11 Utsatt offentlighet for dokumenter i forbrukerrådets og forbrukertvistutvalgets klagesaker

11.1 Gjeldende rett

Forskrift 22. desember 1978 nr. 4 om Markedsrådets og Forbrukerrådets behandling av forbrukerkjøpstvister mv. § 12 første ledd og § 17 annet ledd inneholder bestemmelser om utsatt offentlighet for klagesaker som behandles av Forbrukerrådet eller Forbrukertvistutvalget.

Forskriften § 12 annet ledd lyder:

«Dokumentene i Forbrukerrådets klagesaker blir først offentlige fra det tidspunkt saken er endelig avgjort av Forbrukerrådet eller Forbrukertvistutvalget.»

Forskriften § 17 annet ledd lyder:

«Dokumentene i Forbrukertvistutvalgets klagesaker blir først offentlige fra det tidspunkt saken er endelig avgjort av utvalget.»

Bestemmelsene ble gitt ved kongelig resolusjon 22. desember 1978 i medhold av offentlighetsloven i forvaltningen § 4 annet ledd, som ga hjemmel for forskrift om utsatt offentlighet for visse typer saker og dokumenter. Offentlighetsloven § 4 annet ledd ble opphevet ved lov 11. juni 1982 nr. 47.

I lovvedtaket om opphevelse av offentlighetsloven § 4 annet ledd del III heter det at «[f]orskrifter gitt i medhold av tidligere lov skal fortsatt gjelde». Stortinget forutsatte imidlertid at man etter lovvedtaket skulle gå gjennom gjeldende forskrifter med sikte på å oppheve disse. I samsvar med Stortingets intensjoner ble alle bestemmelsene i offentlighetsforskriften fra 1971 som bygde på offentlighetsloven § 4 annet ledd, opphevet ved forskriftsrevisjonen i 1986, jf. forskrift 14. februar 1986. Bestemmelsene i forskrift 22. desember 1978 nr. 4 ble imidlertid utelatt.

I brev 16. oktober 1995 til Barne- og familiedepartementet uttalte Justisdepartementets lovavdeling at forskriftsbestemmelsene om utsatt offentlighet i § 12 første ledd og § 17 annet ledd i forskrift 22. desember 1978 nr. 4 fremdeles var gyldig. Dette har senere vært lagt til grunn i praksis. Også Sivilombudsmannen støtter en slik lovforståelse, jf. sak 1998 - 0123B.

11.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet uttalte Justisdepartementet at det anser det uheldig at forskrifter er hjemlet i en lovbestemmelse som er opphevet. Departementet ba deretter om høringsinstansenes syn på et forslag om å lovfeste adgangen til å unnta dokumentene i Forbrukerrådets og Forbrukertvistutvalgets klagesaker fram til sakene er avgjort. Det ble foreslått at dette lovfestes i lov 28. april 1978 nr. 18 om forbrukertvister.

11.3 Høringsinstansenes syn

De fleste av høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, støtter forslaget om en ny lovhjemmel for utsatt offentlighet for dokumenter i Forbrukerrådets og Forbrukertvistutvalgets klagesaker. Dette gjelder: Barne- og familiedepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Forbrukerrådet, Forbrukerombudet, Statens helsetilsyn, Statskonsult, Kommunenes sentralforbund, Akershus fylkeskommune, Forum for offentlig informasjon, LO og NHO.

Fra høringsuttalelsen til Forbrukerrådet siteres:

«Forbrukerrådet gir sin fulle tilslutning til samtlige av departementets forslag. Spesielt er vi meget godt fornøyd med at departementet har sett Forbrukerrådets behov for utsatt offentlighet i våre meklingssaker. Våre argumenter for utsatt offentlighet er i hovedsak sammenfallende med Barne- og familiedepartementet, som det også er referert til i høringen. Det er Forbrukerrådets oppfatning at full offentlighet i meklingsperioden i mange tilfeller kan vanskeliggjøre meklingen, og i verste fall hindre at man oppnår de beste løsningene for partene.»

