra 1994-1999. Departementet har ikke grunn til å anta at bruken av forkjøpsrett til friluftsformål ville øke nevneverdig dersom forkjøpsretten i fremtiden beholdes for slike formål. En kan heller ikke se at Direktoratet for naturforvaltnings opplysninger om at det har skjedd en geografisk dreining slik at forkjøp i de senere årene er nyttet i landets nordlige fylker, får slike følger.

Landbruksdepartementet mener at behovet for regler om forkjøpsrett må vurderes i lys av om det offentlige har adgang til å tilegne seg de aktuelle arealene på en annen måte. Allmennhetens interesser kan fortsatt ivaretas ved hjelp av vilkår for konsesjon, det er for eksempel adgang til å sette vilkår om avståelse av deler av konsesjonseiendommen for å tilgodese allmennhetens interesser. Plan- og bygningsloven § 25 nr. 4 og 6 gir hjemmel for at kommunen kan regulere arealet til friluftsformål dersom almenheten har behov for dette. Kommunen kan deretter ekspropriere arealet eller eiendommen, jf. samme lov § 35. Ordningen innebærer at reglene i plan- og bygningsloven gir det offentlige mulighet for å tilegne seg de arealene det her er snakk om uten at en tar i bruk forkjøpsrett etter konsesjonsloven. Departementet har merket seg at uttalelsen fra Direktoratet for naturforvaltning også er knyttet til et ønske om å nytte forkjøpsrett til naturvernformål. Alternativet er da å nytte naturvernlovens regler. Lovgivningen har også regler om ekspropriasjon til veg- og andre kommunale formål.

Etter Landbruksdepartementets vurdering er behovet for å nytte forkjøpsrett til andre formål enn rasjonalisering i landbruket ikke av et slikt omfang at forkjøpsinstituttet bør opprettholdes. I denne sammenhengen legger en vekt på at gjeldende lovgivning inneholder alternative virkemidler for å overta areal som det er offentlig behov for. En vil dessuten peke på at opphevelse av forkjøpsretten i sin helhet vil føre til en betydelig regelforenkling i konsesjonsloven.

4.4.1.3 Departementets konklusjoner

Departementet foreslår at forkjøpsretten oppheves i sin helhet. Dette fører til opphevelse eller endringer i en rekke bestemmelser i konsesjonsloven. Det gjelder lovens tittel, § 2 andre og siste ledd, § 3 første ledd første punktum og tredje ledd, § 21 første og tredje ledd og § 24 første ledd første punktum. Tilsvarende justeringer må foretas i odelsloven § 31 første ledd, lov om erverv av næringsvirksomhet § 25, jordloven § 6 første ledd tredje punktum og samme lov § 13 første ledd.

4.4.1.4 Ikrafttredelses- og overgangsregler

Forslagene innebærer at adgangen til å nytte forkjøpsrett for å tilgodese offentlige formål opphører.

Endringene får for det første virkning for alle erverv som skjer etter at endringene er satt i kraft. Departementet er videre av den oppfatning at det heller ikke bør være adgang til å bruke forkjøpsrett etter ikrafttredelsen, selv om ervervet er skjedd før opphevelsen. Ikrafttredelses- og overgangsreglene bør gjenspeile dette.

Ved endringenes ikrafttredelse vil det foreligge noen endelige vedtak om bruk av forkjøpsrett. I disse tilfellene mener departementet at reglene om gjennomføring av forkjøpet, jf. konsesjonslovens kapittel 5 fortsatt bør gjelde.

4.4.2 Endring av boplikten

4.4.2.1 Generelle merknader

I St.meld.nr. 19 (1999-2000) ble det, som nevnt, lagt vekt på at bosettingsfunksjonen skulle styrkes gjennom endringer i en rekke samvirkende justeringer av eksisterende virkemidler. Meldingen inneholdt tre ulike forslag om endringer ved boplikt på landbrukseiendom. Et forslag gjaldt konsesjonslovens formålsbestemmelse, et gjaldt innholdet i det å bo, og et forslag gjaldt vilkårene for å gi fritak fra lovbestemt boplikt. Departementets høringsbrev ble på denne bakgrunn, og sett i lys av kommentarene fra flertallet i Næringskomiteen, utformet med det for øye å bidra til at eksisterende regler samlet kunne gi rammer for strengere håndheving av reglene om boplikt.

Departementet har merket seg at svært mange kommuner har uttalt at boplikten bør bli strengere. En har også merket seg at flere av landbrukets egne organisasjoner synes å være enig i dette. Se de aktuelle uttalelsene som er referert under punkt 4.3.2.1 og 4.3.2.3 foran. Kommunenes syn synes primært å bygge på et ønske om å ivareta samfunnshensyn knyttet til bosetting i distriktene og bevaring av kulturlandskapet. Landbruksorganisasjonenes syn synes imidlertid å være fundert på et ønske om at det i enda større grad enn i dag må tilstrebes at eiendommen skal eies av en som bor der og driver den. Samlet oppfatter departementet at flertallet i Næringskomiteen og høringsinstansene uttrykker en politisk ambisjon om å skjerpe reglene om boplikt. Næringskomiteens syn er senest kommet til uttrykk i Innst.S.nr. 19 (2000-2001) som er sitert under punkt 4.1.3.

Ved avgjørelsen av om reglene skal skjerpes, må det foretas en vurdering av om endringene fører til at flere eiere enn tidligere bor på landbrukseiendommene sine. I denne sammenhengen gjør departementet oppmerksom på at materiale fra Statistisk Sentralbyrå (1989) sammenholdt med særskilt kjøring (NIJOS 1998) av opplysninger fra landbruksregisteret koblet mot personregisteret, viser at omlag 80 % av eierne av landbrukseiendom bor på eiendommen sin, eventuelt i kommunen der eiendommen ligger. Materialet tyder videre på at det kan foreligge en sammenheng mellom størrelsen på jordbruksarealet og hvorvidt eieren bor i kommunen/på eiendommen. Departementet vil legge til at det bare er en liten andel av disse eierne som bor fordi de er i ferd med å oppfylle den lovbestemte boplikten. Opplysningene kan etter departementets vurdering tyde på at potensialet for skjerping av boplikten for å sikre hensynet til bosetting i distriktene og bevaring av kulturlandskapet primært knytter seg til eiendommer med lite jordbruksareal og varierende omfang av utmark. Departementet gjør i denne sammenhengen oppmerksom på at forslaget om å heve arealgrensene for de aller minste eiendommene vil føre til at det ikke blir krav om bosetting på disse eiendommene. Dette kommenteres nærmere under punkt 4.4.3.

Spørsmålet om en skjerping av boplikten vil få den tilsiktede virkning er avhengig av om eierne av de aktuelle eiendommene rent faktisk har mulighet til å oppfylle boplikten.

Landbruksdepartementet mener at praksis samlet må legge til rette for løsninger hvor det foretas en forsvarlig balanse mellom hensynet til bosetting og mulighetene for å skaffe seg en inntekt enten fra eiendommen eller fra annen virksomhet i området. En viser i den sammenhengen til uttalelsene fra Norges Skogeierforbund og fylkesmannen i Oppland som begge gir uttrykk for det dilemmaet en her står overfor. Departementet antar at en slik avveining mest hensiktsmessig kan foretas i tilknytning til skjønnsutøvelsen i den enkelte sak.

4.4.2.2 Konsesjonsloven § 1

Forslaget om at bosetting nevnes uttrykkelig i konsesjonsloven § 1 har ikke møtt motforestillinger verken under stortingsbehandlingen eller under høringen av forslaget. Endringen vil, slik departementet vurderer det, innebære at det ikke kan reises tvil om at hensynet til bosetting er et relevant moment ved avgjørelse av saker etter konsesjonsloven. Departementet mener at slik lovfesting er i samsvar med dagens regel.

4.4.2.3 Innholdet i boplikten

Oversikt over spørsmålet

Innholdet i boplikten er i dag ikke positivt lovregulert. Omtalen i kapittel 3 om gjeldende rett viser imidlertid at oppfyllelse av boplikten etter lang og fast praksis er knyttet til om eieren har eiendommen som reelt bosted. I St.meld.nr. 19 (1999-2000) ble det lagt til grunn at det var ønskelig å klargjøre innholdet i boplikten ytterligere. Formålet med forslaget var begrunnet med et ønske om å oppnå en mer effektiv administrasjon av gjeldende regler. Næringskomiteen sluttet seg til dette.

Departementet sendte etter dette ut et høringsbrev med forslag til bopliktens konkrete innhold. I høringsbrevet la departementet til grunn at innholdet i boplikten måtte bygge på tre forutsetninger som alle burde lovfestes. Departementet forutsatte at en måtte bygge på et grunnleggende krav om at eiendommen skulle være eierens reelle bosted. Videre la en til grunn at eieren måtte oppfylle vilkårene for å bli registrert som bosatt på eiendommen i henhold til folkeregisteret, samt at han måtte overnatte på eiendommen 70 % av nettene. Hvor det var uklart om eieren oppfyller forutsetningene, mente departementet at en rekke faktiske indikasjoner var relevante ved helhetsvurderingen av hvor eieren bor.

