2 Forskrift for områder med samiske interesser

2.1 Innledning

Minerallovutvalget har lagd et forslag til forskrift for samiske områder som en del av NOU 1996:11. I det følgende vil spørsmål vedrørende innholdet i den samiske forskriften bli omtalt med utgangspunkt i de merknader som er innkommet i forbindelse med den ordinære høringen av NOU 1996:11 og intern departementshøring av utkast til odelstingsproposisjonen om ny minerallov.

Forskrift for samiske områder er gitt med hjemmel i forslag til ny minerallov § 3. For merknader til denne lovbestemmelsen vises det til odelstingsproposisjonen kapittel 14.

Departementet gjør oppmerksom på at Bergvesenet, et bergfaglig organ underordnet Nærings- og handelsdepartementet, i forslaget til ny minerallov og forskrift for samiske områder omtales som Direktoratet for mineralforvaltning. Endringen innebærer kun skifte av navn. Se nærmere om dette i kapittel 1. Det gjøres oppmerksom på at både Bergvesenet og Direktoratet for mineralforvaltning brukes i det følgende uten at det innebærer noen realitetsforskjell.

2.2 Forskriftens geografiske virkeområde

2.2.1 Minerallovutvalgets forslag

Minerallovutvalgets flertall foreslår å begrense forskriftens anvendelsesområde til Finnmark, selv om deres forslag til lovtekst gir hjemmel for et videre anvendelsesområde. Begrunnelsen for utvalgets begrensing er at Finnmark skiller seg ut som et område med tungtveiende samiske interesser, samtidig som en forskrift med dette anvendelsesområdet i betydelig grad vil ivareta de samiske interesser generelt. Dersom andre områder skal omfattes av forskriften, nødvendiggjør dette en nærmere vurdering som bør foretas av myndighetene.

Mindretallet foreslår imidlertid at forskriften skal gjelde for hele Finnmark, Troms og Nordland fylker og dessuten de deler av Nord Trøndelag, Sør-Trøndelag og Hedmark som i henhold til reindriftsloven av 9 juni 1978 § 2 er definert som reinbeiteområder. Å legge reindriftslovens geografiske avgrensing til grunn betyr ikke at det bare er reindriften det skal tas hensyn til som tungtveiende samisk interesse, men er valgt som en praktisk løsning. Andre samiske interesser knyttet til naturressurser (spesielt jordbruk og fiske) er stort sett lokalisert til de samme landsdeler hvor samisk reindrift foregår.

2.2.2 Høringsinstansenes syn

Reindriftsforvaltningen påpeker at samiske områder er mye mer enn Finnmark, og de mener derfor at forskriften må omfatte alle samiske områder, ikke bare Finnmark. Reindriftsforvaltningen foreslår at forskriften bør omfatte de områder som er definert som reinbeiteområder i reindriftsloven § 2. Etter Reindriftsforvaltningens oppfatning er reindriften i mange områder fra Troms og sørover enda mer sårbar enn i Finnmark. De mener at det derfor er spesielt viktig å ta hensyn til reindriften, «som er en viktig bærebjelke i den samiske kultur i disse områdene.»

Landbruksdepartementet uttaler følgende om forskriftens geografiske virkeområde:

«Utkastet til forskrift er i henhold til § 1 avgrenset til å gjelde Finnmark. Det kan reises spørsmål om det saklig sett er grunnlag for et slikt skille mellom de samiske samfunn henholdsvis i og utenfor Finnmark. Det vises bl.a. til reindriftsloven § 2 hvoretter inndeling i reinbeiteområder forutsettes å bygge på om flyttsamene fra gammel tid har utøvet reindrift der. Departementet finner det imidlertid på det nåværende tidspunkt ikke riktig å ta stilling til dette spørsmålet. Det vises til at spørsmålet bør få sin avklaring gjennom den politiske behandling av samerettsutvalgets innstilling.

For øvrig støtter Miljøverndepartementet, Norske Reindriftssamers Landsforbund og Troms fylkeskommune synet tilMinerallovutvalgets mindretall på hva som skal være den samiske forskriftens geografiske virkeområde. Prosessindustriens Landsforening er verken enig med Minerallovutvalgets flertall eller mindretall.

