2 Fiskesykdomslovens betydning
2.1 Bakgrunn for eksisterende lovverk og forvaltning
Spesifikt sykdomsbekjempende tiltak overfor akvatiske organismer ble lovregulert for første gang i Lov av 19. mai 1916 om fredning av krebs m.v. Loven forbød innførsel av levende kreps samt død kreps som ikke var kokt. Loven forbød også innførsel av utstyr som hadde vært brukt til håndtering av kreps. Loven ga Kongen fullmakt til å fastsette forskrifter. Denne myndigheten ble delegert til Landbruksdepartementet ved Kgl. res. av 24. juni 1927.
Ukontrollert innførsel av regnbueørret til norske dambruk på 60-tallet førte til at de alvorlige fiskesykdommene furunkulose og VHS (Egtvedtsyke) ble innført til landet. Landbruksdepartementet satte i samråd med det daværende Direktoratet for jakt, viltstell og ferskvannsfiske i februar 1967 ned et utvalg som skulle utrede dambruknæringens omfang og konsekvenser, slik som sykdomsproblemer, risiko for smitte til viltlevende bestander og behovet for fortsatt innførsel av yngel og rogn.
Utvalget konkluderte i sin innstilling med at «en for å beskytte norsk laksefiske, innlandsfiske og dambruk, så hurtig som mulig må skaffe lovhjemmel for å hindre spredning av smittsomme fiskesykdommer til viltlevende fiskestammer og dambrukene imellom». Utvalget foreslo at det skulle kreves tillatelse for etablering av nye klekkerier og oppdrettsanlegg for fisk i vassdrag, og at det skulle settes et generelt forbud mot innførsel av levende fisk og rogn. Forslaget ble fulgt opp med Ot.prp. nr. 41 (1967-68), som med noen få endringer ble vedtatt av Stortinget. Loven trådte i kraft ved Kgl.res. av 30. mai 1969 og forvaltningsansvaret ble lagt til Landbruksdepartementet, som straks ga forskrifter som regulerte innførselen. Disse forskrifter skulle gi en overgangsordning for å avhjelpe behovet for innførsel av levende fisk og rogn til næringen, før totalforbudet mot innførsel ble gjort gjeldende.
Lovgrunnlaget for det sykdomsforebyggende arbeidet hos ferskvannsfisk var dermed lagt allerede før merdoppdrett av laks startet i 1971.
Fiskesykdomsloven av 1968 var bygget opp på samme måte som Lov om tiltak mot dyresykdommer (husdyrloven) av 8. juni 1962, og fikk dermed en klassisk utforming bygget på lang erfaring i sykdomsbekjempelse. I forarbeidene vurderte man dessuten lovgivning på området i de andre nordiske land, England og USA, i tillegg til anbefalinger fra internasjonale organer. Virkemidlene var kjente og velprøvde også i internasjonal sammenheng, med meldeplikt og omsetningsforbud ved sykdom, innførselsforbud uten særskilt tillatelse, generell forskrifts- og enkeltvedtakshjemmel og adgang til tvangstiltak. Loven omfattet også konsesjonsplikt for etablering av klekkerier og settefiskanlegg for ferskvannsfisk.
Eksisterende lov ble vedtatt 22. juni 1990. Loven er en utvidelse av den opprinnelige loven fra 1968, som bare gjaldt ferskvannsfisk, og gjelder frem til 1. januar 1998. Bakgrunnen for utarbeidelsen av den midlertidige loven, var at utviklingen av oppdrett av marine arter, samt påvisning av samme smittestoff både hos ferskvannsfisk og marine arter, gjorde det påkrevet med en samordning av forvaltningen på disse områder. Behovet for en lov som kunne gi grunnlag for å iverksette tiltak mot sykdomsspredning hos andre organismer enn ferskvannsfisk var stort. Den midlertidige loven ble utarbeidet på meget kort tid, og den viktigste endringen i forhold til sykdomsloven av 1968 var at loven ble gjort gjeldende for marine arter i fangenskap.
Fiskesykdomsloven er den mest sentrale loven i det offentliges forvaltning av helsespørsmål innen akvakultur og akvatisk miljø. Lovens formål er «å forebygge, begrense og utrydde sykdom hos akvatiske organismer». Den gjelder for viltlevende og oppdrettede akvatiske dyr og for de sykdommer Landbruksdepartementet til enhver til bestemmer. Unntatt er viltlevende bestander av marine arter samt sjøpattedyr. Det offentlige helsearbeidet har først og fremst lagt vekt på forebyggende tiltak, ved å regulere sykdomsdisponerende aktiviteter. Forebyggende tiltak er langt viktigere og mer effektivt enn behandling. Dette tjener formålet best, er mest økonomisk og reduserer behovet for bruk av legemidler.
