8 Dokumentinnsyn som kan lette gjennomføringen av straffbare handlinger
8.1 Innledning
I praksis oppstår det fra tid til annen situasjoner der det ikke er hjemmel i lov eller forskrift for å nekte innsyn i dokumenter eller opplysninger, eller der hjemmelsgrunnlaget er usikkert, enda allmenne og/eller private interesser klart tilsier at dokumentene bør unntas fra offentlighet. Selv om offentlighetsloven eller annen lov ikke direkte gir hjemmel for unntak i slike tilfeller, kan det tenkes at man må akseptere unntak fra offentlighet fordi slike begrensninger følger indirekte av rettsreglene. Frihagen legger f. eks. til grunn at lover som forutsetter at det skal holdes eksamen, rimeligvis må forstås slik at eksamensoppgavene skal holdes hemmelig før eksamen er avholdt, se Offentlighetsloven I (3.utg. 1994) s. 127.
Det er særlig på ett område der det i praksis har vist seg å være et behov for å kunne unnta dokumenter eller opplysninger fra offentlighet, men der det er uklart i hvilken grad det er adgang til å nekte innsyn. Det gjelder dokumenter/opplysninger som om de ble kjent, kan lette gjennomføringen av straffbare handlinger.
8.2 Gjeldende rett
Offentlighetsloven inneholder ingen generell hjemmel for å nekte innsyn i dokumenter eller opplysninger som kan lette gjennomføringen av straffbare handlinger. Hvorvidt det er adgang til å unnta slike dokumenter eller opplysninger fra offentlighet, vil bero på en konkret tolkning av de generelle unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven §§ 5, 5 a og 6. Det kan ofte være tvil om en innsynsnektelse kan forankres i disse bestemmelsene. Enkelte eksempler kan illustrere dette:
Lovavdelingens uttalelse 27. august 1980 (sak 2468/80 E) gjaldt spørsmålet om det var adgang til å nekte innsyn i tegningene av hvelvet i Norges Bank. Lovavdelingen kom til at offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 slik den da lød (nå forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2), ga hjemmel for unntak. Ettersom hvelvet inneholdt landets gullbeholdning, ble det for øvrig antatt at også offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 1 om unntak fra offentlighet av hensyn til «rikets sikkerhet», kunne brukes.
I en uttalelse 22. oktober 1993 (sak 2173/93 E) kom Lovavdelingen til at det ikke var adgang til å nekte innsyn i våpenkort.
I en uttalelse 8. mars 1994 (sak 254/94 E) kom Lovavdelingen til at hensynet til kongefamiliens sikkerhet ikke medførte at tegninger over kongelige boliger var unntatt fra offentlighet.
I saker om henholdsvis statsgaranti for større utenlandske utstillinger og statstilskudd til sikring av museer og samlinger må søkeren gi detaljerte opplysninger om eksisterende og planlagte sikringstiltak. I en uttalelse 2. august 1995 (sak (94/1179 E) la Lovavdelingen til grunn at det normalt vil være adgang - og langt på vei også plikt - til å nekte innsyn i opplysninger om forhold ved museer og utstillinger som det er av sikkerhetsmessig betydning å hemmeligholde. I Lovavdelingens uttalelse ble en slik unntaksadgang delvis bygd på offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 bokstav c, og delvis på offentlighetsloven § 5 a sammenholdt med forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.
I Dokument nr. 4: 1 (1997-98) Særskilt melding fra Sivilombudsmannen om praktiseringen av offentlighetsloven i Justisdepartementet (s. 27) uttaler ombudsmannen at opplysninger om vaktbehov og alarmberedskap i Høyesteretts bygning er av en så generell karakter at det er tvilsomt om opplysningene vil kunne skade sikkerheten i Høyesterett og gjøre det lettere å gjennomføre terrorhandlinger mot bygningen. Det synes forutsatt at dersom opplysningene kunne skade sikkerheten i Høyesterett, kunne opplysningene etter ombudsmannens syn unntas fra offentlighet i medhold av offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 1 om opplysninger, som om de ble kjent, ville kunne skade rikets sikkerhet.
I Norsk Presseforbunds offentlighetsutvalgs samling, Innsynsrett og hemmelighold (1988) s. 94, omtales en sak der Miljøverndepartementet kom til at et referat fra et møte i Direktoratet for vilt og ferskvannsfisk om ulovlig handel med rovfugl, kunne unntas fra offentlighet ettersom dokumentet inneholdt «opplysninger som kunne være nyttige for de personer som driver med illegal fangst og omsetning av rovfugl». Referatet inneholdt bl. a. opplysninger om handelsruter som kunne brukes uten særlig risiko for kontroll.