Prosessindustriens Landsforeningønsker å begrense forskriftens geografiske virkeområde mer enn det Minerallovutvalgets flertall foreslår i og med at de ber om at forskriften bare gjøres gjeldende for områder i Finnmark med tungtveiende samiske interesser og ikke for hele fylket.

2.2.3 Departementets vurdering

Forslag til ny minerallov § 3 avgrenser ikke den samiske forskriftens geografiske område. Minerallovutvalget har foreslått at forskriften må avgrenses til Finnmark fylke. Departementet mener imidlertid at ILO-konvensjonen nr 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater (ILO-konvensjonen) artikkel 13 til 15, i denne sammenheng bør forstås slik at forskriftens geografiske virkeområde må utvides i forhold til det Minerallovutvalget har foreslått. I ILO-konvensjonen artikkel 13 nr 2 heter det at «bruken av begrepet «landområder» i Artikkel 15 og 16 skal omfatte begrepet «territorier», som dekker totalmiljøet i de områdene vedkommende folk lever i eller bruker på annen måte». Departementet mener på denne bakgrunn at Prosessindustriens Landsforenings krav om at de ønsker en innsnevring av det geografiske området til de områder av Finnmark som er av særlig samisk interesse, ikke kan tas til følge.

Når det gjelder den samiske befolkningen i Norge, kan det være vanskelig å klart avgrense de landområder som samisk folk lever i eller bruker på annen måte. Flere høringsinstanser mener at definisjonen av hvilke områder som anses som reinbeiteområder med hjemmel i lov 9 juni 1978 nr 49 om reindrift (reindriftsloven) § 2, bør legges til grunn. Departementet slutter seg til dette forslaget. Bruken av den geografiske avgrensningen i reindriftsloven er gjort av praktiske grunner, idet andre samiske interesser knyttet til naturressurser overveiende er lokalisert til stort sett de samme områder som der samisk reindrift foregår.

På bakgrunn av at det geografiske virkeområdet bør være klart avgrenset og av hensyn til våre folkerettslige forpliktelser, finner departementet ut fra en totalvurdering at området for forskriften avgrenses slik som nevnt i reindriftsloven § 2.

2.3 Leting, undersøkelse, registrering av utmål og avtale, ekspropriasjon og drift

2.3.1 Minerallovutvalgets forslag

Minerallovutvalgets flertallmener at utstedelse av en letetillatelse bør kunne skje uten forutgående rådføring med samiske organer. Dette blir begrunnet med at for det første vil leteaktivitet medføre minimale inngrep og støy. Det vises til de innskrenkninger i leteretten som foreslås i utkastet §§ 2-3 og 2-4, letearbeider kan bare foretas på overflaten og man kan ikke gjøre skade av betydning. Leteretten hjemler heller ikke adgang til motorisert ferdsel. For det andre gjelder letetillatelsen for hele landet slik at det ikke er gitt at samiske områder blir berørt overhodet.

Minerallovutvalget mener at det kan gis særregler for å ivareta samiske interesser når det gjelder undersøkelsestillatelser, tildeling av utmål, registrering av avtaler, ekspropriasjonstillatelser og driftskonsesjoner (NOU 1996:11 side 117):

«Flertallet legger til grunn, på bakgrunn av uttalelsen fra ILOs ekspertkomité, at utstedelse av undersøkelsestillatelse og registrering av utmål og avtale, vanskelig kan finne sted uten en høring av samiske organer. Det samme gjelder ved departementets behandling av ekspropriasjonstillatelse etter utkastet § 5-2.

Når man først åpner for en skjønnsmessig prøving av søknadene i områder med tungtveiende samiske interesser, har utvalgets flertall funnet det riktig at søknaden gjøres til gjenstand for høring av flere berørte parter, herunder Sametinget. Bergvesenet vil da få et bredt grunnlag for sine avgjørelser om eventuell tillatelse eller nekting, og det blir lettere å komme fram til en løsning som ivaretar interessene både til samene, næringen, samfunnet, grunneier og bruker. Utvalget framhever i denne sammenheng at det foreslås en adgang til å sette vilkår for tildeling av undersøkelsestillatelse eller registrert rettighet.

En bred høring må imidlertid ikke ta oppmerksomheten bort fra hovedformålet med særreglene. Det foreslås derfor presisert i forskriftsutkastet at man skal legge vekt på de samiske interesser.