Loven har bestemmelser om blant annet:
meldeplikt ved sykdom
omsetningsforbud ved sykdom
innførsel av levende dyr, produkter og smitteførende gjenstander
krav om tillatelse ved etablering og utvidelse av oppdrettsanlegg
fullmakt til å gi forskrifter, treffe tiltak og gi påbud som finnes nødvendig for å oppfylle lovens formål
inspeksjonsrett
straffebestemmelser
Med hjemmel i fiskesykdomsloven er det gitt en rekke forskrifter som regulerer de vesentligste sykdomsdisponerende faktorer i akvatisk miljø. De mest sentrale forskriftene er:
sykdomsfortegnelse for akvatiske organismer (hvilke sykdommer som loven gjelder for)
forskrifter om forebygging, begrensning og utrydding av sykdommer hos akvatiske organismer
forskrifter om innførsel og utførsel av akvatiske organismer, produkter og smitteførende gjenstander
forskrift om smittehygieniske tiltak ved fiskeslakterier, tilvirkningsanlegg m.v.
forskrift om godkjenning av metoder og utstyr for behandling av inntaksvann til, og avløpsvann fra oppdrettsrelatert virksomhet
forskrift om transport av animalsk avfall og anlegg som behandler animalsk avfall
transportforskrift for akvatiske organismer
forskrift om rengjøring og desinfeksjon av fiskeoppdrettsanlegg m.v.
forskrift om vaksinasjon av ferskvannsfisk
ulike soneforskrifter for bekjempelse av furunkulose og infeksiøs lakseanemi
forskrifter om frisoner for enkelte alvorlige sykdommer.
Myndighet etter fiskesykdomsloven er i hovedsak delegert til Statens dyrehelsetilsyn med fylkes- og distriktsveterinærene, men også i en del tilfeller til Fiskeridirektoratet. Sammen med en aktiv næringsutvikling gir dette regelverket et sett med virkemidler som har muliggjort en god og effektiv sykdomskontroll, hvilket er synliggjort i den gode helsetilstanden hos oppdrettede bestander av akvatiske dyr i Norge.
2.2 Behov for nye reguleringer
I oppdrettsnæringens begynnelse var det behov for vide fullmakter for å kunne regulere de forhold som etter hvert viste seg å spille en stor rolle for fiskehelsen. Derfor fikk både loven av 1968 og 1990 en meget vid fullmaktsparagraf. Nå når kunnskapen om sykdom i akvatisk miljø har økt, er det både ønskelig og mulig med mer presise lovformuleringer. Dette gjelder i første rekke det forebyggende helsearbeidet. I arbeidet med å begrense og utrydde sykdom er, og vil det fortsatt være, behov for relativt vide fullmakter til myndighetene, slik at man har de nødvendige forvaltningsmessige midler til rådighet ved utbrudd av alvorlige sykdommer, og opptreden av nye og ukjente sykdomstilstander.
Oppdrettsnæringen er i stadig vekst, både for laks og andre arter. Sammen med økt handel både nasjonalt og internasjonalt innebærer dette økt risiko for smittespredning og sykdom. Vi må regne med at nye sykdomsproblemer vil oppstå. Epidemiologer antar at 1-2 nye sykdomstilstander vil oppstå hvert tiår. På grunn av omfanget og strukturen i den norske oppdrettsnæringen, er det stor sjanse for at nye sykdomstilstander hos atlantisk laks først vil registreres i Norge.
Den fremtidige utfordringen ligger derfor i å bevare og ytterligere forbedre helsesituasjonen, slik at oppdrettsnæringen gis muligheter til å utvikle seg videre, samtidig som helsen til viltlevende bestander ivaretas på en akseptabel måte. God sykdomskontroll og helsestatus er et viktig fundament for biologisk produksjon og en forutsetning for å motvirke uheldige innvirkninger på de viltlevende populasjonene av akvatiske dyr.