Kommunene er i dag tillagt avgjørelsesmyndighet i saker som gjelder boplikt. De har også kontrollansvaret etter gjeldende lovgivning. Pr. 14. oktober 2000 hadde departementet mottatt høringsuttalelser fra 174 kommuner. 131 av disse uttalte seg om innholdet i boplikten. Mer enn 100 av kommunene tilrår endringer i samsvar med forslaget i høringsnotatet. En rekke andre høringsinstanser uttrykte usikkerhet med hensyn til om det er mulig å skjerpe innholdet i den lovbestemte boplikten, og uttrykte også skepsis til eventuelle kontrollrutiner koblet til dette. Eksempler på slike uttalelser er sitert under punkt 4.3.2.3. Landbrukets egne organer synes imidlertid å ha oppfatninger som langt på vei samsvarer med kommunene. Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag slutter seg til forslaget. Norges Skogeierforbund gir ingen kommentar til den delen av forslaget som gjelder kravet til 70 % overnattinger, men er kritiske til å innføre krav om registrering i folkeregisteret. Norskog gir uttrykk for at de er mot personlig boplikt, og mener subsidiært at krav om registrering i folkeregisteret er tilstrekkelig.

Departementet vil først knytte noen kommentarer til momenter som har betydning for spørsmålet om innholdet i boplikten bør lovfestes nærmere. Det neste spørsmålet gjelder hvilket innhold en slik lovfesting eventuelt kan og bør gis. Hvilke konsekvenser forslaget som helhet kan få for administrasjonen drøftes sist. Inn under denne drøftingen hører spørsmålet om hvilke kontrollrutiner som aktualiseres.

Om lovfesting av bopliktens innhold

Departementet legger til grunn at innholdet i boplikten i normaltilfellene ikke byr på problemer i forhold til gjeldende regler - normalt er det ikke tvil om hvor eieren har sitt reelle bosted. Behovet for regelfesting foreligger først og fremst i tilknytning til ulike tvilstilfeller. Departementet mener på denne bakgrunn at positiv lovregulering av innholdet i boplikten kan lette oppfølging av boplikten, og det kan samtidig gi bedre orientering til den enkelte eier som skal oppfylle plikten. Med dette som utgangspunkt antar departementet at det ved en nærmere lovfesting av bopliktens innhold også kan foretas en viss skjerping av boplikten i tråd med de mer generelle innspillene fra høringsinstansene.

Departementet mener at innholdet i boplikten bør lovfestes nærmere for å unngå at håndhevingen av reglene blir mer tilfeldig enn i dag, og for å sikre at boplikten - særlig for små eiendommer i distriktene - blir reell. Departementet har erfaring for at lokale landbruksmyndigheter ikke alltid tar opp saker som gjelder mislighold av boplikt. Motforestillingene mot å gjøre det øker i tilfeller hvor det kan reises tvil om eieren etter en helhetsvurdering kan anses å bo på eiendommen. Eksempler fra rettspraksis viser dessuten at landbruksmyndighetene i liten grad når fram med at det i den konkrete saken foreligger et tilstrekkelig klart mislighold av boplikten.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at innholdet i boplikten lovfestes nærmere.

Nærmere om hvilket innhold boplikten kan eller bør ha

Departementet legger til grunn at det politiske ambisjonsnivået om å skjerpe boplikten generelt tilsier at en lovfesting av innholdet i boplikten ikke bør føre til mildere regler enn den praksis vi har i dag. Samtidig mener departementet at det ikke er ønskelig å foreta noen nevneverdig skjerping av innholdet i boplikten i forhold til gjeldende praksis. En har ikke grunn til å tro at en skjerpelse av innholdet i boplikten vil få nevneverdig innvirkning på eiendommens drift, ønsket om lokalt eierskap, eller på bosettingen i distriktene. Positiv lovregulering fører imidlertid i seg selv til at bopliktens innhold blir tydeligere, og departementet antar at noen av kriteriene som foreslås nedenfor også kan oppfattes som en skjerping av regelen.

Ved vurderingen av hvilket innhold boplikten bør ha mener departementet at det er naturlig å ta utgangspunkt i de kriterier som allerede er lagt til grunn gjennom rettspraksis. I gjeldende rett er innholdet i boplikten knyttet til en helhetsvurdering av om eiendommen er eierens reelle bosted. I høringsbrevet foreslo departementet å bygge på et slikt utgangspunkt, med det forbehold at kriteriene om folkeregistrering og døgnhvile ble stilt opp som vilkår for at boplikten er oppfylt, mens de samme kriteriene etter dagens regler er indikasjoner på at boplikten er oppfylt.

Departementet mener det må være enkelt for eieren å gjøre rede for antallet overnattinger på eiendommen og om flyttingen er akseptert av folkeregisteret. Dersom kriteriene formuleres som vilkår for oppfyllelse av boplikt, vil langt de fleste eierne av landbrukseiendom se hva som skal til for å oppfylle boplikten eller konstatere i ettertid om de har oppfylt den. Departementet mener at lovfesting av et innhold i boplikten basert på disse utgangspunktene kan føre til en regelforenkling til beste for både eierne og for forvaltningen. En viser i den sammenhengen til høringsinstansenes ønske om at det bør oppstilles tilleggskriterier og at eventuelle kriterier bør være klare.

Et lovbestemt vilkår om at eieren skal være registrert bosatt på eiendommen i henhold til folkeregisteret innebærer, som Finansdepartementet har påpekt, at eieren etter en helhetsvurdering har sin reelle bolig på eiendommen og at han normalt overnatter på eiendommen i minst 50 % av året. Departementet vil peke på at et slikt vilkår alene ville føre til at innholdet i boplikten på landbrukseiendommer ville bli mildere enn praksis etter gjeldende regler. Sett i lys av de generelle innspillene departementet har mottatt knyttet til boplikten, kan en ikke tilrå en løsning om at det er tilstrekkelig at eieren skal være registrert i folkeregisteret.

En forutsetning om at eieren regelmessig må overnatte på eiendommen er i samsvar med praksis etter gjeldende rett. Gjeldende praksis gir imidlertid ikke rom for at overnattinger alene er nok til å oppfylle boplikten. Det er heller ikke lagt til grunn i gjeldende regelverk at eieren må overnatte et bestemt antall netter for å oppfylle boplikten. Det kan reises spørsmål ved om et lovbestemt vilkår om at eieren skal overnatte på eiendommen bidrar til å fremme de samfunnsmessige målene for boplikten. Hvor kravet til overnatting settes høyt, er det imidlertid påregnelig at de fleste eierne - i alle fall over tid - vil bruke eiendommen som utgangspunkt for livsutfoldelsen sin. Etter departementets vurdering vil et vilkår om at eieren overnatter på eiendommen i 70 % av nettene over tid 16 innebære en synliggjøring av innholdet i boplikten i samsvar med de samfunnsmessige målene. Det vil dessuten bidra til en presisering av bopliktens innhold som ikke bryter nevneverdig med praksis etter gjeldende regler.

Etter departementets vurdering vil en kombinasjon av de to kriteriene som vilkår for oppfylt boplikt innebære at boplikten på landbrukseiendom fortsatt bygger på reell bosetting, samtidig som de sentrale forutsetningene for bopliktens innhold kommer tydeligere fram i lovgivningen. Departementet foreslår etter dette at boplikten skal anses oppfylt dersom eieren både er registrert i folkeregisteret og over tid overnatter på eiendommen mer enn 70 % av nettene.

I enkelte livssituasjoner vil det være umulig å oppfylle vilkårene for innholdet i boplikten. Et lovbestemt vilkår om at eieren skal være registrert bosatt på eiendommen innebærer et krav om at eierens familie som hovedregel må være registrert som bosatt på eiendommen, jf. Norges Skogeierforbund og Finansdepartementets redegjørelse for dette foran (punkt 4.3.2.3) Dette er forhold som ikke umiddelbart er i samsvar med at boplikten etter odelsloven og konsesjonsloven er en personlig plikt. Et lovbestemt vilkår om 70 % overnattinger innebærer videre at pendlere normalt ikke vil kunne oppfylle boplikten.

Landbruksdepartementet er oppmerksom på disse forholdene. Dersom eieren er registrert i folkeregisteret som pendler foreslår en derfor at det gjøres unntak fra kravet om 70 % overnatting. Dette bidrar til sammenfall mellom reglene for pendlere. Det bør også gjøres unntak fra kravet til registrering i folkeregisteret hvor eieren selv oppfyller kravet til 70 % overnatting men hvor familien ikke flytter med slik at kravet om registrering i folkeregisteret ikke er oppfylt. Departementet foreslår på denne bakgrunn egne unntak i konsesjonsloven § 6 a og odelsloven § 27 a som dekker disse situasjonene. Unntaket fra registrering i folkeregisteret bør bygge på at den nye eieren avklarer forholdet med landbruksmyndighetene i forkant. En slik løsning bidrar til at både eiere og myndigheter på et tidlig tidspunkt blir oppmerksom på, og får løst, saker hvor det kan oppstå tvil om boplikten vil bli oppfylt. Departementet viser i den forbindelse til omtalen foran hvor det er påpekt at behovet for å lovfeste innholdet i boplikten først og fremst er aktuelt i tvilstilfeller. Etter departementets syn kan en slik avklaring skje ved at eieren forut for den lovbestemte fristen for å bosette seg sender kommunen skriftlig melding om hvordan han vil ordne bosettingsforholdet sitt. På bakgrunn av meldingen må myndighetene ta stilling til om boplikten kan anses oppfylt på den måten eieren har gjort rede for. Departementet har ikke grunn til å tro at det blir mange tilfeller hvor denne avklaringen blir aktuell.

