4 Andre forslag

4.1 Forslag departementet ikke går videre med

4.1.1 Innføring av byggfeilforsikring eller garantiordninger

Som nevnt i punkt 2.3.27 ble Bygningslovutvalget i et tilleggsmandat anmodet om å utrede en mulig garanti- og forsikringsordning mot byggfeil. Det ble ikke valgt å fremme konkrete forslag til nye bestemmelser. Utvalget har vurdert at andre lover, som bustadoppføringslova og håndverkertjenesteloven, er mer rettet mot forbrukerperspektivet enn plan- og bygningsloven. Standardkontraktene mellom større og profesjonelle tiltakshavere og entreprenører inneholder slike garantiordninger. I tillegg er det vanlig å sikre seg slike klausuler utenom standardkontrakter. Det ble ansett av utvalget som mer hensiktsmessig å vurdere utvidelse av virkeområde, garantitid og beløp innenfor disse lovene, enn å innføre et system innenfor plan- og bygningsloven. Det gjenstår likevel et problem ved konkurstilfellene. Kommunal- og regionaldepartementet slutter seg til Bygningslovutvalgets vurdering. Departementet har tatt kontakt med Justis- og politidepartementet for å videreformidle problemstillingene og behovet for endringer i forbrukerlovgivningen på dette området.

4.1.2 Justering av eiendomsgrenser/urbant jordskifte

I mandatet til utvalget er det uttalt: «Det bør vurderes om det er mulig å finne frem til andre virkemidler enn ekspropriasjon, som jordskiftelignende løsninger, bruk av konsesjon eller forkjøpsrett, samarbeidsplikt om arealutnyttelse, tidsfrister for gjennomføringen osv.». Bygningslovutvalget har ansett at emnet er omfattende og derved lite egnet til videre oppfølging innenfor rammene for utvalgets arbeid. Departementet har ikke funnet grunn til å fremme forslag på området, ettersom det ble vedtatt endringer i jordskifteloven i mars 2006. Etter departementets syn kan det være mer hensiktsmessig å avvente effekten av disse lovendringene før det vurderes å gjøre ytterligere endringer på dette området. Det er også under utarbeidelse veiledning om urbant jordskifte, og jordskifteloven er under revisjon.

4.1.3 Innføring av klagegebyr

Utvalget foreslår at det innføres et mindre gebyr for kommunens behandling av klagesaker, for å unngå unødige klager. Gebyret foreslås å tilsvare cirka ett rettsgebyr. Flere høringsinstanser påpeker at dette ville være et inngrep i forhold til den alminnelige innbyggers rett til å kunne klage på enkeltvedtak fra forvaltningen som har en negativ effekt for vedkommende. I tillegg påpeker en del kommuner at faktisk administrasjon av innbetalinger og eventuelle tilbakebetalinger av et slikt gebyr vil medføre ekstra kostnader og ressursbruk for kommunene. Det vil kunne reises spørsmål om gebyrer skal belastes den enkelte klager eller den enkelte klage der den fremmes av flere parter. Videre er det et spørsmål om det skal foretas tilbakebetaling helt eller delvis der klager får medhold. Departement finner det ikke hensiktsmessig å gå videre med forslaget, sett hen til det prinsipielle inngrepet det vil være i forhold til klageretten og usikkerhet om gevinsten vil oppnås.

4.1.4 Mekling

Bygningslovutvalget tar utgangspunkt i at mekling er noe annet enn forhandlinger, og diskuterer derfor mekling hovedsakelig i naboklager. Mekling er først og fremst sett i sammenheng med behovet for tids- og kostnadsbesparelse for det offentlige og for private. Utvalget mener på den bakgrunn at mekling må sees i sammenheng med andre måter å redusere antall klager og det offentliges arbeid med klagesaker. Som nevnt i punkt 2.3.13 foreslår utvalget under dissens at adgangen til mekling skal synliggjøres i lov, men at kommunen selv bestemmer om den vil tilby mekling, og at det ikke skal være plikt for noen av partene til å delta. Empiriske undersøkelser viser at mekling basert på frivillighet har best mulighet for å lykkes. Nærmere regler for saksbehandlingen bør etter forslaget fastsettes i forskrift.

