Ot.prp. nr. 56 (2006-2007)

Om lov om endringer i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven (innleie, påseplikt for oppdragsgivere og innsynsrett for tillitsvalgte mv.)

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning

1.1 Sammendrag

Det har vært en sterk økning i arbeidsinnvandringen til Norge etter EØS-utvidelsen, noe som først og fremst bidrar positivt til norsk økonomi og avhjelper mangel på arbeidskraft. Samtidig er det økende problemer med useriøsitet og sosial dump­ing, ikke minst innenfor inn- og utleiemarkedet. Arbeidsinnvandringen vil være betydelig også i årene som kommer. Derfor må regelverket ivareta de seriøse aktørene og sikre at også de utenlandske arbeidstakerne på det norske arbeidsmarkedet får skikkelige vilkår. Arbeids- og inkluderings­departementet legger med dette frem forslag til innstramminger i inn- og utleieregelverket samt endringer i allmenngjøringsloven for å forbedre og effektivisere allmenngjøringsordningen. Hensikten er blant annet å sikre ryddigere forhold på inn- og utleiemarkedet.

Etter dagens regelverk er det hjemmel i arbeidsmarkedsloven til ved forskrift å pålegge alle virksomheter som leier ut arbeidskraft i Norge, både utenlandske og norske, å søke offentlige myndigheter om godkjenning for å drive utleievirksomhet i Norge. Departementet foreslår at det innføres en slik godkjenningsordning basert på allerede etablerte registreringsplikter, se kapittel 2. Et utkast til forskrift vil bli utarbeidet og sendt på ordinær høring.

Arbeidsmiljølovens regler for inn- og utleie mellom produksjonsvirksomheter er mer liberale enn reglene for innleie fra bemanningsforetak/vikarbyrå. Dette har sin bakgrunn blant annet i produksjonsvirksomheters behov for å kunne tilby sine arbeidstakere alternativ sysselsetting ved svingninger i oppdragsmengde. Regelverket kan imidlertid være enkelt å utnytte og omgå. Departementet foreslår i kapittel 3 at reglene strammes inn ved å tillate innleie mellom produksjonsbedrifter på samme vilkår som i dag, men slik at vilkårene i arbeidsmiljøloven § 14-13 andre ledd blir alternative. Det vil si at det skal gjelde et krav om avtale med tillitsvalgte i innleievirksomheten ved innleie som enten overstiger 10 prosent av arbeidstakerne i innleiebedriften eller varer mer enn ett år. Dersom innleien har et mindre omfang, vil det være tilstrekkelig med drøftinger. I tillegg foreslår vi at det skal stilles krav om at innleier skal dokumentere at utleien fra utleievirksomheten fyller vilkårene i § 14-13 første ledd, dvs. at de utleide arbeidstakerne arbeider innenfor det som er utleiers hovedbeskjeftigelse og ikke utgjør mer enn 50 prosent av de fast ansatte hos utleier. Dokumentasjonen skal kunne legges frem for de tillitsvalgte i innleiebedriften i forbindelse med drøftinger eller forhandlinger om bruk av innleid arbeidskraft.

Etter dagens regelverk er det arbeidsgiver som har ansvaret for at kravet til lønns- og arbeidsvilkår etter allmenngjøringsforskrifter etterleves. Det er nylig innført en forskriftshjemmel vedrørende plikt for oppdragsgiver til å informere oppdragstaker om innholdet i allmenngjøringsforskrifter. Departementet foreslår at denne forskriftshjemmelen utvides slik at oppdragsgiver i tillegg kan pålegges en plikt til å påse at oppdragstakere følger allmenngjøringsforskrifter, se kapittel 4. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet skal føre tilsyn med bestemmelsen. Oppdragsgiveransvaret vil gi større sikkerhet for at arbeidstakerne får de lønns- og arbeidsvilkårene de har krav på. Samtidig er det ikke urimelig at oppdragsgivere som kan tjene på at lønnsplikten misligholdes nedover i en kontraktskjede, får et utvidet ansvar. Tilsynsmyndighetene skal fortsatt føre kontroll med arbeidsgivere på vanlig måte, men bestemmelsen vil også kunne bidra til en effektivisering av etatenes arbeid der arbeidsgiver er lokalisert i utlandet.

Departementet foreslår i kapittel 5 å gi tillitsvalgte hos oppdragsgiver rett til innsyn i lønns- og arbeidsvilkår hos virksomhetens oppdragstakere som omfattes av allmenngjøringsforskrifter. Forslaget innebærer at tillitsvalgte har taushetsplikt om den mottatte informasjonen, men kan overlevere opplysningene til tilsynsmyndighetene. De tillitsvalgte vil gjennom dette kunne skaffe til veie informasjon som vil effektivisere myndighetenes kontroll og håndheving av allmenngjøringsregelverket. Nærmere utforming av innsynsretten fastsettes gjennom forskrift.

Det foreslås en bestemmelse om opplysningsplikt i arbeidsmiljøloven som gir utsteder av id-kort for bygge- og anleggsnæringen rett til alle opplysninger fra offentlige registre som er nødvendige for utstedelse av kortene uten hinder av reglene om taushetsplikt, jf. kapittel 6.

Etter departementets vurdering utgjør forslagene en hensiktsmessig tiltakspakke som vil kunne bidra til å forhindre sosial dumping på en effektiv måte. Tiltakene må ses i nær sammenheng, for eksempel vil endringer i allmenn­gjøringsordningen få virkning i inn- og utleie­forhold der det dreier seg om leie av arbeidskraft i en bransje hvor allmenngjøring gjelder.

Departementet understreker at det uansett vil være nødvendig å fortsette å følge utviklingen på arbeidsmarkedet tett, og vurdere løpende behovet for eventuelle ytterligere tiltak.