Vilkåret om at eieren skal være registrert bosatt på eiendommen i folkeregisteret forutsetter som nevnt en vurdering av om eieren har eiendommen som sin reelle bolig. Departementet mener likevel at det bør gå eksplisitt fram av odelsloven § 27 a og av konsesjonsloven § 6 a at eiendommen må være eierens reelle bosted for at boplikten skal være oppfylt. Begrunnelsen for dette må knyttes til to forhold. For det første sikrer en slik utforming at innholdet blir tydelig for dem det gjelder. Ved usikkerhet om boplikten er oppfylt vil en ordlyd som uttrykkelig baseres på at eiendommen må være eierens reelle bosted dessuten legge til rette for en helhetsvurdering i samsvar med gjeldende praksis. Jf. i den forbindelse uttalelsen fra fylkeslandbruksstyret i Rogaland.

Flere høringsinstanser har vist til at uttrykket som ble brukt i høringsbrevet, «fast og varig opphold på eiendommen», er misvisende når bopliktens lengde bare er fem år. Departementet er enig i dette. En er dessuten enig med fylkesmannen i Oppland i at en slik ordlyd ikke er særlig mer klargjørende enn uttrykket «reelt bosted» som nyttes i dagens praksis. Departementet mener at ordlyden i lys av disse merknadene bør baseres på formuleringer hentet fra gjeldende praksis - dvs. at eiendommen må være «eierens reelle bosted».

Administrative forhold, herunder oppfølging ved usikkerhet om mislighold av boplikt

Landbruksdepartementet har grunn til å tro at de fleste eiere i fremtiden - som i dag - lojalt vil innrette seg i forhold til bopliktens innhold. Antakelsen bygger på statistikk som referert innledningsvis som viser at et meget høyt antall eiere av landbrukseiendom er bosatt på eiendommen sin. Antakelsen støttes også av uttalelser fra høringsinstansene, herunder av Statens landbruksforvaltning som nettopp fremhever at erververe av landbrukseiendom i de alt overveiende tilfellene lojalt innretter seg etter kravene om bosetting.

Departementet antar at når eierne selv med enkelhet kan konstatere om boplikten er oppfylt, eventuelt blir oppmerksomme på at de må sørge for å få fritak fra boplikten, vil færre eiere enn i dag risikere å komme opp i situasjoner hvor det er usikkert om boplikten er oppfylt.

En legger videre til grunn at eierne i normaltilfellene selv lett kan gjøre rede for situasjonen. Myndighetenes kontroll med oppfyllelse av boplikten kan etter dette primært bygges på eierens egen redegjørelse. I enkelte tilfeller kan det imidlertid foreligge opplysninger som etterlater tvil om eierens redegjørelse er korrekt; det oppstår tvil om faktum. Avveiningen av om boplikten er oppfylt må da bygge på en helhetlig vurdering av ulike faktiske indikasjoner på om eieren er bosatt på eiendommen eller ikke. Dette er en ordning som er i samsvar med gjeldende praksis. Slik Skattedirektoratet beskriver kontrollen etter folkeregisterloven (se omtalen under punkt 4.3.2.3 bakerst), baseres den på tilsvarende prinsipp.

Forutsatt at forslaget til lovendringer vedtas, vil ordningen innebære at det i praksis vil variere om det er folkeregisteret eller landbruksmyndighetene som blir ansvarlig for å foreta den kontrollen slike avveininger krever. Ved vurderingen av om eiendommen er eierens reelle bosted, vil begge myndigheter ha ansvar for oppfølging. Det samme gjelder kravet til overnatting inntil 50 % av nettene. Knytter tvilen seg til om kravet til 70 % overnatting er oppfylt, må landbruksmyndighetene foreta vurderingen. Landbruksdepartementet antar at det er hensiktsmessig at de to instansene samordner kontrollarbeidet sitt. En finner det imidlertid hensiktsmessig at slik samordning bygger på lokale løsninger tilpasset den enkelte kommune.

Departementet erkjenner at en ordning som dette kan aktualisere vanskelige bevisspørsmål. I denne sammenhengen må myndighetenes kontroll avpasses slik at den reflekterer en forsvarlig balanse mellom de offentlige interesser som gjør seg gjeldende og hensynet til ikke å gripe mer enn nødvendig inn i eiernes personlige integritet og privatsfære. I den praksis som har vært ført fram til i dag har departementet ikke kjennskap til at dette har bydd på nevneverdige problemer. Departementet mener at det ved forslaget til nye reglene som en har gjort rede for ovenfor ikke innføres et samlet regelsett som øker potensialet for slike konflikter i nevneverdig omfang.

Departementet vil vise til vedlegg 1 der det er redegjort for danske regler om boplikt på landbrukseiendom. Danmark har siden 1973 hatt regler om boplikt. Disse bestemmelsene er på flere punkter mer detaljerte og mer vidtgående enn de som er fremsatt i denne proposisjonen.

4.4.2.4 Fritak fra boplikten

Forslaget om å skjerpe mulighetene for å få fritak fra boplikt ble fremmet for Stortinget gjennom St.meld.nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon. Forslaget ble begrunnet ut fra et ønske om å sikre bosetting på landbrukseiendom. Flertallet i Næringskomiteen sluttet seg til forslaget. Forslaget og komiteens merknader knyttet til dette er referert foran under punkt 4.1.3.

Departementets generelle merknader til endringer i boplikten (punkt 4.4.2.1) viser at mange av høringsinstansene ønsker at boplikten skjerpes. Svært mange av høringsinstansene tilrår forslaget om endring av fritaksbestemmelsene. Det er gjort nærmere rede for deres syn under punkt 4.3.2.4.

Departementet antar at det er lavere bosetting på eiendommer med lite jordbruksareal og varierende omfang utmark, enn på eiendommer med noe større jordbruksareal. Forslaget bygger på at betydningen av eiendommens avkastningsevne og størrelse reduseres ved avveiningen av om det skal gis fritak fra boplikt. Med sikte på en slik løsning foreslår departementet at lovteksten omarbeides slik at det også skal legge særlig vekt på bosettingshensynet, ikke bare på eierens tilknytning slik loven er i dag. Hensynet til eiendommens produksjonsevne skal fortsatt være relevant, men dette hensynet kan ikke tillegges like stor vekt ved avveiningen. Endringen forutsetter at det foretas en balansert avveining av blant annet hensynet til bosetting og mulighetene for å skaffe seg en inntekt enten fra eiendommen eller fra annen virksomhet i området. Dette er også påpekt av en rekke høringsinstanser, og det må nødvendigvis reflekteres i de retningslinjene som utarbeides for praktiseringen.

I Innst.S.nr. 18 (2000-2001) antyder Næringskomiteen at praksis etter gjeldende rett kan tyde på at dispensasjonsmulighetene praktiseres for vidt. Komiteen etterlyser en vurdering av dette i tilknytning til de endringsforslagene som behandles i proposisjonen her.

I kapittel 3 (Praksis og gjeldende rett) punkt 3.3 foran er det lagt til grunn at den lovbestemte boplikten oppstår ved omsetning av omkring 7.000 landbrukseiendommer pr. år. Det går fram at nær 20 % av dem som overtok landbrukseiendom i perioden 1993-99 søkte fritak fra bo- og/eller driveplikten. I perioden fram til og med 1995 ble 5 % av disse søknadene avslått. Etter lovendringen i 1995 da bosettingshensynet ble tatt inn i bestemmelsen, ble 8,3 % avslått. Materialet viser at 46 % av dispensasjonene var knyttet til midlertidige fritak. Tallmaterialet viser en svak nedgang i sakstilfanget og også en svak nedgang i antallet innvilgede varige fritak.

Landbruksdepartementet har grunn til å tro at den utviklingen som her er beskrevet vil fortsette. Forslaget til endring av arealgrensene som omtales nedenfor vil antakelig føre til at antallet søknader om fritak vil bli redusert i fremtiden. De søknadene som vil bli fremmet vil gjelde eiendommer med noe større produksjonsmessig betydning enn tidligere. Dette vil i seg selv trolig føre til at avveiningen resulterer i færre dispensasjoner enn tidligere. Forslaget om å endre avveiningen ved fritakssøknader kommer i tillegg til dette, og vil trolig forsterke det. Departementet er enig med fylkeslandbruksstyret i Nord-Trøndelag i at det er usikkert hvor stor dreining i praksis denne endringen isolert vil kunne føre til. Etter Landbruksdepartementets vurdering vil imidlertid endringene samlet kunne føre til at avgjørelser av søknader om fritak fra boplikt dreier i en slik retning som komiteen etterlyser. Departementet vil samtidig peke på at myndigheten til å avgjøre søknader om fritak fra bo- og driveplikt i dag ligger til kommunene. Mange kommuner gir også uttrykk for at virkemidlet har stor betydning for dem. I en slik situasjon mener departementets en bør være varsom med å binde opp kommunenes avveininger nevneverdig ut over de endringer som foreslås her.

Enkelte høringsinstanser har vist til at hensynet til søkerens livssituasjon bør nevnes i teksten som et relevant moment ved avveiningen. Det er ikke tvilsomt at søkerens livssituasjon er et relevant moment når en vurderer varig fritak eller utsettelse. Dette er i tråd med fast og langvarig praksis, og en er kommet til at dette momentet bør tas inn i lovteksten.

