4 Generelt om behovet for å gi selveiende institusjoner adgang til å danne finanskonsern

Banklovkommisjonens vurdering

Kommisjonen foreslår at selveiende finansforetak skal kunne inngå avtale om opprettelse av finanskonsern, hvor de enkelte foretak skal ledes av et konsernstyre. Foretakene skal i tillegg til konsernstyret ha egne styrer. Konsernstyret skal velges i fellesmøte i generalforsamlingene til de berørte foretak. Foretakene kan velge å opprette en felles generalforsamling, og i såfall skal konsernet også kunne utstede felles grunnfondsbevis.

Organiseringen kan sies å ha likhetstrekk med organiseringen av et vanlig finanskonsern, bortsett fra at holdingselskapet (morselskapet) er erstattet av et selskapsorgan (konsernstyret). Dette er ansett nødvendig fordi selveiende institusjoner ikke kan eies av et annet selskap.

Banklovkommisjonen begrunner sitt forslag slik (NOU 1998:14 s 118):

«Gjeldende regelverk inneholder ikke uttrykkelige regler som omhandler horisontalt oppbygget finansgruppe, bestående av så vel gjensidig forsikringsselskap som sparebank. Det fremgår imidlertid klart av forarbeidene til endringsloven om finanskonserner, at regelverket burde utformes slik at det ikke ville legge hindringer i veien for blandede konserngrupper med deltagelse av sparebanker og gjensidige forsikringsselskaper. Årsaken til at samarbeid mellom selveiende banker og forsikringsselskaper ikke ble uttrykkelig omtalt, kan være at samarbeidskonstellasjoner ikke ble oppfattet som noe realistisk alterativ på det daværende tidspunkt. Utviklingen i løpet av 1990-årene har endret dette.

Kommisjonen mener at hensynet til klarhet og oversiktlighet tilsier at adgang til å opprette konserngruppe av selveiende institusjoner fastsettes i loven, jf. §§ 1-3 annet ledd og 7-5.»

Kommisjonen gir ingen ytterligere begrunnelse av forslaget om selveiende institusjoners adgang til å danne finanskonsern.

Høringsinstansenes merknader

Kredittilsynet viser i sin høringsuttalelse bl a til de synspunkter tilsynet ga uttrykk for i brev 5 juni 1998 om utkastet til forskrift om selveiende finansinstitusjoners adgang til å danne blandet finanskonsern. I brevet uttalte Kredittilsynet bl a følgende om en uttalelse fra finanskomitéens flertall i Innst O nr 8 (1991-92):

«Det grunnleggende synspunkt er (imidlertid) at forskjellen når det gjelder organisasjonsform mellom selveiende foretak og aksjeselskap, ikke bør tillegges avgjørende vekt i forhold til muligheten for å etablere blandede finansgrupper som ledd i den strukturelle utvikling. Kredittilsynet er enig i et slikt rettspolitisk synspunkt, og kan ikke se at en gruppering basert på samarbeidsavtale og felles selskapsorganer som omfatter sparebank og gjensidig forsikringsselskap, skulle reise særlige betenkeligheter ut fra gjeldende regelverk om finanskonserner eller ut fra generelle tilsynsmessige hensyn.»

Sparebankforeningen støtter også Banklovkommisjonens forslag, og uttaler:

«Sparebankforeningen gir lovforslaget sin støtte, idet det vil bidra til å sikre like rettslige rammevilkår for finansinstitusjonenes adgang til å danne finanskonsern, der både bank og forsikring inngår, uavhengig av institusjonens organisasjonsform. Det er som kjent for tiden innen finansnæringen en markant utvikling i retning av at en stadig større del av den samlede virksomhet skjer innenfor rammen av konserndannelser. Sett i dette perspektiv, og av det hensyn til behovet for å bevare mangfold og tilstrekkelig konkurranse i næringen, er det viktig at også selveiende institusjoner gis reell mulighet for å organisere sin virksomhet på denne måte.»

Sparebankforeningen uttaler videre:

«Siktemålet bør først og fremst være å etablere klar hjemmel for slike konserndannelser, samt trekke opp helt sentrale rammeregler. Det forefinnes verken i Norge eller i Europa noen erfaring med blandede konsern bestående av selveiende finansinstitusjoner. Omstendighetene rundt berørte selskaper i fremtidige konserndannelser kan lett tenkes å fremvise store variasjoner. Vi antar derfor at det bør legges opp til smidighet, og at det bør gis rom for at de involverte selskaper kan finne egnede løsninger på avtale- og vedtektsnivå. De aktuelle løsninger vil under enhver omstendighet være gjenstand for myndighetenes prøving gjennom konsesjonsbehandlingen.»

