2 Bakgrunn for forslaget i proposisjonen

Forslaget i denne proposisjonen har sin bakgrunn i flere stortingsdokumenter. De viktigste omtales i det følgende.

2.1 Ot.prp. nr. 66 (2000-2001) Om lov om helseforetak m.m. (helseforetaksloven) og Innst. O. nr. 118 (2000-2001) Innstilling fra sosialkomiteen om lov om helseforetak m.m.

I forbindelse med forslaget om statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten i Ot.prp. nr. 66 (2000-2001), ble det fremhevet at ett av flere viktige mål med sykehusreformen var å legge til rette for en bedre ivaretakelse av de verdier som ligger i investert kapital, samt å sikre en bedre ressursbruk ved at foretakene får ansvar for å se både drifts- og kapitalressursene i sammenheng. Det ble foreslått at foretakene skulle bli underlagt bestemmelser i lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v. (regnskapsloven). Stortinget støttet regjeringens forslag.

Regnskapslovens bestemmelser innebærer blant annet at det etableres balanseregnskap for foretakene og at kapitalkostnader blir synlige gjennom årlige avskrivninger og rentekostnader. Nye investeringer skal balanseføres og avskrives over investeringens levetid. Investeringer tas dermed inn i foretakenes balanse, og verdien av investeringen i balansen reduseres i takt med avskrivningene. Avskrivningene fremkommer som en kostnad i det årlige resultatregnskapet. Regnskapslovens bestemmelser innebærer også at en etablerte et resultatorientert regnskapssystem, til forskjell fra det finansielle regnskapssystemet i statlige og fylkeskommunale virksomheter. I tillegg til synliggjøring av kapitalkostnader, fører regnskapslovens bestemmelser til at det blir større fokus på at inntekter og kostnader regnskapsføres i den perioden de faktisk oppstår. For å kunne etterleve regnskapsloven, stilles det også strenge krav til foretakenes registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger. Samlet sett mente departementet at forslaget om at foretakene skulle bli underlagt regnskapslovens bestemmelser ville gi viktige bidrag til en god og effektiv bruk av kapital i foretakene og til en god oversikt over, og styring med, foretakenes økonomi.

2.2 St.prp. nr. 59 (2001-2002) Spesialisthelsetjenestens økonomi og budsjett 2002 og Innst. S. nr. 243 (2001-2002) Innstilling fra sosialkomiteen om spesialisthelsetjenestens økonomi og budsjett 2002

I St.prp. nr. 59 (2001-2002) orienterte departementet om at foretakenes regnskap fra og med 2002 skulle avgis i samsvar med regnskapslovens regler, og at 2002 var et overgangsår ved at de samlede investeringene ble kontantfinansiert, blant annet gjennom basistilskuddet til de regionale helseforetakene. Det ble også varslet at det samlede opplegget for håndtering av investeringer i 2003 ville bli lagt fram i forslag til statsbudsjett for 2003, og det ble orientert om at det var foretatt en første teknisk verdsetting 1 av foretakenes kapital, basert på prinsippet om gjenanskaffelseskost.

I Innst. S. nr. 243 (2001-2002) skrev sosialkomiteen at den var kjent med at det arbeides med å etablere en åpningsbalanse for foretakene, og viste til at dette arbeidet baserer seg på prinsippet om gjenanskaffelseskost. Komiteen la vekt på at det i arbeidet med fremtidig system for håndtering av investeringer måtte tas hensyn til at foretakene skal ha frihet til å kunne se investeringer og drift i sammenheng på et selvstendig grunnlag. Samtidig mente komiteen at de nasjonale målsetninger og prioriteringer må ivaretas gjennom at større investeringsprosjekter, som har betydning for de helsepolitiske prioriteringer, ses i et nasjonalt perspektiv og styres gjennom nasjonale prioriteringer. Komiteen la til grunn at regjeringen skulle komme tilbake i statsbudsjettet for 2003 med en ytterligere og samlet vurdering. Komiteen viste også til at bestemmelsen i helseforetaksloven § 43 første ledd om at regnskapslovens bestemmelser gjelder for foretakene, er av sentral betydning for å ivareta sykehusreformens intensjoner om forbedret ressursutnyttelse i sykehussektoren. Komiteen understreket viktigheten av at etablering av åpningsbalanser og avklaring av fremtidig system for finansiering av kapitalkostnader, ble foretatt snarest mulig.