4.4.2.5 Ikrafttredelses- og overgangsregler

Departementet legger til grunn at endringene bør få virkning umiddelbart. I denne sammenhengen ser en ikke behov for overgangsordninger. Det er heller ikke kommentert fra noen av høringsinstansene.

4.4.3 Endring av arealgrensene i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 og odelsloven § 2

4.4.3.1 Fellesspørsmål for odel og konsesjon

I St.meld.nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon ble det også fremsatt forslag om endringer i arealgrensene i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 og odelsloven § 2.

Relevante sitater fra meldingen og Stortingets behandling av den er gjengitt foran under punkt 4.1.4. Behovet for endring av gjeldende regler går fram av disse sitatene. Det ble vist til at de fleste av dagens små bruk har hatt en synkende betydning som arbeidsplass for næringsutøveren. For disse små enhetene er det funksjonen som boplass som er av størst samfunnsmessig og privat betydning. Forslaget innebar at arealgrensen for odlingsjord, jf. odelsloven § 2 skulle økes fra 10 til 15 dekar jordbruksareal, og at arealgrensen i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 ble øket fra 5 til 15 dekar ved erverv av bebygd eiendom. Under Stortingsbehandlingen la Næringskomiteens flertall til grunn at disse grensene skulle trekkes ved 20 dekar etter begge de to bestemmelsene. Komiteen forutsatte at hevingen av arealgrensene ville kunne føre til økt omsetning av eiendom under 20 dekar, og at dette ville kunne føre til styrket bosetting.

Det er redegjort nærmere for departementets høringsbrev foran under punkt 4.2.3. Departementet gjorde særlig oppmerksom på at det er samfunnsmessig ønskelig å bruke forskjellige virkemidler (av både juridisk og økonomisk art) overfor små og større landbrukseiendommer. Det ble påpekt at det for de små eiendommene er bosettingsfunksjonen som er det sentrale, og at utformingen av virkemidlene bør gjenspeile dette. Det er gjort rede for høringsinnspillene under punkt 4.3.3.

4.4.3.2 Konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2

Omfanget av endringsforslaget

Lovforslaget i denne proposisjonen er begrenset til å gjelde forslag om endringer i konsesjonsplikten ved erverv av bebygd eiendom, jf. konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2. Departementet vil imidlertid som nevnt komme tilbake med forslag til ytterligere endringer i konsesjonsplikten i forbindelse med den forestående generelle revisjonen av konsesjonsloven.

Gjeldende konsesjonslov bygger på en forutsetning om at konsesjonsplikten ikke bør omfatte mer enn det som er nødvendig for å styre arealbruk og eierforhold. I Innstilling om lov om erverv av fast eiendom avgitt 21. desember 1966 17 heter det:

«Da konsesjonslovgivningen skal tilgodese en rekke hensyn, må loven gjelde en meget stor del av overdragelsene av og rettstiftelsene ellers vedkommende fast eiendom. Men loven må ikke gjøres unødig omfattende; nødvendigheten av tillatelse til eiendomserverv innebærer jo en ulempe for eiendomsomsetningen. Det må derfor skje en avveining hvor det på den ene side tar hensyn til hva som kan oppnås ved konsesjonsplikt og forkjøpsrett og på den annen side tar hensyn til de ulemper konsesjonsplikten og forkjøpsretten medfører. Komiteen mener at det ikke bør være konsesjonsplikt for overdragelse av eiendom av slik karakter at det bare rent unntaksvis kan bli tale om å nekte konsesjon eller å gjøre forkjøpsretten gjeldende.»

Departementet forutsetter at dette utgangspunktet fortsatt bør gjelde.

Ønsket om å heve arealgrensen i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 ble både i Landbruksmeldingen og i Stortingets behandling av den begrunnet ut fra hensyn som gjør seg gjeldende for landbrukseiendom. Bestemmelsen er imidlertid generell. Den er ikke knyttet til hva eiendommen skal brukes til. Dette går frem av omtalen av gjeldende rett foran.

Det er mulig å endre § 5 første ledd nr. 2 slik at endringen bare får betydning for landbrukseiendommer, selv om dette vil kunne by på praktiske problemer, særlig i forhold til den kontroll tinglysingsdommeren skal utøve. Enkelte høringsinstanser - herunder Norges Bondelag - tilrår en slik løsning. Departementet er enig med disse høringsinstansene i at Næringskomiteens ønske om å heve arealgrensen bør tolkes i lys av at begrunnelsen for endringsforslagene tydelig er knyttet til små landbrukseiendommer.

Etter departementets vurdering er imidlertid behovet for å heve arealgrensen ved erverv av eiendom som ikke er landbrukseiendom vel så aktuelt som det behovet som er omtalt i Landbruksmeldingen. I mer generell form ble behovet belyst av Næringslovutvalget i 1995, og forslag til endringer ble sendt på høring samme år. Det er gjort nærmere rede for høringsinspillene foran under punkt 4.3.3. Departementet finner særlig grunn til å peke på at hovedtyngden av de kommunene som uttalte seg om spørsmålet ønsket endringer i tråd med forslagene.

Departementet mener forskjellene i syn på endringens rekkevidde gir grunnlag for noen særskilte kommentarer. Konsesjonsstatistikken som er referert under kapitlet om praksis og gjeldende rett viser at nær halvparten av konsesjonssakene gjaldt landbrukseiendom. Den viser videre at omfanget konsesjonsvilkår og avslag er merkbart lavere ved erverv av eiendom som skal nyttes til annet enn landbruk enn ved erverv av landbrukseiendom. Ønsket om å tilpasse omfanget av konsesjonsplikt til erverv der det er påregnelig å oppnå samfunnsgevinster, jf. sitatet fra konsesjonslovens forarbeider, taler i en slik situasjon for at en heving av arealgrensen ved erverv av landbrukseiendom følges av en parallell heving ved erverv av annen eiendom.

Felles arealgrenser ved alle erverv kan bidra til enklere utforming av reglene enn om det skulle utformes ulike arealgrenser ved erverv av bebygd eiendom. En generell heving av arealgrensene vil etter dette også være i samsvar med regjeringens generelle arbeid for regelforenkling.

Landbruksdepartementet tilrår på denne bakgrunn at det foretas en generell heving av arealgrensen i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2. En slik heving av arealgrensene vil innebære at det areal som kan erverves konsesjonsfritt til bolig og fritidsbruk blir fire ganger større enn tidligere. Hevingen får imidlertid mindre betydning ved erverv av regulerte næringseiendommer fordi grensen ved erverv av slik eiendom allerede i dag er på 15 dekar.

Høringsinstansene har ulikt syn på konsekvensen av en slik generell heving av arealgrensen. Meningene synes også å være ulike når det gjelder troen på om endringen kan føre til økt omsetning av landbrukseiendom til boligformål. En viser til sitater fra høringsinstansene under punkt 4.3.3. Departementet har særlig merket seg to forhold. Det ene gjelder antakelsen om at endringen kan føre til at små landbrukseiendommer går over til å bli fritidseiendommer på familiens hånd. Disse uttalelsene må etter departementets vurdering også ses i lys av endringsforslaget i odelsloven § 2 og de følger dette får for boplikten. Dette er nærmere omtalt under punkt 4.4.3.3. Det andre forholdet gjelder Direktoratet for naturforvaltning sin oppfatning om at endringen i realiteten innebærer at «alle eiendommer i det sentrale strøk langs Oslofjorden og Sørlandskysten i framtiden vil kunne omsettes konsesjonsfritt.» Landbruksdepartementet slutter seg til at det vil være uheldig om disse antakelsene slår til, og mener det er grunnlag for å følge med på den faktiske utviklingen på disse punktene i tiden som kommer etter at arealgrensen eventuelt er hevet.

Forslagene til endring av arealgrensene ble sendt på høring med en svært kort tidsfrist. Med dette som bakgrunn har departementet forståelse for at Norges Bondelag, og enkelte andre høringsinstanser har reist innvendinger mot prosessen, og da særlig i forhold til de innvendingene som gjelder den delen av departementets tilråding som ikke gjelder landbruk. De betenkeligheter dette reiser reduseres imidlertid etter departementets syn noe fordi de generelle prinsippene som forslaget bygger på ble sendt på bred høring i 1995 i tilknytning til Næringslovutvalgets forslag.

Om arealgrensen

I St.meld.nr. 19 (1999-2000), Om norsk landbruk og matproduksjon, foreslo departementet at arealgrensen ble hevet til 15 dekar. Flertallet i Næringskomiteen foreslo at grensen ble satt til 20 dekar. Denne avgrensningen dannet grunnlag for departementets høringsbrev.

Departementet har merket seg at det alt overveiende flertallet av høringsinstansene har sluttet seg til at arealgrensen bør være på 20 dekar. Dette samsvarer også bra med innspillene fra 1995 knyttet til Næringslovutvalgets forslag om endring av konsesjonsplikt ved erverv av bolig- og næringseiendom. Utvalgets forslag var at arealgrensen i slike tilfeller kunne settes ved 50 dekar. Det er nevnt foran at de kommunene som frarådet denne endringen i hovedsak begrunnet dette med at grensen var for høy.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at arealgrensen for konsesjonsfrihet ved erverv av bebygd eiendom jf. konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 heves fra 5 dekar til 20 dekar. Det er eiendommens totalareal som må være inntil 20 dekar.