Også Bankforeningen støtter Banklovkommisjonens forslag, og uttaler bl a:

«Bankforeningen ser positivt på at det nå tas initiativ til å gjennomgå reguleringene om finanskonsern i lys av utviklingen i markedet. Som det heter i Regjeringens redegjørelse for strukturpolitikken i Kredittmeldinga 1997 s. 22-23, må reguleringene ikke bli innrettet slik at de hindrer omstillingene som er nødvendige for at finansnæringen skal kunne møte de utfordringer den står overfor, bl.a. « den auka internasjonale konkurransen.»»

Bankforeningen mener forslaget innebærer en oppmyking av separasjonsprinsippet mellom bank- og forsikringsvirksomhet innen samme konsern. Bankforeningen uttaler bl a:

«På finansområdet har lovgiver gått lenger enn på andre områder i å instituere det enkelte konsernselskaps uavhengighet. Bl.a. har hensynet til separasjon mellom ulike typer virksomhet (spesielt mellom bank og forsikring) avstedkommet strenge regler vedr. selskapsorganene, der det åpnes liten adgang til samordning og forenklinger mellom konsernenhetene.

I forbindelse med den aktuelle lovsak om konserngruppe av selveiende finansforetak synes det imidlertid som Kredittilsynet er mer tilbøyelig enn tidligere til å avbalansere separasjonshensynet mot de hensyn som tilsier at konsernet sees som en helhet. I brevet av 05.06.98 argumenteres det således for en løsning hvor konsernstyret overtar fullt ut den kompetanse som ellers tilligger styret i de enkelte konsernselskap. Samtidig legges det til grunn at de enkelte selskaper også skal ha egne styrer. Kredittilsynet ser ikke bort fra at en slik ordning med to styrer vil kunne medføre «uklare ansvars- og myndighetsforhold mellom konsernstyret og selskapsstyrene», men legger til grunn at disse problemer vil kunne løses gjennom «klare vedtektsbestemmelser».

Realiteten i dette er at lovforslaget vil tillate en vesentlig sterkere konsernstyring enn det som hittil har vært tillatt i forhold til andre typer av finanskonsern. Dette understrekes av de regler som foreslås om konsernsjefen. I Kredittilsynets brev sies det uttrykkelig at den foreslåtte regulering «utelukker ikke at konsernsjefen også er daglig leder i ett eller flere av de samarbeidende selskapene». Dette har hittil ikke vært akseptert i konserner som er organisert som aksjeselskaper.

Bankforeningen legger til grunn at de løsninger som velges i forbindelse med de nye regler om konserngruppe av selveiende finansforetak, ikke kan bli uten konsekvens i forhold til tilsvarende spørsmålsstillinger i forhold til andre typer finanskonsern. Vi vil be Finansdepartementet overveie om det allerede innenfor dagens lovgivning er rom for oppmykning av praksis, bl.a. når det gjelder adgangen til felles styrende organer.»

Bankforeningen mener videre at nye lovregler om konserndannelse ikke må kunne anvendes som argument mot Banklovkommisjonens forslag om omdanning av sparebanker, og uttaler:

«Etter vårt syn er det svært viktig for en videre hensiktsmessig utvikling av strukturen i det norske finansmarkedet at det åpnes en slik frivillig adgang til omdanning for sparebankene. Bankforeningen vil derfor understreke at en vedtagelse av nye lovregler om konserngruppe av selveiende finansforetak (jfr. lovutkastets § 7-5), ikke i neste omgang må bli et argument for å utelukke en adgang til omdannelse etter kapittel 8.

I markedet ser man allerede i dag at sparebanker finner frem til konsernlignende organisasjonsformer med ad hoc-preg. Vi har notert oss at den styringsmodell som er valgt av «Sparebank 1-gruppen», ble beskrevet av Kredittilsynet som «vanskelig», med sikte på mulighetene for å oppnå en hensiktmessig styring og koordinering av samarbeidet (uttalelse 07.03.96 til konsesjonssaken).