1.2 Bakgrunn

Etter EØS-utvidelsen 1. mai 2004 har det vært en sterk økning i arbeidsinnvandringen til Norge. Det er bred enighet blant arbeidslivets parter og myndighetene om at veksten i antallet arbeidsinnvandrere så langt har bidratt positivt til norsk økonomi ved å avhjelpe mangel på arbeidskraft i flere bransjer, særlig i byggebransjen.

Det er imidlertid rapportert om økende problemer med useriøsitet og sosial dumping, se nedenfor under punkt 1.8. Det foreligger en rekke eksempler på at utenlandske arbeidstakere har fått uakseptable lønns- og arbeidsvilkår, ikke minst i byggebransjen. Problemene synes først og fremst å være knyttet til tjenestevirksomhet. Det er blant annet registrert utfordringer i forbindelse med et voksende marked for inn- og utleie av arbeidskraft fra utlandet. Det er mistanke om at en del av økningen i markedet foregår i den useriøse delen av bransjen og i den svarte delen av økonomien.

Det foreligger ikke eksakte opplysninger om omfanget av problemene med sosial dumping. Det er imidlertid grunn til å tro at arbeids- og tjenesteinnvandringen fortsatt vil være betydelig i årene som kommer. Det er dermed viktig at vi har et godt regelverk og et robust kontroll- og sanksjonssystem som ivaretar de seriøse aktørene og sikrer også de utenlandske arbeidstakerne skikkelige vilkår på det norske arbeidsmarkedet. Dersom vi ikke lykkes med dette risikerer vi å få et todelt arbeidsliv hvor arbeidsinnvandrerne jobber mer eller mindre uregistert og på uakseptable lønns- og arbeidsvilkår.

Overgangsordningene for arbeidstakere fra de nye EØS-landene, jf. St.meld. nr. 9 (2005-2006), er forlenget. Det er også besluttet å innføre tilsvarende overgangsordninger for arbeidstakere fra Romania og Bulgaria, jf. Ot.prp. nr. 12 (2006-2007). Når overgangsreglene avvikles, vil det samme regelverket gjelde både for individuelle og utsendte arbeidstakere. Før avvikling må det derfor iverksettes tiltak som på best mulig måte kan sikre likeverdige og ordnede forhold på det norske arbeidsmarkedet. Dette var en viktig begrunnelse for at det ble lagt frem en handlingsplan mot sosial dumping i revidert nasjonalbudsjett for 2006.

I handlingsplanen uttales det:

«Allmenngjøring av tariffavtaler er et av de viktigste virkemidlene i innsatsen mot sosial dump­ing, særlig for å sikre lønns- og arbeids­vilkårene for utsendte arbeidstakere. Når ­overgangsordningene oppheves, vil allmenngjøringsordningen også kunne bli viktig for de individuelle arbeidstakerne som ansettes i ­norske virksomheter.

Regjeringen vil sikre at allmenngjøringsordningen framstår som et effektivt virkemiddel med bred oppslutning blant arbeidslivets parter. Regjeringen vil i lys av høringsuttalelsene vurdere allmenngjøringsordningen grundig og arbeide videre med evalueringen, blant annet i forhold til problemstillingene knyttet til innsynsrett og i sammenheng med regelverket for inn- og utleie.

Regjeringen er bekymret for at adgangen til inn- og utleie av arbeidskraft, sett i sammenheng med økt arbeidsinnvandring, kan føre til framvekst av et nytt korttidsarbeidsmarked preget av useriøsitet og dårlige lønns- og arbeidsvilkår. I Soria Moria-erklæringen uttalte regjeringen at den vil innføre en ordning med godkjenning og kontroll av firma som driver arbeidsutleie. Også enkelte andre tiltak som blant annet å ansvarliggjøre innleier, innsynsrett i lønns- og arbeidsvilkår og å oppheve skillet i arbeidsmiljøloven mellom innleie fra produksjonsvirksomheter og bemanningsforetak/vikarbyråer, er blitt lansert for å hindre en uheldig utvikling i bransjen.

Regjeringen vil vurdere hvilke tiltak som er mest effektive for å sikre ryddige forhold for arbeidstakerne på inn- og utleiemarkedet og tar sikte på å legge fram forslag om regelendringer i forbindelse med arbeidet med allmenngjøringsloven og reglene for inn- og utleie høsten 2006.»

1.3 Om høringsbrevet og hørings­runden

Mulige tiltak som kan skape mer ryddighet og seriøsitet i inn- og utleiemarkedet, har vært drøftet med arbeidslivets parter i Arbeidslivspolitisk råd. En rapport fra en ekspertgruppe med representanter fra Landsorganisasjonen i Norge, Næringslivets Hovedorganisasjon og Arbeids- og inkluderingsdepartementet ble lagt frem for diskusjon i Arbeidslivspolitisk råd 31. oktober 2006. I rapporten ble flere tiltak vurdert, blant annet spørsmål om å innføre godkjenningsordning for bemanningsforetak, innstramming av adgangen til innleie etter arbeidsmiljøloven, ansvarliggjøring av innleier for utbetaling av lønn i utleievirksomheten og innsynsrett, men uten at det ble trukket noen konklusjoner. I rådsmøtet presenterte dessuten departementet mulige tiltak for å effektivisere og forbedre allmenngjøringsordningen.

