11 Megler-, agent- og rådgivningsoppdrag
11.1 Banklovkommisjonens forslag
Banklovkommisjonen foreslår i lovutkastet kapittel 5 og 6 regulering av mellommenn og rådgiveres oppdrag. Kommisjonen foreslår at disse kapitlene skal gjelde generelt i den forstand at de ikke bare skal omfatte virksomhet som er knyttet til avtaler som ellers går inn under finansavtaleloven. Bl a foreslår Banklovkommisjonen at reguleringen skal omfatte forsikringsmeglere, forsikringsagenter og forsikringsrådgivere.
Kommisjonen understreker at det er en nokså uensartet virksomhet som drives av mellommenn og rådgivere. Det tilsier etter kommisjonens oppfatning at reglene ikke bør være like for de forskjellige typer virksomhet. Banklovkommisjonen foreslår etter dette regulering av finans- og forsikringsmegleroppdrag i utkastet kapittel 5 og regulering av agent- og rådgivningsoppdrag i utkastet kapittel 6.
Et sentralt formål med reguleringen er å hindre at disse aktørene opptrer i ulike roller som kan gjøre det vanskelig for brukerne å vite i hvilken egenskap vedkommende opptrer. Reglene innebærer at vedkommende mellommann ikke kan opptre i ulike roller i en og samme handel.
Meglere skal i utgangspunktet opptre som upartiske mellommenn, og har til oppgave å formidle kontakt mellom partene og medvirke til at de forhandler seg frem til enighet. En megler skal stå mellom de to partene og ivareta begges interesser.
Banklovkommisjonens forslag omfatter også forsikringsmeglere. De står i dag i en særstilling i forhold til andre meglere. Etter vanlig oppfatning anses forsikringsmegleren som forsikringstakerens medhjelper og representant overfor forsikringsgiveren, og forsikringsmegleren skal ivareta forsikringstakerens interesser ved utførelsen av oppdraget. Banklovkommisjonens forslag innebærer en endring av forsikringsmeglerens rettslige stilling. Etter forslaget skal et forsikringsmeglerforetak på en betryggende måte ivareta både forsikringstakerens og forsikringsgiverens interesser.
Fondsmeglere og eiendomsmeglere er ikke omfattet av Banklovkommisjonens forslag. Deres virksomhet er allerede regulert i henholdsvis verdipapirhandelloven (lov 19 juni 1997 nr 79) og eiendomsmeglingsloven (lov 16 juni 1989 nr 53).
En kommisjonær er en mellommann som opptrer i eget navn, men for oppdragsgiverens regning. Kommisjonærer omfattes ikke av Banklovkommisjonens forslag.
Agenter har vanligvis som oppgave å ta kontakt med markedet og innhente tilbud fra kunder på vegne av en prinsipal. Normalt har agenter ikke fullmakt til å slutte avtale på prinsipalens vegne. Etter lovutkastet skal agenten ivareta sin oppdragsgivers interesse. Forsikringsavtaleloven har i dag ingen regler om forsikringsagenter. Gjeldende finansieringsvirksomhetslov har heller ingen regler som spesielt regulerer agentenes virksomhet.
En rådgiver skal alene ivareta interessen til sin klient. Rådgivere opptrer ikke som mellomledd i en handel. Rådgivernes virksomhet er ikke lovregulert etter gjeldende rett.
Banklovkommisjonens forslag i NOU 1994: 19 innebærer utelukkende en regulering av visse, hovedsaklig privatrettslige, sider knyttet til megler-, agent- og rådgivningsoppdrag. Banklovkommisjonen uttaler i NOU 1994: 19 s 84 at kommisjonen vil arbeide videre med offentligrettslig regulering av mellommenn og rådgivere. Kommisjonen opplyser at man i denne forbindelse vurderer å foreslå konsesjonsplikt for meglerforetak og meldeplikt og krav om sikkerhetsstillelse for agenter og rådgivere. I NOU 1998: 14 opplyser kommisjonen at forslag til regler om finansmeglerforetak m v vil komme i kommisjonens utredning nr 5.
