2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Banklovkommisjonens mandat
Banklovkommisjonen har i NOU 1994: 19 kapittel 2.1 redegjort for bakgrunnen for opprettelsen av Banklovkommisjonen. Banklovkommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 6 april 1990 og gitt følgende mandat:
«1 Banklovkommisjonen skal gjennomgå finansinstitusjons- og kredittlovgivningen med sikte på modernisering, samordning og revisjon. Oppgaven er å skape klare, lovregulerte rammebetingelser for finansinstitusjonene. Kommisjonen skal vurdere behovet for lovregler om betalingsformidling og for å beskytte forbrukernes interesser i avtaler om banktjenester, og foreslå slike lovregler som det finner behov for på området. Kommisjonen skal ikke behandle forsikringslovgivningen. Det vises til professor Carsten Smiths forstudie fra januar 1989.
2 Finansinstitusjons- og kredittlovgivningen foreligger i en oppsplittet og lite oversiktlig form. Det gjør lovverket vanskelig å finne frem i og vanskelig å anvende. Det er behov for en lovteknisk gjennomgåelse og revisjon med sikte på en samordning av lovgivningen.
Konkurransen på finansmarkedet og funksjonsdeling mellom finansinstitusjoner og krav til deres virksomhet ble utredet av Konkurranse-utvalget (NOU 1986:5) som var grunnlaget for finansinstitusjonsloven 1988. Den nye loven ble vedtatt våren 1988. Kreditt-utvalget (NOU 1989:1) vurderte norsk penge- og kredittpolitikk og utvalgets konklusjoner fikk Stortingets tilslutning ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1989. I Strukturmeldingen (St meld nr 31 for 1989-90 Strukturpolitikken på finansmarkedet) drøfter Regjeringen sentrale finansmarkedsspørsmål, og i Ot prp nr 42 for 1989-90 fremmes en rekke lovendringer som følge av forslag i Strukturmeldingen.
Det er behov for at lovgivningen gjennomgås i lys av den omlegging som har skjedd i den økonomiske politikken. Det er et mål at finansinstitusjons- og finansmarkedslovgivningen er langsiktig og generell av karakter. Den bør gi rom for nødvendige tilpasninger til endrede forhold. Den bør kunne anvendes uavhengig av utformingen av den økonomiske politikken og utviklingen forøvrig.
3 Den tekniske utvikling og utviklingen av finansinstitusjoner og kredittmarkedet aktualiserer andre spørsmål. Informasjonsteknologien har f eks bidratt til utviklingen av nye typer banktjenester. Nye grupper av befolkningen er blitt brukere av banktjenester. Behovet for forbrukervern har meldt seg med voksende styrke.
Banklovkommisjonen skal fremlegge utkast til lovregler om betalingsformidling, herunder om betalings- og kredittkort. Kommisjonen skal dessuten fremlegge et utkast til generell lovgivning om bankavtaler slik at pålegget om rimelige kontraktsvilkår i avtaleloven blir fastlagt mer presist for de forskjellige banktjenester.
4 Lovgivningen skal vurderes i forhold til de relevante EF-direktivene. Banklovkommisjonen skal utrede de økonomisk-administrative konsekvensene av de forslag som fremmes, se Regelverksinstruksen.
5 Følgende frister gjelder for arbeidet:
Finansinstitusjonslovgivningen, jf pkt 2, utgangen av 1991.
Lovgivningen om betalingsformidling, jf pkt 3, utgangen av 1992.
Lovgivning om bankavtaler, jf pkt 3, utgangen av 1993.
6 Banklovkommisjonen skal etter avtale med Finansdepartementet avgi sine utredninger etter saksområde til Finansdepartementet og Justisdepartementet. Kommisjonen bør orientere Finansdepartementet og Justisdepartementet om arbeidets gang hvert halvår, første gang 1 juni 1990. Finansdepartementet kan gjøre endringer, utdypninger og tillegg i mandatet etter foreleggelse for Justisdepartementet.
Kommisjonen kan etter avtale med Finansdepartementet, eventuelt Justisdepartementet etter foreleggelse for Finansdepartementet, opprette undergrupper og innhente utredninger. Kommisjonen kan i noen grad suppleres med deltakere for å bistå medlemmene ved drøftelsene av enkelte spørsmål.»