Om behovet for tilleggskrav

Konsesjonsfriheten er etter konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 betinget av at eiendommen ikke overstiger arealgrensen. Gjeldende bestemmelse forutsetter dessuten at eiendommen er bebygd, og at tomta ikke skal være vesentlig større enn bebyggelsen krever eller ha større verdi enn bebyggelsen.

I departementets høringsbrev viste en til at det kunne reises tvil ved om eiendommen var bebygd. I den forbindelse ba en om høringsinstansene merknader til om det er behov for å fastsette gjennom forskrift hva som er bebygd eiendom. Høringsinstansenes innspill til dette går fram under punkt 4.3.3.1 foran. Landbruksdepartementet slutter seg til Den norske Advokatforening og fylkesmannen i Hordaland i at det neppe er behov for å utarbeide en slik forskrift. Det er gjort rede for avgrensningene i kapittel 5 i tilknytning til særmerknadene til § 5 første ledd nr. 2.

Gjeldende bestemmelse inneholder også en forutsetning om at tomta ikke skal være vesentlig større enn bebyggelsen krever eller ha større verdi enn bebyggelsen. Som nevnt under redegjørelsen for gjeldende rett er formålet med disse vilkårene nært knyttet til forkjøpsretten til utbyggingsarealer. Heves arealgrensen, vil det normale være at grunnarealet er vesentlig større enn bebyggelsen krever. I mange tilfeller er det også grunn til å anta at verdien av arealet kan overstige verdien av bebyggelsen - særlig ved erverv av eiendom som har et utbyggingspotensiale. Ved en heving av arealgrensen er disse forutsetningene etter departementets syn ikke lenger egnet for å skille ut potensielle utbyggingsarealer. Departementet foreslår på den bakgrunn at disse forutsetningene oppheves.

Landbruksdepartementet mener imidlertid at det kan få samfunnsmessig uheldige følger dersom det legges opp til konsesjonsfrihet uten at det stilles noen forutsetninger for konsesjonsfriheten. Høringsinstansenes antakelser om at flere eiendommer enn i dag vil bli nyttet til fritidsformål og at konsesjonsfriheten gjør det vanskeligere å ivareta hensynet til friluftslivet, er eksempler som bekrefter dette. Forslaget fra Næringslovutvalget 18 gjaldt konsesjonsplikt ved erverv av bolig- og næringseiendom. Forslaget synes å forutsette at det er uheldig dersom slik eiendom ikke nyttes i samsvar med plan etter plan- og bygningsloven. Både forslaget og høringsinstansenes innspill til det, synes av den grunn å bygge på at konsesjonsfriheten skulle være betinget av at eiendommen skulle nyttes i samsvar med plan etter plan- og bygningsloven.

Landbruksdepartementet mener på denne bakgrunn at det er behov for å stille supplerende forutsetninger for konsesjonsfriheten. Forutsetningene må ha som formål å sikre at erververen nytter eiendommen i samsvar med bredt forankrede samfunnsmessige mål og planer for arealbruken.

Innholdet i tilleggskravene, alle eiendommer

Etter Landbruksdepartementets syn bør plan i enkelte tilfeller kunne erstatte konsesjonsplikten. Forutsetningen for dette er imidlertid at eiendommen skal nyttes i samsvar med planen.

Dersom plan erstatter konsesjonsplikt, oppnås forenklinger som gjør omsetning enklere for kjøpere og selgere, og det medfører sparing av offentlige ressurser. Det kan dessuten føre til lovteknisk enklere regelverk enn i dag. Landbruksdepartementet mener dette tilsier at bruk i samsvar med areal- eller reguleringsplan i mange tilfeller bør kunne tre isteden for konsesjonsbehandling. Ved utformingen av regler om dette må det imidlertid foretas en konkret vurdering av om planen er egnet til å erstatte konsesjonsbehandling ut fra styringsbehovet for den aktuelle eiendomstypen.

Dersom det er stor konkurranse mellom ulike bruksinteresser, eller flere konkurrerende interessenter til den enkelte eiendommen, kan konsesjonslovens regler bidra til å kanalisere arealbruken slik at den kan bli best mulig - sett i lys av samfunnsbehovet. Denne siden av konsesjonsloven har en klar parallell til andre arealbrukslover som plan- og bygningsloven og jordloven. Konsesjonsbehandling representerer imidlertid et supplement til plan etter plan- og bygningsloven og jordloven fordi det foretas en konkret vurdering av erververs planlagte bruk ut fra konsesjonslovens bestemmelser i tillegg til om den aktuelle erververen bør få konsesjon. Dette er særlig kommentert av Justisdepartementet i tilknytning til høring av Næringslovutvalgets forslag til endringer (se foran under punkt 4.3.3.2). I forhold til plan- og bygningsloven kan det også være en fordel at vurderingen skjer uavhengig av en omfattende reguleringsprosess. Konsesjonsloven kan på denne måten føre til at endring av arealbruken skjer innenfor en slik tidsramme som ut fra samfunnsbehovene er ønskelig, og uten at kommunen må gjøre bruk av regulering og ekspropriasjon for å få dette til. Departementet vil komme nærmere tilbake til slike grunnleggende spørsmål om hvilket forhold det bør være mellom andre arealbrukslover og konsesjonsloven i forbindelse med den forestående generelle gjennomgangen av konsesjonsloven. En anser dette som et spørsmål om samordning mellom plan- og bygningsloven og konsesjonsloven som også faller inn under Planlovutvalgets mandat.

Landbruksdepartementet mener imidlertid ikke at det er nødvendig å foreta en helhetlig drøfting av forholdet mellom de to lovene for å fastslå at det ved erverv av bebygd eiendom ligger til rette for å koble konsesjonsfriheten til plan etter plan- og bygningsloven.

Arealbruken er fastlagt hvor eiendommen er regulert i reguleringsplan. I slike tilfeller vil bruksendring i strid med planen kreve dispensasjon etter plan- og bygningslovens § 7. I denne sammenhengen viser uttalelsen fra fylkesmannen i Oppland at det erfaringsmessig er vanskelig å følge opp bruksendringer som krever søknad etter plan- og bygningsloven. Fastsettes det en lovbestemt forutsetning om konsesjonsfrihet knyttet til at eiendommen skal nyttes i samsvar med plan, må erververen søke konsesjon om han vil nytte eiendommen til annet enn det som er lagt til grunn i planen. Departementet har grunn til å tro at en lovbestemt forutsetning som dette vil kunne bidra til at eiendomsoverdragelser skjer til erververe som vil bruke eiendommen i samsvar med reguleringsplan. I andre tilfelle vil for det første myndighetene på et tidlig tidspunkt bli oppmerksom på bruksendringen, og kunne ta fremtidig arealbruk opp til vurdering. For det andre vil erververen kunne få en avklaring av om hans planlagte bruk kan påregnes realisert. I tillegg vil avtalepartene ha en oppfordring til å løse de spørsmål som måtte oppstå dem i mellom dersom planene ikke lar seg realisere.

I uttalelsen fra Dyrøy kommune (referert under punkt 4.3.3.1) er det vist til at arealplanen som verktøy kan fungere dårlig, og at oppfølging av planforutsetningene kan føre til vanskelige spørsmål. Departementet har grunn til å tro at slike problemer også kan gjelde reguleringsplaner. Reguleringsplanen kan være gammel - under endring, eller i enkelttilfeller basert på faktiske feil. Departementet har ikke oversikt over i hvor stor grad det vil være et misforhold mellom erververens formål og gamle eller lite tidsmessige reguleringsplaner. Landbruksedpartementet mener imidlertid at dette ikke behøver å utgjøre noe stort problem i denne sammenhengen. Konsekvensen av misforholdet fører til at det må søkes konsesjon. I den forbindelse må det foretas en konkret vurdering basert på virkeligheten slik den er på søknadstidspunktet, og vurderingen av arealbruken må baseres på dette.

Utrykket i «samsvar med planen» som er brukt i høringsbrevet må vurderes nærmere. Rent språklig peker dette på en handlingsplikt; den som for eksempel kjøper en boligeiendom skulle da ha plikt til å ta eiendommen i bruk til dette formålet. Dette går lenger enn det som følger av plan- og bygningsloven, der det om virkningen av reguleringsplaner bl.a. sies at grunnen ikke kan tas i bruk på en måte som «vil vanskeliggjøre gjennomføringen av planen». Det som er sagt om virkninger av kommuneplan går i samme retning.

Departementet har kommet til at det vil være for strengt å bruke uttrykket samsvar med plan. For å forene de hensyn som plansystemet og konsesjonsloven skal ivareta bør det være nok å sikre at erververen ikke foretar bruksendring i strid med de planer som til enhver tid gjelder for eiendommen.

I noen tilfeller kan eiendommen allerede ved ervervet være i bruk til andre formål enn reguleringsplanen forutsetter. Norges Skogeierforbund har kommentert dette i forhold til arealplan (se punkt 4.3.3.1). Etter departementets syn er kommentaren både relevant ved kobling til kommuneplanens arealdel og til reguleringsplan. Igangværende bruk vil regelmessig være lovlig fortsatt bruk som ikke kan hindres gjennom kommuneplanens arealdel eller reguleringsplanen. Departementet mener etter dette at plan som forutsetning for konsesjonsfrihet innebærer at erververen bare må søke konsesjon dersom erververen vil endre bruken i strid med kommuneplanens arealdel eller reguleringsplanen. Denne problemstillingen er antakelig særlig aktuell ved omsetning av fritidsboliger i LNF-områder hvor bruken til fritidsformål er lovlig og hvor det ikke blir aktuelt med bruksendring.