På bakgrunn av diskusjonen i rådet ble høringsnotatet «Om tiltak for å sikre ryddigere forhold på inn- og utleiemarkedet og for å effektivisere allmenngjøringsordningen» sendt ut på bred høring 22. desember 2006 til blant annet sentrale arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner og offentlige myndigheter. Frist til å sende høringssvar til Arbeids- og inkluderingsdepartementet var 22. mars 2007. Nedenfor gjengis generelle merknader fra de sentrale arbeidslivsorganisasjonene. Høringssvarene knyttet til de enkelte forslagene refereres i tilknytning til de konkrete drøftelsene.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) er meget fornøyd med at departementet følger opp med nye tiltak for å bekjempe sosial dumping. Organisasjonen er langt på vei enig i de beskrivelser av arbeidsmarkedet som gjøres i høringsdokumentet. Organisasjonen understreker alvoret i situasjonen, og viser til at svart og halvsvart arbeid, momssvindel, konkurskriminalitet og ulovlige ansettelsesvilkår etter deres oppfatning ikke er blitt noe mindre utbredt i utleiebransjen enn tidligere. De mener også at lønnsdumping og uverdige boforhold er vanlig i virksomheter som driver med utleie av østeuropeiske arbeidstakere. LO peker videre på en del andre forhold som ikke var omtalt i høringsnotatet, som blant annet behovet for å skaffe til veie et bedre statistikk- og analysegrunnlag om hva som skjer i arbeidsmarkedet i lys av arbeidsmarkedsutvidelsen østover, og at samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og tilsyns- og kontrollmyndighetene må prioriteres. LO viser dessuten til organisasjonens forslag til tiltak som er omtalt i deres høringssvar 28. februar 2007 til Nærings- og handelsdepartementet (NHD) om tjenestedirektivet.

Unio legger i sin høringsuttalelse vekt på at organisasjonen arbeider for et seriøst og velfungerende arbeidsmarked uten sosial dumping av lønns- og arbeidsvilkår. De er opptatt av at bedrifter som forsøker å drive etter gjeldende regelverk og med anstendig lønn og vilkår for ansatte, blir beskyttet mot konkurransevridning som gjør det vanskelig å drive lovlig og dermed kan føre til svart økonomi og dårlig arbeidsmiljø. Unio støtter i hovedsak de tiltakene regjeringen foreslår, men mener tiltakene neppe er tilstrekkelige til varig å sikre utenlandske arbeidstakere anstendige lønns- og arbeidsvilkår og forhindre sosial dumping.

Yrkesorganisasjonenes sentralforbund(YS) peker på at tjenesteinnvandringen til Norge både er en ressurs og en utfordring. Den har de siste årene gitt vesentlige bidrag til vekst og velstand, men det er også store problemer med useriøse aktører i markedet og arbeidstakere som har arbeidet under uverdige lønns- og arbeidsforhold. YS ser klart behovet for å treffe tiltak for å sikre ryddigere forhold på inn- og utleiemarkedet og for å effektivisere allmenngjøringsordningen.

Akademikerne støtter departementets syn på at det kan være nødvendig å gjøre noe for å sikre ryddigere forhold for inn- og utleie av arbeidskraft, og støtter forslagene knyttet til allmenngjøringsloven.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) understreker at organisasjonen er opptatt av å sikre et seriøst og velfungerende arbeidsliv, av at både norske og utenlandske bedrifter skal opptre seriøst, og av at det ikke skal oppleves som en konkurranseulempe å følge de lover og regler som gjelder. Etter NHOs syn er det behov for kontroll og tilsyn, men det pekes på at dette er et grunnleggende offentlig ansvar som det ikke er riktig å overføre verken til arbeidsgivere eller arbeidstakere.

KS er enig i at sosial dumping er et problem som er aktualisert og forsterket i forbindelse med de senere års utvikling innenfor EU- og EØS-området. KS viser til at organisasjonen også tidligere har vært positiv til tiltak for å forhindre sosial dump­ing. Selv om KS er enig i de overordnede målsettinger som ligger til grunn for regjeringens handlingsplan mot sosial dumping, har de merk­nader til enkelte av de konkrete forslagene i høringsnotatet.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) peker i sin uttalelse på at sosial dumping er tillagt ulik betydning fra ulike aktører innen arbeidslivet, og at også regjeringen, etter HSHs syn, har vært uklar i sin «definisjon» av begrepet. HSH peker på at virkemidlene mot sosial dumping må være målrettede og treffsikre, og at mange av de tiltak som i dag benyttes eller er foreslått, herunder allmenngjøring og overgangsbestemmelser, verken er effektive nok eller i tilstrekkelig grad rammer de virksomheter som faktisk utnytter utenlandsk arbeidskraft. HSH trekker frem nasjonal minstelønn som et viktig og målrettet tiltak for å forhindre sosial dumping.

Arbeidsgiverforeningen NAVO (NAVO) uttaler at deres prinsipielle syn er at tilsynsansvaret etter allmenngjøringsloven skal tilligge det offentlige.

Enkelte arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, som LO og HSH, og noen offentlige myndighetsinstanser, peker på forslag til tiltak som ikke er berørt i høringsnotatet. Departementet viser i den forbindelse til handlingsplanen mot sosial dumping. Eventuelle ytterligere tiltak vil bli vurdert i tilknytning til videre oppfølging av denne planen og i lys av utviklingen på arbeidsmarkedet.

1.4 Status for øvrige tiltak i handlingsplanen mot sosial dumping

Departementet vil i det følgende kort gjøre rede for status for tiltakene i handlingsplanen. Redegjørelsen begrenses til tiltak som ikke behandles i denne proposisjonen.

Styrke Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets sanksjonsmidler

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fikk med virkning fra 1. desember 2006 adgang til å bruke pålegg, tvangsmulkt og stansing ved tilsyn etter allmenngjøringsloven og utlendingsloven. Tilsynsetatene har samarbeidet om å utarbeide retningslinjer for hvordan de nye virkemidlene skal brukes. Det legges opp til en rask reaksjonskjede overfor virksomhetene, og stansing vil bli brukt i større grad enn det som er praksis etter arbeidsmiljøloven.

Blant annet på bakgrunn av en aksjon gjennomført i februar 2007 har Arbeidstilsynet rapportert at det kan se ut til at de nye sanksjonsmidlene har ønsket effekt, blant annet ved at oppdragsgivere tar større ansvar når de blir varslet om mulig stansing av underentreprenørers virksomhet.