Kommisjonens mandat punkt 1 henviser til professor (nå høyesterettsjustitiarius) Carsten Smiths forstudie av januar 1989 til mandatutkast. I forstudien uttaler Smith om rettsvernet for finansinstitusjonenes kunder bl a (side 7-8):
«Utgangspunktet og hovedregelen for de vanlige banktjenester i forhold til forbrukere er avtalefrihet ved utformingen av vilkårene for tjenestene. Dette innebærer at vilkårene i stor utstrekning kan fastsettes ensidig i standardformularer fra bankenes og de øvrige finansinstitusjonenes side.
Det finnes generelle skranker. Særlig må fremheves avtaleloven § 36 som gir hjemmel for å sette en avtale helt eller delvis til side eller endre en avtale for så vidt det ville virke urimelig eller være i strid med god forretningsskikk å gjøre avtalen gjeldende. Forbrukermyndighetene kan dessuten i medhold av markedsføringsloven føre kontroll med avtalevilkår og kan nedlegge forbud mot vilkår som anses urimelige overfor forbrukerne når det tilsies av allmenne hensyn.
En rekke henvendelser til og initiativer fra forbrukermyndighetene viser at forbrukerne likevel ofte møter problemer på dette området. Erfaringene fra den korte tid Forbrukernes klagenemnd for banksaker (Bankklagenemnda) har vært i funksjon, peker i den samme retning. En del av problemene skyldes mangelfull etterlevelse av eksisterende regler. Men erfaringene på dette område tyder også på at disse regler ikke sikrer en tilstrekkelig effektiv sivilrettslig beskyttelse av forbrukerne ved finansielle tjenester. Det er i flere arbeider i nordisk regi de senere år påpekt et sterkt behov for økt vern av forbrukerne i forhold til ulike banktjenester.
Man bør derfor utrede grunnlaget for og utformingen av en mer inngående rettslig regulering av banktjenestene, slik at prinsippet om rimelige kontraktsvilkår i avtaleloven § 36 blir fastlagt mer presist for ulike tjenestetyper. Det kan vises til at tilsvarende lovregulering har eksistert lenge på andre områder, således for forsikringstjenester i kraft av forsikringsavtaleloven av 1930. Denne lov er for tiden under revisjon, og en modernisering av forbrukervernet er en vesentlig side ved dette reformarbeid.
Mangelen på mer inngående lovregulering av banktjenester har skapt en uoversiktlig og delvis lite forutberegnelig situasjon for forbrukerne. Det er derfor også et behov for en forenklet og mer oversiktlig rettstilstand på dette området.»
Banklovkommisjonen har i NOU 1994: 19 kapittel 2.3 - 2.7 (s 25-28) redegjort nærmere for enkelte spørsmål knyttet til mandatet når det gjelder regulering av finansavtaler.
2.2 Banklovkommisjonens arbeid
Banklovkommisjonen har avgitt følgende utredninger:
NOU 1994: 19 Finansavtaler og finansoppdrag (avgitt 15 desember 1994)
NOU 1995: 25 Sikringsordninger og offentlig administrasjon m v av finansinstitusjoner (avgitt 28 november 1995)
NOU 1996: 24 Betalingssystemer m v (avgitt 11 november 1996)
NOU 1998: 14 Finansforetak m v (avgitt 18 august 1998)
Denne proposisjonen bygger på forslaget i NOU 1994: 19 Finansavtaler og finansoppdrag. NOU 1995: 25 er fulgt opp gjennom Ot prp nr 63 (1995-96), se nå lov 6 desember 1996 nr 75 om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon m v av finansinstitusjoner. NOU 1996: 24 og NOU 1998: 14 er under behandling i Finansdepartementet. Banklovkommisjonen arbeider nå med sin utredning nr 5, som vil omfatte regulering av de ulike former for virksomhet som finansforetak driver.
Lovforslaget i NOU 1994: 19 innebærer en privatrettslig regulering av avtaleforholdet mellom institusjonene og deres kunder. Ut fra dette er denne utredningen avgitt til Justisdepartementet. Lovforslaget er utformet slik at det kan behandles uavhengig av Banklovkommisjonens øvrige utredninger, som er knyttet til finansinstitusjonenes organisering og virksomhet, se Banklovkommisjonens merknader i NOU 1994: 19 s 38-39.
