5 Endringer i foreldelseslovens regler om avbrudd av foreldelse
5.1 Innledning
I høringsbrevet 3 juli 1997 tok departementet opp enkelte spørsmål knyttet til reglene om avbrudd av foreldelse, særlig i forhold til krav som behandles av et særskilt forvaltningsorgan eller av en tvisteløsningsnemnd.
Regler om avbrudd av foreldelse finnes i foreldelsesloven (lov 18 mai 1979 nr 18) §§ 14 til 23. §§ 14 til 19 inneholder regler om hvordan foreldelse avbrytes, og §§ 20 til 23 regulerer virkningen av avbrutt foreldelse.
I praksis vil avbrudd av foreldelse i de fleste tilfeller skje ved at skyldneren erkjenner kravet (§ 14), eller ved at fordringshaveren tar rettslige skritt (§ 15). Når foreldelsen er avbrutt, følger det av reglene i §§ 20 til 23 at det vil gjelde en ny, og til dels vesentlig forlenget, foreldelsesfrist.
Etter foreldelsesloven § 16 nr 1 avbrytes foreldelse også når fordringshaveren bringer kravet inn til avgjørelse ved«et forvaltningsorgan som har særskilt myndighet til å avgjøre tvist om kravet». Etter § 16 nr 2 gjelder det samme når kravet bringes inn for en klage- eller reklamasjonsnemnd. Reglene om avbrudd av foreldelse i foreldelsesloven gjelder også for forsikringskrav, jf forsikringsavtaleloven § 8-6 tredje ledd og § 18-6 tredje ledd.
Som eksempler på avgjørelser som omfattes av § 16 nr 1 kan nevnes bidragsfogdens fastsettelse av barnebidrag, jf barneloven § 54, Forbrukertvistutvalgets avgjørelser, jf lov 28 april 1978 nr 18 § 6, Trygderettens kjennelser, jf lov 16 desember 1966 nr 9 og avgjørelser av Klagenemnda for merverdiavgift, jf lov 16 juni 1969 nr 66 § 57. Eksempler på nemnder som omfattes av § 16 nr 2 er Forsikringsskadenemnda, jf forsikringsavtaleloven § 20-1, og Bankklagenemnda.
5.2 Avbrudd av foreldelse der nemnda ikke tar stilling til alle sider ved saken
Foreldelsesloven § 16 er i dag formulert slik at foreldelse avbrytes når fordringshaveren bringer kravet inn for et forvaltningsorgan eller en nemnd. I høringsbrevet tok departementet opp spørsmålet om denne formuleringen innebærer noen begrensning i forhold til tilfeller der man bringer inn en tvist knyttet til et krav uten at forvaltningsorganet eller nemnda tar stilling til alle sider ved saken. I slike tilfeller kan det hevdes at det ikke er kravet som sådan som er brakt inn for forvaltningsorganet eller nemnda, men bare et underliggende spørsmål som er av betydning for om det foreligger et krav. Ut fra dette kan det igjen spørres om vilkårene for avbrudd av foreldelse i foreldelsesloven § 16 kan anses oppfylt.
Ett eksempel på nemndsbehandling som bare gjelder deler av saken, vil være saker som bringes inn for Avkortningsnemnda for forsikringssaker, som er opprettet på grunnlag av avtale som nevnt i forsikringsavtaleloven § 20-1. Et annet område der det kan reises tvil om vilkårene for avbrudd av foreldelse er oppfylt, er krav under naturskadeforsikring som bringes inn for ankenemnda for Statens naturskadefond. Ifølge naturskadeforsikringsloven § 2 første ledd og § 3 fjerde ledd er det bare enkelte nærmere angitte delspørsmål knyttet til et erstatningskrav som kan bringes inn for ankenemnda, b l a «tvil om det foreligger en naturskade» og «tvil om det er inntruffet én eller flere naturkatastrofer».
