10 Lov 9. mai 1997 nr. 26 om statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland (Norfund)
10.1 Kort om Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland (Norfund)
Norfund ble opprettet ved lov 9. mai 1997 nr. 26. Fondet har til formål å medvirke med egenkapital og annen risikokapital, samt yte lån og stille garantier til utvikling av bærekraftig næringsvirksomhet i utviklingsland, jf. loven § 1.
Norfund er en virksomhet med en klar sektorpolitisk målsetting. Virksomheten skal være en integrert del av den norske bistandspolitikken ved at det skal medvirke med risikovillig kapital til næringsvirksomhet som ellers ikke ville bli igangsatt som følge av høy risiko. Det er videre forutsatt at myndighetene har behov for å gi overordnede styringssignaler og endre disse ved behov. Samtidig skal fondet ha forretningsmessig frihet og stor uavhengighet i forhold til politiske myndigheter. Kapitalpåfylling skjer over bistandsbudsjettet.
Det er en forutsetning for at Norfund skal bidra med egenkapital eller lån at investeringen anses som forretningsmessig lønnsom. Vilkårene for finansieringen skal fastsettes ut fra markedsmessige betraktninger. Det er videre en forutsetning for Norfunds virksomhet at det i første rekke skal bidra med finansiering der hvor andre investorer kun i begrenset grad investerer på grunn av høy risiko. Dette innebærer at fondets virksomhet som helhet får en innretning og sammensetning med hensyn til risiko som utgjør et støtteelement i forhold til utviklingslandene i tråd med grunnleggende bistandsprinsipper. Norfunds samlede investeringsportefølje reflekterer derfor andre hensyn i tillegg til de rent forretningsmessige. Innenfor en slik ramme vil hvert av Norfunds individuelle vedtak bli gjort på rent forretningsmessig grunnlag i samsvar med fondets formål.
Norfunds virksomhet skiller seg fra SNDs virksomhet ved at Norfunds finansieringsbistand gis som egenkapital eller egenkapitallignende finansiering. I SND er denne delen av virksomheten utskilt som et eget aksjeselskap, og omfattes dermed ikke av SND-loven.
Lovens § 1 tredje ledd åpner for at fondet kan forvalte andre statlige støtteordninger for næringsutvikling i utviklingsland. Fondet forvalter for tiden ingen slike støtteordninger.
I Sverige og Danmark er det opprettet lignende investeringsselskaper. Disse er ikke omfattet av svensk og dansk offentligehtslov.
10.2 Forholdet til offentlighetsloven - gjeldende rett
I lov 9. mai 1997 nr. 26 om Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland § 5 er det fastsatt at offentlighetsloven ikke gjelder for fondet, heller ikke når fondet treffer enkeltvedtak. Som begrunnelse for dette forslaget er det vist til at offentlighetsloven ikke gjelder for SND og Postbanken, jf. Ot.prp. nr. 13 (1996-97) s. 6.
I forarbeidene til loven fremgår det at forholdet til offentlighetsloven skal vurderes på nytt i forbindelse med oppfølgingen av stortingsmeldingen om offentlighetsprinsippet i forvaltningen, jf. Ot.prp. nr. 13 (1996-97) s. 6. Dette fikk tilslutning av flertallet i Utenrikskomiteen (representantene for Høyre og Arbeiderpartiet). Representantene fra de øvrige partiene foreslo at offentlighetsloven skulle komme til anvendelse.
10.3 St.meld nr. 32 (1997-98) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen
I St.meld nr. 32 (1997-98) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen uttaler regjeringen (s. 49):
«For så vidt gjelder NORFUND mener regjeringen at den samme løsning bør kunne legges til grunn som for SND.»
En samlet justiskomite støtter dette, jf. Innst. S. nr. 21 (1998-99) s. 6.
Flertallet i justiskomiteen uttaler videre (s. 7):
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, viser til at hele komiteen støtter Regjeringens forslag om at SNDs og NORFUNDs positive avgjørelser av søknader om støtte skal være offentlige. Flertallet viser til at SND og NORFUND også utarbeider generelle dokumenter uten tilknytning til enkeltsaker, og at disse dokumentene bør være offentlige. Flertallet vil derfor be Regjeringen vurdere en omvendt formulering, slik at utgangspunktet blir at virksomheten er offentlig, men at søknadene og negative avgjørelser er unntatt offentlighet.»
10.4 Høringsnotatet
I høringsnotatet ble det sendt ut to alternative forslag til endring i lov om Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland. I alternativ 1 ble det foreslått at offentlighetsloven skal gjelde for fondet. Dokumenter om konkrete støttetiltak skal imidlertid kunne unntas fra offentlighet, dog slik at positive vedtak om støtte alltid skal være offentlig.
Etter alternativ 2 skal Norfund fremdeles være unntatt fra offentlighetslovens virkeområde. Positive vedtak om støtte skal likevel være offentlige.
10.5 Høringsinstansenes uttalelser
Flertallet av de høringsinstanser som uttaler seg om dette spørsmålet, går inn for alternativ 1, dvs. at Norfund skal omfattes av offentlighetsloven. Dette gjelder Nærings- og handelsdepartementet, Statskonsult, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Akershus fylkeskommune, Advokatforeningen, Forum for offentlig informasjon, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Norske Avisers Landsforening og Rettspolitisk forening.