2.3 Banklovkommisjonens sammensetning
Banklovkommisjonen hadde ved avgivelsen av NOU 1994: 19 følgende 19 medlemmer:
Professor dr juris Erling Selvig, leder (Universitetet i Oslo)
Direktør Bernt Nyhagen, nestleder (Justisdepartementet/Norges Bank)
Ekspedisjonssjef dr juris Per Christiansen (Utenriksdepartementet/Finansdepartementet)
Assisterende direktør Asbjørn Fidjestøl (Norges Bank)
Tekstilkjøpmann Ragnhild Fusdahl (Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon)
Advokat Arnhild Dordi Gjønnes (Næringslivets Hovedorganisasjon)
Forbrukerombud Kjersti Graver (Forbrukerombudet)
Ekspedisjonssjef Jan A. Halvorsen (Prisdirektoratet/Administrasjonsdepartementet)
Cand jur Berit Klemetsen (Sparebankforeningen i Norge)
Viseadministrerende direktør Tor Kobberstad (Den norske Bankforening)
Avdelingsdirektør Øystein Løining (Finansdepartementet)
Direktør Per Melsom (Kredittilsynet)
Administrerende direktør Frank Myhre (Finansieringsselskapenes Forening)
Førstebyfogd Eva Nygaard Ottesen (Oslo Byskriverembete)
Administrerende direktør Inger E. Prebensen (Norges Postbank)
Hovedtillitsvalgt Evlyn Raknerud (Finansforbundet)
Administrerende direktør Rolf A. Skomsvold (Kredittforetakenes og Hypotekbankenes Forening, nå slått sammen med Den norske Bankforening/Sparebankkreditt)
Direktør Per Anders Stalheim (Forbrukerrådet)
Direktør Olav Vannebo (Norges Forsikringsforbund)
Etter navnet til medlemmene er medlemmenes arbeidsgiver- eller organisasjonstilknytning nevnt. For medlemmer som endret arbeidsforhold under kommisjonens arbeid med NOU 1994: 19, er først tidligere og deretter nåværende arbeidsforhold angitt.
Daværende assisterende direktør i Norges Bank Steinar Tjomsland var nestleder i Banklovkommisjonen frem til 1 april 1991 da han tiltrådte som høyesterettsdommer. Fra dette tidspunktet overtok Bernt Nyhagen som kommisjonens nestleder. Asbjørn Fidjestøl tiltrådte fra samme tidspunkt som nytt medlem av kommisjonen. Høyesterettsadvokat Tor Moursund var Banklovkommisjonens leder inntil han trådte ut av kommisjonen 18 oktober 1991. Erling Selvig ble oppnevnt som leder av Banklovkommisjonen 8 november 1991. Daværende professor dr juris Carsten Smith trådte ut av kommisjonen 17 september 1992 etter at han hadde tiltrådt som høyesterettsjustitiarius. Advokatfullmektig Synneva Vethe, Realkreditt, fratrådte 31 januar 1992. Hun ble avløst av assisterende direktør Terje Ligot, Kredittforetakenes og Hypotekbankenes Forening, som var medlem i perioden 31 januar 1992 til 1 juni 1992, da han ble avløst av administrerende direktør Rolf A Skomsvold. Nestleder Ingeborg Moen Borgerud, Landsorganisasjonen i Norge, fratrådte som medlem av kommisjonen i forbindelse med at hun tiltrådte som statssekretær i Justisdepartementet 18 september 1992.
Banklovkommisjonen har til disposisjon et sekretariat bestående av juridiske sekretærer, samt en kontormedarbeider. Fra kommisjonen begynte sitt arbeid og frem til avlevering av NOU 1994: 19, var kommisjonens juridiske sekretærer:
Advokat Sven Iver Steen, hovedsekretær (Arntzen, Underland & Co, Advokatfirma ANS)
Advokat Hans Henrik Klouman (Thommesen, Krefting, Greve & Lund/Oslo Børs)
Kontorsjef Else M. Bøthun (Norges Bank)
Frem til 1 mai 1992 var også førstekonsulent Atle Torvund (Justisdepartementets lovavdeling) engasjert som juridisk sekretær for kommisjonen.