I høringsrunden for NOU 2005: 12 var det atskillig større skepsis til forslaget enn ved høringen av NOU 2003: 24. Det er særlig påpekt at ressursbruken ikke kunne antas å stå i forhold til resultatet som kunne oppnås. Det kan også være at et kompromissforslag kan ende med andre problemstillinger og kreve avvik fra lov eller plan.

Departementet ser fordeler med å innføre en lovbestemmelse om mekling, men også en del problemer. Dersom man først lovfester mekling, må man sannsynligvis også gå inn med relativt detaljert regelverk om rutiner, avgrensning mot privatrettslige forhold, tidspunkter for mekling, formkrav, forholdet til kommunens beslutningsmyndighet, med videre. Temaet for mekling må avgrenses i forhold til hva som er avgjort tidligere (i plan) og hva som kan endres i senere vedtak. Meklingsresultatet vil derfor kunne ha meget begrenset virkning. Det er i gjeldende regelverk mange incitamenter til dialog mellom parter og kommunen. I byggsaken er det mange muligheter for å løse problemer uten at det etableres klagesak, slik at en formell regel om mekling anses unødvendig. Man har for eksempel forhåndskonferanse, der kommunen gjør tiltakshaver oppmerksom på problemstillinger, ansvarlig søkers saksforberedelse, der søker mottar naboprotester med sikte på avklaring før saken kommer til kommunen, samt kommunens mulighet for uformell mekling når som helst under selve søknadsbehandlingen. Mange kommuner praktiserer slik uformell mekling i dag.

Departement ser liten gevinst i et slikt forslag i forhold til de problemene som reises, og går derfor ikke videre med forslag om lovfesting av mekling. Dette samsvarer med mindretallets dissens i dette spørsmålet.

4.1.5 Byggteknisk nemnd

Bygningslovgivningens tekniske krav framgår av Forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk av 22. januar 1997 nr. 33 (TEK). Forskriften er bygget opp som funksjonskrav. Det vil si at kravene til utførelse ikke er opplistet i forskriften. Disse framgår av veiledninger, standarder med videre. Dette innebærer at forskriften selv ikke angir konkrete løsninger. Fordel ved denne løsningen er at regelverket er fleksibelt, mens ulempen er at det ikke gis direkte svar i forskriften.

Utvalget foreslår å etablere en byggteknisk nemnd med høy tverrfaglig kompetanse, som kan vurdere om de tekniske løsningene er i samsvar med kravene i teknisk forskrift.

Funksjonskravene medfører tidvis problemer i form av tolkningstvil, noe som bekreftes av en undersøkelse foretatt av Statens bygningstekniske etat (BE). I undersøkelsen oppga 10 % av kommunene som svarte at det ofte oppstår tvil om en løsning oppfyller tekniske krav. Tallet er høyere for vurderingen av løsninger innenfor enkelte fagområder, særlig branntekniske løsninger og brukbarhet.

Når departementet likevel ikke foreslår opprettelse av en byggteknisk nemnd, er dette i første rekke fordi et slik organ neppe vil være effektivt for å løse problemer med forståelsen av funksjonskrav i en rekke konkrete byggeprosjekter. En ny vurdering av en løsning vil nødvendigvis være tidkrevende og forsinke byggeprosjektet. Tiltakshaver og ansvarlig prosjekterende vil ofte søke å unngå en slik forsinkelse. Nemndas vurdering vil ofte bli kostnadskrevende. Opprettelsen og driften av en nemnd vil også være kostnadskrevende for staten, selv om driften senere helt eller delvis finansieres gjennom gebyrer. Det er også uklart hvilket ansvar nemnda vil ha når den tilrår løsninger som ikke holder mål, eller fraråder løsninger som i ettertid viser seg å være adekvate. Tatt i betraktning tidsbruk og ressursbehov for til dels kompliserte og omfattende vurderinger, samt at nemnda sannsynligvis ikke vil være aktuell som problemløser ved en rekke tvilstilfeller, synes ikke en byggteknisk nemnd å være egnet til å løse problemene knyttet til oppfyllelsen av funksjonskrav.