Oppdrettsnæringen er både kvalitativt og kvantitativt på vei inn i en ny ekspansjonsfase. Produksjonen av laksefisk øker fortsatt, mens en rekke nye marine arter står for tur til å bli satt inn i kommersielt oppdrett. Det er i denne situasjonen viktig å bære med seg erfaringer fra tidligere vekstfaser, og ta tilstrekkelig hensyn til de biologiske forhold, i særdeleshet de sykdomsdisponerende.
Kommersielt oppdrett av nye arter vil med stor sannsynlighet gi nye sykdomsproblemer. Utvikling av nødvendig regelverk for å takle disse utfordringene vil være av stor betydning for oppdrettsnæringens utvikling. Det er vesentlig at dette regelverket utvikles i forkant av næringens egen utvikling, for å være rustet til å håndtere problemene som vil oppstå.
Det er kjent at mikroorganismer som kan fremkalle sykdom hos akvatiske dyr har sin naturlige utbredelse i havet eller i ferskvann. En har også kjennskap til at det har forekommet epidemier på viltlevende bestander, selv om dette ikke har hatt noen direkte sammenheng med oppdrettsvirksomhet. Det kan nevnes vibrioseutbrudd på sei og viltlevende laks, og soppinfeksjoner på sild. Det er imidlertid i tilknytning til oppdrett at de fleste smittestoff gir alvorlige sykdomsproblemer, enten det er smittestoff som finnes naturlig i området eller som er tilført fra andre geografiske områder. Dette fordi smittestoff lett kan oppformeres og skape et stort smittepress i de store og tette populasjonene en har i oppdrett.
De smittestoff som i dag skaper problemer i oppdrettsnæringen, har som nevnt ovenfor, sin opprinnelse i viltlevende bestander. Dersom en skal forebygge eller begrense sykdom, er det i spesielle situasjoner også behov for å kunne regulere virksomheter i tradisjonelt fiske ut fra sykdomshensyn. Med dagens oppsving i oppdrett av marine arter, der det i en del sammenhenger blir innfanget viltlevende dyr for videre bruk i oppdrett, er det derfor viktig med hjemmel til å gripe inn overfor problemer som måtte oppstå i forhold til viltlevende populasjoner, uavhengig av årsak og opprinnelse. Gjennomføring av dokumentasjonsprogrammer med tanke på helsestatus hos viltlevende bestander er derfor også en nødvendighet i mange situasjoner. En utvidelse av lovens virkeområde til også å omfatte viltlevende marine dyr er derfor nødvendig.
Det er imidlertid lite hensiktsmessig å foreta en regulering av felt som en av praktiske og/eller ressursmessige årsaker har liten eller ingen mulighet til å kontrollere. Det er heller ikke tanken bak en utvidelse av virkeområdet at en skal gjennomregulere alt tradisjonelt fiske i medhold av fiskesykdomsloven. Enkelte deler av utøvelse av tradisjonelt fiske kan det imidlertid være viktig å få bedre kontroll med. Stengsetting/låssetting av innfanget viltlevende fisk er et område som det i spesielle situasjoner kan være nødvendig å gripe inn med sykdomsforebyggende tiltak overfor. Det kan også være aktuelt å regulere virksomhet i tilknytning til fiskemottak og fiskeforedlingsbedrifter som håndterer innfanget viltlevende fisk, spesielt med henblikk på avfallshåndtering. En del virksomheter baserer seg, som nevnt ovenfor, på innfanging av viltlevende marine dyr for videre oppfôring, eventuelt også til bruk som stamfisk, noe som også nødvendiggjør en viss kontroll med helsetilstanden i viltlevende bestander. Dette understøttes ytterligere ved at det nå er påvist alvorlige smittestoffer som VHS-virus hos viltlevende marin fisk i blant annet Nordsjøen, Østersjøen og den Engelske kanal.
Internasjonaliseringen av handel med levende dyr og andre potensielt smitteførende produkter vil kunne medføre økt smittepress og fare for innførsel av nye sykdommer. Økt satsing på kunnskap om «eksotiske» sykdommer, utvikling av gode rutiner for dokumentasjon, isolasjon, overvåking og beredskap ved eventuelle utbrudd vil være helt nødvendig for å opprettholde helsetilstanden. Dette vil kreve forståelse og medvirkning fra mange parter. Handelspolitiske restriksjoner på bakgrunn av sykdomsfaglige kriterier vil også i fremtiden kunne representere alvorlige trusler mot utviklingen av norsk havbruksnæring. Det er derfor essensielt å videreføre det forebyggende helsearbeidet for å opprettholde en dokumenterbar og god helsestatus blant viltlevende og oppdrettede bestander.