Bankforeningen vil understreke at behandlingen av NOU 1998:14 representerer en viktig anledning til å utforme et lovverk som kan bidra til en hensiktsmessig utvikling av strukturen i finansmarkedet for fremtiden, og da også for at foretak og konsern skal få en hensiktsmessig organisering og styringsform. Det må ikke bli slik at lovgivningen avskjærer visse typer av foretak fra en frivillig omdanning til aksjeselskapsformen, slik at dette i seg selv kan bli en motivasjon til ad hoc-pregede løsninger.»

Også de øvrige høringsinstansene synes i hovedsak å støtte forslaget om å la selveiende finansinstitusjoner danne finanskonsern.

Etter at høringsrunden var gjennomført, ba Finansdepartementet om en nærmere vurdering av Justisdepartementet og Kredittilsynet vedrørende særskilte selskaps- og konsernrettslige problemstillinger som kan oppstå i et konsern bestående av selveiende institusjoner.

I brev 3 februar 1999 gir Justisdepartementet uttrykk for at forholdet mellom konsernstyret og de enkelte foretaksstyrer bør avklares nærmere. Justisdepartementet uttaler bl a:

«Vi reiser for det første spørsmål om konsernstyret er ment å skulle ha eksklusiv kompetanse når det gjelder visse sakstyper, med andre ord om meningen er at foretakets egne ledelsesorganer i slike saker ikke skal ha kompetanse til å treffe vedtak selv om det gjelder beslutninger som berører foretakets virksomhet. Et annet spørsmål som må avklares, er konsernstyrets adgang til å instruere foretakenes egne ledelsesorganer.»

Justisdepartementet uttaler videre:

Vi antar at poenget med et konsernstyre må være at det først og fremst skal ivareta konsernets interesser, som ikke nødvendigvis alltid vil være sammenfallende med det enkelte foretaks interesser. Forslaget innebærer dermed at foretakene avgir myndighet til et utenforliggende organ, som er satt til å forvalte andre interesser enn interessene til det enkelte foretak spesielt. På dette punktet avviker modellen fra konsernforhold etter selskapslovgivningen, hvor generalforsamlingens eventuelle instrukser må forutsettes å være sammenfallende med «selskapsinteressen» i snever forstand, og hvor styret uansett har et generelt ansvar for å forvalte selskapet med selskapets interesser for øyet.

(...)

I vanlige selskapskonserner har konsernforholdet sin bakgrunn i at selskapene er knyttet sammen gjennom felles eierinteresser. Det er videre denne eiermessige tilknytningen som er grunnlaget for at de selskaper som inngår i konsernet, i en del rettslige sammenhenger anerkjennes som en økonomisk enhet. Tilknytningen mellom konsernselskapene er en realitet som lovgivningen knytter visse rettsvirkninger til. Forslaget om finanskonsern har derimot motsatt utgangspunkt: formålet med loven er å konstruere et konsern i den hensikt å skape en tilknytning mellom selskapene. Etter vårt syn fremstår dette som et noe pussig kunstgrep.»

I brev 23 februar 1999 uttaler Kredittilsynet at konsernstyret bør erstatte de enkelte selskapsstyrer fullt ut. Kredittilsynet antar at det med en slik konstruksjon ikke vil oppstå uklarheter mellom konsernstyret og de enkelte foretaksstyrer, og uttaler bl a:

«Det som kan skape uklarheter er at foretakene både etter Banklovkommisjonens forslag og Kredittilsynets forskriftsutkast i tillegg til konsernstyre også skal ha egne «styrer». Kredittilsynet legger til grunn at det i dette ikke behøver å ligge at det mellom konsernstyret og de andre «styrene» skal foretas en lovmessig deling eller oppsplitting av styrenes ordinære kompetanse etter sparebankloven § 15 og forsikringsvirksomhetsloven § 5-3. Modellen kan her baseres på at de enkelte institusjonene skal ha et «styre» oppnevnes og reguleres etter samme prinsipper som sparebankenes «lokalstyrer» etter sparebankloven §§ 17 a flg. Det er da muligens uheldig å betegne disse organer i det enkelte foretak for «styre» så lenge de ikke har styrekompetanse slik som det fremgår av sparebankloven § 15 og forsikringsvirksomhetsloven § 5-3. I sparebankloven §§ 7 og 17 a) flg benyttes uttrykket «lokalstyre». For å unngå uklarheter og sammenblanding samt for å få frem forholdet til konsernstyret kan de organene som her foreslås gis betegnelsen «virksomhetsstyre» i stedet for betegnelsen «styre».