Når det gjelder driftstillatelse, vil høring av samiske organer følge allerede av de alminnelige saksbehandlingsregler som vil bli gitt i medhold av mineralloven, jfr. utkastet § 6-2 syvende ledd. Utvalget har derfor i forskriften bare funnet grunn til å framheve at de samiske interesser ved vurdering av om driftstillatelse kan gis, skal tillegges særskilt vekt.»

Minerallovutvalgets mindretall ved Jebens er imidlertid av en noe annen oppfatning. Jebens foreslår for det første at det i områder med samiske interesser skal være nødvendig med særskilt tillatelse for å kunne lete, undersøke, få utmål, registrert rett og driftskonsesjon.

Jebens foreslår videre at avgjørelser vedrørende søknader om undersøkelsestillatelse, tildeling av utmål, registrering av avtale, ekspropriasjonstillatelse og driftskonsesjon bør treffes av et organ utenfor Bergvesenet (NOU 1996:11 side 117):

«Denne myndighet foreslås i Finnmark lagt til Sametinget, og i øvrige områder til fylkesmannen med samtykke av Sametinget og vedkommende kommune........... All virksomhet for utnyttelse av mineraler bør være avhengig av tillatelse fra Sametinget og vedkommende kommune.»

2.3.2 Høringsinstansenes syn

Sametingetmener at for å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser er det nødvendig at samiske organer blir hørt før leting og undersøkelse kan igangsettes. Dette må etter Sametingets oppfatning skje så tidlig at en begrunnet protest eventuelt kan inngis og bli hørt. Sametinget mener videre at det må fremgå av mineralloven at det skal foreligge særskilt tillatelse for å foreta leting, undersøkelse og drift av mineralske ressurser.

Kautokeino kommunefremmer blant annet et forslag som berører samiske interesser som går ut på at det i selve loven medtas en bestemmelse om at det ikke skal gis lete-, undersøkelses-, utmåls-, ekspropriasjons- eller driftstillatelse dersom samiske interesser blir skadelidende i urimelig grad. De mener at uttrykket«i urimelig grad» må defineres nærmere i en egen forskrift fastsatt av departementet, og baseres på utfallet av utredningen om samiske rettigheter.

Kautokeino kommune har vanskeligheter med å forstå at Bergmesteren har kompetanse til å vurdere samiske interesser. De mener at det er tvilsomt om etaten noen gang kan erverve seg slik kompetanse. Etter kommunens mening må slike vurderinger tillegges Sametinget og lokale myndigheter i samiske kjerneområder.

Norges Miljøvernforbundkrever at Bergvesenet tar Sametinget direkte med i behandling av søknader om leting og utvinning av mineraler i samiske områder.

Miljøverndepartementethar også merknader til spørsmålet om eventuelle særrettigheter for samiske områder på letestadiet og uttaler følgende:

«Ut fra ILO-konvensjon 169 om urbefolkninga skal det ved uttak av mineraler som staten har eiendomsrett til, settes i verk rådslagning med folkenes representanter før tiltak for utforskning settes i gang. Om dette betyr at det vil være nødvendig med uttalelse fra Sametinget allerede ved behandling av letetillatelse for mineraler staten eier, må nærmere avklares.»

Reindriftsforvaltningenmener at hvis Sametinget, som en følge av Samerettsutvalgets utredning, gis forvaltningsrett over områder med samiske interesser, må ansvaret for utstedelse av undersøkelsestillatelse og driftskonsesjon i samiske områder overføres til Sametinget.

Reindriftsforvaltningen mener det må være mulighet for å foreta en individuell vurdering av søkerene om undersøkelsestillatelse, ikke minst når det gjelder kunnskap om hvilke hensyn det er nødvendig å ta ovenfor samene som minoritet. Reindriftsforvaltningen ønsker primært at muligheten for individuell vurdering tas inn i selve loven slik at den gjelder for hele landet, sekundært ønsker forvaltningen at den blir tatt inn i forskriften for områder med samiske interesser.

