2 Bakgrunnen for lovforslagene
2.1 Bakgrunnen for forslaget om å endre straffeloven § 224 første ledd
2.1.1 Straffeloven § 224
Ved lov 4. juli 2003 nr. 78 ble det vedtatt et eget straffebud mot menneskehandel som § 224 i straffeloven 1902 (lov 22. mai 1902 nr. 10). Hovedformålet med det nye straffebudet var å bidra til en mer effektiv bekjempelse av organisert kriminalitet generelt og menneskehandel spesielt, og å oppfylle forpliktelsene i FN-konvensjonen om grenseoverskridende organisert kriminalitet 15. november 2000 og protokollen av samme dag til denne om menneskehandel (Palermoprotokollen), slik at disse kunne ratifiseres. Konvensjonen og protokollen er inntatt som vedlegg 1 og 2 til Ot.prp. nr. 62 (2002–2003). I arbeidet med den nye menneskehandelbestemmelsen ble ikke tigging og organisert tiggervirksomhet vurdert.
2.1.2 Opphevingen av løsgjengerloven – avkriminalisering av alminnelig tigging
Lov 31. mai 1900 nr. 5 om Løsgjængeri, Betleri og Drukkenskab (løsgjengerloven) ble opphevet ved lov 21. desember 2005 nr. 131. Om bakgrunnen for forslaget om oppheving vises til Ot.prp. nr. 113 (2004–2005), Ot.prp. nr. 15 (2005–2006) og Innst. O. nr. 10 (2005–2006).
Opphevingen av løsgjengerloven har ført til at alminnelig tigging (løsgjengerloven § 11) har blitt avkriminalisert. Opphevingen av § 11 vil trolig gjelde fra 1. juli 2006.
Gjennom arbeidet med opphevingen av løsgjengerloven, hvor spørsmålet om avkriminalisering av alminnelig tigging ble særlig vurdert, fikk departementet kjennskap til at noe av tiggervirksomheten den senere tiden har fått et mer «profesjonelt og organisert» preg. Disse tiggerne har ikke synlige rusproblemer, de kommer ofte fra utlandet, de opptrer hyppig i grupper, og tiggingen deres synes til dels å inngå i en mer organisert virksomhet. Denne virksomheten er beskrevet på følgende måte i et brev 12. juli 2005 fra Politidirektoratet til departementet (med en redegjørelse fra fungerende politimester Roger Andresen i Oslo politidistrikt):
«Personene kommer i hovedsak fra samme land, er nokså likt kledd og er instruert hvordan de skal tigge, enten ved hjelp av utdelte musikkinstrumenter, roser eller tillærte fysiske skavanker. Vi foretok en telling i Oslo sentrum i midten av mai. Da fant vi i alt 13 personer i løpet av et par timer, hvorav 3 med skjelvende høyreben og krykke og 3 med trekkspill.»
2.1.3 Høringsnotat
Departementet ønsker å komme den organiserte tiggervirksomheten til livs, og sendte derfor 5. oktober 2005 et forslag på høring om å utvide straffeloven § 224, slik at det å forlede eller utnytte noen til tigging uttrykkelig rammes av straffebudet. Forslaget går ut på at den enkelte som tigger, ikke kan bli straffet, men at strafforfølgingen rettes mot bakmennene. Departementet kommer tilbake til det nærmere innholdet i høringsnotatet ved behandlingen av lovforslaget.