Sparebankloven § 7 første ledd nr 4 fastsetter at en sparebank kan ha et eller flere lokale styrer. Sparebankloven § 17 a fastsetter at sparebankenes hovedstyre fastsetter instruks for de lokale styrer. Man har i denne sammenheng ikke sett det nødvendig å lovregulere hvilken myndighet disse lokale styrene skal ha. Kredittilsynet antar at den beste løsningen er at konsernene selv vurderer og regulerer hvilken myndighet styrene i de enkelte foretak skal ha. Hvilken myndighet de kan gis begrenses av de alminnelige reglene om styrets delegasjonsadgang. Innenfor denne grensen bør det enkelte konsern selv regulere spørsmålet i den enkelte institusjons vedtekter og ved instruks. Det er konsernstyret som vil representere sparebanken utad, og «virksomhetsstyrets» kompetanse vil typisk følge av tildelte fullmakter, jfr sparebankloven § 15 og § 17 a femte ledd. Kredittilsynet mener derfor det ikke er nødvendig i loven å fastsette nærmere hvilke oppgaver konsernstyret kan delegere til foretakets virksomhetsstyrer.»

Når det gjelder forholdet til det såkalte «separasjonsprinsippet», anser Kredittilsynet at den foreslåtte konsernmodellen ikke reiser særlige problemer. Det vises til at den enkelte juridiske enhet må oppfylle de aktuelle krav vedrørende kapitalforhold, særskilte regnskapskrav, behandling av kunders midler mv. I tillegg vises til en rekke bestemmelser som skal sikre «brannvegger» mellom de enkelte foretak og sikre at virksomhetene ikke blandes sammen, og hindre at virksomheten på annen måte er uforsvarlig. Kredittilsynet uttaler bl a:

«Kredittilsynet ser det slik at de hensyn separasjonsprinsippet skal ivareta først og fremst ivaretas ved at finansforetakenes virksomhet utføres i de forskjellige foretakene som særskilte juridiske enheter. Bankvirksomhet utføres i banken, forsikringsvirksomhet i henholdsvis liv- eller skadeforsikringsselskaper. Hvorvidt det enkelte foretak er organisert som et aksjeselskap, som et medlemseid selskap eller som en selveiende institusjon som inngår i konsern påvirker ikke denne separasjonen.

Den enkelte juridiske enhet må fylle de aktuelle krav vedrørende kapitalforhold, særskilte regnskapskrav, behandling av kunders midler m v. I tillegg kommer at det i lovgivningen er en rekke regler som skal sikre «brannvegger» mellom de enkelte foretak og sikre at virksomhetene ikke blandes sammen og hindre at virksomheten på annen måte er uforsvarlig. I denne sammenheng nevnes forsikringsvirksomhetsloven § 7-4 som gir krav til forsvarlig kapitalforvaltning. Denne regelen vil kunne være til hinder for transaksjoner som ikke er i tråd med vanlige forretningsmessige vilkår. Bestemmelsen får kun anvendelse på forsikringsselskaper. I tillegg nevnes at forsikringsvirksomhetsloven § 1-2 gir krav til at livs- og skadeforsikring drives i forskjellige selskaper. Bestemmelsen vil således hindre sammenblanding av forsikringsselskapenes virksomhet. I tillegg nevnes forbudet mot forsikringsfremmed virksomhet fastslått i forsikringsvirksomhetsloven § 7-1. Forbudet mot forsikringsfremmed virksomhet har sin parallell i sparebankloven §§ 22 og 24 som innebærer grenser for hvilken virksomhet en bank kan drive. Nevnte bestemmelser i sparebankloven og forsikringsvirksomhetsloven § 7-1 vil til en viss grad kunne hindre at virksomheten til sparebanker og forsikringsselskaper i samme konsern blandes sammen. Alle de bestemmelsene som i dette avsnitt er nevnt gir rammer for de enkelte foretakenes virksomhet og gjelder også selskaper som inngår i samme konsern. Bestemmelsene vil bidra til å sikre at konsernforholdet ikke svekker separasjonen mellom selskapene og supplerer reglene i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-8 om krav til transaksjoner mellom konsernselskaper, jf pkt II ovenfor

(...)

