7 Endring i straffeloven
7.1 Bakgrunn
Straffeloven har ikke noe generelt forbud mot at det innledes strafforfølgning i Norge for forhold som allerede er strafferettslig avgjort i et annet land. Utenlandske avgjørelser i straffesaker har altså som hovedregel ikke negativ rettskraft i Norge.
Straffeloven § 12a har imidlertid en bestemmelse om negativ rettskraft i saker hvor straffedommen er avsagt i nærmere bestemte land («ne bis in idem»). Bestemmelsen lyder:
«Når det overfor en person er avsagt endelig dom som går inn under lov om overføring av domfelte eller lov om overføring av straffeforfølging fra eller til annet europeisk land, kan ikke straffesak reises eller straffedom avsies her i riket for samme straffbare forhold, såframt
han ble frifunnet;
han ble funnet skyldig uten at det ble fastsatt noen sanksjon;
den idømte sanksjon er blitt fullstendig fullbyrdet eller er under fullbyrding; eller
den idømte sanksjon er bortfalt etter domslandets regler.
Med mindre straffeforfølgningen i domslandet skjedde etter begjæring av norske myndigheter, gjelder bestemmelsene i første ledd ikke
når handlingen er foretatt her i riket, jfr. § 12 første ledd nr. 1 og annet ledd;
når gjerningsmannen på handlingstiden hadde bopel i Norge eller norsk statsborgerskap, og forfølgning kreves av allmenne hensyn;
når handlingen var rettet mot en person med norsk offentlig verv eller en offentlig institusjon eller annet som er av offentlig karakter her i riket, eller gjerningsmannen selv hadde norsk offentlig verv;
når handlingen var kapring av luftfartøy eller en annen internasjonal forbrytelse etter folkeretten; eller
for så vidt annet følger av utleveringstraktat eller en flersidig internasjonal overenskomst.»
De nevnte overføringslovene viser til følgende konvensjoner:
europeisk konvensjon 28 mai 1970 om internasjonal gyldighet av straffedommer
europeisk konvensjon 15 mai 1972 om overføring av straffeforfølgning fra eller til annet europeisk land
europeisk konvensjon 21 mars 1983 om overføring av domfelte
Alle Schengen-land har ratifisert konvensjonen av 1983, mens bare noen av dem har ratifisert de to andre konvensjonene. Siden alle Schengen-landene har ratifisert minst én av de konvensjonene straffeloven § 12a henviser til, har vi allerede regler om negativ rettskraft i forhold til dommer avsagt i disse landene. Spørsmålet er om de gjeldende reglene oppfyller Schengenkonvensjonens krav, eller om Norge ved tilslutning til Schengensamarbeidet må endre § 12a.
Konvensjonen artikkel 54 inneholder hovedregelen om negativ rettskraft. Den lyder:
«En person som det er avsagt rettskraftig dom mot i en konvensjonspart, kan ikke av en annen konvensjonspart forfølges rettslig for de samme forhold, forutsatt at straffen, i tilfelle domfellelse, er fullbyrdet, er under fullbyrding eller ikke lenger kan fullbyrdes i henhold til lovgivningen i den konvensjonspart der dommen ble avsagt.»
Verken straffelovens eller Schengenkonvensjonens regler om negativ rettskraft gjelder altså uten unntak. Reglene om negativ rettskraft for fellende straffedommer er stort sett de samme. Derimot nevner konvensjonen artikkel 54 i motsetning til § 12a ikke uttrykkelig frifinnende dommer. Det kan reises spørsmål om dette betyr at det etter Schengenkonvensjonen bare er en fellende dom som vil forhindre straffforfølgning. Hvordan bestemmelsen tolkes på dette punktet, vil likevel ikke få avgjørende betydning i og med at Schengenkonvensjonen åpner for at nasjonale regler gir en mer vidtgående negativ rettskraft enn konvensjonen, jf. konvensjonen artikkel 58.