Erverv av eiendom som i dag er inntil 5 dekar kan skje konsesjonsfritt selv om erverver vil foreta bruksendring i strid med plan. Forslaget om at det oppstilles et tilleggsvilkår om plan innebærer etter dette at det innføres konsesjonsplikt ved en del erverv som i dag ikke utløser slik plikt. Næringslovutvalgets forslag synes å forutsette dette. Forholdet er ikke kommentert av høringsinstansene. Landbruksdepartementet vil for øvrig peke på at konsesjonsplikten bare oppstår dersom erverver vil foreta bruksendring i strid med planen. En har etter dette kommet til at forholdet vil oppstå ved et så lite antall erverv at det ikke er grunn til å lage noen særregel for disse tilfellene.

Innholdet i tilleggskravene, små landbrukseiendommer

I St.meld.nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon er det lagt til grunn at det på eiendommer inntil den nye arealgrensen kan være et jordbruksareal som samlet utgjør et betydelig areal. Det er vist til at opphør av drift på slike eiendommer kan få uheldige følger for miljøet og for kulturlandskapet. Det er videre vist til at jordbruksarealet må ses som en ressurs som bør stilles til disposisjon for aktive brukere dersom eieren selv ikke velger å drive eiendommen. Næringskomiteen har ikke kommentert dette, men pekte i forbindelse med jordvernspørsmålet på at det av hensyn til fremtidige generasjoners behov bør arbeides mer aktivt for å bevare arealer som gir grunnlag for biologisk produksjon og biologisk mangfold 19.

De viktigste årsakene til at en ønsker kontroll med erverv av landbrukseiendom er hensynet til ressursvern i vid forstand (produksjonsressurser, miljø, og kulturlandskap) kombinert med et ønske om å bruke eiendommen slik at hensynet til bosetting, sysselsetting og driftsmessig gode løsninger blir ivaretatt. Jordlovens påbud om å holde arealene i hevd (§ 8), forbudet mot omdisponering og deling (§§ 9 og 12), samt skogbrukslovens § 50 er hindringer mot at bruken legges om. Endret bruk i strid med planformålet forutsetter dessuten dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 7. Landbruksdepartementet mener imidlertid at det også er behov for å knytte en kontroll til omsetningssituasjonen. En viser i den forbindelse til det som er sagt om behovet for å påvirke bruksstrukturen i tilknytning til drøftingen av forkjøpsrett. I gjeldende rett kommer behovet for strengere kontroll til uttrykk ved særregelen om konsesjonsbehandling ved erverv av landbrukseiendom (konsesjonsloven § 8), og gjennom koblingen til jordlovens formålsbestemmelse. Kontrollintensiteten gjenspeiles i statistikken som viser praksis. Avslags- og vilkårsprosentene viser at det kan trekkes et hovedskille mellom erverv av landbrukseiendom og erverv av andre eiendommer.

Departementet mener at de forholdene som her er beskrevet tilsier at det bør stilles noen flere og andre tilleggskrav for konsesjonsfriheten ved erverv av eiendom som omfatter landbruksressurser enn ved erverv av annen eiendom. De hensynene som etter departementets syn bør ivaretas gjennom slike forutsetninger er hensynet til ressursvernet som nevnt ovenfor, og hensynet til en samfunnsmessig forsvarlig bruk av landbruksarealene.

Dersom det skal stilles vilkår ved denne gruppen erverv, er det nødvendig å sondre mellom eiendomskategoriene.

Den mest nærliggende sondringen kunne være å gå nærmere inn på hva som kan karakteriseres som en landbrukseiendom. I forbindelse med dette bør det nevnes at karakteristikken landbrukseiendom i alminnelig språkforståelse brukes som et sekkebegrep uten helt klare grenser for hva som faller inn under begrepet 20.

De hensynene som begrunner særregler for eiendom med landbruksressurser krever imidlertid ikke at det foretas en sortering av hva som kan karakteriseres som landbrukseiendom. Det avgjørende bør være om det til eiendommen ligger arealer som kan ha en produksjonsmessig betydning der enten hensynet til ressursvernet som omtalt eller ønsket om en samfunnsmessig forsvarlig bruk av ressursen tilsier at det stilles forutsetninger for konsesjonsfriheten. Departementet mener at en sortering basert på slike kriterier vil være vanskelig å forholde seg til for kjøpere og selgere. En foreslår på denne bakgrunn en noe mer skjematisk tilnærming til spørsmålet, og mener også på dette punktet å kunne bygge på plansystemet i plan- og bygningsloven.

Departementet foreslår etter dette at sorteringen bygger på de faste arealkategoriene som finnes i plan etter plan- og bygningsloven. Departementet antar at de fleste eiendommer med ressurser av en slik karakter som det her er snakk om vil ligge i områder som enten er regulert til landbruksformål 21, lagt ut til landbruks- natur- og friluftsformål (LNF-områder) 22, eller ligger i områder som ikke er regulert i noen plan etter plan- og bygningsloven. Departementet gjør oppmerksom på at det er tatt i bruk en lignende avgrensning tidligere i forbindelse med jordskifterettens skjønnskompetanse jf. jordskiftelovens § 6 femte ledd.

Departementet mener at det generelle vilkåret om at søkers formål med ervervet ikke skal være i strid med reguleringsformålet, på en hensiktsmessig måte dekker opp hensynet til ressursvern og forsvarlig utnytting av eiendom som ligger i områder som i reguleringsplan er regulert til landbruk. Departementet foreslår at det i lovteksten utformes et supplement til dette for eiendom som i arealplan er lagt ut til landbruk-, natur- og friluftsområder. Når det gjelder eiendom som ligger i områder som verken er lagt ut til LNF-formål eller som er regulert til landbruk, foreslår Landbruksdepartementet at det utformes et vilkår knyttet til drift av jordbruksarealet på eiendommen jf. forutsetningen i St.meld. nr. 19 (1999-2000). Dette vilkåret bør få anvendelse for alle erverv uavhengig av plansituasjonen.

De problemene høringsinstansene har pekt på med hensyn til koblingen mellom plan og konsesjonsfrihet berører både reguleringsplan og arealplan. Spørsmålene er drøftet ovenfor i tilknytning til eiendom uten landbruksressurser. En finner ikke grunn til å repetere disse spørsmålene i tilknytning til forslaget om kobling til arealplan. Et særlig spørsmål reises imidlertid i LNF-områdene fordi dette planformålet er tredelt. Norges Skogeierforbund spør i tilknytning til dette om hva erververens formål må være i samsvar med. I områder som dette legger Landbruksdepartementet til grunn at erververen ikke nytter eiendommen i strid med noen del av LNF-kategorien i kommuneplanens arealdel.

Det bør uavhengig av plansituasjonen være en forutsetning for konsesjonsfriheten at jordbruksarealet på eiendommen holdes i hevd. Enkelte høringsinstanser har kommentert dette, og viser til at det er tidkrevende å behandle vanhevdssaker. Det pekes på at driften av jordbruksarealet bør sikres i forkant ved vilkår om bortleie, jf. den ordningen som er etablert etter konsesjonsloven § 6 nr. 1 og 2 for konsesjonsfri overdragelse av jord- og skogbrukseiendom eller eiendom som erververen har odel til. Selv om jordbruksarealet på eiendommer med et totalareal inntil 20 dekar må ses som en ressurs, vil ordinær driveplikt etter departementets vurdering kreve administrative kostnader som ikke står i samsvar med hva ressursen på den enkelte eiendommen kan kaste av seg. I denne sammenhengen viser en til at landbruksmyndighetene bare har plikt til å følge opp driften etter jordloven § 8 dersom jorda kan gi lønnsom drift. Ved vurderingen av om jorda kan gi grunnlag for lønnsom drift skal det etter gjeldende rett legges til grunn en objektiv standard. Det vil være lønnsom drift dersom noen kan drive arealet som jordbruk med økonomisk utbytte. Vurderingen skal mao. ikke bare knyttes til eierens bruk av jorda. For eieren kan forholdene være slik at han må foreta investeringer i driftsapparat eller bygninger som gjør at drift av arealet vil være lønnsomt. Spørsmålet blir om en vanlig flink yrkesutøver med de nødvendige teoretiske og praktiske kunnskaper kan drive jorda med økonomisk utbytte. I forarbeidene til bestemmelsen og i praksis er det lagt til grunn at virkemidlene tas i bruk etter en bred skjønnsmessig vurdering basert på tid, sted, driftsforhold, omsetningsforhold, arbeidsforhold og personlige forhold 23. Det følger av dette at departementets forslag bidrar til at gode arealer i aktive jordbruksområder vil bli tettere fulgt opp enn svake arealer i områder med liten eller ingen jordbruksaktivitet.

Forventningen om endring i arealgrensen har ført til at enkelte kommuner tillater fradeling, jf. jordloven § 12, av bygninger med tomt opp til 20 dekar. Landbruksdepartementet vil peke på at dette ikke er i samsvar med jordlovens bestemmelse, og at det heller ikke er i tråd med begrunnelsen for de endringene som er foreslått i konsesjonslovens § 5 første ledd nr. 2.