Det skal i praksis være lagt til grunn at foreldelsesloven § 16 innebærer avbrudd av foreldelse også i slike tilfeller som er nevnt ovenfor. Dette fremstår også som en klart rimelig løsning. Når fordringshaveren har krevd behandling av en tvist for et forvaltningsorgan eller en nemnd, vil han eller hun ha liten oppfordring til å ta andre positive skritt for å avbryte foreldelsen. Inntreden av foreldelse i en slik situasjon ville kunne ramme overraskende og fremstå som lite rimelig.
På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsbrevet å endre foreldelsesloven § 16 nr 1 og nr 2 for å presisere at det er tilstrekkelig for avbrudd av foreldelse at « tvist om kravet» bringes inn for et forvaltningsorgan av den art som er nevnt i bestemmelsen.
Under høringen er samtlige av de høringsinstanser som uttaler seg, positive til forslaget. Dette gjelder: Barne- og familiedepartementet, Den Norske Advokatforening, Forbrukerrådet, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Kredittilsynet, Rikstrygdeverket og Sparebankforeningen i Norge.
Regjeringsadvokaten slutter seg også til drøftelsen i høringsbrevet, men reiser spørsmålet om en foreslåtte endring i ordlyden i tilstrekkelig grad avklarer spørsmålet. Regjeringsadvokaten antyder som en alternativ formuleringen «tvist knyttet til kravet».
Departementet foreslår en presisering som foreslått i høringsbrevet. Etter departementets syn vil formuleringen «tvist om kravet» gjøre det tilstrekkelig klart at bestemmelsen vil gjelde selv om tvisten som bringes inn for organet ikke omfatter alle sider ved saken.
5.3 Avbrudd av foreldelse når det er skyldneren som bringer kravet inn for forvaltningsorganet eller nemnda
§ 16 gjelder i dag bare når fordringshaveren bringer et krav inn for et forvaltningsorgan eller en nemnd. For en del av de forvaltningsorganene og nemndene som omfattes av § 16, vil det imidlertid være anledning både for fordringshaveren og skyldneren til å bringe inn en tvist, se som eksempel reglene i forsikringsavtaleloven § 20-1, som gir hver av partene rett til å kreve nemndsbehandling der nemnda er kompetent.
Ordningen som følger av § 16, skiller seg her fra det som gjelder for domstolsbehandling etter § 15. Etter § 15 nr 1 annet punktum avbrytes foreldelse ikke bare ved fordringshaverens saksanlegg, men også når skyldneren tar skritt for å få fastsettelsesdom om fordringen. § 15 nr 1 annet punktum ble tatt med i lovforslaget i proposisjonen til foreldelsesloven (Ot prp nr 38 (1977-78)) som følge av merknader innkommet under høringen. Det ble påpekt at foreldelse også burde inntre dersom det er skyldneren som søker å oppnå avklaring ved å reise sak om fordringen. Det ble i den forbindelse vist at det vil være vanskelig for fordringshaveren å tenke seg at han skal være nødt til å ta positive skritt for å avbryte foreldelse når det allerede verserer søksmål om fordringen (Ot prp nr 38 (1977-78) s 68).
Departementet foreslo i høringsbrevet å endre § 16 slik at foreldelse avbrytes uavhengig av hvem av partene som har brakt saken inn for forvaltningsorganet eller nemnda. Departementet foreslo å gjøre dette ved å utelate ordet «fordringshaveren» i § 16 nr 1. Gjennom henvisningen i § 16 nr 2 første punktum til reglene i § 16 nr 1 vil en slik endring også gjelde for de nemndene som er omfattet av nr 2.
Under høringen er samtlige av de høringsinstanser som uttaler seg, positive til forslaget. Dette gjelder: Barne- og familiedepartementet, Den Norske Advokatforening, Forbrukerrådet, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Kredittilsynet, rikstrygdeverket, Sosial- og helsedepartementet, Sparebankforeningen i Norge og Regjeringsadvokaten.
Departementet foreslår etter dette å utelate ordet «fordringshaveren» i § 16 nr 1
Også § 29 nr 3, som gjelder beregning av frister, er formulert ut fra at fristavbrudd vil være knyttet til en handling fra fordringshaverens side. Dette er misvisende både i forhold til den gjeldende ordning i forhold til domstolsavgjørelser etter § 15 og den foreslåtte endringen i § 16 nr 1. Departementet forslår derfor at formuleringen «fra fordringshaverens side» utelates i § 29 nr 3.