Fra Statskonsults høringsuttalelse siteres:
«De samme synspunkter som anført ovenfor, kommer etter Statskonsults mening til anvendelse overfor Norfunds virksomhet. Utgangspunktet bør være at offentlighetsloven kommer til anvendelse, i og med at oppgaver som er lagt til Norfund er av offentlig interesse. Statskonsult finner beskrivelsen av forretningsmessig basert virksomhet noe søkt, da formålet med ordningen er å tilby mer risikovillig kapital enn markedet er villig til å tilby. Statskonsult ser dette som bruk av offentlige midler, med den følge at offentligheten bør få en mulighet til å kreve innsyn i virksomheten.»
For øvrig viser høringsinstansene i stor grad til det sine uttalelser om SND og offentlighetsloven, og det vises derfor til kap. 9.6 hvor enkelte av disse høringsuttalelsene er sitert.
LO og NHO støtter alternativ 2, dvs. at NORFUND ikke omfattes av offentlighetsloven, men at positive vedtak om støtte er offentlige etter offentlighetsloven. Også Statens helsetilsynstøtter alternativ 2, men dette synes å være ut fra rent lovtekniske betraktninger. NORFUND og Utenriksdepartementetstøtter alternativ 2 med den tilføyelsen at bare positive vedtak om støtte som gis etter andre kriterier enn rent forretningsmessige skal være offentlige.
LO og NHOviser til sine uttalelser om SND og hevder at reglene bør være like for de to fondene.
Norfund og Utenriksdepartementet legger vekt på at NORFUND fatter vedtak om finansieringsbistand på grunnlag av forretningsmessige vurderinger. Fra Norfunds høringsuttalelse siteres:
«Etter Norfunds oppfatning bør «Alternativ 2» legges til grunn slik at offentlighetsloven som hovedregel ikke skal gjelde for Norfund, men slik at individuelle avgjørelser som innebærer at det ytes støtte, alikevel er offentlige.
Ovenstående er begrunnet i at Norfund kun investerer i lønnsomme virksomheter i utviklingsland på forretningsmessig grunnlag. Vilkårene for Norfunds finansiering fastsettes ut fra markedsmessige betraktninger. Fondets virksomhet innebærer således ikke noen form for støtte gjennom individuelle avgjørelser og som derved ville begrunnet et krav om offentlig innsyn.
Tvert i mot er Norfunds virksomhet svært avhengig av at man ikke har offentlig innsyn for å kunne opprettholde konfidensialitet i forhold til potensielle investorer. Norfunds medinvestorer vil ofte ha absolutte og legitime krav om hemmeligholdelse i forhold til de prosjekter man samarbeider med Norfund om. Det vil skade fondets virksomhet hvis navn på personer som henvender seg til Norfund må offentliggjøres.
Norfund vurderer ofte prosjekter og investeringsforslag fra børsnoterte selskaper og vil i slike sammenhenger være underlagt børsreglenes strenge krav til konfidensialitet. Konkurransehensyn vil også svært ofte begrunne hemmelighold. Det er ikke uvanlig at det stilles krav om at Norfund undertegner en skriftlig konfidensialitetserklæring før vi får tilgang til informasjon. Disse rammebetingelsene for vår virksomhet er ikke forenlig med at Norfund underlegges offentlighetens innsyn.
Norfunds virksomhet er bygget opp om å få tilgang på investeringsforslag fra potensielle medinvestorer. Bare det faktum at henvendelser må journalføres vil etter vår oppfatning medføre at vi mister muligheten til å motta mange slike forslag og derved ødelegges en viktig del av grunnlaget for Norfunds virksomhet. Ved å underlegge Norfund et offentlig innsyn vil man etter vår oppfatning fullstendig endre fondets virksomhet og derved muligheten for å oppfylle de målsetninger som er satt for Norfund.
Som nevnt over treffes alle Norfunds investeringsbeslutninger på et forretningsmessig grunnlag. Det er kun Norfunds investeringsportefølje sett i sin helhet, som representerer andre hensyn enn de rent forretningsmessige. I motsetning til private investorer vil Norfunds portefølje utelukkende bestå av investeringer i svært fattige land med tilhørende høy landrisiko og ditto tapspotensiale. Det er først og fremst tilgangen av kapital og teknologi under slike rammebetingelser som representerer en støtte i forhold til de land hvor man investerer.
For Norfunds overordnede virksomhet og resultatet av denne, finnes det allerede i medhold av Norfund-loven, betydelige muligheter for offentlighetens innsyn i virksomheten. Norfund er blant annet underlagt regnskapsloven og utarbeider både en årsrapport og en årsmelding om virksomheten. I tillegg nedlegges det et betydelig arbeid for å informere offentligheten utover dette. Etter vår oppfatning utgjør dette en svært tilfredsstillende offentlig rapportering.»
10.6 Departementets forslag
Departementet vil vise til at Norfund er et viktig redskap i bistandspolitikken og at det kan være betydelig offentlig interesse knyttet til de avgjørelser fondet treffer.
Samtidig har departementet forståelse for at Norfunds virksomhet er avhengig av at fondet sikres muligheten for konfidensialitet under investeringsprosessen. Departementet vil også vise til at tilsvarende fond i Sverige og Danmark ikke er omfattet av offentligehtsloven i disse landene.
Utenriksdepartementet vil påbegynne en revisjon av Norfundloven i nærmeste framtid. I forbindelse med denne revisjonen vil man gå gjennom både Norfunds oppgaver og organisering. Departementet finner det naturlig at spørsmålet om, og eventuelt i hvilken grad, Norfund skal omfattes av offentlighetsloven, vurderes i forbindelse med denne revisjonen.