Forholdet til konsesjonsloven § 5 tredje ledd, «0 - grense»

Det går fram av kapitlet om gjeldende rett at konsesjonsfriheten etter § 5 første ledd nr. 2 kan settes ut av kraft ved erverv av eiendom som er eller har vært i bruk som helårsbolig. Dette er fastsatt i konsesjonsloven § 5 tredje ledd som er begrunnet ut fra hensynet til bosetting. Med mindre det gjøres endringer i § 5 tredje ledd vil kommuner som ønsker å innføre en nedsatt konsesjonsgrense, ha mulighet for å få slik forskrift også i fremtiden, og da opp til den nye arealgrensen.

I St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon og i flertallsmerknadene fra Næringskomiteen ble det lagt til grunn at § 5 tredje ledd bør gjelde for eiendommer opp til den nye arealgrensen. Departementets høringsbrev bygget på denne forutsetningen.

En rekke høringsinstanser har kommentert sammenhengen mellom bestemmelsen og de nye reglene. Departementet har merket seg at de kommunene som har gitt kommentarer i hovedsak knytter merknadene til behovet for utvidelse av konsesjonsplikt i egen kommune. Mange kommuner viser til at de har et slikt behov, og at de ønsker å benytte regelen. I kommuner som allerede har innført forskrift etter gjeldende regler, er det mange som viser til at de har behov for å utvide forskriften slik at den også kan dekke erverv av eiendommer med totalareal mellom 5 og 20 dekar. En viser i den forbindelse til uttalelsen fra Kragerø kommune som er referert under punkt 4.3.3.1 foran. Generelt bekrefter uttalelsene fylkesmannen i Aust-Agders syn om at det er påregnelig at de fleste kommunene som i dag har innført nedsatt konsesjonsgrense og en del nye kommuner vil ønske å innføre forskrift om konsesjonsplikt ved erverv av eiendommer inntil 20 dekar.

Departementet har også merket seg uttalelsene fra Norges Eiendomsmeglerforbund og Norges Skogeierforbund om at innføring av forskrift vil kunne bidra til en uthuling av den nye regelen. Innføring av forskrift om nedsatt konsesjonsgrense skal bygges på en vurdering av forholdene i den enkelte kommune hvor det foretas en avveining av om hensynet til bosetting best kan realiseres ved konsesjonsfrihet eller gjennom konsesjonskontroll. Sett i lys av begrunnelsen for forslaget til endring av konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 kan departementet ikke se at dette representerer noen uthuling av bestemmelsen. Departementet viser til at begrunnelsen for endringsforslaget er knyttet til et ønske om økt omsetning av små landbrukseiendommer til boligformål. Det sentrale samfunnshensynet som begrunner endringen er med andre ord hensynet til bosettingen, ikke som Skogeierforbundet legger til grunn, at prisene bør slippes fri.

Departementet vil videre peke på at den enkelte kommune bør ha avgjørende innflytelse på om det skal innføres nedsatt konsesjonsgrense (jf. også punkt 6.1).

I de ca. 70 kommunene der det i dag er innført forskrift etter konsesjonsloven § 5 tredje ledd oppstår det særlige spørsmål. Departementet legger til grunn at det er usikkert om de eksisterende forskriftene som en automatisk følge av lovendringen utvides til å gjelde eiendommer mellom 5 og 20 dekar. En ønsker på denne bakgrunn å ta kontakt med alle de aktuelle kommunene etter vedtakelsen av endringen i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 før endringen settes ikraft. Kommunene kan da foreta en vurdering av hvilket behov kommunen har for nedsatt konsesjonsgrense. Med bakgrunn i de svarene kommunene gir vil departementet gjennom en samlet forskrift kunne foreta de nødvendige endringene både for de kommunene som eventuelt ønsker å beholde konsesjonsplikten som den er, og for de som ønsker at forskriftene utvides til å dekke erverv av eiendom mellom 5 og 20 dekar.

Departementet har merket seg uttalelsene fra fylkesmannen i Aust-Agder og fylkeslandbruksstyret i Rogaland om at forskrift etter konsesjonsloven § 5 tredje ledd ikke dekker behovet for kontroll. I høringsomgangen, og også tidligere, har en dessuten mottatt henvendelser fra kommuner som mener at det er behov for endringer i § 5 tredje ledd. Dette er endringer som ikke har umiddelbar sammenheng med spørsmålet om heving av arealgrensene. Spørsmålene er av den grunn ikke drøftet her. De vil imidlertid bli vurdert i forbindelse med det generelle revisjonsarbeidet med konsesjonsloven.

Ikrafttredelses- og overgangsbestemmelser

Forslaget innebærer at erverv av fast eiendom under de nye arealgrensene etter at endringene trer i kraft unntas fra konsesjonsfriheten. Departementet mener at de nye reglene også bør gis anvendelse for erverv som er skjedd forut for endringen. En foreslår derfor at det fastsettes i overgangsreglene at endringen også skal gjelde saker som er under konsesjonsbehandling når ikrafttredelsen skjer.

Endringene bør ikke få betydning for vilkår som er stilt etter gjeldende regler. Departementet viser til at slike vilkår bl.a. kan innebære at tredjemenn er gitt rettigheter som ikke uten videre faller bort ved lovendring. En gjør imidlertid oppmerksom på at konsesjonsloven § 9 inneholder en hjemmel for etter søknad å lempe på konsesjonsvilkår. Ved behandling av slike søknader må den nye rettstilstanden etter departementets vurdering trekkes med ved vurderingen av om vilkåret opprettholdes.

4.4.3.3 Odelsloven § 2

St.meld.nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon inneholdt et forslag om at arealgrensen i odelsloven § 2 skulle økes fra 10 til 15 dekar jordbruksareal. Forslaget ble fremmet som en midlertidig løsning der en la vekt på at små landbrukseiendommer burde få et endret omsetningsmønster som i større grad enn i dag kunne føre til økt bosetting på eiendommene. Forslaget og Næringskomiteens merknader til det er omtalt under punkt 4.1.4. Komiteen foreslo at den nevnte grensen skulle settes ved 20 dekar jordbruksareal. Det er dette forslaget som ble sendt på høring.

I St.meld.nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon ble det også foreslått at det skal oppnevnes et utvalg som skal se nærmere på virkningene av odelsloven og komme med forslag til eventuelle lovendringer. Næringskomiteen sluttet seg til at det skal oppnevnes et slikt lovutvalg. Det er foreløpig ikke utarbeidet noe mandat for det fremtidige utvalget.

For at lovendringen skal få den tilsiktede virkningen, er det en forutsetning at endringen får anvendelse på mange eiendommer. Departementet har merket seg at mange høringsinstanser har foretatt vurderinger av hvor mange eiendommer endringen vil få betydning for innen deres områder. Innspillene viser at en grense på 20 dekar jordbruksareal vil dekke et ikke ubetydelig antall eiendommer i enkelte kommuner. Departementet antar på denne bakgrunn at lovforslaget vil kunne føre til økt omsetning av et ikke ubetydelig antall eiendommer.

Heving av arealgrensene bør ses i sammenheng med forslagene til innskjerping av boplikten. Dette er kommentert av enkelte høringsinstanser som viser til at endringen gjør det sannsynlig at små landbrukseiendommer i større grad enn i dag vil bli omsatt til fritidsformål innad i familien. I tilknytning til dette reiser fylkeslandbruksstyret i Troms spørsmål om hva som regnes som en jord- og skogbrukseiendom etter konsesjonsloven § 6 nr. 1 og om denne vurderingen også i fremtiden må knyttes til arealgrensen i odelsloven § 2. Dette spørsmålet er drøftet nærmere under 4.4.3.4.

Departementet antar at fylkeslandbrukstyret i Troms har rett i at endringen i arealgrensen kan føre til at mange små eiendommer med betydelige utmarksressurser vil kunne omsettes konsesjonsfritt til nære slektninger uten at det oppstår bo- og driveplikt. En har forståelse for fylkeslandbruksstyret som viser til at det samsvarer dårlig med innskjerpingene i boplikten. I punkt 4.4.2.1 er det vist til at potensialet for å skjerpe boplikten for å sikre hensynet til bosetting i distriktene og bevaring av kulturlandskapet primært knytter seg til eiendommer med lite jordbruksareal og varierende omfang av utmark. Under drøftingen av boplikten har departementet vist til at det er nær sammenheng mellom mulighetene for arbeid og hvordan reglene om boplikt bør praktiseres. Departementet vil føye til at det etter gjeldende rett ikke oppstår lovbestemt bo- og driveplikt ved erverv av eiendom uten produktive landbruksressurser (jord og skog) selv om eiendommene kan høstes ved jakt og fiske eller brukes til rekreasjon. I St.meld.nr. 19 (1999-2000) ble det lagt til grunn at det ikke er ønskelig å gjøre endringer i gjeldende rett på dette punktet. Erverv av eiendom med ressurser under den nye arealgrensen i odelsloven § 2 ligger ofte nær opp til eiendom av slik karakter.