5.4 Virkningen av avbrutt foreldelse
Virkningen av at foreldelsen er avbrutt etter reglene i foreldelsesloven § 16, er regulert i §§ 21 og 22 i loven.
Det følger for det første av § 21 nr 1 at det ikke skjer noen foreldelse så lenge forfølgningen pågår, dvs så lenge saken er til behandling i et forvaltningsorgan eller i en nemnd.
Situasjonen etter at saken er ferdigbehandlet, er regulert i § 21 nr 2 og § 22 nr 1. Etter § 21 nr 1 løper en ny foreldelsesfrist på 10 år dersom fordringen blir fastslått ved avgjørelse som nevnt i § 16. § 22 nr 1 gjelder når påtale ikke fører til forlik eller realitetsavgjørelse.I slike tilfeller varer virkningen av påtalen i 1 år etter at saken er avsluttet.Dette gjelder etter § 22 nr 1 siste punktum også for så vidt fordringshaveren ikke får fullt medhold i avgjørelse etter § 16.
I tilfeller der en nemnd eller et forvaltningsorgan har behandlet en tvist knyttet til et krav, men ikke har behandlet alle sider ved saken, jf kapittel 5.2 ovenfor, kan anvendelsen av bestemmelsene i § 21 nr 2 og § 22 nr 1 by på tvil. I slike tilfeller fremstår det ikke som opplagt at fordringen er fastslått selv om den som fremmer kravet får medhold i saken, jf § 21 nr 2. På den annen side må man kunne si at det foreligger en realitetsavgjørelse der fordringshaveren har fått fullt medhold, og dermed faller situasjonen heller ikke naturlig inn under § 22 nr 1. Den uklarhet som her foreligger, har sammenheng med at reglene i § 21 nr 2 og § 22 nr 1 i første rekke synes utformet med tanke på domstolsbehandling og ikke i samme grad med tanke på avgjørelser som nevnt i § 16, selv om slike avgjørelser er nevnt særskilt i § 22 nr 1 siste punktum.
Et eksempel på den tvil som kan oppstå i denne sammenheng, er dommen referert i Rettens Gang 1988 s 105 (Oslo husleierett). Saksforholdet var her at husleienemnda hadde fastsatt høyeste lovlige leie i et husleieforhold. Av dette kunne man utlede at det forelå et krav på tilbakebetaling av for mye betalt husleie. Tilbakebetalingskravet som sådan var imidlertid ikke gjenstand for behandling i husleienemnda. Retten kom til at husleienemnda var et organ som er omfattet av foreldelsesloven § 16, og at kravet måtte sies å være fastslått ved en realitetsavgjørelse som omfattes av foreldelsesloven § 21 nr 2. Dermed løp det en foreldelsesfrist på 10 år fra nemndas avgjørelse, og ikke en ettårsfrist etter § 22 nr 1.
Forståelsen av begrepet «fastslått» i § 21 nr 2 har også vist seg å by på tvil i forhold til nemndsavgjørelser der skyldneren ikke er forpliktet til å bøye seg for nemndas avgjørelser. Dette er f eks situasjonen ved behandling i Forsikringsskadenemnda og Bankklagenemnda. Avgjørelser av disse nemndene er etter gjeldende regelverk å anses som rådgivende, selv om nemnda skal varsles dersom man ikke vil rette seg etter nemndsavgjørelsen.
I en rettsavgjørelse referert i Rettens Gang 1995 s 400 (Oslo byrett) ble det lagt til grunn at når banken hadde avslått å følge Bankklagenemndas vedtak, var kravet ikke «fastslått» i forhold til § 21 nr 2. Det ble dermed lagt til grunn virkningen av avbrutt foreldelse i et slik tilfelle er regulert i § 22 nr 1, med den virkning at foreldelse kan inntre 1 år etter at kravshaveren blir kjent med at banken ikke vil følge Bankklagenemndas tilråding.