11.2 Høringsinstansenes syn
Bare få høringsinstanser har kommentert Banklovkommisjonens forslag i kapittel 5 og 6.
Bankforeningen og Forbrukerrådet er tilfreds med de forslagene som er fremmet. Forbrukerrådet understreker at det i tillegg vil være vesentlig å gjennomføre en offentligrettslig regulering av mellommenn og rådgivere.
Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at det bør klargjøres hvilke typer mellommanns- og rådgivningsoppdrag som vil være omfattet av lovutkastet, og det også hadde vært ønskelig med en klarere avgrensning mellom de ulike oppdragsformene som omfattes av utkastet.
Forsikringsforbundet har vesentlige innvendinger mot Banklovkommisjonens forslag om å endre forsikringsmeglerens rettslige stilling. Etter forbundets syn kan det anføres gode argumenter for å opprettholde den nåværende rettstilstanden. Forbundet viser bl a til følgende argumenter:
« Ressursutnyttelse/effektivitetshensyn
Megleren har en viktig funksjon som aktør ved tilretteleggelsen for konkurranse i forsikringsmarkedet. Reglene om meglerens rettslige stilling bør være utformet slik at man oppnår en best mulig ressursutnyttelse. Sett fra forsikringstakers synspunkt vil den aktuelle forsikringsmegler ha spesialkompetanse på det risikoområde som skal dekkes. Dette sammen med kjennskap til oppdragsgivers forsikringsbehov kan gi bedre koordinasjon av arbeidet med å innhente forsikringstilbud, enn dersom forsikringstaker skulle føre forhandlinger med alle aktuelle forsikringsgivere før avtalen sluttes. Sett fra forsikringsgivers synspunkt bidrar megleren til en effektiv konkurransesituasjon ved at flere forsikringsselskaper kan forholde seg til de opplysninger som en megler presenterer. Megleren har samlet inn nødvendig informasjon hos sin klient forsikringstakeren og vil stå ansvarlig for opplysningenes korrekthet. Dersom selskapet skal overta risikoen for at de oppgitte opplysninger er korrekte vil det enkelte selskap måtte kontrollere opplysninger hos forsikringstaker. Den samfunnsmessige besparelse som oppnås er et vesentlig argument for å opprettholde den nåværende regulering av partenes rettslige stilling.
[...]
Forbrukervernhensyn
Et tungtveiende moment for å endre dagens identifikasjonsregel må antas å ligge i det sterke stilling forbrukervernhensyn inntar ved utforming av ny lovgivning. De typer forsikring som kan tegnes gjennom forsikringsmegler kan beskrives slik:
Næringsforsikring
Forsikring av offentlig virksomhet
Organisasjoner, foreninger og forsikringstakere som tegner forsikring på vegne av sikrede medlemmer
Forsikring av risikoer i husholdningene.
Nær sagt all forsikring som i dag tegnes via megler faller i de to første gruppene. Organisasjons/foreningssegmentet utgjør et meget lite marked, men har et visst vekstpotensiale. Husholdningenes forsikringer tegnes vanligvis ikke via megler.
Forbrukerhensyn har derfor liten vekt i vurderingen av den mest hensiktsmessige regulering av megleransvaret. Dersom andre argumenter taler mot en endring av identifikasjonsregelen, vil etter dette ikke forbrukerhensyn være et tungtveiende argument for endring av gjeldende rettstilstand.»
Forsikringsforbundet har videre pekt på at den foreslåtte endringen av forsikringsmeglernes stilling vil representere et brudd med den angloamerikanske rettstradisjon på dette området.
Når det gjelder hvem som betaler for forsikringsmeglerens tjenester, uttaler Forsikringsforbundet bl a:
«Vi vil fremheve tre forhold som viktige:
I praksis er det forsikringstaker som betaler kommisjonen, og gjennomføringen av betalingen utgjør et rent teknisk spørsmål. Hvorvidt premien skal betales til megler som trekker denne av før overføring til forsikringsgiver, eller hvorvidt forsikringsgiver mottar denne direkte og deretter betaler forsikringsmegleren, kan ikke være avgjørende for hvor risikoen for meglers forsømmelige forhold skal plasseres.