En sammenligning av ordlyden i artikkel 54 og tilsvarende bestemmelser i andre konvensjoner kan trekke i retning av at artikkel 54 ikke forhindrer straffeforfølging når en person er frifunnet. Det vanlige er at frifinnelse er uttrykkelig nevnt hvis det skal omfattes. Etter departementets syn tyder likevel passusen «i tilfelle domfellelse» på at man har forutsatt at også en frifinnende dom skal være til hinder for straffeforfølging. En slik tolkning vil dessuten harmonere best med hensynene bak konvensjonsbestemmelsen. Det ville virke lite rimelig om man bare måtte respektere en domfellelse og ikke en frifinnelse. At en frifinnende dom skal respekteres og forhindrer ny straffeforfølging, er en sentral del av «ne bis in idem»-prinsippet.
Konvensjonen har følgende regel om unntak i artikkel 55 nr. 1:
«En konvensjonspart kan når den ratifiserer, godtar eller godkjenner denne konvensjon, erklære at den i ett eller flere av de følgende tilfeller ikke er bundet av artikkel 54:
når de handlinger som lå til grunn for den utenlandske dommen, helt eller delvis ble begått på dens territorium; i sistnevnte tilfelle gjelder unntaket imidlertid ikke dersom handlingene delvis ble begått på territoriet til konvensjonsparten der dommen ble avsagt,
når de handlinger som lå til grunn for den utenlandske dommen, var en krenkelse av denne konvensjonsparts nasjonale sikkerhet eller andre like vesentlige interesser,
når de handlinger som lå til grunn for den utenlandske dommen, ble begått av en tjenestemann i denne konvensjonspart, og var et brudd på vedkommendes tjenesteplikter.»
7.2 Forslaget i høringsbrevet
Departementet foreslo i høringsbrevet at straffeloven § 12a får en henvisning til Schengensamarbeidet, på lignende måte som til de øvrige konvensjonene.
Departementet foreslo videre at Norge erklærer at man ikke er bundet av artikkel 54 i de tilfellene som artikkel 55 nr. 1 a-c åpner for, og at § 12a utformes i samsvar med dette. Departementet viste til at med slike unntak vil reglene om negativ rettskraft langt på vei være i samsvar med dagens regler om negativ rettskraft i straffeloven § 12a.
Departementet pekte videre på at det etter artikkel nr. 55 nr. 2 må angis hvilke former for lovovertredelse unntakene i nr. 1 bokstav b gjelder for. Departementet ba spesielt høringsinstansene om å komme med synspunkter på hvilke former for lovovertredelser det bør gjelde unntak for.
7.3 Høringsinstansenes syn
Bare Den Norske Advokatforening og Troms og Finnmark statsadvokatembeter kommenterer forslaget til endringer i straffeloven.
Advokatforeningen gir uttrykk for at en ren henvisning til Schengensamarbeidet i første ledd blir uoversiktlig ved at man ikke kan lese direkte ut bestemmelsen hvilke negative rettskraftvirkninger en utenlandsk dom skal ha. Advokatforeningen mener videre at formuleringen «nasjonal sikkerhet eller andre like vesentlige interesser», som er benyttet i konvensjonen artikkel 55 nr. 1 bokstav b, er så skjønnsmessig at den ikke bør tas direkte inn i den norske lovteksten.
Troms og Finnmark statsadvokatembeter uttaler seg om hvilke former for unntak som bør gjøres etter artikkel 55 nr. 1 bokstav b:
«Med hjemmel i litra b, bør de forbrytelser som er nevnt i høringsnotatet unntas. Behovet for unntak antas ikke å være særlig stort, idet straffeforfølgningen og straffeutmålingen i alminnelighet vil være betryggende og adekvat i de øvrige konvensjonsparters land. Det bør imidlertid gjøres unntak for handlinger som Norge ønsker å bekjempe bl.a. gjennom straffeforfølgning, men som enkelte land ikke prioriterer etterforskningen av eller som sammenlignet med norske forhold medfører en lite adekvat reaksjon. Det vil selvfølgelig bero på en konkret vurdering om slike handlinger vil være krenkelse av «like vesentlig interesse» som krenkelse av Norges sikkerhet, jf. art. 55 nr. 1 litra b. Ovennevnte bør lede til at det gjøres unntak bl.a. for overtredelser av straffeloven § 152 b. For sammenhengens skyld sees ingen grunn til at ikke hele kap. 14 - almenfarlige forbrytelser kan omfattes av unntaket.»
