7 Særskilte merknader til lovutkastet

Til ny § 8a Bestemmelser om konkurranse

Hovedprinsippene for konkurranse om avtaler om persontransport med jernbane reguleres i nytt kapittel II §§ 8b til 8f. § 8a gir departementet hjemmel til å fastsette de mer detaljerte reglene om tilretteleggelse for og gjennomføring av konkurransen i forskrifter. Forskriftene skal kunne inneholde en selvstendig regulering på områder som ikke fullt ut er regulert i loven. Departementet vil dermed kunne gi forskrifter som ledd i å utarbeide et helhetlig regelverk om tilretteleggelsen for og gjennomføringen av konkurranse om avtaler om persontransport med jernbane i tråd med lovens hovedprinsipper. Departementet vil også kunne gi bestemmelser til utfylling av hovedprinsippene i §§ 8b til 8f.

For ytterligere merknader til utkastet, se pkt. 5.1. foran.

Til ny § 8b Konkurranse på like og ikke-diskriminerende vilkår

Bestemmelsen oppstiller visse grunnleggende krav til gjennomføringen av konkurransen. Kravene refererer til elementer i konkurranse som er avgjørende for å nå målet om et mest mulig kostnadseffektivt kollektivtransporttilbud til brukerne, samtidig som de ivaretar virksomhetenes berettigede behov for rettssikkerhetsgarantier. Kravene skal sikre at alle trafikkutøvere og potensielle trafikkutøvere har de samme muligheter til å oppnå kontrakter med departementet. Forholdene må legges til rette for at flest mulig av disse får anledning til å konkurrere om leveransen på samme grunnlag, og for at de gis likeverdige forutsetninger for å få sitt tilbud antatt. Samtidig skal prinsippene bidra til at departementet gjennomfører konkurransen på en effektiv måte.

De grunnleggende krav som er foreslått nedfelt i bestemmelsen, følger også av alminnelige prinsipper om forsvarlig saksbehandling og konkurranserettslige prinsipper som følger av EØS-avtalen. Betydningen av at prinsippene nedfelles direkte i loven er derfor i stor grad av pedagogisk art, ved at det understrekes overfor virksomhetene at konkurranse skal styres av prinsippene. Bestemmelsen vil være retningsgivende for tolking av de nærmere reglene om konkurranse som skal nedfelles i forskrift gitt med hjemmel i § 8a.

Første ledd fastslår at konkurranse om avtaler om persontransport med jernbane skal gjennomføres på like og ikke-diskriminerende vilkår. Dette innebærer at virksomheter som ønsker å delta i konkurranse om å få drive persontransport med jernbane skal ha like rammebetingelser, og skal være sikret en korrekt og rettferdig behandling på ethvert stadium i konkurranseprosessen. I dette ligger blant annet at de skal gis tilgang til samme type og mengde informasjon på ethvert trinn av prosessen, og at kriteriene og vilkår for konkurransen skal fastsettes og anvendes uten forskjellsbehandling av noen art.

Hensynet til forutberegnelighet er viktig for at virksomhetene skal kunne stole på at de reglene som ligger til grunn for konkurransen blir respektert av alle som medvirker. Dette gjelder både i forholdet mellom oppdragsgiver og trafikkutøver og i forholdet virksomhetene seg i mellom.

Hensynet til gjennomsiktighet (transparens) og etterprøvbarhet henger nært sammen med forutsetningen om likebehandling og ikke-diskriminering. Hensynet til gjennomsiktighet vil si at både departementet og deltakerne skal ha innsyn i prosessene. Det innebærer blant annet at det skal være åpenhet omkring premissene for og gjennomføringen av konkurransen, og at det skal legges til rette for at deltakerne skal kunne få innsyn i prosedyrene i tilknytning til konkurransen. At hensyn til etterprøvbarhet skal sikres, vil si at det i etterkant skal være mulig å forvisse seg om at konkurranseprosessen har foregått i samsvar med prosedyrene i regelverket.

Departementet vil i medhold av § 8a kunne gi nærmere regler for å sikre innsyn i konkurransen dersom det skulle være behov for dette utover eksisterende regler i offentlighetsloven.