En konsernkonstruksjon som her drøftes vil etter Kredittilsynets vurdering ikke føre til at bank- og forsikringsvirksomheten blandes sammen. Det skal i denne forbindelse også påpekes at felles styre for foretakene i en konserngruppe ble mulig allerede ved bestemmelsen i forsikringsvirksomhetsloven § 4-10, jf merknadene i pkt III ovenfor og uttalelse i NOU 1983:52 s 37.

Konsernstyret tar i egenskap av styre beslutninger som gjennomføres i de enkelte foretakene i konsernet. En viktig forutsetning er imidlertid at det klart fremgår av konsernstyrets beslutninger hvilke av konsernselskapene det treffes beslutninger for. Slik klarhet kan sikres ved at det i loven inntas spesifikke regler om krav til separate protokoller for hvert enkelt konsernselskap. Dette vil kunne sikre klarhet i konserninterne forhold til det enkelte selskaps kreditorer, partsforhold i avtaler osv.

Økonomiske problemer i et av foretakene vil ikke smitte over på andre foretak i konsernet i større grad enn i et blandet finanskonsern bestående av aksjeselskaper med et holdingselskap på topp. Kredittilsynet kan ikke se at forslaget om konsernstyre fører til noen svekkelse av separasjonsprinsippet i denne sammenheng.

Separasjon vil også kunne fremmes ved at det settes krav om at en fjerdedel av konsernstyrets medlemmer (eventuelt også «virksomhetsstyrets» medlemmer) ikke har andre tillitsverv eller er ansatt i annen finansinstitusjon utenfor konsernet, jf § 2 i forskrift 1. juni 1990 nr 433 om gjensidig representasjon i styrende organer og finansieringsvirksomhetsloven § 2-8 og pkt III ovenfor. Krav som nevnt kan også gjelde ansettelse i foretak som inngår i konsernet.

For øvrig påpekes at selv om konsernstyret har ordinær kompetanse som den enkelte institusjons styre, forutsettes at det enkelte «virksomhetsstyre» har et visst ansvarsområde og særskilt skal arbeide for å ivareta denne institusjonens interesser. Eventuelt kan det i loven inntas bestemmelser som sikrer at «virksomhetsstyret» gjennom samarbeidsavtalen, selskapenes vedtekter og instruks får mulighet til å ivareta den enkelte institusjon interesser.»

Departementets vurdering

Samarbeidskonstellasjoner mellom finansinstitusjoner som ikke inngår i konsern er tradisjonelt blitt etablert gjennom samarbeidsavtaler. Det følger av finansieringsvirksomhetsloven § 2-7 at slike avtaler skal godkjennes av Finansdepartementet. Departementet antar at nye regler om adgang for selveiende institusjoner til å inngå i konsernlignende strukturer i første rekke vil ha betydning for de planene Gjensidige Liv, Gjensidige Skade og Sparebanken NOR har om å danne finanskonsern. Sparebanken NOR må kunne sies i stor grad å drive sin virksomhet på lik måte som de større forretningsbankene. Departementet antar at det for de mindre sparebankene som tradisjonelt har hatt sterk lokal tilknytning vil være mindre aktuelt å inngå i konsernlignende strukturer. Slike lokale sparebanker antas fortsatt trolig å ville basere seg på samarbeidsavtaler med andre finansinstitusjoner. Dette vil imidlertid bero på en forretningsmessig vurdering, og hvilke organisasjonsformer som er tillatt etter den til enhver tid gjeldende lovgivning. Departementet vil vise til at også større finansinstitusjoner kan basere sitt samarbeid på samarbeidsavtaler. Eksempelvis vises det til Sparebank1Gruppen som er et samarbeid mellom selvstendige sparebanker, jf nærmere omtale i NOU 1998:14 s 138.

Forslaget om adgang til å danne konsernlignende strukturer i tillegg til adgangen til å inngå samarbeidsavtaler, synes begrunnet i ønsket om å skape en større grad av fasthet i tilknytningen mellom selskapene. I den sammenheng vil imidlertid departementet peke på at det er få prinsipielle skiller mellom en samarbeidsavtale og en konserndannelse i tråd med Banklovkommisjonens forslag. I begge tilfeller beror tilknytningen på et avtaleforhold, og ikke på eierinnflytelse. Det særegne for slik «konserndannelse» er at det gjelder visse formkrav (vedtakelse i forstanderskap/generalforsamling med flertall som for vedtektsendringer) for hvordan slike avtaler kan inngås.