Departementet har ikke grunn til å tro at endringen i odelsloven § 2 første ledd vil føre til at mange flere eiere enn i dag unnlater å bo på eiendommen sin. Ved søknad om fritak fra boplikt skal det etter gjeldende rett legges vekt på eiendommens størrelse og avkastningsevne ved avveiningen. Departementet viser i den forbindelse til uttalelsen fra Holtålen kommune (punkt 4.3.3.3) som hevder at erververe med odelsrett til eiendom med mindre jordbruksareal enn 20 dekar regelmessig får fritak fra boplikten. Landbruksdepartementet antar at dette langt på vei er dekkende for praksis etter gjeldende rett. En viser til den statistikken som er referert under kapittel 3. Som nevnt under punkt 4.4.3.2 mener departementet at en utvikling i retning av at mindre landbrukseiendommer blir fritidseiendommer vil være uheldig. En ønsker derfor å følge nøye med i utviklingen på dette punktet i tiden etter at endringene i arealgrensene er gjennomført.

Noen høringsinstanser har vist til at forslaget til endring av arealgrensen vi avspeile virkeligheten på en bedre måte enn gjeldende bestemmelse. Departementet gjør oppmerksom på at forslaget i og for seg ikke er begrunnet ut fra et ønske om å oppnå dette. Forslaget løser heller ikke usikkerheten for de odelsberettigede mht. hvilke eiendommer som er odlet eller kan odles, jf. den dreiningen i rettspraksis som er beskrevet under gjeldende rett. En viser i den forbindelse til at kriteriene både i odelsloven § 1 og § 2 må være oppfylt for at en eiendom kan odles (se omtalen av gjeldende rett i kapittel 3). Etter departementets syn bør vurderingen av hvilke eiendommer som bør være gjenstand for odling, herunder spørsmålet om forholdet mellom odelsloven §§ 1 og 2, vurderes av det fremtidige odelslovutvalget.

Odelslovutvalget bør også vurdere spørsmålet om det bør skje en parallell heving av arealgrensen for rene skogeiendommer og for skogeiendommer med jordbruksareal mellom 5 og 10 dekar, jf. odelsloven § 2 andre ledd. Departementet viser i den forbindelse til at en parallell heving ikke er drøftet i St.meld.nr. 19 (1999-2000). Begrunnelsen for ønsket om å heve arealgrensen i odelsloven er å bidra til økt omsetning av landbrukseiendom til boligformål. Rene skogeiendommer er i liten grad bebygd.

Overgangs- og ikrafttredelsesbestemmelser

Det er et særlig spørsmål om endringen av odelsloven skal gjelde for eksisterende odelsrett.

Ønsket om å ta bort bindinger på omsetningen tilsier at den bør det. Fastsettes ikke slike bestemmelser, vil det med dagens omsetningstakt for landbrukseiendommer gå mer enn en generasjon før virkningene av lovendringen kan inntre.

Det er også en verdi at overgangsregler er likeartede. Departementet viser i den forbindelse til de bestemmelsene som ble vedtatt ved ny odelslov i 1975. Sivillovbokutvalget uttalte følgende om spørsmålet:

«Når det gjeld tilhøvet til § 97 i Grunnlova og dei grenser for tilbakeverknad som følgjer av den, viser utvalet til høgsterettsdomane i Rt. 1918 II side 47 og Rt. 1923 II side 246, jfr. plenumsdomen i Rt. 1948 side 1147. Etter den siste av dei nemnde domane må det vere heilt klårt at det frå Grunnlova si side ikkje kan vere noko til hinder for å la den nye lova få verknad for all odelsrett som ikkje er blitt aktuell på det tidspunktet lova tek til å gjelde. Dette fører då til at dei som før har hatt odelsrett, men som ikkje fyller vilkåra etter § 14 tredje stykket i utkastet, vil tape odelsretten, - med unntak for dei som på det tidspunktet lova tek til å gjelde har fått ein aktuell løysingsrett. Det same vil gjelde i relasjon til eigedomar som er «jord på landet» etter dei hittil gjeldande reglane, men som ikkje fyller vilkåra for odlingsjord etter reglane i utkastet: all odelsrett til slike eigedomar fell bort, men er rett til løysing blitt aktuell på det tidspunktet då lova tek til å gjelde, vil eigedomen kunne løysast etter dei hittil gjeldande reglane.

Det er tre tidspunkt som det kunne bli spørsmål om å leggje til grunn i denne relasjonen:

  1. Det tidspunktet då det vart høve til å løyse eigedomen,

  2. det tidspunktet då preskripsjonsfristen jf. § 35, tok til,

  3. det tidspunktet då det vart teke steg til løysing (det vil etter § 59 i skjønslova seie inngjeving av forliksklage).

Av omsyn til § 97 i Grunnlova må ein truleg kunne velgje å knyte dei nye reglane til kva for eitt ein vil av dei nemnde tidspunkta. Sjølv alternativ c, som er det mest vidtgåande, vil neppe kunne seiast å føre til nokon grunnlovstridig tilbakeverknad, men etter det alternativet utvalet vel treng ein ikkje ta stode til dette siste spørsmålet.

Utvalet har kome til at det prinsipielt rettaste må vere å knyte rettsverknaden av den nye lova til det tidspunktet då retten til odelsløysing oppsto, og har lagt alternativ a til grunn i lovframlegget. Dette fører då til at dersom eigedomen er gått over til ein ny eigar før den nye lova tek til å gjelde, vil den kunne løysast på odel etter dei tidlegare gjeldande reglane. Det krevst altså ikkje korkje at den nye eigaren har fått tinglyst heimel eller at det er teke konkrete steg til løysing før dette tidspunktet.»

Landbruksdepartementet foreslår at de samme synspunkter legges til grunn ved endringen av arealgrensen jf. § 2 og har tilpasset lovutkastet til det.

Eiere som har overtatt landbrukseiendom under de nye arealgrensene i løpet av de siste 5 årene før lovendringen, vil på endringstidspunktet ha lovbestemt boplikt knyttet til overtakelsen. Dette forholdet gjelder både endringen i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 og endringen i odelsloven § 2. Det kan framstå som vanskelig å håndheve strengere regler om boplikt for denne gruppen enn for ny eier av tilsvarende eiendom som overtar etter ikrafttredelse av endringene. Departementet foreslår på dette grunnlaget en overgangsregel som likestiller denne gruppen eiere med de som erverver etter lovendringene.

4.4.3.4 Konsesjonsloven § 6 første ledd nr. 1 «jord- og skogbrukseiendom»

Erverv av eiendom som er konsesjonsfri etter konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 omfattes ikke av bo- og driveplikt. For å gjøre dette klart, bør uttrykket «jord- og skogbrukseiendom» i konsesjonsloven § 6 a endres i samsvar med dette.

Departementet antar at fylkeslandbrukstyret i Troms også i denne forbindelse har rett i at mange små eiendommer med betydelige utmarksressurser vil kunne omsettes konsesjonsfritt til nære slektninger uten at det oppstår bo- og driveplikt, og viser for så vidt til det som er sagt under 4.4.3.3.

Fotnoter

1.

s. 42 og 43

2.

s. 50

3.

s. 80

4.

s. 122

5.

s. 124

6.

s. 124

7.

s. 24, 37 og 38

8.

s. 122

9.

Innst.S.nr. 167 (1999-2000) s. 36.

10.

Innst.S.nr. 167 (1999-2000) s. 7.

11.

Se omtale av opptellingen fra 1993 i kapitlet om gjeldende rett.

12.

Vilkåret om at tomta ikke skal være vesentlig større enn bebyggelsen krever eller ha større verdi enn bebyggelsen.

13.

50 dekar

14.

Sitatene foran er hentet fra Nome og Rennebu.

15.

Dette er bl.a. nevnt av Direktoratet for naturforvaltning, fylkesmennene i Telemark, Aust Agder og Vestfold

16.

Departementet er oppmerksom på at en slik bestemt prosentsats for antallet overnattinger kan føre med seg nye problemer med kontroll. Spørsmål om kontroll av boplikten er drøftet særskilt i egne avsnitt nedenfor.

17.

s. 45

18.

Utvalget uttalte: «Reguleringsgraden i dag er altså langt mer omfattende enn tidligere. Reguleringsplaner og arealdelen av kommuneplaner er videre et bedre utviklet planverktøy enn tidligere reguleringsplaner og generalplaner. Plan- og bygningslovens planbestemmelser er et reelt alternativ til konsesjonslovens bestemmelser når det gjelder kontrollen med arealbruken. Flere av unntakene fra konsesjonsplikt i - 74-loven er allerede knyttet opp til reguleringen av området eiendommen ligger i. Tiden synes imidlertid å være moden for å vurdere om ikke konsesjonsfriheten kan knyttes enda tettere til reguleringen av området. En riktig bruk av plan- og bygningslovens bestemmelser gir samfunnet tilstrekkelige muligheter til å føre nødvendig kontroll med bruken av fast eiendom.»

19.

Innst.S.nr. 167 (1999-2000) s. 36, første spalte

20.

Det er bl.a. gjort en kort redegjørelse for begrepet i Ot.prp.nr. 72 (1993-94), forarbeidene til jordloven av 1995. I den forbindelse er det vist til at arealstørrelsen nok er av betydning for om eiendommen kan kalles en landbrukseiendom, men at den er en blant flere momenter som må trekkes inn. Arealstørrelsen er i praksis også ulik etter de enkelte lovene.

21.

Plan- og bygningsloven § 25 nr. 2

22.

Plan- og bygningsloven § 20-4 nr. 2

23.

Ot.prp.nr. 72 (1993-94) s. 40

Til dokumentets forside