Det er også et poeng at ekspertmiljøet i Norge er lite. Det vil kunne oppstå problemer med å finne nemndmedlemmer med den nødvendige kompetansen som ikke samtidig er involvert i prosjekter nemnda skal vurdere.

Departementet anser at problemene heller kan løses med andre virkemidler. Blant annet foreslås det sterkere krav til bruk av uavhengig kontroll. Uavhengig kontroll ved prosjekteringen vil bidra til å få kvalitetssikret prosjekterte løsninger. Ved siden av dette bør problemer knyttet til funksjonskrav kunne løses gjennom utforming av selve forskriften og økt veiledning og informasjon.

4.1.6 Obligatorisk sentral godkjenning

Bygningslovutvalget foreslår at den sentrale godkjenningsordningen endres fra en frivillig til en obligatorisk ordning. Utvalgets forslag innebærer at alle foretak som ønsker å påta seg ansvarsrett i en byggesak, må inneha sentral godkjenning. Kommunene vil da ikke ha adgang til å utstede ansvarsrett dersom foretaket ikke kan dokumentere at det har sentral godkjenning.

Departementet ser at utvalgets forslag om en obligatorisk sentral godkjenning, vil ha enkelte positive følger, blant annet ved at samtlige aktører underlegges de samme regler. Forslaget vil imidlertid også medføre mange problemer. De materielle kravene til sentral og lokal godkjenning er i utgangspunktet like, men sentrale myndigheter har signalisert overfor kommunene at reglene bør praktiseres fleksibelt slik at det åpnes for nyetablering av bedrifter i næringen. Dette gjelder særlig nystartede bedrifter som har en faglig ledelse som ennå ikke har opparbeidet seg lang nok praksis for å få sentral godkjenning etter gjeldende krav. Disse kan i dag søke om lokal godkjenning og vil gjennom dette etter hvert opparbeide den nødvendige praksis for å kunne få sentral godkjenning. Denne muligheten vil falle bort dersom ordningen gjøres obligatorisk.

Det er en rekke lokale bedrifter som i dag ikke har sentral godkjenning. Dette er ofte énmannsbedrifter, hvorav mange er drevet av personer med stor realkompetanse, men med utilstrekkelig eller manglende formell utdanning. Disse foretakene påtar seg i hovedsak oppdrag som for eksempel oppføring av boliger, fritidsboliger, tilbygg, påbygg, uthus med mer. Lokale bygningsmyndigheter kjenner foretakene godt, og gjennom dagens muligheter for lokal godkjenning kan disse foretakene få lokal godkjenning/ansvarsrett fordi kommunen erfarer at de er kompetente. Ved en obligatorisk ordning vil disse bedriftenes markedsposisjon forvanskes fordi de vanskelig vil kunne oppnå sentral godkjenning. Dermed innskrenkes deres arbeidsområde til byggetiltak utenfor ansvarsrettsystemet, det vil si tiltak etter departementets forslag §§ 20-2 og 20-3, eller som underleverandør der for eksempel en hoved- eller totalentreprenør tar på seg ansvaret.

En obligatorisk ordning vil nødvendigvis også medføre at tilbaketrekking av sentral godkjenning blir vanskeligere. Etter gjeldende rett kan foretaket, ved en eventuell tilbaketrekking av sentral godkjenning, fortsatt søke om lokal godkjenning. Dersom ordningen gjøres obligatorisk vil foretaket være avskåret fra å kunne søke om lokal godkjenning, og en tilbaketrekking vil dermed innebære et totalt yrkesforbud. Større foretak som har flere oppdrag løpende parallelt, vil bli hardt rammet da tilbaketrekkingen vil innebære stans i samtlige av byggeprosjektene. Dette vil være lite rimelig og lite hensiktsmessig i de tilfeller hvor regelbruddene beror på ett bestemt byggeprosjekt eller ett bestemt avdelingskontor. Departementet finner på dette grunnlag at det ikke er hensiktsmessig å innføre en generell obligatorisk sentral godkjenningsordning.