I forskriften bør styret for det aktuelle reinbeiteområdet tas inn som obligatorisk høringsinstans i tillegg til det aktuelle reinbeitedistriktet. Reindriftsforvaltningen uttaler følgende:

«Områdestyret er et politisk valgt organ som skal ivareta fellesinteressene for alle reindriftsutøverne i området og er sektormyndighet for reindriften i saker som berører reindriften, Reindriftsforvaltningen er saksbehandler for Områdestyret. Jfr. vedlegget til rundskriv T-5/95 fra Miljøverndepartementet «Retningslinjer for bruk av innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven» der Områdestyret for reindrift er nevnt som myndighet med innsigelseskompetanse.»

Reindriftsforvaltningen mener videre at det i forskriften bør inntas bestemmelser om at undersøkelser bør foretas på den for reindrifta gunstigste årstid.

Landbruksdepartementet ber også om at det må fremgå av den samiske forskriften at områdestyret i det aktuelle reinbeiteområdet, jf reindriftsloven § 7, bør høres:

«Etter vårt syn bør reinbeitedistrikt og områdestyre under hver omstendighet forelegges søknader om undersøkelses- og driftstillatelser i de samiske reinbeiteområdene uavhengig av hvem som ellers gis anledning til å uttale seg.»

Minerallovutvalget foreslår at det i den samiske forskriften inntas en bestemmelse om grunneier, bruker, Sametinget, kommunen, fylkeskommunen, fylkesmannen og styret for det aktuelle reinbeitedistrikt gis anledning til å uttale seg til Bergvesenet før det gis en undersøkelsestillatelse,utmål, registrering av avtale, ekspropriasjonstillatelse og driftskonsesjon . Landbruksdepartementet vil imidlertid påpeke at reindriftsretten, der den eksisterer, er en bruksrett som nyter ekspropriasjonsrettslig vern og at reindriftsutøverne for så vidt er å anse som brukere.

Nordland fylkeskommune uttaler følgende:

«Dersom samene som en følge av Samerettsutvalgets innstilling blir «tilkjent» retten til grunnen i deler av Nord Norge/Norge må disse da behandles som enhver annen grunneier (stat, privat) i forhold til forvaltning av mineralressursene.»

Prosessindustriens Landsforeningber om at det i forskriften blir fastsatt en tidsfrist for berørte instanser til å avgi sine uttalelser.

2.3.3 Departementets vurdering

2.3.3.1 Leting

Det er fortsatt uklart hvordan ILO-konvensjonen skal forstås når det gjelder samenes rettigheter til vann og land i Norge. ILOs ekspertkomité har imidlertid uttalt i en rådgivende uttalelse at ILO-konvensjonens artikkel 15 om rådføringsordninger med samene og anerkjennelse av deres rett til å delta i bruk, styring og bevaring av (mineral)ressursene, gjelder uavhengig av hva slags rettigheter man mener samene har etter artikkel 14.

Det er også uklart hvor langt lov 12 juni 1987 nr 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) § 2-2 gjelder. I forarbeidene til sameloven, Ot prp nr 33 (1986-87) side 118, står det at sameloven § 2-2 ikke gir noe påbud om at Sametinget skal være obligatorisk høringsinstans. Plikt til å innhente uttalelse fra Sametinget kan imidlertid følge av andre bestemmelser, blant annet lov 10 februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 37 og eventuelle bestemmelser i særlovgivningen. Det er grunn til å anta at bestemmelsen er ment å være en sterk oppfordring til å innhente uttalelser i saker som etter tingets oppfatning særlig berører den samiske folkegruppe. Forarbeidene sier videre at på hvilket stadium i saksbehandlingen en sak bør forelegges Sametinget, må vurderes konkret.

Departementet vil, i tillegg til forslagene fra Minerallovutvalget, foreslå særregler også på letestadiet. Departementet er av den oppfatning at verken ILO-konvensjonen eller sameloven må forstås slik at det skal innføres høringsprosedyrer og diskresjonær prøving også på letestadiet. De inngrep leting kan medføre er av så beskjeden art at forutgående rådføring ikke er nødvendig. Som nevnt foran gjelder letetillatelsen for hele landet, og det gjør det lite praktisk å gjennomføre obligatoriske høringsprosedyrer på letestadiet. Departementet mener imidlertid at samiske organer må få vite om at leting skal finne sted, og hvor letingen skal foregå. Departementet foreslår derfor en regel om at leter må varsle samiske organer senest en uke før leting tar til. Leter får på denne måten de samme forpliktelser overfor samiske organer som han har ovenfor grunneier og bruker. For øvrig vises det til det som er sagt om varslingsplikten på letestadiet under kapittel 9.