De forhold som er påpekt ovenfor, viser at det er behov for en klarere grensedragning mellom § 21 nr 2 og § 22 nr 1. Justisdepartementet pekte i høringsbrevet på to mulige måter for å gjennomføre en slik grensedragning:
«En mulighet er å foreta en presisering som går ut på at ti års forlengelse etter § 21 nr 2 bare gjelder der det er selve fordringen som blir fastslått ved dom eller annen avgjørelse. For en slik løsning kan det anføres at ti års forlengelse bør forbeholdes tilfeller der kravet som sådan fastsettes på grunnlag av en prøvelse av a lle sider av saken. Det kan pekes på at det bare er i de nevnte tilfellene at det foreligger en avgjørelse som går ut på at det foreligger et fordring med et bestemt omfang. Således er det bare i disse tilfellene avgjørelsen innebærer at man oppnår full notoritet omkring fordringen.
F eks vil en avgjørelse av Naturskadenemnda som går ut på at det foreligger en naturskade, bare avklare ett av flere vilkår for erstatningsplikt. Selv om det foreligger en naturskade vil skadelidtes ikke ha krav på erstatning dersom det f eks ikke kan konstateres noe økonomisk tap. Og selv om det er på det rene at det foreligger et økonomisk tap, vil nemndsavgjørelsen ikke avklare størrelsen av kravet.
På den annen side vil en nemndsavgjørelse e l i praksis ofte innebære en avklaring av de reelle tvistepunktene i en sak. Er f eks spørsmålet om det foreligger en naturskade brakt inn for Naturskadenemnda, og nemnda har fastslått at dette er tilfelle, vil det normale være at partene selv kommer til enighet om selve erstatningsoppgjøret.
Uansett vil en nemndsbehandling for begge parter innebære at det blir en betydelig oppmerksomhet om saken og kravet. I forhold til hensynene bak foreldelsesreglene synes det ikke rimelig at det inntrer foreldelse så tidlig som ett år etter at saken er avsluttet. Det vil ofte kunne fremstå som overraskende for fordringshaveren dersom han eller hun, etter å ha fått medhold ved en nemndsbehandling, allerede etter ett år må ta formelle skritt for å unngå foreldelse av kravet. En slik regel vil dermed kunne virke som en «felle» for fordringshaveren.»
På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsbrevet å endre foreldelsesloven § 21 nr 2 for å få fram at tiårsregelen gjelder i forhold til nemndsbehandling m v som nevnt i § 16 selv om avgjørelsesorganet ikke har tatt stilling til alle sider ved fordringshaverens krav og uavhengig av om skyldneren er forpliktet til å bøye seg for avgjørelsen.
Flere høringsinstanser har innvendinger mot departementets forslag på dette punktet. Dette gjelder Den norske Bankforening, Norges Forsikringsforbund, Nærings- og handelsdepartementet og Regjeringsadvokaten. Departementets forslag støttes av Barne- og familiedepartementet, Forbrukerrådet, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Kredittilsynet og Rikstrygdeverket.
De høringsinstansene som har innvendinger. mener at en ny foreldelsesfrist på 10 år er for lang, både i tilfeller der avgjørelsesorganet ikke har tatt stilling til alle sider ved fordringshaverens krav og i tilfeller der skyldneren ikke har plikt til å bøye seg for avgjørelsen. F eks uttaler Regjeringsadvokaten:
«Valg av løsning må, som det fremgår av notatet, skje på bakgrunn av en avveining av hensyn som trekker i ulik retning.
Der skyldneren ikke har plikt til å bøye seg for nemndas avgjørelse, og gjør kravshaveren oppmerksom på at man vil avslå å følge nemndas avgjørelse, har kravshaveren en klar oppfordring til å gå videre med saken. Det synes her vanskelig å begrunne at ytterligere forfølgning skal kunne utstå i ytterligere 10 år. Forholdet skiller seg fra de tilfeller der kravet som sådan er avgjort og skyldneren er bundet av avgjørelsen, eventuelt at det er skyldneren som må ta ytterligere skritt dersom han ikke vil bøye seg for den.