Departementet vil imidlertid foreslå å innføre obligatorisk sentral godkjenning for uavhengige kontrollforetak. Dette har sin bakgrunn i at dette er en oppgave i byggesaken som stiller særlig krav til pålitelighet og kompetanse. Den som skal være ansvarlig kontrollør, vil som regel ha opparbeidet seg kompetanse som utførende eller prosjekterende. En eventuell tilbaketrekking av sentral godkjenning som kontrollør vil derfor ikke innebære et fullstendig yrkesforbud. Kontrolløren vil kunne påta seg andre roller i byggeprosessen med bakgrunn i sin tidligere erfaring.

4.1.7 Koordinering av særlover

Bygningslovutvalget konkluderer med at det er behov for en utredning med sikte på å klargjøre grensesnittet mellom plan- og bygningsloven og aktuelle særlover. Gjennom et slikt arbeid vil man kunne kartlegge de tilfeller der det foregår en dobbeltbehandling ved at de samme tiltak behandles både etter plan- og bygningsloven og annen lovgivning. I tillegg vil det kunne være tilfeller hvor tiltak som burde være vurdert av offentlige myndigheter, faller mellom to lover. Dette vil imidlertid være et relativt omfattende arbeid hvor berørte fagdepartementer må involveres i betydelig grad. Departementet har ikke funnet det ikke hensiktsmessig å arbeide med dette parallelt med videreføringen av Bygningslovutvalgets forslag til ny bygningsdel av loven, men vil vurdere koordinering mot annet lovverk på et senere tidspunkt.

4.2 Forslag behandlet i Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008)

4.2.1 Formålsbestemmelsen

Planlovutvalget foreslo opprinnelig en omfattende formålsbestemmelse. Den var ment å angi de viktige formålene med loven og å være en leserveiledning for loven. Bygningslovutvalgets forslag til bestemmelse er vesentlig kortere og mer poengtert. Miljøverndepartementets forslag til ny bestemmelse bygger i hovedsak på Bygningslovutvalgets forslag.

Den mest omfattende endringen i forslaget er at «universell utforming» blir en del av lovens formål. Bestemmelsens første ledd omhandler bærekraftig utvikling. Andre ledd angir planen som et felles sektorovergripende redskap og gjennomføringsgrunnlag. Tredje ledd framhever at byggesaksbehandling skal sikre at tiltak blir i samsvar med plan, lov og forskrift. Fjerde ledd framhever særlige hensyn som demokrati og medvirkning. Femte ledd omtaler prinsippet om universell utforming, hensyn til barn og unge og estetikk.

4.2.2 Bygningsmyndighetenes oppgaver

Oppgavene til de kommunale bygningsmyndigheter er angitt i gjeldende lov § 10-1. Plan- og bygningsloven § 108 fastsetter en meldeplikt for andre myndigheter som ufører offentlig besiktigelse, dersom det oppdages forhold som er i strid med plan- og bygningslovgivningen.

Bygningslovutvalget foreslår at ovennevnte regler videreføres, men samlet i én bestemmelse. Realiteten endres ikke. Høringsinstansene støtter stort sett forslaget. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) er i tråd med Bygningslovutvalgets forslag. Bestemmelsen er plassert i kapittel 1 Fellesbestemmelser § 1-4. Det vises forøvrig til nye bestemmelser om tilsyn og oppfølging av ulovligheter som utfyller forslaget § 1-4.

4.2.3 Erstatning av vedtekter med planbestemmelser

I gjeldende lov har kommunen hjemmel til å gi lokale forskrifter til utfylling av loven i form av vedtekter. Vedtektshjemmelen i någjeldende lov er foreslått opphevet av Bygningslovutvalget, ettersom en rekke av de regler som kan gis som vedtekter også kan gis i kommuneplan.

Bygningslovutvalgets forslag er i hovedsak fulgt opp i Ot.prp. nr. 32 (2007–2008), jf. forslag til § 11-9, men slik at planbestemmelsene knyttes opp til de relevante materielle bestemmelsene i byggesaksdelen. Dette gjør at det kan legges begrensninger på reglenes utforming og omfang. Dette gjelder for eksempel der kommunen kan tillate frikjøp av parkeringsplasser eller avslå søknader om bruksendring og sammenslåing av boliger av boligpolitiske hensyn. Slike bestemmelser er derfor knyttet opp til de relevante materielle bestemmelsene i bygningsdelen.