Etter forslag til ny minerallov § 8 kan leter foreta inngrep som kan medføre skade av betydning dersom grunneier og bruker samtykker. Bestemmelsen om samtykke til inngrep som medfører skade av betydning er tatt inn av hensyn til grunneier og brukeren av grunnen. De skal kunne avgjøre når slike inngrep skal foretas. Når det gjelder områder med samiske interesser som vist i forskriftens § 1, vil de samme argumenter som er gjort gjeldende for å innføre samtykkeregelen komme til anvendelse på samiske organer som Sametinget og styret for det aktuelle reinbeitedistrikt. Å innføre en slik samtykkeordning for de sistnevnte organer, vil innebære at samiske interesser blir ivaretatt ved letearbeider som kan medføre skade av betydning. Videre mener departementet at begrunnelsen ovenfor om at det ikke bør innføres rådføringsordninger i en eller annen form på letestadiet ikke gjør seg gjeldende ved letearbeider som kan medføre skade av betydning.

Departementet vil for ordens skyld opplyse om at dersom samene som en følge av videre behandling av Samerettsutvalgets innstilling får et rettighetsforhold til grunnen i Finnmark som om de er å anse som en grunneier, legger departementet til grunn at de får de samme rettigheter som andre grunneiere får etter forslag til ny minerallov.

2.3.3.2 Undersøkelsestillatelse, tildeling av utmål, registrering av avtale og ekspropriasjonstillatelse

Avgjørelser om undersøkelsestillatelse, tildeling av utmål, registrering av avtale og ekspropriasjonstillatelse vil, i motsetning til letetillatelser, bli underlagt en diskresjonær prøving. En rekke berørte instanser vil bli gitt anledning til å uttale seg før avgjørelsene treffes. I forskriften er videre skjønnstemaet for den diskresjonære prøvingen tatt inn. Forskriften presiserer også at det er adgang til å gi en tillatelse med vilkår.

Kautokeino kommune har i sin høringsuttalelse bl a gitt uttrykk for at avgjørelser som undersøkelsestillatelse, tildeling av utmål, registrering av avtale og ekspropriasjonstillatelse ikke kan baseres på skjønn, og at det derfor i en egen forskrift må gis eksakte bestemmelser for hvilke regler som skal gjelde for at samiske interesser og for at samisk kultur ikke skal bli skadelidende.

Det er etter departementets oppfatning verken hensiktsmessig med eller et behov for forskrifter med detaljerte bestemmelser om hvilke regler som skal gjelde for at samiske interesser og for at samisk kultur ikke skal bli skadelidende. Departementet ser imidlertid at forskriften slik Minerallovutvalget har foreslått den, på dette punkt inneholder et noe uklart skjønnstema. Departementet foreslår derfor å endre forskriften slik at skjønnstemaet blir klarere. Departementet mener at det i vurderingen av om undersøkelsestillatelse, tildeling av utmål, registrering av avtale eller ekspropriasjonstillatelse skal gis, må legges vekt på at samiske interesser ikke blir vesentlig skadelidende. På denne måten vil bestemmelsen kunne fange opp alle de tilfeller hvor samiske interesser og kultur kan bli skadelidende.

Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal være høringsinstanser før vedtak treffes, har departementet forstått det slik at enkelte høringsinstanser mener at listen over de samiske organer som bør høres, bør utfylles med områdestyret i det aktuelle reinbeiteområde. Departementet er ikke enige i dette forslaget, og mener at det må være tilstrekkelig at distriktsstyret som består av representanter fra reindriftsnæringen, blir hørt.