2.3 St.prp. nr. 1 (2002-2003) og Budsjett-innst. S. nr. 11 (2002-2003)

I St.prp. nr. 1 (2002-2003) orienterte departementet om at foretakene ble stiftet med et kontantinnskudd på 100 000 kroner ved inngangen til 2002. All virksomhet med tilhørende eiendeler og gjeld ble overført til foretakene fra samme tidspunkt. Bokføringen av tingsinnskuddet ville skje i årsregnskapet for 2002, basert på en foreløpig kostpris. Det ble også orientert om at endelig verdsetting av kapitalen ville bli fastsatt innen avleggelsen av regnskapet for 2003, det vil si senest 30. juni 2004, og at inntektsstrømmen som skulle knyttes til estimerte avskrivningskostnader, ville være om lag videreføring av det nivået for investeringer som avskrivningene i 2002 ga grunnlag for, det vil si ca. 3 milliarder kroner. Det ble lagt til grunn at estimerte avskrivninger i foretakene i 2002 og 2003 var i samsvar med dette inntektsnivået.

Det ble meddelt at det ved den endelige verdsettingen skulle legges til grunn at foretakene skal styres mot regnskapsmessig balanse. Verdsettingen skulle således ta utgangspunkt i vedtatt bevilgning til dekning av avskrivninger i 2004. Det ble varslet at den endelige verdsettingen og fastsettelsen av systemet for å håndtere avskrivninger, skulle foretas i lys av blant annet en samlet vurdering av de økonomiske rammene for foretakene, gjenanskaffelsesprinsippet og den foreliggende beregning av gjenanskaffelsesverdi for anleggsmidlene, eventuell endring av regnskapsmessig avskrivningstid, hensiktsmessig fordeling av kapitalen mellom de ulike foretakene, mulighet for å frigjøre kapital gjennom omstrukturering/ rasjonalisering av eiendomsmassen, krav til effektivisering av driften og modell for håndtering av store utbyggingsprosjekter og eventuelle endringer i inntektssystemet for foretakene.

I Budsjett-innst. S. nr. 11 (2002-2003) uttrykte sosialkomiteens flertall bekymring for at en måtte risikere å vente helt frem til 30. juni 2004 før en fikk oversikt over foretakenes kapitalstruktur. Flertallet mente dette skaper driftsproblemer både på kort og lang sikt i forbindelse med strukturplanleggingen fremover.

2.4 NOU 2003:1 Behovsbasert finansiering av spesialisthelsetjenesten, St.meld. nr. 5 (2003-2004) og Innst. S. nr. 82 (2003-2004)

I forbindelse med forslaget om statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten i Ot.prp. nr. 66 (2000-2001), varslet regjeringen at den ville foreta en bred gjennomgang av eksisterende finansieringsordninger for spesialisthelsetjenesten. For å sikre et beslutningsgrunnlag for utformingen av et fremtidig inntektssystem for spesialisthelsetjenesten, ble det, ved kongelig resolusjon av 1. februar 2002, satt ned et utredningsutvalg (Hagenutvalget). Utvalget behandlet spørsmålet om finansiering av kapital i kapittel 18 i utredningen.

Utvalget pekte på at et av de viktigste spørsmålene som fortsatt var uavklart etter forslagene i St.prp. nr. 1 (2002-2003), var verdifastsetting av åpningsbalansen. Utvalget erkjente at

«verdifastsettingen i åpningsbalansen, og dermed størrelsen på avskrivningene, gir direkte implikasjoner for hvor mye som må bevilges til avskrivninger».

Utvalget så dette som et spørsmål om bevilgningsnivå. Utvalget tok ikke stilling til bevilgningsnivået. Utvalget mente imidlertid at når bevilgningsnivå var valgt, måtte verdifastsettingen ta utgangspunkt i dette beløpet. Utvalget skrev videre:

«Utvalget vurderer det slik at det særlig er insentivene i forhold til nyinvesteringer som er viktige i forhold til riktig kapitalbruk, og som må ivaretas ved utformingen av systemet».

Med utgangspunkt i Hagenutvalgets innstilling og høringsuttalelsene til denne, omtalte departementet flere forslag knyttet til inntektssystem for spesialisthelsetjenesten i St.meld. nr. 5 (2003-2004). Spørsmålene knyttet til kapital er behandlet i kapittel 10. I tråd med Hagenutvalgets innstilling og St.prp. nr. 1 (2002-2003), ble det påpekt at det er de fremtidige inntektene som vil være avgjørende for hvilke verdier som kan forsvares i foretakenes åpningsbalanser.

Stortinget behandlet forslagene i St.meld. nr. 5 (2003-2004) i Innst. S. nr. 82 (2003-2004). Komiteen merket seg departementets forslag. Komiteen tok ikke stilling til nivået på de inntektene som skal dekke avskrivninger.