Annet ledd gir departementet adgang til å gi pålegg om at tilbyderfunksjonen hos trafikkutøver som deltar i konkurransen holdes atskilt fra den delen av trafikkutøverens virksomhet som driver beskyttet eller kontrollerer nødvendige produksjonsfaktorer, slik at den del av en virksomhet som deltar som tilbyder i konkurransen, skal være organisert som en separat økonomisk enhet. Bestemmelsen må sees i sammenheng med det generelle konkurranserettslige forbud mot kryssubsidiering og EØS-avtalens regler om ulovlig statsstøtte, som har sin bakgrunn i det grunnleggende krav om konkurranse på like og ikke-diskriminerende vilkår jf. nærmere pkt. 5.3.2. Formålet med bestemmelsen er blant annet å gi departementet mulighet til å sikre transparens i de underliggende økonomiske forholdene hos tilbyderne slik at det kan kontrollere at forbudet mot kryssubsidiering og reglene om ulovlig statsstøtte etterleves.

Det er tilbyderfunksjonen, det vil si den «bydende enhet» i den virksomheten som inngir tilbud, som pålegget kan omfatte.

Nærmere regler om hva som skal anses som en separat økonomisk enhet forutsettes gitt i forskrifter gitt i medhold av § 8a.

For ytterligere merknader til utkastet, se pkt. 5.2 foran.

Til ny § 8c Tilgang til rullende materiell

Første ledd gir departementet adgang til å pålegge NSB å stille rullende materiell til disposisjon for den trafikkutøver som tildeles avtale om persontransport med jernbane. Bakgrunnen for bestemmelsen er drøftet nærmere i pkt. 5.5.1 og 5.5.3.

Med rullende materiell forstås lokomotiver, vogner og motorvognsett. I kravet om at materiellet skal være egnet, ligger at materiellet må være tilpasset den type trafikk og den strekning eller de strekninger som det eventuelt er aktuelt å trafikkere, blant annet når det gjelder sporvidde, strømforsyningssystem, profil og sikkerhetssystemer, i tillegg til kjøpers spesifikasjoner. Det vises til pkt. 5.5.3.

Departementets adgang til å gi pålegg etter første ledd gjelder ikke ubegrenset. Det er et grunnleggende vilkår at pålegget er nødvendig, i den forstand at en konkurranse om persontransportoppdrag ikke vil kunne gjennomføres på like og ikke-diskriminerende vilkår uten et pålegg om materielltilgang. Bestemmelsen tar altså sikte på å motvirke den konkurransevridende virkningen som eierskap til egnet materiell ellers ville medføre, jf pkt. 5.5.4. En nærmere regulering av nødvendighetskriteriet i § 8c forutsettes gitt i forskrift gitt i medhold av § 8a.

Selv om departementet etter første ledd har myndighet til å gi pålegg om at rullende materiell skal stilles til disposisjon for en valgt trafikkutøver, er det etter lovutkastet ikke krav om at valgt trafikkutøver faktisk må anvende det materiellet som stilles til disposisjon. Den som tildeles oppdraget skal forutsetningsvis ha en rett, men ingen plikt, til å anvende materiellet. Trafikkutøveren står i utgangspunktet fritt til å benytte annet egnet materiell han måtte ha tilgang til gjennom andre kanaler. Dersom departementet finner det hensiktsmessig å bruke et bestemt materiell ved enkelte konkurranser, vil det fremgå av det aktuelle konkurransegrunnlaget.

Departementets adgang til å gi pålegg etter § 8c skal fungere som en sikkerhetsventil. Annet ledd fastslår derfor at det er et vilkår for å gi pålegg etter første ledd at departementet først skal søke å oppnå en frivillig løsning basert på avtale. Det antas at NSB i de fleste tilfeller vil ha en bedriftsøkonomisk interesse av å kunne leie ut materiell til andre, og at det som hovedregel vil være grunnlag for å fremforhandle en avtale om utleie av materiell på frivillig basis. Det vises til pkt. 5.5.4.