Gjeldende regler om krav til selskapsform og krav til organisering av finanskonsern bygger på kjente selskapsformer der det foreligger langvarig praksis for ansvars- og kompetanseforhold innad i institusjonene og mellom institusjonene i et konsern. Det foreligger ingen tilsvarende erfaring i forhold til «konsern» bestående av selveiende foretak. Banklovkommisjonens forslag innebærer en selskapsstruktur som synes ukjent i internasjonal sammenheng. Dette tilsier etter departementets syn en nærmere vurdering av de ansvarsspørsmål mv en slik ny organisering kan reise.

Banklovkommisjonens forslag fraviker den alminnelige selskapsrettslige konsernstrukturen på flere punkter. I følge aksjeloven og allmennaksjeloven § 1-3 annet ledd er et aksjeselskap et morselskap hvis det på grunn av avtale eller som eier av aksjer eller selskapsandeler har bestemmende innflytelse over et annet selskap. Det rettslige utgangspunktet er imidlertid at hvert konsernselskap er en selvstendig selskapsrettslig enhet. Morselskapet kan ikke treffe vedtak med umiddelbart bindende virkning for hele konsernet. Formelt må vedtaket gjentas i det aktuelle datterselskap for å være selskapsrettslig gyldig. Videre kan ikke morselskapet rette direkte pålegg til datterselskapet. Et formelt bindende pålegg må i tilfelle gis av morselskapet i egenskap av aksjonær på generalforsamlingen. I tillegg kan morselskapet utøve sin myndighet ved utpeking av datterforetakets styre. Etter Banklovkommisjonens forslag skal morselskapets rolle erstattes av et selskapsorgan (konsernstyret). I motsetning til et morselskap, skal konsernstyret kunne treffe vedtak som skal være direkte bindende for «datterforetaket». Forslaget åpner derfor for en sterkere konsernstyring enn det som følger av alminnelige selskapsrettslige regler.

Finansdepartementet legger stor vekt på at det i et finanskonsern er etablert klare skiller mellom de ulike virksomhetsområdene i konsernet, og særlig mellom bank- og forsikringsvirksomheten. Et slikt «separasjonsprinsipp» bidrar bl a til at bankkunders og forsikringstakeres interesser i størst mulig grad ivaretas uavhengig av hverandre. En forutsetning for separasjon innen et konsern er at det etableres klare selskapsrettslige skiller («brannvegger») mellom de ulike virksomhetsområder, jf tilsvarende i NOU 1998:14 s 183-184 og Ot prp nr 2 (1991-92) Om finanskonsern s 12. I Innst O nr 8 (1991-92) sluttet representanter for flertallet i finanskomitéen (Arbeiderpartiet og Aunelista) seg til dette, og uttalte bl a:

«(Disse medlemmer) vil understreke at det er av stor viktighet å oppnå klare selskapsrettslige skiller mellom de ulike virksomhetene i blandede konserner. Et krav om et mellomliggende holdingselskap vil kunne bidra til å skape oversikt og mer ryddige forhold med hensyn til konserninterne transaksjoner og til å hindre risikooverføringer fra ett område til et annet. Dette er av vesentlig betydning ut fra tilsynsmessige hensyn.»

Komitéens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet uttalte bl a:

«(Disse medlemmer) vil påpeke at de ulike organisasjonsmodeller med holdingsselskap som konsernspiss eller som mellomliggende selskap viser hvor kompliserte konserndannelsene kan bli og følgelig en betydelig økning i kontrollpotensialet når det gjelder interne transaksjoner. Disse medlemmer viser til tidligere merknad med begrunnelse for å gå imot etablering av finanskonserner. Videre går disse medlemmer mot at det åpnes for direkte eierskap og vil derfor subsidiært støtte departementets forslag på dette punkt.»

Banklovkommisjonens forslag om selveiende institusjoners adgang til å danne «konsern» innebærer at det selskapsrettslige skillet mellom ulike virksomhetsområder i «konsernet» svekkes i forhold til den alminnelige konsernstrukturen, siden det samme selskapsorganet (konsernstyret) skal ha direkte myndighet overfor de operative selskapene i «konsernet». Dette er bl a påpekt av Bankforeningen som viser til at forslaget innebærer at det tillates en «vesentlig sterkere konsernstyring [over de ulike selskaper i konsernet] enn det som hittil har vært tillatt i forhold til andre typer av finanskonsern».