2.5 St.prp. nr. 1 (2003-2004) og Budsjett-innst. S. nr. 11 (2003-2004)

I tråd med det som ble forutsatt i St.prp. nr. 1 (2002-2003), presenterte departementet i St.prp. nr. 1 (2003-2004) et opplegg for verdsettingen av foretakenes anleggsmidler og etablering av åpningsbalanser i foretakene. Det ble lagt til grunn for opplegget at foretakene skulle styres mot regnskapsmessig balanse, og at verdsettingen skulle ta utgangspunkt i bevilgning til dekning av avskrivninger i 2004. Det ble redegjort for at det, ved etableringen av foretakene, ble gjort en teknisk beregning av såkalt gjenanskaffelsesverdi av foretakenes bygninger og utstyr. Gjenanskaffelsesverdien ble anslått til totalt om lag 116 milliarder kroner for alle anleggsmidlene, og basert på de levetidene som var lagt til grunn, ble det kalkulert et årlig avskrivningsnivå på om lag 5 milliarder kroner.

Departementet meddelte at det var foretatt en vurdering av levetider for de ulike hovedgruppene anleggsmidler, det vil si bygninger og utstyr, i tråd med det som ble skissert i St.prp. nr. 1 (2002-2003). For utstyr ble det lagt til grunn de samme levetider som ble benyttet i beregningene av avskrivningene. For bygninger ble lengre levetider enn det som var brukt i den tekniske beregningen, lagt til grunn. Departementet mente disse levetidene var forsvarlige og orienterte om at man var inneforstått med at de valgte levetider på bygninger kunne føre til økte vedlikeholdskostnader over tid. Det ble også orientert om at man hadde sett på muligheten for å frigjøre kapital gjennom omstrukturering/rasjonalisering av eiendomsmassen, samt fordelingen av kapital mellom regionene. Videre ble det orientert om at de samlede økonomiske rammene for foretakene, endringer i inntektssystemet og muligheter for effektivisering for å kunne håndtere avskrivningskostnader, var vurdert.

Videre skriver departementet at:

«Gjenanskaffelsesverdiene er beregnet på grunnlag av antatt gjenanskaffelseskostnad av kapitalen. I henhold til regnskapsloven, kan ikke den verdien på anleggsmidler som skal benyttes i regnskapene være høyere enn såkalt virkelig verdi. For foretakene innebærer dette at verdien av kapitalen må reflektere de inntekter de regionale helseforetakene får til å dekke de årlige avskrivningskostnadene knyttet til bygninger og utstyr, forutsatt at de har balanse i driften for øvrig».

Det ble også orientert om at Helsedepartementet baserer verdsettingen på det etablerte inntektsnivået:

«I St.prp. nr. 1 (2001-2002), Tillegg nr. 4 ble det budsjettert med et beløp på 2,8 mrd. kroner til kontantfinansiering av investeringer. Dette beløpet er beregnet med utgangspunkt i det gjennomsnittlige investeringsnivået i spesialisthelsetjenesten på 1990-tallet som beregnet andel av fylkeskommunenes inntekter. I underlagsmaterialet for dette beløpet ligger det ikke inne gjennomføring av noen store utbyggingsprosjekter.»

Dette er noe av bakgrunnen for forslag om investeringstilskudd til tre større utbygginger jf. Kap. 732 post 81.

«Helsedepartementet baserer verdsettingen på dette etablerte inntektsnivået, noe som innebærer at foretakene tilføres årlige inntekter gjennom sin basisbevilgning til å kunne dekke årlige avskrivninger tilsvarende 2,9 mrd. kroner.

Basert på de valgte levetider og dette inntektsnivået, vil foretakene over tid være satt i stand til å gjenanskaffe om lag ¾ av den beregnede gjenanskaffelsesverdien av kapitalen. Dette tilsvarer anleggsmidler med en verdi på om lag 85 mrd. kroner. De verdier som legges inn i åpningsbalansen vil være beregnet med utgangspunkt i dette nivået, men hvor det er tatt hensyn til verdiforringelse som følge av bruk av bygninger og utstyr. Beløpet i åpningsbalansen vil altså være lavere enn 85 mrd. kroner. Det endelige nivået må fastsettes med utgangspunkt i konkrete beregninger foretatt av det enkelte regionale helseforetak».