Tredje ledd fastslår at pålegget skal være tidsmessig begrenset. Påleggets varighet må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Det kan være grunn til å gjøre påleggets varighet kortere enn oppdragets lengde, jf nærmere pkt. 5.5.4. Maksimal lengde for pålegget vil imidlertid være en periode tilsvarende det aktuelle oppdragets lengde, og det er derfor fastsatt i annet punktum at pålegget skal opphøre senest samtidig med den avtale om utførelse av persontransport som utløser pålegget.

Fjerde ledd fastslår at NSB skal få vederlag for å stille rullende materiell til disposisjon. Nærmere regler om beregningen av vederlaget skal gis i forskrifter fastsatt i medhold av § 8a. Departementet legger til grunn at reglene om beregning av vederlag vil baseres på prinsipper om kostnadsdekning. Departementet avgjør vederlagets størrelse med endelig virkning dersom det ikke oppnås enighet.

Pålegg gitt i medhold av § 8c vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 b, slik at reglene om saksforberedelse ved enkeltvedtak, reglene om utforming av og underretning om vedtak og reglene om klage og omgjøring av vedtak i forvaltningsloven kapittel IV-VI vil komme til anvendelse.

For ytterligere merknader til utkastet, se pkt. 5.5.

Til ny § 8d Tilgang til verkstedinfrastruktur mv.

Første ledd gir departementet adgang til å pålegge eier av verkstedinfrastruktur mv. som er relevante for drift av persontransport med jernbane, å stille slik infrastruktur til disposisjon for den trafikkutøver som tildeles avtale om persontransport med jernbane. Bakgrunn for bestemmelsen er drøftet i pkt. 5.6.2. Begrepet verkstedinfrastruktur skal favne vidt, og omfatter verksteder og all lignende infrastruktur som det er nødvendig for alle jernbanetrafikkutøvere å ha tilgang til.

De grunnleggende kriterier for departementets adgang til å gi pålegg etter § 8d er de samme som stilles for å gi pålegg om tilgang til rullende materiell etter § 8c. Således er det etter første ledd et grunnleggende vilkår at pålegget er nødvendig, i den forstand at konkurranse ikke vil kunne gjennomføres på like og ikke-diskriminerende vilkår uten et pålegg om tilgang til verkstedinfrastruktur mv. I likhet med det som gjelder for § 8c, tar bestemmelsen sikte på å motvirke den konkurransevridende virkningen som kontroll av eksisterende verkstedinfrastruktur mv. ellers ville medføre, jf pkt. 5.6.1 og 5.6.2. En nærmere regulering av nødvendighetskriteriet forutsettes gitt i forskrift gitt i medhold av § 8a.

Etter første punktum er det kun eier av verkstedinfrastruktur mv. som kan gjøres til pliktsubjekt for pålegg etter første ledd. Etter annet punktum kan imidlertid pålegg også rettes mot andre aktører som disponerer over slik verkstedinfrastruktur mv., for eksempel som leietaker.

På samme måte som for rullende materiell, får den trafikkutøver som tildeles persontransportoppdrag etter lovutkastet rett, men ingen plikt, til å anvende verkstedinfrastruktur mv. som stilles til disposisjon gjennom konkurransegrunnlaget. Trafikkutøveren står fritt til å benytte annen verkstedinfrastruktur mv. dersom han skulle ønske det.

Annet ledd fastslår at bestemmelsene i § 8c annet og tredje ledd gjelder tilsvarende. Dette innebærer for det første at departementets adgang til å gi pålegg etter § 8d skal fungere som en sikkerhetsventil. Det betyr at det er et vilkår for å gi pålegg etter første ledd at departementet først skal søke å oppnå en frivillig løsning basert på avtale. Det antas at en eier av verkstedinfrastruktur mv. i de fleste tilfeller vil ha en bedriftsøkonomisk interesse av å inngå en avtale om utleie med den nye trafikkutøveren, og at det som hovedregel vil være grunnlag for å fremforhandle en avtale på frivillig basis.

Annet ledd innebærer for det andre at pålegget skal være tidsmessig begrenset. Påleggets varighet må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Det kan være grunn til å gjøre påleggets varighet kortere enn oppdragets lengde, jf nærmere pkt. 5.6.2. Maksimal lengde for pålegget vil imidlertid være en periode tilsvarende det aktuelle oppdragets lengde. Pålegget skal derfor opphøre senest samtidig med den avtale om utførelse av persontransport som utløser det.