2.1.4 Høringen
Høringsnotatet ble sendt på høring til følgende høringsinstanser:
Arbeids- og sosialdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Utenriksdepartementet
Høyesterett
Lagmannsrettene
Tingrettene
Domstoladministrasjonen
Riksadvokaten
Statsadvokatembetene
Politidirektoratet
Barneombudet
Sosial- og helsedirektoratet
Toll- og avgiftsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø
Institutt for kriminologi, Universitetet i Oslo
Norsk senter for menneskerettigheter, Universitetet i Oslo
Psykososialt senter for flyktninger
Politihøgskolen
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Forsvarergruppen av 1977
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juss Hjelpa i Nord-Norge
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Norges Juristforbund
Norges Lensmannslag
Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norske kvinnelige juristers forening
Politiembetsmennenes landsforening
Politiets Fellesforbund
Rettspolitisk forening
Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter
Den Norske Helsingforskomité
Det Norske Menneskerettighetshuset
Flyktninghjelpen
NGO-forum for menneskerettigheter
Norges Røde Kors
Norsk Folkehjelp
Redd Barna
Senter mot etnisk diskriminering
Kirkens Nødhjelp
Kirkens bymisjon
FOKUS
Human Rights Service
Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndighetene (KIM)
Kunnskapssenter om vold og traumatisk stress
Landsforeningen for voldsofre
Landsrådet for Norges Barne- og Ungdoms- organisasjoner
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
NORUT Samfunnsforskning AS
Stiftelsen Kirkens Ressurssenter mot vold og seksuelle overgrep
Straffedes organisasjon i Norge (SON)
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Høringsfristen ble satt til 6. januar 2006. Følgende instanser har realitetsmerknader til høringsnotatet:
Barne- og likestillingsdepartementet
Solør tingrett
Riksadvokaten
Trøndelag statsadvokatembeter
Politidirektoratet
Kripos
Oslo politidistrikt
Hordaland politidistrikt
Troms politidistrikt
Søndre Buskerud politidistrikt
Sør-Trøndelag politidistrikt
Barneombudet
Sosial- og helsedirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Den Norske Advokatforening
Forsvarergruppen av 1977
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Politiembetsmennenes landsforening
Politiets Fellesforbund
Den Norske Helsingforskomité
Redd Barna
Senter mot etnisk diskriminering
Kirkens Bymisjon
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Høringsuttalelsene vil bli kommentert nedenfor i tilknytning til de enkelte punktene i lovforslaget.
2.1.5 Innst. O. nr. 10 (2005–2006)
Under Stortingets behandling av opphevingen av løsgjengerloven viste justiskomiteen til departementets høringsnotat og anmodet departementet om en snarlig oppfølging av lovforslaget om å utvide menneskehandelbestemmelsen til å omfatte tigging, se Innst. O. nr. 10 (2005-2006) side 6:
«Komiteen viser til at mye tyder på at noe av tiggervirksomheten, særlig i Oslo, den senere tiden har fått et mer profesjonelt og organisert preg. Komiteen mener det er svært viktig at eventuell tvangsmessig tigging fanges opp av lovverket. Komiteen er kjent med at departementet, før regjeringsskiftet, sendte et forslag på høring om å innlemme organisert tigging i straffeloven § 224 om menneskehandel, den såkalte trafficking-paragrafen. Komiteen mener en slik lovendring vil være viktig for å stille bakmennene for tiggingen til ansvar. Komiteen ber Regjeringen følge opp forslaget og komme tilbake til Stortinget så raskt som mulig.»
Departementet arbeider med et forslag til en spesiell del i straffeloven 2005, og vil i dette arbeidet vurdere behovet for å gjøre ytterligere endringer i straffeloven § 224. På bakgrunn av Stortingets anmodning fremmer departementet likevel dette lovforslaget før forslaget til en spesiell del i den nye straffeloven.
2.2 Bakgrunnen for forslaget om å endre straffeloven § 224 tredje og fjerde ledd
I høringsrunden foreslo både riksadvokaten og Trøndelag statsadvokatembeter å endre straffeloven § 224 tredje ledd som gjelder utnytting/forleding av barn under 18 år, slik at uaktsom villfarelse om alder ikke skal frita for straffskyld. Det ble vist til at det for andre seksuallovbrudd mot barn og unge gjennomgående er gitt slike regler. Hensynet til saklig sammenheng i regelverket tilsier at uaktsomhetsmomentet om alder i straffeloven § 224 tredje ledd, også tas inn i straffeloven § 224 fjerde ledd. I Tidsskrift for strafferett nr. 4 2005 har også dr. juris Kjell Andorsen tatt til orde for en slik endring av straffeloven § 224.
2.3 Bakgrunnen for forslaget om å endre hjemmelen for politivedtekter
Opphevingen av § 11 i løsgjengerloven om tigging har ført til at politiet har mistet en hjemmel til å bortvise tiggere. I Ot.prp. nr. 113 (2004–2005) side 20 foreslo departementet derfor at opphevingen av løsgjengerloven § 11 først settes i verk når de kommunene som ønsker det, har hatt tid til å fastsette de nødvendige vedtekter.
Med hjemmel i politiloven § 14 nr. 1 kan den enkelte kommune – om ønskelig – fastsette politivedtekter om å opprettholde ro og orden, sikre ferdselen og for å hindre tilgrising mv.
Fra politihold er det gjort gjeldende overfor departementet at det i noen kommuner kan være behov for en begrenset utvidet hjemmel til å fastsette politivedtekter, slik at politiet gis adgang til å bortvise tiggere som i betydelig grad forstyrrer omgivelsene. Dette behovet er mest påtrengende i de større byene, hvor tiggervirksomheten har økt, i tillegg til at den har fått et annet preg som følge av flere utenlandske tiggere.