Reindriftsforvaltningen foreslår at det i forskriften må inntas bestemmelser om at undersøkelser bør foretas på den for reindriftens gunstigste årstid. Etter departementets oppfatning ivaretar forskriften allerede realiteten i Reindriftsforvaltningens forslag. Grunnen til dette er at det i forskriften er foreslått å ta inn en generell bestemmelse om at det skal være en adgang til å sette vilkår for å ivareta formålet med forskriften. Eventuelle vilkår som kan være aktuelle for å ivareta de interesser som kan bli berørt av tillatelsen eller den registrerte rettighet, er høringsinstansene fri til å foreslå overfor avgjørelsesmyndigheten. Det vilkår Reindriftsforvaltningen foreslår vil her være et vilkår som det kan være naturlig å ta inn som en del av en undersøkelsestillatelse. Departementet ser likevel behovet for at det av forskriften fremgår eksempler på hvilke vilkår som det kan være aktuelt å sette i en tillatelse og vil derfor endre forskriften i samsvar med dette.

Prosessindustriens Landsforening foreslår at det skal settes tidsfrister for berørte instanser i den samiske forskriften til å avgi sine uttalelser. Departementet er generelt positive til at det settes frister ved behandlingen av søknader. Når departementet sender saker ut på høring til berørte parter før en avgjørelse treffes, settes det i praksis alltid en høringsfrist. Departementet mener derfor at det ikke er behov for å innta egne høringsfrister i selve forskriften.

Når det gjelder Landbruksdepartementets merknad om hvem som er å anse som «brukere» etter den samiske forskriften, vises det til Ot prp nr 35, kapittel 10.

2.3.3.3 Drift

Samerettsutvalget har gitt en særskilt arbeidsgruppe av oppnevnte sakkyndige (Folkerettsgruppen) i oppdrag å se på urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett. Folkerettsgruppen konkluderer med at bestemmelsen i ILO-konvensjonen artikkel 15 kommer til anvendelse uavhengig av hvilken form for rett som urfolk har krav på å få anerkjent etter artikkel 14, jf NOU 1997:5 side 39-40. Folkerettsgruppen legger derfor til grunn at artikkel 15 gjelder i alle samiske bruks- og bosettingsområder i Norge, og i disse områdene har samene «rett til å delta i bruk, styring og bevaring» av naturressurser, jf artikkel 15 nr 1. Videre skal de rådføres før det eventuelt settes i gang tiltak for å utforske mineralske ressurser m v i disse områdene, jf artikkel 15 nr 2. I dette ligger det i følge Folkerettsgruppen i NOU 1997:5 side 39 ikke bare at de har krav på «å bli hørt før det foretas reguleringsmessige inngrep» i forhold til utnyttelsen av naturressurser i områder som de har rettigheter til. De har også krav på å

«delta aktivt ved avgjørelsen av hvordan naturressursene i områder som urfolk har rettigheter til, skal utnyttes.»

Departementet er enig i at ILO-konvensjonen artikkel 15 og også artikkel 7 kan forstås slik at samer skal kunne delta aktivt i avgjørelser relatert til utnyttelse av mineralressurser. Dette er uavhengig av ILO-konvensjonen en naturlig del av prosessen ved mineralvirksomhet i områder med samiske interesser. Departementet kan imidlertid ikke se at det foreligger noen folkerettslige føringer for hvordan dette må gjøres. Departementet velger å ikke gå inn på om tidsbegrenset nektingsrett er den beste løsningen her, rent praktisk eller folkerettslig. Dette er en vurdering som bør foretas i forbindelse med myndighetenes behandling av Samerettsutvalgets utredning.

Et flertall i Samerettsutvalget foreslår i NOU 1997:4 side 406 - 422 at Sametinget på visse vilkår gis en tidsbegrenset rett til å forhindre at det treffes vedtak om betydelige naturinngrep i samiske bruksområder, og at sameloven endres i samsvar med dette.

Samerettsutvalget har foreslått at Sametingets nektingsrett skal gjelde alle betydelige naturinngrep i samiske bruksområder, og ikke bare inngrep som følge av mineralvirksomhet. Departementet mener prinsipielt at det er uheldig at vurderingen av om det skal innføres en slik rett skjer i forbindelse med mineralloven. En slik vurdering må tas generelt knyttet til behandlingen av Samerettsutvalgets innstilling.

En tidsbegrenset nektingsrett for Sametinget er i utgangspunktet lite forenlig med næringsinteressene da dette vil innebære en forsinkelse som kan medføre økte kostnader for tiltakshaver. Dette kan igjen føre til at enkeltpersoner eller selskaper unngår å sette i gang mineralvirksomhet i samiske områder, hvis det er muligheter å få det gjennomført andre steder. I sin ytterste konsekvens kan dette medføre at samiske områder mister muligheter til hardt tiltrengte nye arbeidsplasser med de samfunnsmessige følger det kan få. I tillegg kan en nektingsrett ha uheldige konsekvenser for den geologiske kartleggingen av samiske områder, som er ønskelig ut fra behovet for økt kartlegging av mineralressursene.