Tredje ledd fastslår at den som pålegges å stille verkstedfasiliteter mv. til disposisjon etter første ledd, skal gis vederlag. Nærmere regler om beregningen av vederlaget skal gis i forskrifter fastsatt i medhold av § 8a. Departementet legger til grunn at reglene om beregning av vederlag skal baseres på prinsipper om kostnadsdekning.

Et pålegg etter § 8d er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 b, jf merknad til § 8c.

For ytterligere merknader til utkastet, se pkt. 5.6.

Til ny § 8e Tilgang til salgs- og distribusjonssystemer mv.

Første ledd gir departementet adgang til å pålegge NSB å stille salgs- og distribusjonssystemer mv. til disposisjon for virksomhet som driver persontransport med jernbane. Bakgrunn for bestemmelsen er drøftet i pkt. 5.6. Begrepet salgs- og distribusjonssystemer skal favne vidt, og omfatter alle systemer for billettering, plassreservering, avregning og informasjon som det er nødvendig for trafikkutøvere å ha tilgang til.

Kriteriene for departementets adgang til å gi pålegg etter § 8e er de samme som stilles for å gi pålegg om tilgang til rullende materiell etter § 8c og tilgang til verkstedinfrastruktur etter § 8d, og det vises til merknadene til disse bestemmelsene foran.

Annet ledd fastslår at bestemmelsene i § 8c annet til fjerde ledd gjelder tilsvarende for pålegg gitt etter første ledd. Det vil si at departementet skal søke å oppnå en frivillig løsning basert på avtale før pålegg gis. Videre skal pålegget være tidsmessig begrenset, og opphører senest samtidig med den avtale om utførelse av persontransport som utløser pålegget. Dessuten skal den som pålegges å stille salgs- og distribusjonssystemer mv. til disposisjon etter første ledd, gis vederlag. Også her legger departementet til grunn at reglene om beregning av vederlag skal baseres på prinsipper om kostnadsdekning. Det vises til merknadene til § 8c annet til fjerde ledd foran.

Tredje ledd gir departementet adgang til å pålegge virksomhet som driver persontransport med jernbane, å bruke salgs- og distribusjonssystemer som eies eller leies av andre. Bakgrunnen for bestemmelsen er drøftet i pkt. 5.6.4. Det innebærer at den trafikkutøver som tildeles avtale om utførelse av persontransport med jernbane, kan både få rett og pålegges plikt til å benytte et nærmere spesifisert salgs- og distribusjonssystem. Pliktsubjektet etter § 8e er imidlertid ikke begrenset til virksomhet som tildeles avtale om persontransport med jernbane, men omfatter enhver virksomhet som driver persontransport med jernbane i Norge. Dette innebærer at påleggets lengde ikke kan knyttes til en avtale med det offentlige. Påleggets lengde vil kunne fastsettes i pålegget.

Et pålegg etter § 8e første og tredje ledd er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 b, jf merknad til § 8c.

For ytterligere merknader til utkastet, se pkt. 5.6.

Til ny § 8f Utlevering av informasjon

Bestemmelsen gir departementet adgang til å pålegge alle virksomheter som driver persontransport med jernbane, å utlevere informasjon om strekningen. Formålet med bestemmelsen er å gi departementet best mulig grunnlag for å utarbeide et presist konkurransegrunnlag og på denne måten legge best mulig til rette for at konkurranse skjer på like- og ikke diskriminerende vilkår, jf utkastet § 8b. Formålet er også å gi departementet nødvendig informasjon for strategisk styring av jernbanesektoren, herunder vurdere hvilke strekninger som skal være gjenstand for kjøp. Bestemmelsen skal også sikre at departementet har mulighet til å foreta en mest mulig korrekt og presis evaluering av innkomne tilbud. Det vises til pkt. 5.7 foran.

Pålegget kan i utgangpunktet omfatte alle typer informasjon om strekningen som trafikkeres og som anses nødvendig for departementets tilrettelegging for og gjennomføring av konkurranse eller for departementets styring av sektoren. For eksempler på den type informasjon som kan være aktuell, vises det til pkt. 5.7.2. Pålegg om utlevering av informasjon forutsetter imidlertid at informasjonen anses nødvendig for departementets arbeid. Hvorvidt informasjonen er nødvendig, vil måtte vurderes konkret i hvert tilfelle.