Den nye bestemmelsen i byggherreforskriften om at byggherrer skal informere sine underleverandører om plikten til å følge minimumskravene til lønns- og arbeidsvilkår i allmenngjøringsforskrifter, trådte i kraft 1. januar 2007. Samtidig ble også den nye allmenngjøringsforskriften for byggeplasser i hele Norge iverksatt.

Økte ressurser til tilsynsetatene

Tilsynsetatenes økte ressurser har i stor grad blitt brukt til nyansettelser. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fikk 4 millioner kroner ekstra til kontroll i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2006. Bevilgningen er videreført med helårsvirkning i budsjettett for 2007.

Forbedre ordningen med allmenngjøring av tariff­avtaler

I tillegg til forslagene som behandles i denne proposisjonen, arbeides det videre med å se på andre deler av den norske allmenngjøringsordningen, herunder de gjenstående forslag fra rapporten om evaluering av ordningen.

Stille krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i offentlige anbudsprosesser

ILO-konvensjon nr. 94 hører inn under Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) sitt ansvarsområde som en del av reglene om offentlige anskaffelser.

Av handlingsplanen går det frem at en utvidelse av kravene i konvensjonen til også å gjelde kommunal sektor skal være gjennomført i løpet av 2007. FAD har nå sendt ut på høring forslag til lovendring for å sikre forskriftshjemmel for dette i lov om offentlige anskaffelser. Et utkast til forskrift med en konkretisering av konvensjonens krav planlegges sendt på alminnelig høring i løpet av sommeren.

Innføre utvidet byggherreansvar og id-kort i byggenæringen

Utvidet byggherreansvar er omtalt over.

Ny forskrift om id-kort for bygge- og anleggsbransjen ble vedtatt 30. mars 2007. Oppdraget med produksjon av id-kort er lagt ut på offentlig anbud. Etter planen vil de nye id-kortene kunne bli tatt i bruk høsten 2007.

Gjennomføre tiltak i kystfarten og landbruket

Det arbeides med å gjeninnføre kravet om arbeidstillatelser for utenlandske sjøfolk i innenriks kystfart. Det er en rekke forhold som må avklares, særlig knyttet til hvilke muligheter og begrensninger som ligger i internasjonalt regelverk på området og hvordan man best kan sikre en effektiv håndheving av regelverket. Det legges til grunn at nytt regelverk kan være på plass innen 1. januar 2008.

Landbruksnæringen er opptatt av å drive seriøst og satser mye på holdningsskapende arbeid. Arbeidstilsynet Midt-Norge har gjennomført en kampanje rettet mot sesongarbeidskraft i landbruket. Norsk Senter for Bygdeforskning har et treårig (2005-2007) forskningsprosjekt om arbeidsinnvandring til norsk landbruk, som er finansiert over Jordbruksavtalen.

Utvikle statistikk- og analysegrunnlaget

Ekspertgruppa under Arbeidslivspolitisk råd har diskutert behovet for ytterligere statistikk og analysegrunnlag, og har hatt møter med Statistisk Sentralbyrå (SSB) og Skattedirektoratet. SSB har blant annet styrket sine informasjonssider om utenlandsk arbeidskraft og lagt større vekt på å også analysere arbeidsinnvandrere med kortidsopphold.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har vurdert og satt i gang flere forskningsprosjekter, for eksempel har Fafo etter initiativ fra departementet gjennomført en undersøkelse om arbeidsmiljøet og arbeidsvilkårene for polske arbeidsinnvandrere i Oslo-området (se nærmere om dette under punkt 1.7). Undersøkelsen er en del av Fafo sitt omfattende arbeid som inngår i instituttprogrammet om EU/EØS-utvidelsen og arbeids- og bedriftsvandringer.

I forbindelse med arbeidet med en stortingsmelding om arbeidsinnvandring vil fokuset på økt kunnskap om hvem som kommer, hva slags behov norsk næringsliv har, effekten av arbeidsinnvandringen på norsk økonomi, lønns- og arbeidsforhold og den norske arbeidslivsmodellen bli belyst.

Det er i løpet av de siste årene fremskaffet en bedre oversikt over arbeidsinnvandringen. Dette gjelder både den individuelle innvandringen og tjenesteinnvandringen, men særlig tjenesteinnvandringen er fortsatt et felt der mangelfulle registre svekker muligheten for en god kontinuerlig oversikt. Det bør derfor legges vekt på tiltak som kan bidra til å øke andelen som oppfyller sine rapporterings- og registreringsplikter overfor skattemyndighetene og Arbeidstaker- og arbeidsgiverregisteret. Arbeids- og inkluderingsdepartementet legger til grunn at i hvert fall når det gjelder byggebransjen, vil kravet om id-kort på sikt kunne føre til at flere virksomheter og arbeidsgivere oppfyller sine registreringsplikter.

Bedre samordning av innsatsen fra statlige etater over hele landet

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har etablert et kontaktnettverk for arbeidet med arbeidsinnvandring og sosial dumping med deltakelse fra en rekke berørte departementer. Kontaktnettverket har som formål å innhente og utveksle informasjon, blant annet om samarbeidet som skjer mellom de underliggende etatene og mellom etatene og arbeidslivets parter når det gjelder arbeidet mot sosial dumping.

Det har vært et problem at Arbeidstilsynets anmeldelser til politiet av brudd på allmenngjørings- og utlendingsloven i liten grad har ført til strafferettslige reaksjoner. Arbeidstilsynet har i forbindelse med Riksadvokatens årlige prioriteringsrundskriv for politiet, gjort rede for hvilke lovovertredelse de møter i sine tilsyn og alvorlighetsgraden av disse. Overtredelsene gjelder særlig grov underbetaling og grove brudd på arbeidstidsbestemmelsene. Det er dessuten indikasjoner på høyere ulykkesfrekvens for utenlandske arbeidstakere og mistanke om dokumentfalsk. Arbeidstilsynet har også bedt om at politiet prioriterer saker der virksomheter ikke etterlever eventuelle stansingsvedtak. Arbeidstilsynet vil konsekvent anmelde slike forhold og ønsker at politiet skal følge opp med strafferettslige reaksjoner. Blant annet på bakgrunn av innspillene fra Arbeidstilsynet har Riksadvokaten tatt inn i det siste prioriteringsrundskrivet for politiet, at enkelte former for sosial dumping skal ansees som alvorlig (økonomisk og annen) kriminalitet. Politidirektoratet har for øvrig arbeidsmiljøkriminalitet som satsingsområde de neste tre årene.