Etter en totalvurdering har departementet likevel funnet å ville foreslå at det skal innføres slik midlertidig nektingsadgang for Sametinget i forskriften for områder med samiske interesser. Vi foreslår at nektingsretten settes til fire år. Fire års-fristen er satt for å ivareta de samiske interesser i Finnmark. I løpet av fire års-perioden kan man utrede konsekvensene av det foreslåtte tiltaket for samiske interesser slik at Sametinget har et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for å ta standpunkt til om de vil støtte det planlagte tiltaket eller ei. Når nektingsperioden er ute, vil konsekvensene av tiltaket være utredet og klarlagt slik at konsesjonsmyndigheten har et bredt beslutningsgrunnlag for å avgjøre om det skal gis driftskonsesjon i Finnmark.

I forbindelse med spørsmålet om å innføre en rett for Sametinget til å nekte at tillatelser til naturinngrep gis, er det en del spørsmål relatert til utformingen av forskriften som må avklares. For det første er det viktig å avgjøre for hvilke områder med samiske interesser nektingsretten skal gjelde. Samerettsutvalgets forslag om tidsbegrenset nektingsrett er avgrenset til Finnmark. Departementet vil ikke utvide dette forslaget. En geografisk utvidelse av Samerettsutvalgets forslag er det opp til myndighetene å avgjøre i forbindelse med behandlingen av Samerettsutvalgets utredning. Dette betyr derfor at forskriften for områder med samiske interesser § 9 har et snevrere anvendelsesområde enn forskriften for øvrig.

Videre må det avgjøres på hvilket stadium i minerallovens ervervssystem det er hensiktsmessig å innføre en rett til tidsavgrenset nekting av tillatelser. Samerettsutvalgets forslag er ikke konkret rettet mot mineralvirksomhet, men mot alle vedtak om betydelige naturinngrep i samiske bruksområder. Slik departementet forstår Samerettsutvalgets forslag, vil denne nektingsretten først måtte komme inn på driftsstadiet. Departementet mener at verken letetillatelser, undersøkelsestillatelser, tildeling av utmål, registrering av avtale eller ekspropriasjonstillatelse normalt kan medføre inngrep i grunnen som er å anse som så betydelige at de kan begrunne en nektingsrett på det grunnlag Samerettsutvalget skisserer.

Departementet foreslår videre, i samsvar med Samerettsutvalgets forslag, at forslag til vedtak om driftskonsesjon skal oversendes Sametinget for avgjørelse om midlertidig nekting. Godtar Sametinget vedtaksforslaget, kan driftskonsesjonen gis på vanlig måte etter forslag til ny minerallov. Treffes det et nektingsvedtak, må vedtaksorganet avslå søknaden. Et nektingsvedtak vil utløse en tidsmessig sperre, slik at ny søknad om samme tiltak ikke kan fremmes før det har gått en viss tid. Etter at nektingstiden har utløpt, kan det på nytt søkes om driftskonsesjon. Sametinget har adgang til å nekte en tillatelse til inngrep kun én gang.

I Samerettsutvalgets utredning NOU 1997:4 foreligger det et forslag om at Sametingets nektingsvedtak skal kunne overprøves av Stortinget. Departementet foreslår imidlertid at Kongen og ikke Stortinget skal ha en hjemmel i forskriften til å sette til side Sametingets vedtak om midlertidig nekting. Det er viktig at slike vedtak kan overprøves, spesielt med tanke på en interessekonflikt hvor norske myndigheter mener at andre interesser må gis forrang foran samiske interesser. Det er naturlig at Kongen kan sette et nektingsvedtak til side, da Kongen har det øverste ansvaret for den offentlige forvaltningen. Etter departementets oppfatning hører denne type vedtak inn under Kongens ansvarsområde i henhold til de statsrettslige prinsipper om myndighetsfordeling mellom kongen og Stortinget. Kongen står ansvarlig overfor Stortinget for hvordan forvaltningsmyndigheten utøves.