Pålegget kan rettes mot enhver virksomhet som driver persontransport på det norske jernbanenettet.

De alminnelige regler om taushetsplikt i forvaltningen vil gjelde. Dette gjelder tilsvarende for informasjon som gis departementet på frivillig basis.

De nærmere vilkårene for pålegg om utlevering av informasjon, forutsettes gitt i forskrift gitt i medhold av § 8a.

Et pålegg etter § 8f er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 b, jf merknad til § 8c.

For ytterligere merknader til utkastet, se pkt. 5.7 foran.

Til ny § 7b Gjensidig reiseinformasjon og salg av billetter

Første ledd hjemler myndighetens adgang til å gi pålegg om gjensidig reiseinformasjon og salg av billetter mellom to eller flere virksomheter som driver persontransport med jernbane. Bestemmelsen skal sikre samhandling mellom aktører. Selv om en reise skulle involvere transport med flere trafikkutøvere, skal passasjerene få adgang til reiseinformasjon om reisen i sin helhet samt adgang til å kjøpe billetter for hele reisen gjennom ett kontaktpunkt. Det vises til pkt. 2.5.3. og 5.8.2.

Pålegget skal bare benyttes i den grad samhandling mellom aktørene ikke skjer frivillig.

Pålegget kan i utgangpunktet omfatte alle typer reiseinformasjon. Dette betyr først og fremst forhåndsinformasjon om togtider, aktuelle reiseveier, togbytte, priser og servicenivå, herunder opplysninger om fasiliteter for funksjonshemmede. Dette er imidlertid bare eksempler, og det vil måtte vurderes konkret hvilken type reiseinformasjon som skal omfattes av pålegget. Pålegget skal imidlertid ikke strekke seg lenger enn det som er nødvendig for at den reisende selv kan ta stilling til det samlede reisetilbudet. Pålegg må også angi eventuelle krav til hvordan reiseinformasjonen skal presenteres og gjøres tilgjengelig for passasjerer og potensielle passasjerer.

Pålegg om salg av billetter skal kunne inneholde vilkår om salgssystemer og salgskanaler.

Pålegg etter § 7c kan rettes mot to eller flere virksomheter som driver persontransport på det norske jernbanenettet.

I annet ledder departementet gitt hjemmel til å gi nærmere forskrifter om pålegg om gjensidig reiseinformasjon og salg av billetter. Forskriftene vil blant annet regulere departementets adgang til å gripe inn i underliggende avtaler mellom de aktuelle aktørene dersom dette skulle være nødvendig av konkurransemessige hensyn. Det vises til pkt. 5.8.

Et pålegg etter § 7b er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 b, jf merknad til § 8c.

For ytterligere merknader til utkastet, se pkt. 5.8 foran.

Til ny § 11a Markedsregulatør

Bestemmelsen gir departementet hjemmel til å føre tilsyn med og kontrollere at kravene fastsatt i eller i medhold av loven er oppfylt, derunder til å gripe inn overfor aktører som ikke overholder reglene i lov og forskrift. Departementets tilsyn og kontroll av regelverket vil komme i tillegg til Konkurransetilsynets generelle håndhevelse av konkurranselovens regler. Departementets tilsyn og kontroll vil skje i samarbeid med Konkurransetilsynet der det er nødvendig.

Bestemmelsen gir departementet hjemmel til å føre tilsyn og kontroll med alle sider av regelverket, herunder tilsyn med avtaler mellom trafikkutøver som driver persontransport med jernbane og det offentlige. Tilsynet omfatter også avtaler inngått mellom to eller flere aktører, for eksempel om utleie av rullende materiell og om tilgang til verkstedinfrastruktur og salgs- og distribusjonssystemer.

Nærmere regler om tilsyn og kontroll forutsettes gitt i forkrift. Forskrifter vil blant annet inneholde regler om aktørenes plikt til å medvirke til kontroll, og om sanksjoner for manglende oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av denne lov.

For ytterligere merknader til loven, se pkt. 5.9 foran.