Styrke samarbeidet mellom myndighetene og partene i arbeidslivet

Problemstillinger knyttet til sosial dumping settes jevnlig på dagsorden i Arbeidslivspolitisk råd. Departementet og tilsynsetatene har videre jevnlig kontakt med partene i arbeidslivet både i forbindelse med utarbeiding av tiltak på området og i forbindelse med oppfølging av innførte tiltak.

Det fremgår av handlingsplanen mot sosial dumping at det skal foretas en vurdering av ordningen med regionale verneombud. Arbeids- og inkluderingsdepartementet tar sikte på kunngjøring av et evalueringsoppdrag før sommeren 2007.

1.5 Kort om informasjon til utenlandske arbeidstakere og arbeidsgivere

Erfaringer viser at det er svært viktig å få et bedre grep om informasjonen til de utenlandske arbeidstakerne og arbeidsgiverne om hvilke plikter og rettigheter de har.

Regjeringen planlegger derfor å utarbeide en informasjonsstrategi med utgangspunkt i det arbeidet som allerede er igangsatt i Arbeidstilsynet og i andre deler av offentlig forvaltning.

For lettere å kunne nå arbeidsinnvandrerne og deres arbeidsgivere og dermed kunne drive forebyggende arbeid, er Arbeidstilsynet i gang med å utvikle en mer helhetlig informasjonstjeneste, jf. også Stortingets anmodningsvedtak om utvikling av et informasjonskontor. Deler av de økte ressursene som etaten har fått tilført er benyttet til å ansette polskspråklige og russiskspråklige tolker og inspektører, og disse vil også bli involvert i informasjonsarbeidet.

Samtidig er det flere samarbeidsprosjekter i gang hvor Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet deltar sammen med blant annet Skatteetaten, Politidirektoratet og UDI.

Nærings- og handelsdepartementet utreder i samarbeid med andre ansvarlige myndigheter og som en overbygning til andre prosjekter, etableringen av en informasjonskilde som skal gi orientering om plikter og rettigheter for utenlandske arbeidstakere og arbeidsgivere som opererer i Norge og for utenlandske aktørers tjenesteleveranser til og i Norge. Kilden vil gi brukeren oversikt over lover og regler som gjelder for utenlandske arbeidstakere og tjenesteleverandører.

1.6 Generelle hensyn og avveininger

Flere grunnleggende hensyn taler for å ta i bruk sterke virkemidler i kampen mot sosial dumping, først og fremst hensynet til vern av utenlandske arbeidstakeres lønns- og arbeidsvilkår. Sosial dump­ing er i tillegg uheldig for andre arbeids­takere og virksomheter i Norge. Det kan blant annet føre til en urettferdig konkurransesituasjon med urimelig press på opparbeidete rettigheter og svekket rekruttering til særlig utsatte yrker og bransjer, og til at seriøse bedrifter kan tape oppdrag og kunder til useriøse aktører. Dersom vi ikke får kontroll med situasjonen, kan en negativ utvikling på sikt bidra til å undergrave den norske arbeidslivsmodellen med et regulert arbeidsmarked, en høy organisasjonsgrad og et velfungerende trepartssamarbeid.

Samtidig må det også på dette området være forholdsmessighet mellom mål og middel. Eventuelle nye tiltak bør ikke gå lenger enn behovet tilsier. For eksempel må det være en målsetting at virksomhetene ikke pålegges byrder som er urimelige eller unødvendige. I den forbindelse er det viktig å se hen til at det allerede er iverksatt en rekke tiltak som vil bidra til å effektivisere allmenngjøringsordningen og sikre seriøsitet og ryddighet i arbeidsmarkedet. Blant annet har Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fått kompetanse til å føre tilsyn med allmenngjøringsforskrifter og tilsynenes virkemidler ved tilsyn etter allmenngjøringsloven og utlendingsloven er styrket. ILO-konvensjon nr. 94 om arbeidsklausuler i offentlige arbeidskontrakter er implementert i staten. I tillegg innføres det id-kort i byggebransjen. Eventuelle nye tiltak bør vurderes i nær sammenheng med disse tiltakene.

Ved vurdering av hvilke tiltak eller reguleringer som kan være hensiktsmessige er det dessuten viktig å ta høyde for faren for omgåelser. Dersom for eksempel reguleringer knyttet til allmenngjøringsordningen blir for inngripende eller byråkratiske, kan dette føre til en utilsiktet vridning fra ordinære arbeidstaker- og arbeidsgiverrelasjoner og over på andre tilknytningsformer som for eksempel selvstendig oppdragstakere/enkeltpersonsforetak. Enkeltpersonsforetak er ikke omfattet av allmenngjøringsvedtak eller andre bestemmelser som regulerer lønn. I en situasjon med mange små entreprenører, vil det kunne være økt risiko for useriøsitet og mer sosial dumping. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at det er de reelle forhold som legges til grunn, dvs. at den som er registrert som enkeltpersonsforetak også må være reelt selvstendig næringsdrivende. Hvis dette ikke er tilfelle, vil regelverket komme til anvendelse som for ordinære arbeidstakere.

På tilsvarende måte kan en for sterk innstramming av inn- og utleieregelverket føre til en uønsket vridning mot økt bruk av underentreprise.

Utfordringen i arbeidet for å motvirke sosial dumping er å få til en hensiktsmessig og balansert avveining av ovennevnte hensyn.