Et ensartet provisjonsnivå i de enkelte markeder svekker muligheten for at dette utgjør et avgjørende element i valg av forsikringsgiver.
Forsikringsmegler er forpliktet til å opplyse forsikringstaker om kommisjonens størrelse.»
Forsikringsforbundet uttaler videre at et pålegg om bruk av en meglerfullmakt med et tilfredsstillende innhold vil kunne regulere forholdet mellom partene på en effektiv og mindre inngripende måte.
11.3 Departementets vurdering
Departementet er kommet til at virkeområdet for kapitlene 5 og 6 bør avgrenses i samsvar med virkeområdet for loven for øvrig. Det innebærer at reguleringen av mellommanns- og rådgivningsoppdrag bare bør omfatte oppdrag som helt eller delvis er knyttet til de avtaleformer som omfattes av kapitlene 2, 3 og 4 i lovutkastet. En følge av dette er megler-, agent- eller rådgivningsoppdrag knyttet til forsikring ikke er omfattet av departementets forslag.
Departementet ser det slik at rammene for kapittel 5 og 6 bør følge avgrensningen av virkeområdet for de sentrale kapitlene om henholdsvis innskudd m v, låneavtaler og kausjon. Departementet er likevel enig med Banklovkommisjonen i at det ikke bør gjelde noe krav om at en av partene er finansinstitusjon eller lignende institusjon som nevnt i § 1. I forhold til disse bestemmelsene bør det være tilstrekkelig at mellommannen eller rådgiveren opptrer som profesjonell yrkesutøver.
En eventuell bredere regulering av mellommanns- og rådgivningsoppdrag bør etter departementets syn gjennomføres på annen måte enn gjennom regulering i finansavtaleloven. Departementet viser i denne sammenheng til at det ikke vil være noen klar grense mellom forslagene som er fremsatt i NOU 1994: 19 og den offentligrettslige reguleringen av finansmeglere m v som Banklovkommisjonen har varslet at de vil komme tilbake til i sin utredning nr 5. Departementet forutsetter at Banklovkommisjonen i den kommende utredningen foretar en generell vurdering av behovet for lovregulering knyttet til mellommenn og rådgivere i forhold til finansielle tjenester.
Når det gjelder særskilt gjelder forsikringsmegling, vil departementet peke på at Banklovkommisjonens forslag ville innebære en grunnleggende endring av rettstilstanden. Etter departementets syn vil det være lite naturlig å gjennomføre en slik reform gjennom en lov som for øvrig ikke omfatter forsikringsavtaler. Departementet viser også til at Finansdepartementet i 1995, dvs etter at Banklovkommisjonens utredning forelå, har gitt en relativt omfattende forskrift om forsikringsmegling (forskrift 24 november 1995 nr 923 om forsikringsmegling). Forskriften, som har sin bakgrunn i EØS-regler på området, er utformet ut fra det tradisjonelle utgangspunktet om at forsikringsmegleren handler på oppdrag fra forsikringstakeren og dermed er forsikringstakerens representant. Finansdepartementets forskrift er gitt med hjemmel i forsikringsvirksomhetsloven.
Departementet understreker at det også på de områdene som departementets forslag dekker, vil være en nær sammenheng mellom de reglene som foreslås og den offentligrettslige reguleringen som Banklovkommisjonen vil behandle i sin utredning nr 5. Bestemmelsene som foreslås nå, vil eventuelt kunne justeres på et senere tidspunkt dersom sammenhengen med annen regulering skulle tilsi det. Departementet legger dessuten opp til at nærmere regler om gjennomføring, utfylling og avgrensning av reglene i kapittel 5 og 6 skal kunne gis ved forskrift, se lovutkastet § 73 fjerde ledd og § 83 tredje ledd.
I samsvar med forslaget fra Banklovkommisjonens flertall foreslår departementet at reglene i kapittel 5 og 6 i sin helhet gjøres ufravikelige, se utkastet § 2 annet ledd og kapittel 6.3.