Bankforeningen legger til grunn at de reglene som fastsettes «ikke kan bli uten konsekvens i forhold til tilsvarende spørsmålsstillinger i forhold til andre typer finanskonsern». En slik forutsetning er ikke lagt til grunn i Banklovkommisjonens forslag til regler om finansforetak. Kommisjonen foreslår å lovfeste «holdingmodellen» i alminnelige finanskonsern, dvs at morselskapet (holdingselskapet) skal ha styringen i de operative selskapene i konsernet. I den forbindelse uttaler Banklovkommisjonen bl a:

«I de tilfeller hvor det kan være motstridende interesser mellom de operative selskaper antar flertallet at styret i holdingselskapet, på en bedre måte enn de operative selskapene, har hele konsernets interesser for øye når avgjørelser skal tas. Flertallet mener det er uheldig at et operativt selskap eier og bestemmer direkte over et annet operativt selskap, da det vil være en rekke tilfeller hvor selskapene vil ha motstridende interesser. Dersom et av de operative selskapene taper hele sin egenkapital vil dette få direkte betydning for et annet operativt selskap. Ved holdingmodellen vil tapet bare få direkte betydning for holdingselskapet og verne de andre operative selskapene.»

I «konsern» bestående av selveiende institusjoner foreslår Banklovkommisjonen at morselskapet (holdingselskapet) - i den tradisjonelle aksjeselskapsmodellen - skal erstattes av et selskapsorgan (konsernstyret). Dette forslaget reiser spørsmål i forhold til den argumentasjonen Banklovkommisjonen anfører for valg av holdingmodellen som hovedmodell, hvor hensynet til separasjonsprinsippet og klare selskapsrettslige skiller mellom hhv bank- og forsikringsvirksomhet synes å være sentralt. Riktignok vil et holdingsselskap i realiteten ha vesentlig innflytelse over et datterselskap, bl a på bakgrunn av at bare en fjerdedel av styremedlemmene i konsernforetak må være eksterne medlemmer, jf forskrift 1 juni 1990 om gjensidig representasjon i styrende organer. Etter departementets syn er imidlertid et sentralt selskapsrettslig skille mellom to foretak i et konsern at de ulike foretakene har selvstendige styrende organer. Dersom man innfører visse felles styrende organer for ulike konsernselskap - som denne saken dreier seg om - vil man i realiteten kunne nærme seg en situasjon hvor de ulike foretakene bare inngår som avdelinger i det samme foretak, underlagt samme styre. Etter departementets syn innebærer Banklovkommisjonens forslag om felles konsernstyre et skritt i den retning. En slik svekkelse av det selskapsrettslige skillet mellom bank- og forsikringsvirksomhet i konsern vil kunne innebære en svekkelse av separasjonsprinsippet. Konsernstyret skal i motsetning til et holdingsselskap ha direkte innflytelse over alle operative foretak i «konsernet», og departementet ser problemer med at et konsernstyre på samme måte som et holdingselskap skal kunne forhindre at tap i et av de operative selskapene indirekte vil kunne påvirke de andre operative selskapene. På den annen side vil eksisterende regler om separasjon av virksomhet til en viss grad kunne avhjelpe betenkelighetene ved å svekke det selskapsrettslige skillet mellom bank- og forsikringsvirksomhet i samme konsern. Det vises i den forbindelse til Kredittilsynets høringsuttalelse. Det vises videre til at foretakene vil være selvstendige rettssubjekt i forhold til f eks generelle krav til kapitalforhold og i forhold til kreditorer.

Gjeldende lovgivning, herunder regnskaps- og selskapslovgivningen bygger på at det enkelte selskap bare har ett styre. Banklovkommisjonens forslag forutsetter at foretaket skal ha to styrer; et konsernstyre og et selskapsstyre. Etter departementets syn vil en slik modell kunne skape uklare ansvars- og myndighetsforhold mellom konsernstyret og selskapsstyrene som ikke vil kunne avhjelpes av vedtektsbestemmelser. Dette gjelder særlig styrets ansvar i forhold til myndigheter og tredjemenn, slik som f eks styrets ansvar for regnskapsavleggelse og styrets erstatningsansvar. Departementet viser til at det her er tale om sentrale selskapsrettslige forhold.