1.7 Omfanget av arbeidsinnvandring fra de nye EØS-landene

Utvidelsen av EU/EØS med ti nye medlemsland fra 1. mai 2004 innebar at Norge ble en del av et arbeidsmarked med en arbeidsstyrke på vel 300 millioner.

Utenlandske arbeidstakere kan komme hit som individuelle arbeidsinnvandrere som skal ansettes i norske virksomheter på vanlig måte, eller som ledd i tjenesteyting, dvs. som utsendte arbeidstakere på midlertidig tjenesteoppdrag (herunder utleide arbeidstakere fra utenlandsk virksomhet).

Det foreligger ikke en fullstendig oversikt over hvor mange som kommer til Norge for å arbeide. Dette skyldes ikke minst at det er vanskelig å holde oversikt over de som kommer som tjenesteytere, i denne sammenheng som utsendte arbeidstakere som ikke trenger oppholdstillatelse med mindre arbeidet strekker seg ut over tre måneder.

I løpet av 2006 ble det totalt innvilget i underkant av 71 000 tillatelser til individuell arbeidsinnvandring, hvorav om lag 40 600 var førstegangstillatelser og om lag 30 300 var fornyelser. Til sammenlikning ble det totalt innvilget omtrent 50 500 tillatelser i 2005. I 2006 ble 55 000 eller 77 prosent av tillatelsene gitt til borgere av de landene i EØS-området som er omfattet av overgangsreglene (Polen (ca. 39 000 tillatelser), Litauen (ca. 11 000), Latvia, Estland, Tsjekkia, Slovakia, Slovenia og Ungarn). Det er en stor overvekt av menn blant de som søker tillatelse til arbeidsinnvandring.

Det finnes ikke statistikk som gir et fullstendig bilde over antallet arbeidstakere som kommer for å yte tjenester i Norge på oppdrag fra en arbeidsgiver i annet EØS-land. Tall fra Sentralskattekontoret for utenlandssaker tyder imidlertid på at det har vært en sterk vekst i antallet tjenesteytere fra EØS-land (utenom Norden) fra 2005 til 2006.

Det er et klart inntrykk at omfanget av arbeidsutleie har økt betydelig etter at EØS-området ble utvidet fra 1. mai 2004. Omsetningen innenfor formidling og utleie av arbeidskraft økte kraftig (49,8 prosent) fra 2. kvartal 2005 til samme kvartal i 2006. Med utgangspunkt i omsetningsnivået kan det se ut som om veksten særlig har kommet siden begynnelsen av 2005. Veksten må imidlertid også sees i sammenheng med konjunkturoppgangen.

I Fafo-rapporten «Grenseløst arbeidsliv? Endringer i norske bedrifters arbeidskraftsstrategier etter EU-utvidelsen» (Fafo-rapport nr. 485), ble utvidelsens konsekvenser for virksomhetenes bruk av utenlandsk arbeidskraft i fire næringer (bygg og anlegg, hotell og restaurant, rengjøringsvirksomhet og utvalgte industribransjer) undersøkt. Totalt oppga 7,7 prosent av bedriftene at de hadde ansatt østeuropeisk arbeidskraft, 4,1 prosent at de brukte utsendt arbeidskraft fra underentreprenører, 5,6 prosent at de brukte innleid arbeidskraft og 0,5 prosent at de brukte enmannsbedrifter, dvs. at 10,3 prosent brukte tjenesteleverandører. Fafo peker i rapporten på at andelen bedrifter som oppga å bruke tjenesteleverandører dermed var klart høyere enn andelen som hadde ansatt arbeidstakere fra de nye EØS-landene i egen bedrift.

Andelen som benyttet underentreprenører eller leiefirma med utsendt arbeidskraft, samt enkeltpersonsforetak, var høyest i bygge- og anleggsbransjen (15,2 prosent) og industrien (9,4 prosent), mens andelen var meget beskjeden i rengjøring og hotell- og restaurantbransjen. I bygge- og anleggsbransjen hadde 54 prosent av bruker­bedriftene bare benyttet arbeidstakere fra tjenesteytende underentreprenører og leiefirma, 15 prosent hadde benyttet både tjenesteytere og ansatte, mens 34 prosent bare hadde ansatte arbeidstakere. I industrien var mønsteret det samme, men andelen egne ansatte var noe høyere.

Selv om Fafos undersøkelse ikke sier noe om det totale antallet arbeidsinnvandrere, viser den klart at det er en stor andel av arbeidsinnvandringen som skjer ved innleie og ved bruk av underentreprenører.

Det er rapportert om et stort innslag av utenlandsk arbeidskraft både i primærjordbruket og i næringsmiddelindustrien. Tall fra Norsk Senter for Bygdeforskning tyder på at det var anslagsvis 22 000 utenlandske sesongarbeidstakere i Norge i 2005. Ut fra gårdbrukernes egne anslag, kan antallet stige opp mot 30 000 - 40 000 i årene som kommer. Gårdbrukerne innen grøntsektoren benytter seg i størst grad av utenlandsk arbeidskraft, og over fire av ti bønder i grønnsakproduksjonen har utenlandske arbeidere. Innen landbruket er de fleste arbeidsinnvandrerne sesongarbeidere, men på hvert femte bruk med utenlandsk arbeidskraft er den gjennomsnittlige arbeidslengden på over tre måneder.

1.8 Lønns- og arbeidsvilkår

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har bedt Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet beskrive sine erfaringer knyttet til omfanget av sosial dump­ing og problemstillinger rundt dette. I tillegg har som nevnt over, Fafo gjennomført en spørreundersøkelse der polske arbeidstakere i Oslo-området er spurt blant annet om sine lønns- og arbeidsvilkår.

1.8.1 Arbeidstilsynet

Arbeidstilsynet har styrket innsatsen for å sikre at arbeidsinnvandrere fra de nye EØS-landene har forsvarlig arbeidsmiljø og lovlige lønns- og arbeidsvilkår. Gjennom organisering av arbeidet med blant annet nasjonale prosjekter rettet mot byggebransjen og landbruket, har de utadrettede aktivitetene og de interne støtteaktivitetene blitt samordnet og tilsynet mer enhetlig.