2.4 Høringen
Justisdepartementet sendte 3 februar 1995 NOU 1994: 19 på høring til følgende institusjoner og organisasjoner med høringsfrist 15 juni 1995:
Departementene
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Folketrygdfondet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Forbrukertvistutvalget
Husbanken
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
Likestillingsombudet
Norges Bank
Norges Kommunalbank
Postbanken
Regjeringsadvokaten
Riksrevisjonen
Skattedirektoratet
Statens nærings- og distriktsutviklingsfond
Statens Fiskarbank
Statens Innkrevingssentral
Statens Landbruksbank
Statens lånekasse for utdanning
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Toll- og avgiftsdirektoratet
Verdipapirsentralen
ØKOKRIM
Akademikernes Fellesorganisasjon
Aksje- og obligasjonsfondenes Forening
Aksjesparerforeningen i Norge
Arbeidsgiverforeningen for Skip og Offshorefartøyer
Bankklagenemnda
David Forsikring
Debitorforeningen
Den Norske Advokatforening
Den norske Aktuarforening
Den norske Bankforening (Bankforeningen)
Den norske Dommerforening
Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Finansieringsselskapenes Forening
Finansforbundet
Forbrukernes Forsikringskontor
Foreningen av hovedrepresentanter for utenlandske forsikringsselskaper
Forsikringsfunksjonærenes Landsforbund
Gjeldsofferaksjonen
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Handelsbanken Liv
Handelshøyskolen BI
Institutt for rettsvitenskap, Universitetet i Tromsø
Juridisk rådgivning for kvinner
Jusformidlingen i Bergen
Juss-Buss
Juss Hjelpa i Nord-Norge
Kommunenes Sentralforbund
Kontoret for fri rettshjelp
Kreditorforeningen i Oslo
Kredittforetakenes Forening
Landsorganisasjonen i Norge
Maskinentreprenørenes Forbund
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Norges Bilbransjeforbund
Norges Bondelag
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Fiskarlag
Norges Fondsmeglerforbund
Norges Forsikringsforbund (Forsikringsforbundet)
Norges Handelshøyskole
Norges Huseierforbund
Norges Juristforbund
Norges Kemner- og Kommunekassererforbund
Norges Kooperative Landsforening
Norges Kreditorforbund
Norges Lastebileierforbund
Norges Rederiforbund
Norges Registrerte Revisorers Forening
Norges Statsautoriserte Revisorers Forening
Norsk Bonde- og Småbrukerlag
Norsk Opsjonssentral
Norske Assurandørers Forbund
Norske Boligbyggelags Landsforbund
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Finansmegleres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Inkassobyråers Forening
Norske Kredittopplysningsbyråers Forening
Norske Pensjonskassers Forening
Norske Siviløkonomers forening
Norske Skatterevisorers Landsforening
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Oslo Børs
Referansegruppen for kommunale og fylkeskommunale pensjonskasser
Regnskapsrådet
Rettspolitisk forening
Revisorrådet
Sjøassurandørenes Centralforening
Sjøtrygdelagenes Fellesforening
Skattefogdenes Landsforening
Sparebankforeningen i Norge (Sparebankforeningen)
Verdipapirfondenes forening
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Følgende instanser har kommet med merknader til utredningen:
Administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Fiskeridepartementet
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
Kommunal- og arbeidsdepartementet
Nærings- og energidepartementet (Næringsdepartementet)
Samferdselsdepartementet
Brønnøysundregistrene
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Husbanken
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
Norges Bank
Postbanken
Postverket
Statens nærings- og distriktsutviklingsfond
Statens Innkrevingssentral
Statens lånekasse for utdanning
Toll- og avgiftsdirektoratet
ØKOKRIM
Den norske Bankforening (Bankforeningen)
Creditreform Norge AS (Creditreform)
Finansieringsselskapenes Forening
Finansforbundet
Gjeldsofferaksjonen
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Juss-Buss
Juss Hjelpa i Nord-Norge
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Norges Forsikringsforbund (Forsikringsforbundet)
Norges Huseierforbund
Norges Kooperative Landsforening
Norges Rederiforbund
AS Norske Shell
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
OBOS
Oslo Børs
Sikkerhetsnettet
Sparebankforeningen i Norge (Sparebankforeningen)
Statoil Norge AS
Enkelte instanser har kommet med tilleggsuttalelser etter utløpet av den opprinnelige høringsfristen.
Også Finansdepartementet avga høringsuttalelse i saken. Siden proposisjonen fremmes etter et nært samarbeid med Finansdepartementet, er denne høringsuttalelsen ikke særskilt referert i proposisjonen.
Departementet gjør nærmere rede for høringsinstansenes syn i de alminnelige merknadene i proposisjonen og i de spesielle merknadene til de enkelte paragrafene i kapittel 14. Navnet på enkelte høringsinstanser er i proposisjonen angitt med kortformene som er satt i parentes i listene ovenfor.