Der nemnda f eks bare har tatt stilling til ett av flere vilkår for erstatningsplikt, vil partene ofte ha felles interesse i å få saken ut av verden og komme til enighet om selve erstatningsoppgjøret. Det kan imidlertid oppstå betydelig uenighet om bl a størrelsen av det økonomiske tap. Dersom enighet ikke oppnås, kan det også her være vanskelig å begrunne at fordringshaveren skal ha en ytterligere frist på 10 år. Sterke hensyn taler for at kravets størrelse avklares raskt. Bl a vil ofte bevisvurderingen bli vanskeligere etter hvert som tiden går. I dette perspektiv synes en frist på 10 år lang, når fordringen som sådan ikke er avgjort. På den annen side vil foreldelse allerede etter 1 år kunne fremstå som en overraskelse for den som jo har fått medhold i at f eks et grunnvilkår for erstatning foreligger. En ny frist på 3 år burde her være tilstrekkelig for fordringshaver, men innføring av en slik frist ville innebære en komplisering av regelverket.
De to ovennevnte tilfellene skiller seg klart fra det tilfellet der kravet som sådan er avgjort med bindende virkning, slik at det bare er innfordringen som gjenstår.»
Den norske Bankforening uttaler bl a:
«Bankforeningen er uenige i at det skal gjelde en ny foreldelsesfrist på 10 år for saker som er behandlet i Bankklagenemnda. I motsetning til fordringer som er fastslått ved dom, har fordringer som er behandlet i Bankklagenemnda ikke fått noe nytt grunnlag ved nemndsbehandlingen. Dersom banken velger ikke å følge Bankklagenemndas rådgivende uttalelse, står kravet fortsatt åpent. Ønsker klager å forfølge saken videre, vil han ha en naturlig oppfordring til raskt å bringe saken inn for domstolene.»
Norges Forsikringsforbund uttaler bl a:
«Norges Forsikringsforbund er av den oppfatning at en regel som foreslått vil kunne medføre store problemer både for skadelidte/sikrede og forsikringsselskapet. Samtlige hensyn for melde- og foreldelsesfrister i FAL og i erstatningsretten vil tale mot å innføre en ti års tilleggsfrist for foreldelse av krav som har vært til behandling i Forsikringsskadenemnda. Blant hensynene bak foreldelsesregelen er at det faktiske grunnlag må avklares før det blir glemt eller er forsvunnet. Forslaget er på dette punkt etter vår oppfatning ikke akseptabelt.»
Etter departementets syn er det behov for en avklaring av grensedragningen mellom § 21 nr 2 og § 22 nr 2. Slik gjeldende lov er bygget opp, vil det enten være tale om en frist på 1 år eller en frist på 10 år. Departementet ser imidlertid at det kan reises innvendinger mot en så lang frist som 10 år i alle tilfeller der det foreligger en realitetsavgjørelse i saken. På den annen side vil frist på 1 år være for kort i mange tilfeller. Som påpekt i høringsbrevet, vil det kunne fremstå som en «felle» for fordringshaveren dersom han eller hun, etter å ha fått medhold ved en nemndsbehandling, allerede etter 1 år må ta formelle skritt for å unngår foreldelse av kravet.
Departementet er etter dette kommet til at den beste løsningen vil være å innføre en særskilt fristregel for de tilfellene der fordringshaveren oppnår en realitetsavgjørelse, men hvor fordringen som sådan ikke er bindende fastslått ved avgjørelsen. En slik frist kan naturlig settes til 3 år, som vil tilsvare den alminnelige foreldelsesfristen etter foreldelsesloven § 2. Teknisk kan en slik regel innarbeides som et nytt annet punktum i foreldelsesloven § 21 nr 2. Den foreslåtte regelen vil i praksis i første rekke få betydning i forhold til avgjørelser som nevnt i § 16, men den vil også gjelde i tilfeller der det foreligger en domstolsavgjørelse som nevnt i § 15 uten at retten har tatt stilling til alle sider ved saken.