I alle sakene kunne det reises en viss tvil om offentlighetsloven ga adgang til å unnta dokumentene/opplysningene fra offentlighet, til tross for at tungtveiende allmenne hensyn tilsa unntak.
8.3 Rettstilstanden i Danmark og Sverige
I den danske offentlighetslov § 13 er det bestemmelser som gir grunnlag for unntak i forhold til denne type opplysninger. De delene av § 13 som er relevante i denne forbindelse har følgende ordlyd:
«Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til
3) forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,
- - -
6) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.»
I den svenske sekretesslag (1980: 100) har 5 kap. følgende overskrift: «Sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott». Mest relevant i denne forbindelse er §2:
«Sekretess gäller för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd med avseende på
byggnader eller andra anläggningar, lokaler eller inventarier,
tilverkning, förvaring, utlämning eller transport av pengar eller andra värdeföremål samt transport eller förvaring av vapen, ammunition, sprängämnen, klyvbart material eller radioaktivt avfall,
telekommunikation,
behörighet att få tillgång till upptagning för automatisk databehandling eller annan handling, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs.»
I tillegg finnes det en egen bestemmelse i 10 kap. 1 § vedrørende truede dyre- og plantearter:
«Sekretess gäller för uppgift om utrotningshotad djur- eller växtart, om det kan antas att strävanden att bevara arten inom landet eller del därav motverkas om uppgiften röjs.»
8.4 St.meld. nr. 32 (1997-98) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen
I St.meld. nr. 32 (1997-98) uttaler regjeringen Bondevik at den vil vurdere å foreslå en bestemmelse i offentlighetsloven som gir adgang til å unnta opplysninger/dokumenter fra offentlighet, dersom offentlighet vil kunne motvirke tiltak som har til formål å forebygge eller hindre straffbare handlinger, eller dersom offentlighet vil kunne lette gjennomføringen av straffbare handlinger. Dette begrunnes slik (jf. meldingen s. 83):
«Hittil er urimelige resultater unngått ved at de eksisterende unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven (og forvaltningsloven) i en viss utstrekning er tolket utvidende, eller at dokumentene/opplysningene er unntatt på ulovfestet grunnlag. Uansett om en bruker gjeldende unntaksbestemmelser (slik f eks Justisdepartementets lovavdeling har gjort i sakene som er omtalt ovenfor) eller om en tolker offentlighetsloven slik at den ikke i alle henseender kan anses å angi uttømmende hvilke opplysninger/dokumenter som kan unntas fra innsynsrett, så må rettstilstanden på dette området sies å være uklar og lite tilfredsstillende.
Regjeringen mener at unntak fra innsynsrett for denne typen dokumentopplysninger som regel ikke vil komme i konflikt med de bærende hensynene bak offentlighetsprinsippet. Rett nok kan det hevdes at det er viktig at allmennheten har tilgang til slike opplysninger, slik at man f eks kan føre en kritisk kontroll med om de konkrete tiltakene er tilstrekkelige. Dette hensynet må imidlertid veies mot behovet for å kunne beskytte seg mot straffbare handlinger. I en del tilfeller må sistnevnte hensyn veie tyngst.»
Under stortingsbehandlingen av offentlighetsmeldingen uttalte Justiskomiteen følgende om dette spørsmålet (jf. Innst. S. nr. 21 (1998-99) s. 16):
«Komiteen støtter innføringen av en hjemmel som gir mulighet til å unnta et dokument eller en opplysning fra offentlighet, dersom offentlighet ville lette gjennomføringen av straffbare handlinger.»
8.5 Høringsnotatet
I høringsnotatet redegjorde Justisdepartementet for problemstillingen og ba om høringsinstansenes syn på et forslag som vil gi hjemmel for å unnta dokumenter hvor unntak er påkrevd fordi offentlighet ville lette gjennomføringen av straffbare handlinger.
8.6 Høringsinstansenes syn
Flertallet av de høringsinstanser som uttaler seg om spørsmålet, støtter Justisdepartementets forslag. Dette gjelder: Fiskeridepartementet, Kirke- , undervisnings- og forskningsdepartementet, Kulturdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Havarikommisjonen for sivil luftfart, Konkurransetilsynet, Norges Bank, Politimesteren i Bodø, Riksadvokaten, Rikstrygdeverket, Statens helsetilsyn, Statistisk sentralbyrå, Statsadvokaten i Hordaland, Oslo og Nordland, Økokrim, fylkesmennene i Nord-Trøndelag, Nordland og Rogaland, Kommunenes sentralforbund, Akershus fylkeskommune, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Oslo kommune, Trondheim kommune, Forum for offentlig informasjon og LO.