Helsedepartementet orienterte også om at det er innstilt på at foretakene gradvis skal kunne øke sitt investeringsnivå, og dermed måtte forsvare høyere avskrivninger over tid. Det ble tatt sikte på at foretakene i løpet av de nærmeste årene skulle kunne trappe opp de samlede avskrivningene til 3,8 milliarder kroner og at de økte avskrivningene skal motsvares av tilsvarende økt krav til effektivisering av driften.

Stortinget behandlet departementets forslag i Budsjett-innst. S. nr. 11 (2003-2004) og etterfølgende vedtak. Komiteens flertall registrerte at det i løpet av 2004 ville bli fastsatt en åpningsbalanse for foretakene. Flertallet var noe bekymret for den relativt lange levetiden som var satt på bygningsmassen i forbindelse med åpningsbalansen, noe som flertallet mente kunne føre til betydelige vedlikeholdsutgifter på bygningsmassen om noen år. Flertallet påpekte videre at utviklingen innen ulike former for medisinskteknisk utstyr går meget raskt, og flertallet mente derfor at å beregne ti års levetid på avansert medisinskteknisk utstyr kunne være i lengste laget.

2.6 St.prp. nr. 63 (2003-2004) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2004 og Innst. S. nr. 250 (2003-2004)

I St.prp. nr. 63 (2003-2004) redegjorde departementet for at det i forberedelsene til sykehusreformen ble forutsatt at regnskapsføring av avskrivninger etter et opplegg som beskrevet i St.prp. nr. 1 (2003-2004) ville være i samsvar med regnskapsloven og at det vedtatte opplegget innebærer at overgangen til å føre regnskap etter regnskapsloven ikke i seg selv har ført til økte bevilgninger. Det ble orientert om at Helsedepartementet i forberedelsen av regnskapsavslutningen for helseforetakene for 2003 hadde hatt dialog med revisormiljøene som reviderer de regionale helseforetakenes regnskaper. Det hadde blitt varslet fra revisorene at både forholdet knyttet til at ikke alle anleggsmidlene kan gjenanskaffes fullt ut og forholdet knyttet til lengre levetider og de tilknyttede økte vedlikeholdsutgiftene, burde framstå som underskudd i driftsregnskapet. En annen regnskapsføring kunne føre til at det på dette punktet kunne bli tatt forbehold i revisjonsberetningen til de enkelte helseforetakene. Helsedepartementet orienterte i proposisjonen om at det i den forbindelse har understreket styrenes selvstendige ansvar for avleggelse av regnskapet og at regnskapene skal avlegges i følge regnskapsloven og i tråd med god regnskapsskikk. Et eventuelt underskudd som følge av disse forholdene vil ikke påvirke de fastsatte styringsmålene knyttet til ressursbruk og tjenesteproduksjon. Avslutningsvis ble det meddelt at Helsedepartementet, i samarbeid med Finansdepartementet, ville vurdere om dette tilsier eventuelle endringer i måten som regnskapsloven skal gjøres gjeldende for de regionale helseforetakene. Det ble tatt sikte på at eventuelle endringer skulle gjøres gjeldende for regnskapsåret 2004.

Departementets redegjørelse ble omtalt i Innst. S. nr. 250 (2003-2004). Komiteens flertall tok denne til etterretning.

2.7 St.prp. nr. 1 (2004-2005) og Budsjett-innst. S. nr. 11 (2004-2005)

I St.prp. nr. 1 (2004-2005) orienterte departementet om at det i tråd med forutsetningene i St.prp. nr. 63 (2003-2004) var foretatt vurderinger av hvordan eventuelle endringer i måten som regnskapsloven skal gjøres gjeldende for foretakene, kan gjennomføres. Det ble redegjort for forslaget som fremmes i denne proposisjonen, og orientert om at et viktig premiss i arbeidet har vært at foretakene fortsatt skal følge regnskapslovens bestemmelser.

Det ble pekt på at:

«bygningsmassen som helseforetakene har overtatt er et resultat av investeringsbeslutninger foretatt av 19 fylkeskommuner og staten. De fem regionale helseforetakene og det felles statlige eierskapet gir nye muligheter for koordinering av investeringer og kapitalbruk. Nødvendige og hensiktsmessige tilpasninger vil skje over tid etter hvert som eksisterende bygninger og utstyr skal erstattes, dvs. i et tidsperpektiv på 20-30 år.»