Det som kan innvendes mot en slik fristregel, vil i første rekke være at det vil innebære en viss komplisering av regelverket med tre i stedet for to ulike frister. Departementet legger likevel vekt på at det her foreligger et reelt behov for en «mellomløsning» i forhold til de nåværende reglene som innebærer enten en meget kort og eller en meget lang frist. Ved den foreslåtte tredelingen vill man oppnå at reglene i større grad blir tilpasset de ulike faktiske situasjoner som kan foreligge.
Den lengste fristen, 10 år, vil følge av § 21 nr 2 første punktum. Denne fristen vil gjelde i de tilfellene der kravet som sådan er fastslått med bindende virkning. I slike tilfeller vil det rettslige forholdet mellom partene være fullt ut avklart gjennom avgjørelsen, slik at det i realiteten er bare innfordringen som gjenstår. I en slik situasjon er det behov for en lang foreldelsesfrist.
For å presisere at tiårsfristen bare skal gjelde der kravet er bindende fastslått, foreslår departementet å tilføye ordet «bindende» i § 21 nr 2 første punktum. At en avgjørelse er bindende, vil kunne følge av reglene som gjelder for det enkelte avgjørelsesorganet eller av avtale mellom partene.
Den mellomlange fristen, 3 år, vil følge av det foreslåtte annet punktum i § 21 nr 2. Den vil gjelde i tilfeller der fordringshaveren har fått medhold ved avgjørelsen, men hvor kravet som sådan likevel ikke er fastslått med bindende virkning.
Treårsfristen vil for det første omfatte tilfeller der avgjørelsesorganet ikke har tatt stilling til alle sider ved saker. Situasjonen vil da være at organet har avgjort ett eller flere spørsmål som er av betydning for å ta stilling til om det foreligger krav eller for å ta stilling til kravets omfang, men at kravet som sådan ikke er fastslått ved avgjørelsen. Dette kan f eks være en avgjørelse som fastslår at det foreligger erstatningsplikt, men som ikke tar stilling til utmåling av erstatningen. For avgjørelser av Avkortingsnemnda for forsikringssaker eller ankenemnda for Statens naturskadefond vil treårsfristen gjelde generelt. Som påpekt i kapittel 5.2 ovenfor, vil disse avgjørelsene i alle tilfeller bare gjelde deler av saken. Også et saksforhold som ved avgjørelsen i Rettens Gang 1988 s 105, referert ovenfor, vil falle inn under den foreslåtte treårsregelen.
Den foreslåtte treårsregelen er videre forutsatt å omfatte tilfeller der avgjørelsesorganet har tatt stilling til kravet som sådan, men hvor avgjørelsen ikke er bindende i forhold til skyldneren. Dette vil bl a omfatte avgjørelser av Forsikringsskadenemnda og Bankklagenemnda, som etter gjeldende regelverk er å anse som rådgivende.
Ettårsregelen i § 22 nr 1 vil fortsatt gjelde i tilfeller der forfølgningen av formelle grunner ikke fører frem.
Den vil videre gjelde i den utstrekning fordringshaveren ikke får fullt medhold i avgjørelsen, se § 22 nr 1 siste punktum. En følge av dette er også at ettårsregelen vil gjelde selv om det foreligger realitetsavgjørelse, dersom fordringshaveren vil gjøre gjeldende at han eller hun har et mer omfattende krav enn det som er forenlig med avgjørelsen. Som eksempel kan man ta et tilfelle der forsikringstakeren bringer en sak inn for Avkortningsnemnda for forsikringssaker med påstand om at det ikke skal foretas noen avkorting av erstatningen, mens forsikringsselskapet på sin side krever avkorting med 50 %. Man kan tenke seg at ingen av partene får fullt medhold, slik at nemndas avgjørelse går ut på avkorting med 25 %. Dersom forsikringstakeren etter dette vil fastholde at det ikke skal foretas noen avkorting, må han eller hun sørge for avbrudd av foreldelse innen ettårsfristen, f eks ved å anlegge rettssak. Selv om dette ikke gjøres, vil likevel ikke kravet være foreldet i sin helhet. Inntil utløpet av treårsfristen vil fordringshaveren fortsatt kunne gjøre krav gjeldende mot forsikringsselskapet, men han eller hun kan da ikke gjøre gjeldende at avkortingen skal være lavere enn 25 %.