Kredittilsynet foreslår å avhjelpe slike uklarheter ved å gi konsernstyret eksklusiv kompetanse, og anfører at en slik modell kan baseres på ordningen med hovedstyre og lokalstyrer i sparebankloven. På den ene side vil en slik ordning kunne bidra til å skape klarhet i forholdet mellom konsernstyret og de enkelte selskapsstyrer. Konsernstyret vil anses å være selskapenes styre i forhold til sparebankloven, forsikringsvirksomhetsloven og i forhold til annet regelverk som regulerer styrets ansvar og oppgaver.

En ordning basert på eksklusiv kompetanse for konsernstyret vil imidlertid kunne bidra til en svekkelse av separasjonsprinsippet, ved at man fjerner de enkelte selskapsstyrene som skal ha det enkelte selskaps interesser for øyet i tilfelle interessekonflikter mellom foretakene i konsernet. Kredittilsynet synes å forutsette at en slik virkning til en viss grad vil kunne avhjelpes ved å pålegge konsernet å opprettholde såkalte «virksomhetsstyrer» som skal ha et visst selvstendig ansvar for å fremme den enkelte institusjonens interesser. Departementet ser at det kan reises spørsmål mht hvilken realitet en slik ordning vil ha i forhold til å sikre separasjon, siden virksomhetsstyrets kompetanse vil være avledet fra konsernstyrets kompetanse. På den annen side antar departementet at et virksomhetsstyre kan ha en viktig rådgivende funksjon overfor konsernstyret i saker som angår den enkelte institusjon. Departementet antar at plikt til å innhente råd fra virksomhetsstyret vil kunne bidra til å ansvarliggjøre og bevisstgjøre konsernstyret i situasjoner hvor det er interessekonflikter mellom de ulike konsernselskapene. Departementet viser for øvrig til at konsernstyret vil ha det ansvar og den kompetanse som følger av særlovgivningen for det enkelte foretak. Dette innebærer at konsernstyret må ha hvert enkelt foretaks interesse for øyet under utøvelsen av sin myndighet.

Etter en helhetsvurdering har departementet, under noe tvil, kommet til å kunne foreslå lovregler som åpner for at selveiende institusjoner danner «finanskonsern». For å unngå uklarheter mellom det enkelte selskapsstyre og konsernstyret, vil departementet foreslå at konsernstyret gis eksklusiv kompetanse. Det enkelte selskap skal imidlertid ha et virksomhetsstyre som skal gi konsernstyret råd i saker som angår den aktuelle institusjonen. Virksomhetsstyret kan uttale seg om andre saker av betydning for foretaket. Departementet er i tvil om den foreslåtte modellen i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til klare selskapsrettslige skiller mellom bank- og forsikringsvirksomhet i konsern. Departementet har imidlertid lagt avgjørende vekt på at Kredittilsynet ikke ser tilsynsmessige problemer knyttet til en slik konsernkonstruksjon, og at forslaget har sin bakgrunn i en enstemmig innstilling fra Banklovkommisjonen.

Departementet vil understreke at en adgang for selveiende institusjoner til å danne «konsern», ikke skal gi grunnlag for en generell oppmyking av separasjonsprinsippets sentrale rolle i finanskonsern, slik Bankforeningen synes å legge til grunn. I den sammenheng vises til Banklovkommisjonens forslag til regulering av finanskonsern i NOU 1998:14 kapittel 9, som for tiden er til behandling i departementet.

Departementet vil videre vise til at flertallet i Banklovkommisjonen har foreslått regler om omdanning av sparebanker og andre selveiende institusjoner. Eventuelle slike regler vil kunne redusere behovet for særlige regler om konserndannelse av selveiende institusjoner. For ordens skyld vil departementet her bemerke at Gjensidige/NOR på vanlig måte vil måtte omorganisere seg hvis senere lovgivning gjør dette nødvendig.

For øvrig legger departementet til grunn at konsern bestående av selveiende finansinstitusjoner vil være underlagt de samme rammevilkår i finanslovgivningen som andre finanskonsern. Dette innebærer i henhold til gjeldende praksis bl a krav til organisering av likeartet virksomhet i konsernet i samme konsernselskap. Ved vurderingen av om konsesjon til konserndannelse skal gis, vil departementet særlig legge vekt på soliditets-, konkurranse-, struktur- og tilsynsmessige hensyn.

Departementet understreker at «konsern» bestående av selveiende institusjoner ikke vil anses å være konsern i skatterettslig forstand.