Forskriften for områder med samiske interesser inneholder videre saksbehandlingsregler i saker hvor Sametinget midlertidig kan nekte driftskonsesjon.

2.3.3.4 Hvor myndigheten til å gi tillatelser etter forskriften skal ligge

Enkelte høringsinstanser reiser problemstillingen om andre organer enn de Minerallovutvalget har foreslått bør ha avgjørelsesmyndighet når det gjelder avgjørelser som berører samiske interesser. Departementet slutter seg til Minerallovutvalgets forslag om at myndigheten til å gi letetillatelse, avgjøre undersøkelsessøknader, tildeling av utmål, registrering av avtale, ekspropriasjonstillatelse og driftskonsesjon skal tilligge departementet og Direktoratet for mineralforvaltning. Etter vår oppfatning blir samiske interesser tilstrekkelig ivaretatt ved at Sametinget og de lokale myndigheter i de samiske kjerneområdene skal bli hørt før avgjørelser treffes. Departementet eller Direktoratet for mineralforvaltning kan da treffe avgjørelser som så langt som mulig ivaretar samiske interesser i områder med samiske interesser, og ved at Sametinget gis en tidsbegrenset nektingsrett.

Etter departementets oppfatning vil det være uhensiktsmessig at departementet avgjør alle saker etter mineralloven som berører områder med samiske interesser. Departementet mener at de instanser som behandler tillatelser i ikke-samiske områder også må behandle samme type tillatelser for områdene med samiske interesser i Norge. Dette mener departementet er viktig ut fra hensynet til lik praksis.

Av habilitetsgrunner er det etter departementets oppfatning uheldig at et organ med representanter utelukkende fra den samiske folkegruppe også har myndighet til å avgjøre tillatelser knyttet til mineralvirksomhet i områder med samiske interesser. Et slikt organ vil vanskelig bli oppfattet som objektivt, noe som er egnet til å svekke organets omdømme og respekten for de avgjørelser som treffes. Videre vil departementet understreke at samiske interesser er en av mange interesser som spiller inn ved avgjørelser etter forslag til ny minerallov. Etter departementets oppfatning kan f eks Sametinget vanskelig forventes å ha tilstrekkelig kompetanse på alle disse områder.

I Samerettsutvalgets innstilling foreslås det to nye grunnforvaltningsorganer i Finnmark, henholdsvis Finnmark grunnforvaltning og Samisk grunnforvaltning. Begge forslagene vil innebære at grunneierretten i Finnmark overføres til disse organene. Departementet mener generelt at grunneierorganer ikke bør ha avgjørelsesmyndighet etter forslag til ny minerallov. Etter vår oppfatning bør det være ett sentralt organ som har avgjørelsesmyndighet etter loven. I den forbindelse vil departementet særlig legge vekt på at en av hensiktene med den nye mineralloven er å få samlet avgjørelsesmyndigheten for å unngå forskjellsbehandling av aktørene i bransjen.

Enkelte høringsinstanser uttaler at Direktoratet for mineralforvaltning ikke har kompetanse til å vurdere samiske interesser, og at slike vurderinger må tillegges f eks Sametinget. Direktoratet for mineralforvaltning har en bred tverrfaglig kompetanse og har bred erfaring fra saksbehandling og håndtering av høringsuttalelser. Det arbeider med forskjellige typer fagspørsmål ut over rent bergfaglige spørsmål. Direktoratet for mineralforvaltning er bl a ansvarlig myndighet for konsekvensutredninger etter lov 14 juni 1985 nr 77 Plan- og bygningslov (plan- og bygningsloven), som blant annet forutsetter et godt samarbeid med miljømyndighetene. På denne bakgrunn er det grunn til å anta at alle aspekter av en tillatelse blir vurdert før avgjørelser treffes.

Departementet legger til grunn at Direktoratet for mineralforvaltning vil legge vekt på samiske høringsuttalelser i henhold til forskriften for områder med samiske interesser. Departementet mener at Direktoratet for mineralforvaltning har nødvendig kompetanse til å treffe avgjørelser hvor samiske interesser kan være berørt. I tillegg kommer her Sametingets tidsbegrensede nektingsrett ved søknader om driftskonsesjon.