Statistisk sentralbyrå uttaler:
«Vi ser positivt på at det inntas i loven en egen hjemmel for unntak for innsyn i dokumenter som kan lette straffbare handlinger. Dette vil gi en mer ryddig og ensartet praksis for slik unntak som etter dagens lov kan ha vekslende begrunnelse.»
Fra høringsuttalelsen til Kommunenes sentralforbundsiteres:
«Som nevnt over er KS opptatt av å ha klare regler. Utvidende tolkning av både hovedregel og unntak er etter vår mening et betydelig problem med offentlighetsloven. Dersom det foreligger gode grunner for en løsning som ikke fremkommer av loven, bør en heller søke å endre loven istedenfor å tøye den. Den foreslåtte endring synes å være på sin plass.»
Flere av høringsinstansene er særlig opptatt av den miljøvernmessige betydningen av forslaget. Fra høringsuttalelsen fra Fylkesmannen i Nord-Trøndelag siteres:
«Fylkesmannen ved Miljøvernavdelingen mottar en rekke henvendelser gjennom året, som vi hadde trengt en hjemmel for å unnta fra offentlighet. Dette gjelder særlig henvendelser som omtaler f.eks. reirlokaliteter eller leveområder for utrydningstruede rovfuglarter. Arter som er et høyaktuelt mål for faunakriminelle handlinger. Det eksisterer eksempler fra vårt fylke på at slike opplysninger ikke er gitt beskyttelse og at de er havnet i hendene på faunakriminelle. For å beskytte disse opplysningene, har vi stort sett benyttet de mekanismene som er nevnt i andre avsnitt, side 36 i høringsnotatet.
Vi går nå inn i en periode der nøkkelbiotyper og sårbart biologisk mangfold skal registreres i alle kommuner i hele landet. Det vil da bli vesentlig mer korrespondanse som bør unntas offentlighet for å unngå kriminelle handlinger rettet mot dyr og dyreliv.
Fylkesmannen støtter derfor departementets forslag om å endre offentlighetsloven ved å ta inn en uttrykkelig hjemmel for å nekte innsyn i dokumenter som inneholder opplysninger som kan lette gjennomføringen av straffbare handlinger. Vi ser faktisk dette som helt nødvendig for å være i stand til å gi de truede artene en reell beskyttelse.»
Enkelte av høringsinstansene mener at Justisdepartementets forslag er for snevert formulert. Fra høringsuttalelsen til Trondheim kommune siteres:
«Når det gjelder forslaget i kap. 8 om dokumentinnsyn som kan lette straffbare handlinger, (tillegg nr. 9 til offentlighetsloven § 6. første ledd) mener formannskapet at ordlyden i forslaget slik det fortolkes av departementet ikke går langt nok når det ikke skal være mulig å vurdere subjektive forhold ved innsynsbegjæringen.
Etter formannskapets mening bør det således være en generell adgang til å nekte innsyn i tegninger og opplysninger i tilknytning til disse av bygning og anlegg, når det som begjærer innsyn ikke kan gi noen fyllestgjørende begrunnelse for sin innsynsbegjæring og det samtidig er grunn til å tro at det kan ligge planlegging av straffbare handlinger bak ønsket om innsyn.»
Fra Riksadvokatens høringsuttalelse siteres:
«Riksadvokaten er enig med departementet i at bestemmelsen ikke bør gjøres for vid og at den bare bør kunne brukes «...der det foreligger en noenlunde klar og reell fare for at offentlighet vil lette gjennomføringen av straffbare handlinger» (side 37 øverst). Men formuleringen i lovutkastet - «...ville lette gjennomføringen av straffbare handlinger» - kan oppfattes slik at det må være på det rene at gjennomføringen av en straffbar handling rent faktisk vil lettes om opplysningene i dokumentet ble kjent. En reell og nærliggende fare bør være tilstrekkelig. Det kommer bedre frem om en benytter samme formulering som i § 6 første ledd nr. 1 - «ville kunne lette».»
Advokatforeningenser behovet for en slik unntaksbestemmelse, men mener unntaksadgangen bare bør gjelde opplysninger. Fra høringsuttalelsen siteres:
«Advokatforeningen ser behovet for å innta i offentlighetsloven en hjemmel til å nekte innsyn i dokumenter inneholdende opplysninger som vil lette gjennomføringen av straffbare handlinger. Det er imidlertid svært viktig at en slik bestemmelse ikke gjøres for vid, og at den ikke blir en «sekkebestemmelse» som kan anvendes som en generell unntakshjemmel i tide og utide. Som departementet påpeker, må bestemmelsen være reservert for tilfeller der det foreligger en «klar og reell fare» for at innsyn faktisk vil lette gjennomføringen av straffbare handlinger. Hva dette konkret innebærer, bør det redegjøres nærmere for i lovens forarbeider - slik at forvaltningen gis så klare retningslinjer for bruken av en unntakshjemmel som mulig.
