4 Behovet for lovregulering

4.1 Høringsforslaget

Departementet redegjorde i høringsnotatet for at overgangen fra et regime med enerett for enkelte aktører til et konkurranseregime, krever en rekke strukturelle grep i jernbanesektoren. Det ble vist til at noen av grepene er foretatt de siste 15 årene, hvorav ett av de viktigste var delingen av forvaltningsbedriften NSB i NSB BA og Jernbaneverket i 1996, jf. St.prp. nr. 2/Innst. S. nr. 31 (1996-97) og Ot.prp. nr. 2/Innst. O. nr. 10 (1996-97). Samme år ble Statens jernbanetilsyn opprettet, jf. St.prp. nr. 1/Budsjett-Innst. S. nr. 13 (1995-96). I tillegg er det gjennomført en betydelig markedsåpning med hensyn til adgangen til å kunne drive godstransport med jernbane.

Departementet redegjorde videre i høringsnotatet for at innføring av konkurranse om persontransport med jernbane skaper et reguleringsbehov da markedet ikke er tilstrekkelig utviklet til å kunne fungere på egen hånd. Markedet må derfor reguleres med sikte på å få til en virksom konkurranse. Med regulering siktet departementet til at det skal legges til rette for konkurranse på mest mulig like vilkår, herunder sikre muligheter for de forskjellige aktørene til å få tilstrekkelig tilgang til grunnleggende innsatsfaktorer og informasjon om trafikkgrunnlaget, slik at aktørene både har mulighet til å kalkulere forsvarlige tilbud og oppfylle kontrakter som valgt trafikkutøver.

I høringsnotatet viste departementet til at behovet for sektorspesifikk regulering er spesielt viktig i en overgangsfase fra enerett til konkurranse. Departementet legger opp til en erfaringsbasert, gradvis innføring av konkurranse på en sektor som hittil i stor grad har vært skjermet. Behovet for regulering av sektoren vil avta etter hvert som markedet selv gir virksom konkurranse.

Departementet foreslo i høringsnotatet endringer i jernbaneloven som 1) fastlegger hovedprinsippene for gjennomføringen av konkurranse, 2) gir myndighetene nødvendige inngrepshjemler overfor sektorens aktører, og 3) gir forskriftshjemmel for departementet til å fylle ut lovhjemlene med et mer detaljert forskriftsverk. Departementet la til grunn at forskrifter vil bli gitt av departementet etter at lovhjemlene er vedtatt.

4.2 Høringsinstansenes syn

Bare et fåtall av høringsinstansene har merknader til hvorvidt det er behov for lovregulering.

Av høringsinstansene som har merknader er det bare Jernbaneverket som er negativ. Jernbaneverket støtter målet om økt konkurranse, men er usikker på om rettslig regulering er det beste virkemiddelet for omstrukturering av sektoren.

Arbeids- og administrasjonsdepartementetstøtter Samferdselsdepartementets syn på behovet for vesentlige lovmessige endringer for å oppnå målene for innføring av konkurranse om persontransport med jernbane. Arbeids- og administrasjonsdepartementet er enig i at den rettslige tilretteleggingen vil kreve endringer som bør fremgå av lovgivningen slik departementet legger opp til.

Enkelte høringsinstanser mener at det er behov for flere påleggshjemler enn forslaget legger opp til. Flytogetviser til at tilgang til lokomotivførere og annet personale vil være en avgjørende faktor i en oppstartsfase. Ved virksomhetsoverdragelse er den nye trafikkutøveren forpliktet til å overta personalet, men personalet har adgang til å motsette seg overgang helt frem til oppstart. Dette er et betydelig usikkerhetsmoment som i andre land har medført oppstartsvansker for den nye trafikkutøveren. Flytoget mener derfor at departementet ved overgang til ny trafikkutøver bør gis hjemmel til å pålegge den tidligere trafikkutøver å avgi nødvendig personale i en overgangsfase.

Jernbaneverket uttaler at det kan synes som om tilgang til stasjonsfasiliteter er uteglemt blant påleggshjemlene.

4.3 Departementets vurdering

Departementet viser til at tilgang til viktige produksjonsfaktorer er nødvendig for å få til konkurranse på like og ikke-diskriminerende vilkår. Departementet mener det ikke er grunn til å tro at markedet i en overgangsfase er nok utviklet til at reell konkurranse kan oppstå uten inngripen fra myndigheter. Departementet erkjenner at pålegg er et alvorlig inngrep overfor den pålegget retter seg mot. En hjemmel til å gi pålegg er like fullt nødvendig.

Departementet foreslår imidlertid ikke en påleggshjemmel som sikrer at nye aktører som vinner avtale om persontransport, får tilgang til kvalifisert personell. En slik påleggshjemmel ville innebære en plikt for arbeidstakeren å ta arbeid hos den nye trafikkutøveren. Dette strider mot prinsippene i norsk og internasjonal rett som ligger til grunn for reglene om virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljøloven. Disse reglene tar sikte på å verne arbeidstaker og ikke den overtakende virksomhet. En slik påleggshjemmel ville muligens også være i strid med menneskerettighetsloven av 21. mai 1999 nr. 30 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon Artikkel 4, som forbyr at noen blir pålagt å utføre tvunget arbeid.

Departementet bemerker til Jernbaneverkets uttalelse at stasjonsfasilitetene ikke er uteglemt. Ved delingen av forvaltningsbedriften NSB i NSB BA og Jernbaneverket, ble det lagt til grunn at eiendommer og fellesareal på stasjoner som er av en slik art at de må være tilgjengelige for andre trafikkutøvere enn NSB, skal eies av NSB men disponeres av Jernbaneverket. Departementet anser at ordningen som ble lagt til grunn i St.prp. nr. 2 (1996-97) ikke er til hinder for konkurranse på like vilkår.