Arbeidstilsynet peker på at det er et stort omfang av utsendte arbeidstakere, og at etaten har sett en økende tendens til organisering i form av selvstendig næringsdrivende/oppdragstakere. Arbeidstilsynet har erfart at arbeidsinnvandrere i økende grad også blir benyttet i ulike deler av industrien, og da spesielt verfts-, verksteds- og næringsmiddelindustrien. Tendensen er at organisasjonsforholdene til dels ligner de som finnes i byggebransjen, med en høy andel utsendte arbeidstakere. Arbeidstilsynets erfaring er at arbeidstakere med disse former for organisatorisk tilknytning har større risiko for å oppleve ulovlige og uverdige lønns- og arbeidsvilkår.

Region Midt-Norge har gjennomført tilsyn på verft og melder om opptil 7-8 nivåer av kontrakter og dermed uklare kontraktsforhold. Det er avdekket en del tilfeller av ulovlig arbeidstid, for eksempel 12 timers dager inkludert lørdagsarbeid, og hvor bare enkelte har søkt Arbeidstilsynet om utvidet bruk av overtid. Samtidig syntes situasjonen å være preget av utilfredsstillende innkvarteringsforhold, sikkerhetsrisiko på grunn av språkproblemer og problemer med samordning av helse-, miljø- og sikkerhetskravene.

I tilsynet med arbeidsinnvandring inngår både lønns- og arbeidsvilkår i samsvar med utlendingslovens og/eller allmenngjøringslovens krav, samt arbeidsmiljølovens bestemmelser, og da særlig knyttet til sikkerhet, arbeidstid, arbeidskontrakter og innkvartering. I tråd med gjeldende tilsynsstrategi skal etaten alltid ha arbeidsmiljølovens krav med som viktige kontrollpunkter i tilsynet.

Etatens erfaringer er at de ofte finner brudd på regelverket, både når det gjelder bestemmelser i arbeidsmiljøloven, utlendingsloven og/eller allmenngjøringsloven. I 2006 ga etaten pålegg rettet mot arbeidsforholdene for arbeidsinnvandrere i rundt 40 prosent av de kontrollerte virksom­hetene. I saker der det er gitt pålegg blir det ofte avdekket flere lovbrudd. Arbeidstilsynet brukte stansing i 35 prosent av alle tilsyn med arbeidsinnvandring mot i om lag 12 prosent av de øvrige tilsyn.

Arbeidstilsynets tilsyn rettet mot arbeidsinnvandring medførte bruk av en eller flere reaksjoner i omtrent samme omfang som i etatens tilsyn generelt. Dette kan bety at forholdene som avdekkes på arbeidsplasser med arbeidsinnvandrere ikke er verre enn i øvrige virksomheter. Arbeidstilsynet stiller seg imidlertid tvilende til at det på dette tidspunktet er mulig å trekke en slik konklusjon, blant annet fordi det i mange tilsyn med arbeidsinnvandrere har vært vanskelig for inspektørene å avdekke de reelle forholdene, og å få tilstrekkelige opplysninger og dokumentasjon. Dette kan ha ført til mindre omfang av reaksjoner enn de reelle forholdene skulle tilsi. I denne sammenheng kan det også være grunn til å peke på at Arbeidstilsynet først fra 1. desember 2006 fikk adgang til å ta i bruk sine ordinære reaksjonsmidler ved tilsyn etter allmenngjøringsloven og utlendingsloven.

Når det gjelder landbruket, medførte tilsynet som ble gjennomført i 2006 at det ble gitt reaksjoner i 51 prosent av tilfellene, mot 41 prosent i det øvrige tilsynet med landbruket, noe som indikerer at det oftere avdekkes mangler i tilsynet med arbeidsmiljø og arbeidsvilkår for arbeidsinnvandrere enn i det øvrige tilsynet i landbruket.

For industrien, inkludert verftsindustrien, viser tallene ikke noen vesentlig forskjell i samlet reaksjonsprosent for tilsynet med arbeidsinnvandring og det øvrige tilsynet.

Arbeidstilsynet driver et risikobasert tilsyn. I tilsynet med arbeidsinnvandring velges tilsyns­objekter i stor grad ut på bakgrunn av tips og henvendelser, blant annet fra regionale verneombud, samt formening om grad av risiko for at det foreligger alvorlige lovbrudd. Dette innebærer at Arbeidstilsynet ikke gjennomfører tilsyn i et representativt utvalg av virksomheter innen byggebransjen, i landbruket eller i industrien. Den seriøse delen av næringslivet må derfor antas å være underrepresentert i etatens tilsynserfaringer, og da særlig i byggebransjen og i industrien.

Arbeidstilsynet viser til at tilsynet rettet mot arbeidsinnvandring har vært i utvikling. Inspektørene har fått mer erfaring i det å vurdere den reelle situasjonen, faren for at man blir lurt mv. Innføring av ordning med bruk av tolketjenester under tilsynet har styrket mulighetene for å motta og bedømme opplysninger under tilsynet.

Arbeidstilsynets medarbeidere som gjennomfører tilsyn på arbeidsplasser med arbeidsinnvandrere, melder at omfanget av brudd på regelverket om arbeidsmiljø og lønns- og arbeidsvilkår er stort. I meldinger fra tilsynet med deler av industrien, blant annet verftsindustrien, pekes det på mangler i forhold til bestemmelsene om arbeidstid og innkvartering i en del av virksomhetene. Etatens svartjeneste og etatens tilsynskontorer melder også om et økende antall henvendelser fra arbeidsinnvandrere. Mange av disse tar kontakt med Arbeidstilsynet fordi de ikke får utbetalt den lønn de har avtalt, eller som de mener de har krav på.