EUs regelverk er utformet ut i fra et ønske om å balansere mellom hensynet til den frie handel og zoosanitære hensyn innen EU. Akvakulturnæringene i EU og i Norge er imidlertid svært ulike. Norge har et mer intensivt sjøoppdrett av laks, hvor det er nedlagt store ressurser i oppbygging av helsestatus, struktur og virkemiddel for å bevare en optimal fiskehelse. EUs ambisjonsnivå synes å være lavere. Med unntak av ILA, listefører EU de oppførte sykdommer på et lavere graderingsnivå enn det en gjør i Norge. Norge har dessuten et ansvar for bevarelse av verdifulle viltlevende laksebestander (jfr. NASCO).
Gjennom EØS-avtalen har Norge akseptert EUs fiskehelseregelverk vedrørende akvakulturprodukter og levende bløtdyr. Norge har stor kompetanse på offentlig sykdomsforvaltning, og dette er noe EU også etterspør. EU innleder nå en større gjennomgang av sitt fiskehelseregelverk, der Norge også deltar i ulike faggrupper som står for utvikling av dette regelverket. Innenfor rammen av en revidert EØS-avtale tas det sikte på en større grad av harmonisering av partenes regelverk. Under revisjonen av avtalen er det oppnådd en løsning der Norge i prinsippet også aksepterer EUs fiskehelseregelverk hva gjelder handel med de øvrige typer levende akvakulturdyr, men med en overgangsperiode på inntil 5 år. Dette nødvendiggjør også enkelte endringer i vårt regelverk.
Fiskesykdomslovens formål er å forebygge, begrense og utrydde sykdommer hos oppdrettede og viltlevende bestander av akvatiske dyr. Loven skal ivareta både nærings- og samfunnsinteresser. Den skal dessuten ivareta de forpliktelser Norge har påtatt seg gjennom internasjonale avtaler. Forebyggende helsearbeid med formål å hindre introduksjon og spredning av smitte vil også i fremtiden være sentralt i forvaltningen av fiskehelsearbeidet. Det er vesentlig at fiskesykdomsloven sikres nødvendige hjemler til å ivareta lovens formål, slik at en forsvarlig sykdomsforvaltning kan gjennomføres. Av tiltak som bør hjemles i fiskesykdomsloven og gjennomføres i samråd med øvrige forvaltningsorganer og næring kan nevnes:
regionalisering
internkontroll
obligatorisk helsekontroll
dokumentasjonsprogrammer
beredskap mot nye sykdommer
Selv om det understrekes at fiskesykdomsloven må ha et selvstendig hjemmelsgrunnlag for å ivareta lovens formål, forutsettes det samordning mellom de ulike forvaltningsorganene. Dette gjelder spesielt i forhold til regelverksutviklingen, rammevilkårene for den videre næringsutvikling, kontroll- og tilsynsstrategier, samt mulighetene for å yte erstatninger ved utbrudd av «nye» alvorlige smittsomme sykdommer. En effektiv og samlet næringsforvaltning forutsetter en god koordinering av regelverk og tiltak på alle nivåer i forvaltningen samtidig som grensene mellom de ulike lovenes ansvarsområder er klare.
Det må legges allmenne samfunnsøkonomiske vurderinger til grunn, hvor det også tas tilstrekkelig hensyn til verdier som ikke alltid lar seg kvantifisere økonomisk. Dette gjelder i særlig grad forholdet til viltlevende akvatiske dyr. Sykdomstiltak må, alt etter konsekvensene, også kunne vurderes både utfra «føre var» prinsippet og en kost/nytte vurdering i vid forstand, spesielt i forhold til fritidsaktiviteter.
Utviklingen i oppdrettsnæringen og i samfunnet forøvrig har resultert i et behov for oppdatering av dagens fiskesykdomslov. På samme måte har også tilnærmingen til det internasjonale samfunn, med inngåelse av EØS-avtale og WTO-avtale gitt nye behov for endringer. Verdens handelsorganisasjon (WTO) knytter seg stadig sterkere opp mot OIE (Office International des Epizooties) sitt regelverk om internasjonal handel med akvatiske dyr. Norge har vært medlem av OIE siden starten i 1924, og har vært sentrale i utviklingen av regelverket med hensyn på akvatiske dyr.