Advokatforeningen er imidlertid skeptisk til forslaget om at hele dokumenter skal kunne unntas i medhold av den nye hjemmelen - og ikke bare opplysninger. Det burde være tilstrekkelig at de opplysningene som vil kunne lette gjennomføringen av straffbare handlinger, holdes unntatt fra innsyn - mens resten av dokumentet kan offentliggjøres.»
Også Finansdepartementet og Hordaland fylkeskommuneer skeptiske til den vide ordlyden.
Miljøverndepartementet, Hordaland fylkeskommune, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norske Avisers Landsforening går i mot lovforslaget slik det er formulert av Justisdepartementet. Disse høringsuttalelsene påpeker særlig at ordlyden er for vid og generell og kan føre til at dokumenter unntas langt utover kjerneområde for bestemmelsen.
Fra Miljøverndepartementets høringsuttalelse siteres:
«Ved utredningen av spørsmålet legger JD vekt på de skadelige virkninger innsyn kan medføre, uten å gi tilsvarende oppmerksomhet til hvilke negative konsekvenser en begrensning av innsynsretten kan medføre. Videre går JD inn for et bredere unntak enn det som er påkrevet ut fra de hensyn som vurderes, ved å la unntaket få anvendelse i forhold til «dokument» i stedet for «opplysninger». Dette får uheldige konsekvenser som følge av den videre utvidelse av unntaket til å omfatte hele saken som kan følge av en anvendelse av § 6, 2. ledd, et forhold som ikke er tatt i betraktning i høringsnotatet.
MD går følgelig på dette tidspunkt mot den foreslåtte tilføyelsen til § 6 i offentlighetsloven. Alternativt går vi inn for at ordet «dokument» erstattes med ordet «opplysninger».»
Norsk Redaktørforening uttaler:
«Norsk Redaktørforening har forståelse for de hensyn som ligger bak forslaget om unntakshjemmel for dokumenter som ved innsyn kan lette gjennomføring av straffbare handlinger. Vi vil likevel minne om at offentlighetsprinsippet har vært praktisert i snart 30 år, og uten at vi kjenner til konkrete eksempler på at innsynsretten har vært brukt til direkte kriminelle forhold. Departementet hevder at det i praksis har vist seg særlig behov for unntak på dette området, men bortsett fra noen eksempler av usikre tolkninger er det ikke dokumentert noe tvingende behov i høringsnotatet. Det er derfor grunn til å advare mot at unntak på dette området gjøres for vidt.
Det er vår oppfatning at den foreslåtte ordlyd er for rund og generell, selv om departementets merknader langt på vei imøtekommer de behov for avgrensninger som er nødvendige. Vi synes likevel ikke at «noenlunde klar og reell fare» og «viss risiko» er tilstrekkelig som avgrensingskriterier. Ordlyden i forslaget bør derfor strammes inn, for det første ved at unntaksadgangen bare bør gjelde opplysninger, men eventuelt slik at hele dokumentet eventuelt kan unntas etter samme kriterier som finnes i offentlighetsloven § 5.
I tillegg bør det gis en merknad til betydningen av ordet «påkrevd», og endelig bør ordet «åpenbart» settes inn i setningen etter «offentlighet», slik at den blir lydende slik:
«Opplysninger hvor unntak er påkrevd fordi offentlighet åpenbart vil lette gjennomføringen av straffbare handlinger.»»
8.7 Departementets syn
Departementet er enig med flertallet av høringsinstansene i at det foreligger et reelt og saklig behov for å kunne unnta opplysninger hvor offentliggjøring vil lette gjennomføringen av straffbare handlinger. Etter departementets syn er det utilfredstillende at slike opplysninger i dag unntas ved å tøye unntakshjemlene i offentlighetsloven.
Departementet anser det som viktig at en slik bestemmelse verner den aktuelle interesse, men at den ikke gjøres for vid. Hjemmelen bør bare kunne brukes der det foreligger en klar og reell fare for at offentlighet vil lette gjennomføringen av straffbare handlinger. Det må for det første kreves at opplysningene har en slik karakter at de er nyttige ved gjennomføringen av straffbare handlinger. Det må dessuten foreligge en viss risiko for at informasjonen rent faktisk vil bli brukt i kriminelt øyemed. Det vil imidlertid ikke være et vilkår for unntak at personen som begjærer innsyn kan mistenkes for å ville misbruke opplysningene. Her som ellers må unntakshjemmelen tolkes objektivt og ikke ut fra egenskaper hos den som begjærer innsyn. Departementet anser det som lite hensiktsmessig å innføre en adgang til å nekte innsyn ut fra subjektive kriterier, slik som foreslått av Trondheim kommune. Dette vil bryte med offentlighetslovens system.