Arbeidstilsynets inntrykk er at arbeidstakere fra «EU8» har dårligere sikkerhetsforhold en det som gjelder for byggebransjen forøvrig. Med virkning fra 1. desember 2006 kunne etaten som nevnt ta i bruk de samme virkemidler ved tilsyn med lønns- og arbeidsvilkår etter allmenngjørings­loven og utlendingsloven, som ved tilsyn etter arbeidsmiljøloven. En foreløpig rapport etter en landsdekkende tilsynsuke i februar, viser at det så langt i 2007 ser ut som om det er avdekket færre brudd på minstelønnsbestemmelsene sammenlignet med det som ble avdekket under tilsynene i 2006. Særlig gjelder dette utenlandske arbeidstakere ansatt i norske virksomheter.

1.8.2 Petroleumstilsynets erfaringer

Omfanget av utenlandsk arbeidskraft var høyt på landanleggene i anleggsfasene i 2006, hvor det har vært nærmere 5000 i arbeid, herunder mange fra de nye EØS-landene, og spesielt Polen. Tallet på utenlandske arbeidstakere antas å bli mye lavere i 2007.

Petroleumstilsynet rapporterer at tilstanden i petroleumsvirksomheten og på landanleggene etter deres vurdering må beskrives som tilfredsstillende. Det ble ikke avdekket grove tilfeller av sosial dumping i 2006.

En medvirkende årsak til dette er etter Petroleumstilsynets vurdering at byggherren/operatøren har tatt et ansvar. Byggherren/operatøren har både kontraktfestet etterlevelse av krav i allmenngjøringsforskriftene overfor sine entreprenører og foretatt stikkprøvekontroller.

Petroleumstilsynet peker også på at det er nødvendig med et godt fungerende trepartssamarbeid for å få til en effektiv oppfølging og etterlevelse av allmenngjøringsforskriftene, hvor også partene i arbeidslivet bør ha en rolle. Tilsynsetaten har positive erfaringer med det etablerte nettverket med arbeidslivets parter og de har positive erfaringer med det arbeid arbeidstakerorganisasjoner gjør for å forebygge sosial dumping på landanleggene.

Våren 2006 gjennomførte Petroleumstilsynet et mer utvidet tilsyn mot Melkøya, Nyhamna, Kollsnes og Kårstø. Tema for tilsynene var helse-, miljø- og sikkerhetsstyring med spesielt søkelys på allmenngjøringsforskriftene, arbeidstid, og håndtering av helse-, miljø- og sikkerhetskonsekvenser og kommunikasjonsutfordringer ved bruk av arbeidsinnvandrere.

Ved et tilsyn på Nyhamna høsten 2006 ble det brukt polsk tolk og gjennomført gruppeintervjuer med polske arbeidstakere som var til stede på anlegget (ca. 160 av i alt ca. 1300). Det ble ikke avdekket vesentlige brudd på allmenngjøringsforskriftene i noen av tilsynene.

1.8.3 Fafos pilotstudie av arbeids­innvandring

Fafo har på oppdrag blant annet fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet gjennomført en pilotstudie av arbeidsinnvandring i Oslo-området. Prosjektet er en nettverksbasert intervju-under­søkelse gjennomført høsten 2006 blant ­polske arbeidsinnvandrere i Oslo som kartlegger polakkenes arbeids- og levekår.

Foreløpige hovedfunn fra Fafos (Friberg og Tyldum) kartlegging viser at tre fjerdedeler av polakkene i Oslo-området er menn og en fjerdedel kvinner. Kvinnene jobber hovedsakelig innenfor renhold (3 av 4). Av kvinnene jobber 61 prosent mindre enn 35 timer i uka, men mange kunne tenke seg å jobbe mer. Nesten alle mennene jobber i byggebransjen (over 9 av 10). Av disse sier 53 prosent at de jobber mer enn 50 timer i uka. Det er de utsendte arbeidstakerne som oppgir å jobbe mest; 32 prosent av disse sier de jobber mer enn 60 timer per uke.

Selv om det i undersøkelsen kun ble bedt om opplysninger om nettolønn, antar Fafo på grunnlag av de den informasjonen de fikk at en betydelig andel av polakkene betales under minstelønn i bygge­bransjen. Så mange som 27 prosent sier de har utbetalt mindre enn 80 kroner per time etter skatt. Det må tas i betraktning at mange betaler lite eller ikke skatt. De laveste lønningene fant Fafo blant de utsendte arbeidstakerne, der om lag 66 prosent opplyste at de fikk mindre enn 80 kroner i timen når skatt var betalt.

Det ser det ut til at de fleste polakkene i undersøkelsen har et relativt langsiktig perspektiv på sitt opphold i Norge, og det er få som er her på reelt kortvarige opphold av bare noen måneders varighet. Under en tredel planlegger å reise hjem innen ett år, mens en av fem ikke har planer om å reise hjem. Flertallet regner med å reise hjem, men har ikke planlagt når. De utsendte arbeidstakerne har litt kortere perspektiv på sine opphold, men det er ingen store forskjeller mellom arbeids- og tjenesteinnvandrerne når det gjelder varighet av oppholdet i Norge.

På grunnlag av en indeks, basert på informasjon om arbeidstakerne betaler skatt til Norge eller Polen, har arbeidskontrakt eller er registrert firma eller er registrert hos politiet dersom de er ansatt i norske firmaer, mener Fafo å kunne si noe om hvor legale arbeidsforholdene er. Ut fra undersøkelsen har Fafo kommet frem til at om lag 57 prosent jobber legalt i Norge, 25 prosent er identifisert som illegale og 18 prosent er i en gråsone. Ut fra Fafos definisjon av legal/illegal er det flest legale blant dem som jobber for norske utleiebyråer (93 prosent) eller er direkte ansatt i norske firmaer (75 prosent). Færre jobber legalt som utsendte arbeidstakere i polske firmaer (40 prosent) eller som selvstendige (16 prosent).

Til dokumentets forside