4.2.4 Felles prosess for plan- og byggesak

I en rekke tilfeller vil krav om bebyggelsesplan eller reguleringsplan være en betingelse for at det kan gis byggetillatelse. En rekke reguleringsforslag (nær 90 % i de store byene) fremmes av private utbyggere og blir utarbeidet med en bestemt utforming av tiltakene for øye. Prosessene ved å fremme et planforslag og søke rammetillatelse har en rekke sammenfallende aktiviteter. Dokumentasjonen er til dels overlappende. Berørte naboer og andre private personer og organisasjoner og offentlige organer skal varsles, og deres uttalelser behandles. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) inneholder bestemmelser om en felles prosess i forslagets § 1-7, jf. § 12-15.

En felles prosess der aktivitetene forut for de to vedtakene kan samordnes og gjøres samtidig, vil gi en rekke fordeler både for utbygger, kommunen og berørte parter. En samlet presentasjon av plangrunnlag og prosjekt gir også et bedre grunnlag for vurdering av virkningene både for myndigheter og private. Både Planlovutvalget og Bygningslovutvalget foreslår å legge til rette for en slik behandling. Høringsorganene er gjennomgående positive. Departementet foreslår imidlertid ikke å gjøre dette til en egen prosess eller plantype, men at gjeldende regler for behandling av henholdsvis planforslag og byggesøknad i størst mulig grad benyttes uendret, men bedre samordnet. Noen justeringer må imidlertid foretas i byggesaken. For at høringen skal kunne gjennomføres felles for både plan- og byggesaken, må omfanget av varsling i byggesak og fristen for uttalelse til plan gjøres gjeldende for begge sakstyper. I tillegg må uttalelser til byggesaken adresseres til kommunen, og ikke til tiltakshaver.

4.2.5 Klagebegrensninger

Bygningslovutvalget foreslår ytterligere innstramming i forhold til det som ble gjennomført ved lovendring 7. mai 2004 når det gjelder klagegjenstand. Etter gjeldende rett kan det ikke klages på forhold i byggesaken dersom det allerede er klaget over samme forhold i reguleringssaken. Forslaget går ut på at det ikke kan klages på forhold som er avgjort i bindende områdeplan eller detaljplan eller ved dispensasjon, og hvor klagefristen for disse vedtakene er utløpt. Forslaget har fått bred tilslutning i høringen, selv om noen instanser påpeker at de anser det som en uheldig tilsidesettelse av private parters rettigheter etter plan- og bygningsloven. Forslaget er fulgt opp i Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008), jf. § 1-9.

4.2.6 Nye dispensasjonsregler

Gjeldende plan- og bygningslov § 7 gir anledning for kommunen til å gi dispensasjon fra reglene i plan- og bygningsloven. Dispensasjonsadgangen gjelder for alle typer bestemmelser, bortsett fra saksbehandlingsreglene. Kommunen kan dispensere fra lovens krav, planbestemmelser og formål, vedtekter og forskrifter. Bestemmelsen er i utgangspunktet ment som en «sikkerhetsventil» i de tilfeller der etterlevelse av regelverket fører til uheldige eller uønskede resultater. Det kan for eksempel være aktuelt å gi dispensasjon dersom kommunen har en reguleringsplan som ikke lenger er aktuell å gjennomføre, uten at den av den grunn er blitt opphevet eller erstattet av ny plan. Det er et krav om at det må foreligge «særlige grunner» for at dispensasjon skal kunne gis.

Reglene om dispensasjon foreslås endret av både Planlovutvalget og Bygningslovutvalget.

I Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008), jf. §§ 19-1 til 19-4, er deler av begge utvalgs forslag innarbeidet. Det foreslås felles bestemmelser om dispensasjon, men med noen særregler for henholdsvis plandelen og bygningsdelen av loven. Forslaget innebærer at bestemmelsene blir noe mer omfattende enn gjeldende lov § 7. Regler om dispensasjon foreslås derfor delt i fire paragrafer for bedre lesbarhet. Reglene utgjør et eget kapittel i loven.