Det vil etter departementets syn ikke være behov for å la unntaket gjelde for opplysninger som vil lette planleggingen av straffbare handlinger. Slike opplysninger vil normalt også lette utførelsen av planen, dvs. gjennomføringen av den straffbare handlingen. Det kan imidlertid forekomme at dokumentinnsyn utelukkende vil lette planleggingen av den straffbare handlingen. Dette vil være tilfellet dersom opplysningene kan fremskaffes på annen måte, men der det er lettere å skaffe seg tilgang til informasjonen gjennom forvaltningens dokumenter. Det bør etter departementets syn ikke være adgang til å nekte innsyn i informasjon som er tilgjengelig andre steder.
Enkelte høringsinstanser har hatt innvendinger mot bestemmelsens ordlyd slik den var foreslått i høringsnotatet. Noen mener den er for vid, og noen for snever. Som nevnt ovenfor anser departementet det viktig at en slik bestemmelse verner den aktuelle interesse, men at den ikke gjøres for vid.
På bakgrunn av en del høringsuttalelser har departementet vurdert på nytt om unntakshjemmelen bare bør gjelde for opplysninger, slik at dokumentet for øvrig i utgangspunktet vil være offentlig. En slik unntaksbestemmelse vil samsvare med unntaket for taushetsbelagte opplysninger. Det fremgår av offentlighetsloven § 5 a at taushetsbelagte opplysninger skal unntas fra offentlighet, men at resten av dokumentet er offentlig når disse delene alene ikke gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet eller de unntatte opplysninger utgjør den vesentligste del av dokumentets innhold.
Departementet ser gode grunner for en slik avgrensing av unntaket. Dette vil medvirke til at unntakshjemmelen begrenses til det som er strengt nødvendig ut fra formålet med bestemmelsen, noe departementet anser som særlig viktig ved innføring av nye unntakshjemler. Departementet vil derfor gå inn for at bestemmelsen utformes etter mønster av offentlighetsloven § 5 a, men slik at det bare gis en adgang til å unnta opplysningene og ingen plikt.
Enkelte høringsinstanser viser til den svenske sekretesslagen, og ønsker at unntaksbestemmelsen skal utformes etter mønster av denne. Den svenske sekretesslagen er svært detaljert med oppregning av en rekke praktiske tilfeller. Det har ikke vært tradisjon for en slik reguleringsmåte i Norge, og departementet mener at dersom en slik detaljeringsgrad skal innføres i offentlighetsloven, bør dette gjøres på generell basis.
En unntakshjemmel som har til hensikt å motvirke straffbare handlinger, hører tematisk inn i § 6 i offentlighetsloven. I og med at denne gir adgang til å unnta dokumenterfra offentlighet, mens departementet her vil foreslå en adgang til å unnta opplysningerfra offentlighet, foreslås det at bestemmelsen plasseres som ny § 6 a.
Bestemmelsen har mye til felles med, og er til dels overlappende med, bestemmelsen i § 6 første ledd nr. 2 bokstav c, som gir hjemmel til å unnta dokumenter når det er påkrevd fordi offentlighet ville motvirke offentlige kontroll- eller reguleringstiltak eller andre nødvendige pålegg eller forbud, eller medføre fare for at de ikke kan gjennomføres. Bestemmelsen er derfor utformet etter mønster fra denne, og den tolkningspraksis som har utviklet seg rundt denne bestemmelsen vil også være relevant for tolkningen av ny § 6 a.
Departementet er for øvrig ikke enig med Finansdepartementet i at det vil være et problem for rettsanvenderen at denne bestemmelsen til dels overlapper § 6 første ledd nr. 2 bokstav c. Allerede i dag vil det forekomme flere tilfeller der et dokument vil kunne unntas fra offentlighet med hjemmel i flere bestemmelser. Særlig aktuelt er det at dokumenter som kan unntas fra offentlighet med hjemmel i § 5 også har et innhold som gjør det mulig å unnta det med hjemmel i § 6. Dersom forvaltningen finner at dokumentet kan og bør unntas med hjemmel i en bestemmelse, vil det ikke være nødvendig å undersøke om også andre hjemler er anvendelige.