Videre ble det presisert at beregningene som ligger til grunn for forskriftsutkastet, tar utgangspunkt i uendret fordeling av ressursbruk mellom kapital og andre innsatsfaktorer. Innenfor de premisser og rammer som følger av helseforetaksloven og de årlige statsbudsjett, vil det være opp til de regionale helseforetakene å prioritere ressursfordelingen mellom innsatsfaktorene. Illustrasjonsmessig vil 1 milliard kroner i økte investeringer i bygg innebære 30 millioner kroner i økte avskrivningskostnader i tillegg til finanskostnader knyttet til evt. låneopptak. Det ble også orientert om at inntektsnivået, som er lagt til grunn for å dekke avskrivninger, tar utgangspunkt i det gjennomsnittlige investeringsnivået i spesialisthelsetjenesten på 1990-tallet som beregnet andel av fylkeskommunens inntekter, og påpekt at inntektsrammenene til helseforetakene i perioden etter reformen er økt i forhold til dette nivået.

Stortinget behandlet departementets redegjørelse i Budsjett-innst. S. nr. 11 (2004-2005). Flertallet i sosialkomiteen hadde ingen merknader knyttet direkte til redegjørelsen om verdsetting av anleggsmidler og tilpasninger til regnskapsloven, men komiteen pekte på verdsetting av eiendom og anleggsmidler og tilpasninger til regnskapsloven som ett av flere forhold som fortsatt gjenstår før man har fått på plass intensjonene med helsereformen. Det ble videre påpekt at:

«Foretakene har dessuten store utfordringer når det gjelder investering i nybygg og vedlikehold. Slik komiteen ser det, er det særdeles viktig at foretakene i løpet av en toårsperiode får en økonomisk forutsigbar drift».

2.8 Høring

Høringsbrev med forslag til endring i helseforetaksloven § 43 ble sendt ut 26. oktober 2004 med høringsfrist 9. desember 2004. Utkast til forskrift om regnskapsføring av anleggsmidler overtatt av regionale helseforetak og helseforetak ved etableringen, ble sendt på høring i samme ekspedisjon. Følgende har vært høringsinstanser:

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen NAVO

• Brukerforeningen

• Den norske lægeforening

• Den norske Revisorforening

• Departementene

• Fagforbundet

• Finansnæringens hovedorganisasjon

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)

• Handelshøyskolen BI

• Helseøkonomisk forskningsprogram, Universitetet i Oslo

• Konkurransetilsynet

• Kontor for pasienthjelp

• Kredittilsynet

• Kreftforeningen

• Landets pasientombud

• Landsforeningen for hjerte- og lungesyke

• Landsforeningen for pårørende innen psykiatri

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Mental Helse Norge

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten

• NITO

• Norges astma- og allergiforbund

• Norges diabetesforbund

• Norges farmaceutiske forening

• Norges Handelshøyskole (NHH)

• Norges handikapforbund

• Norsk pasientforening

• Norsk RegnskapsStiftelse (NRS)

• Norsk revmatikerforbund

• Norsk Sykepleierforbund (NSF)

• Norske finansanalytikeres forening

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Privatsykehusenes Fellesorganisasjon (PRISY)

• Program for Helseøkonomi i Bergen (HEB)

• Regionale helseforetak

• Riksrevisjonen

• Rikstrygdeverket

• Rusmisbrukernes interesseorganisasjon (RIO)

• Røntgeninstituttenes Fellesorganisasjon (RiFo)

• Rådet for funksjonshemmede

• Rådet for psykisk helse

• SINTEF Helse

• Sivilombudsmannen

• Sosial- og helsedirektoratet

• Statens helsetilsyn

• Statens seniorråd

• Statistisk sentralbyrå (SSB)

• Utdanningsgruppenes hovedorganisasjon (UHO)

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Det har kommet inn 38 høringssvar. Fem høringsinstanser meddeler at de ikke avgir uttalelse, 11 instanser uttaler at de ikke har merknader til forslagene, mens 22 høringsinstanser har avgitt realitetsuttalelser. De høringsinstansene som har avgitt realitetsuttalelse er Den norske lægeforening, Den norske Revisorforening, Fagforbundet, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Helse Midt-Norge RHF, Helse Nord RHF, Helse Sør RHF, Helse Vest RHF, Helse Øst RHF, Justis- og politidepartementet, Konkurransetilsynet, LO, Moderniseringsdepartementet, Norges Handelshøyskole, Norsk RegnskapsStiftelse, Norsk Sykepleierforbund, PRISY, Program for Helseøkonomi i Bergen, Riksrevisjonen, Røntgeninstituttenes Fellesorganisasjon, Statistisk Sentralbyrå og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund.

Ingen høringsinstanser som ga realitetsmerknader støtter forslagene i høringsbrevet fullt ut. Mange er kritiske til forslaget. Høringssvarene omtaler i stor grad utkastet til forskrift.

Høringsinstansenes merknader omtales nærmere i punkt 6 og 7.