7.4 Departementets vurdering
Departementet finner at det er behov for å endre hovedregelen i straffeloven § 12a for å gi regler om negativ rettskraft som overfor alle Schengen-land er så omfattende som Schengenkonvensjonen krever. Departementet foreslår derfor at første ledd får en henvisning til Schengensamarbeidet. Henvisningen vil komme i tillegg til dagens henvisninger til overføringslovene. Disse lovene viser igjen til internasjonale avtaler. Etter departementets vurdering er det i denne sammenheng nødvendig å knytte loven til innholdet i internasjonale avtaler. Skulle man unngå det, ville straffelovens bestemmelser på dette punktet få et uforholdsmessig stort omfang.
For at hovedregelen i § 12a ikke skal bli for uoversiktlig, foreslår departementet at de to overføringslovene og Schengensamarbeidet i § 12a første ledd nummereres fra 1-3. Dette vil gi bedre forståelse for hvilke unntak som gjelder fra henholdsvis overføringslovene og konvensjonene, jf. nedenfor.
Som påpekt flere steder i proposisjonen, er det usikkert hvilken rettslig status Schengenkonvensjonen vil få i fremtiden. Derfor foreslår departementet at man i første ledd benytter formuleringen «internasjonal avtale innenfor Schengensamarbeidet». Dette innebærer i dag en henvisning til Schengenkonvensjonen artikkel 54, men vil også omfatte eventuelle fremtidige bestemmelser innenfor Schengensamarbeidet med tilsvarende innhold, men med en annen plassering.
Departementet antar at de unntakene som er nevnt i artikkel 55 nr. 1, til en viss grad går lenger enn dagens regler i straffeloven § 12a. Det gjelder enkelte handlinger der handlingen som lå til grunn for dommen, er en krenkelse av Norges sikkerhet eller andre like vesentlige interesser og handlingen er begått i utlandet av andre enn norske offentlige tjenestemenn. Departementet ser ingen grunn til at Norge ikke skal benytte seg av muligheten til å begrense forbudet mot straffeforfølging mot slike forbrytelser.
Norge må etter artikkel 55 nr. 2 angi hvilke former for lovovertredelse som for Norges del skal være omfattet av unntakene i nr. 1 bokstav b. Etter departementets syn bør disse unntakene følge også av loven. Departementet foreslår at straffeloven kapittel 8 og 9 om henholdsvis forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet og forbrytelser mot Norges statsforfatning og statsoverhode, samt lov om forsvarshemmeligheter tas med i denne sammenheng. Departementet er dessuten kommet til at straffeloven kapittel 14 om allmennfarlige forbrytelser bør tas med i sin helhet. Dette kapitlet omfatter bl.a. særlige straffebestemmelser knyttet til bekjempelse av terrorisme, bestemmelser om alvorlige miljøkriminalitet og bestemmelser om alvorlig narkotikakriminalitet.
Unntaksbestemmelsene i konvensjonen artikkel 55 nr. 1 a-c dekker bare delvis unntaksbestemmelsene i straffeloven § 12a annet ledd. Straffeloven gjør altså mer vidtgående unntak fra «ne bis in idem»-prinsippet enn konvensjonen. Disse mer vidtgående unntakene vil ikke kunne gjøres gjeldende i forhold til dommer som omfattes av Schengenkonvensjonen. Konvensjonens artikkel 58 åpner kun for en mer vidtgående anvendelse av prinsippet om negativ rettskraft, og ikke for mer vidtgående unntak. Departementet foreslår derfor at særlige unntak knyttet til Schengensamarbeidet tas inn som et nytt tredje ledd i straffeloven § 12a.