NHO legger vekt på betydningen diskresjon har for aktørenes vilje til å bruke disse ordningene til å løse tvister. Fra høringsuttalelsen siteres:

«Hensynet bak Forbrukertvistutvalgets og Forbrukerrådets klagebehandling tilsier utsatt offentlighet i forbindelse med saksbehandlingen. Organene er dels etablert som tvisteløsingsorganer som skal søke å løse saker forut for en eventuell rettsbehandling. Dersom saker som er under behandling her blir offentliggjort før disse er ferdigbehandlet, kan det til dels medføre en misvisende fremstilling av saken, avhengig av hvilke tidspunkt i saksbehandling man er kommet til, og dels medføre at aktørene i markedet ikke ønsker å benytte dette tvisteløsningsorganet som et alternativ til domstolsløsning. NHO støtter derfor de fremsatte forslag til endringer i lovenom forbrukertvister § 5, 3. ledd og nytt § 7, 5. ledd.»

Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norske Avisers Landsforening går imot forslaget. Fra høringsuttalelsen til Norsk Presseforbund siteres:

«Forslaget om lovfesting av utsatt offentlighet for dokumenter i Forbrukerrådet og Forbrukertvistutvalget, fremstår nærmest som ubegrunnet, bortsett fra at det vil være «uheldig med en offentlig debatt før avgjørelse treffes», og at «press» i form av medieomtale vil kunne minske utsiktene til minnelige ordninger.

Departementets argumentasjon er, i det minste på første punkt, svært original. Det vanlige i et samfunn, i hvert fall i demokratiske samfunn, er nettopp at det er anledning til debatt om en sak før avgjørelse treffes. Kunnskap om sakene og innsyn i beslutningsprosessene - før beslutningene er tatt - beriker den offentlige debatt, sikrer informert kritikk, og gjør det meningsfylt for den enkelte borger å engasjere seg politisk. Størst mulig offentlighet på et tidligst mulig trinn vil føre til at folk kjenner seg ikke bare engasjert i, men også medansvarlig for det som skjer rundt seg. Sogar saker som behandles etter rettspleielovene debatteres faktisk i det offentlige rom før kjennelse eller dom foreligger. At nettopp Forbrukertvistutvalget skulle ha behov for et spesielt vern mot offentlig debatt i forkant av sine avgjørelser, forekommer oss mildest talt underlig.

At impliserte parter i Forbrukerrådets saker vil kunne føle «press» som følge av offentlighet, er ikke noe nytt, og heller ikke uvanlig i andre sammenhenger hvor private parter har kontakt med det offentlige. Og dette kan umulig være en tilstrekkelig begrunnelse for unntak fra offentlig innsyn.»

11.4 Departementets forslag

Justisdepartementet anser det som uheldig at forskrifter er hjemlet i en lovbestemmelse som er opphevet. Dersom dokumentene i klagesaker som er under behandling i Forbrukerrådet eller Forbrukertvistutvalget fremdeles skal kunne unntas fra offentlighet fram til klagesaksbehandlingen er avsluttet, bør det derfor vedtas en ny lovhjemmel.

Som flertallet av høringsinstansene mener også departementet at det foreligger gode grunner for at dokumentene skal kunne unntas fra offentlighet mens klagebehandlingen pågår. Forbrukerrådet og Forbrukertvistutvalget behandler i all hovedsak tvister mellom private, og virksomheten kan på mange måter sammenlignes med domstolenes virksomhet. Skriftlige partsinnlegg i saker som behandles av domstolene etter tvistemålsloven er ikke undergitt offentlig innsyn.

Som påpekt av enkelte høringsinstanser finner departementet at full offentlighet under saksbehandlingen kan ha betydning både for aktørenes vilje til å bruke denne tvisteløsningsmekanismen og for muligheten til å oppnå minnelige løsninger. Behovet for offentlig kontroll anses ivaretatt ved at dokumentene vil være offentlige etter offentlighetslovens regler når saken er ferdigbehandlet av disse organene.