6 Rettstilstanden i andre land og forholdet til folkeretten
6.1 Andre lands lovtiltak mot terrorisme
På bakgrunn av de ulike internasjonale initiativene for å motvirke terrorisme, har de fleste land satt i verk en prosess for å endre sin nasjonale lovgivning på området. Det varierer hvor langt de ulike landene har kommet i denne prosessen, men det er klart at det vil bli store endringer i anti-terrorlovgivningen i mange land. Departementet har som ledd i arbeidet med norske lovendringer tatt hensyn til sentrale forslag om lovendringer, særlig i europeiske land og i USA. I det følgende gis en kortfattet oversikt over rettstilstanden og endringsforslag i Storbritannia, Tyskland og USA. Enkeltheter i utenlandsk lovgivning og lovforslag kommer vi tilbake til ved behandlingen av konkrete spørsmål.
Det parallelle lovarbeidet i de andre nordiske landene er av særlig interesse for arbeidet med norske lovtiltak mot terror. Departementet har deltatt i møter med de andre nordiske landene for å drøfte spørsmål om hvordan konvensjonen og resolusjonen skal gjennomføres i de respektive landenes nasjonale rett. I kapittelet her gis en kort oversikt over lovarbeidet i de øvrige nordiske landene, mens mer detaljerte opplysninger om lovarbeidet blir presentert i tilknytning til behandlingen av de ulike spørsmålene nedenfor. På grunn av fremdriften i arbeidet i de andre nordiske landene, står det danske lovforslag særlig sentralt. Departementet presiserer for ordens skyld at det ikke kan utelukkes at forslagene i de andre nordiske landene blir endret i den videre lovgivningsprosessen.
6.1.1 Danmark
Den danske regjeringen la 13. desember 2001 frem forslag om lovtiltak mot terrorisme. Forslagene er basert på høringsnotatet som den forrige danske regjeringen sendte på høring 30. oktober 2001, og som det ble vist til i det norske høringsnotatet 20. desember 2001. Forslagene i høringsnotatet ble endret på en rekke punkter etter høringen. Hovedelementene i forslaget er innsettelse av en egen terrorparagraf i straffeloven, skjerpede strafferammer for forbrytelser som har tilknytning til terrorisme, flere beføyelser for politiet mht. etterforskning, dokumentinnsyn, ransaking og overvåking, økt adgang til å utlevere danske statsborgere til andre EU-land, innskjerping av asylbestemmelsene, forsterket overvåking av kriminelle asylsøkere og økt adgang til å utvise utlendinger. Forslagene er til behandling i det danske Folketinget, og vil etter alt å dømme bli ferdigbehandlet i løpet av vårsesjonen.
6.1.2 Finland
Den finske regjeringen tar etter det departementet har fått opplyst sikte på å legge frem forslag om nødvendige lovendringer i mai eller i begynnelsen av juni 2002.
6.1.3 Island
I Island ble et lovforslag med tiltak mot terrorisme lagt frem for Althinget i februar 2002. Forslaget har klare likhetstrekk med det danske lovforslaget, og bygger på EUs utkast til rammeavgjørelse om bekjempelse av terrorisme.
6.1.4 Sverige
I Sverige har Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 blitt gjennomført ved rådsforordning 2001/2580/EF 27. desember 2001 om særlige tiltak mot visse personer og enheter for å bekjempe terrorisme. Terrorfinansieringskonvensjonen skal etter det departementet har fått opplyst legges frem for Riksdagen i mars 2002, og det er forventet at en ny lov skal settes i kraft i juli 2002. Gjennomføringen av EUs rammeavgjørelse om bekjempelse av terrorisme utstår til høsten 2002 for så vidt gjelder konkrete lovforslag, men det vil etter det departementet har fått opplyst bli fremmet en egen proposisjon til Riksdagen om godkjennelse av rammeavgjørelsen.
6.1.5 Storbritannia
Storbritannia har hatt en egen terrorismelov siden 1989 - først Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989, hvor del III omhandlet finansiell støtte til terrorisme («Financial Assistance for Terrorism»). Loven fra 1989 er senere avløst av Terrorism Act 2000. Den engelske lovgivningen rammer enhver som på noen måte stiller penger eller andre formuesgoder til rådighet for terrorformål. Medvirkning og tilskyndelse til slik finansiering rammes også. På samme måte rammes enhver form for finansiering av eller økonomisk støtte til forbudte terrororganisasjoner som IRA (Irish Republican Army) og INLA (Irish National Liberation Army), og likeså hvitvasking eller skjuling av midler som tilhører terrorister eller terrororganisasjoner. Vidtgående britisk jurisdiksjon over finansiering av terrorisme i utlandet følger også av loven, og utleveringsreglene er endret slik at de tilfredsstiller kravene i terrorfinansieringskonvensjonen.
Terrorism Act 2000 gir politi, tolltjenestemenn og immigrasjonsmyndigheter vide fullmakter til å beslaglegge midler som det er rimelig grunn til å tro er avsatt for terrorformål. Loven gir også detaljerte regler om inndragning av slike midler.
Terrorisme er i Terrorism Act 2000 definert som handlinger (eller trusler om slike), som innebærer alvorlig vold mot person, alvorlig skade på eiendom, alvorlig sikkerhets- eller helserisiko for publikum, alvorlig forstyrrelse av elektroniske systemer («cyber terrorism») eller som setter andres liv i fare. Som hovedregel kreves det også at handlingen eller truslene har til hensikt å påvirke myndighetene, eller å spre frykt blant publikum, for å nå et politisk, religiøst eller ideologisk mål.
Det britiske parlamentet har i desember 2001 vedtatt ny anti-terrorlovgivning; «The Anti-Terrorism, Crime and Security Bill».
Loven har blant annet som formål å hindre finansiering av terrorisme, å sørge for at myndighetene kan samle inn informasjon som er nødvendig for å motvirke terrorismetrusselen, å foreta tilpasninger i de relevante immigrasjonsprosedyrene, og å forbedre sikkerheten for farlig materiale som kan brukes av terrorister.
Loven gir utvidede fullmakter til politiet og sikkerhetstjenestene. Blant annet vil utenlandske terroristmistenkte som for øyeblikket ikke kan tiltales eller utleveres, kunne holdes i varetekt uten rettergang. Fullmakten må imidlertid fornyes av Parlamentet om 15 måneder.
Andre hovedpunkter er:
økte fullmakter til overvåkning av antatte terroristkonti
økt adgang til informasjonsdeling mellom ulike myndighetsorganer, slik som det britiske Tollvesenet og den britiske Riksrevisjonen
det gjøres straffbart å hjelpe utenlandske grupper eller regimer til å skaffe seg masseødeleggelsesvåpen
bedrifter tillates å beholde kommunikasjonsinformasjon over lengre tid, så som oppringte telefonnummer og e-postadresser
korrupsjonslovgivningen utvides til å gjelde også utenlandske borgere
bioterrortrusler straffes med inntil sju års fengsel
myndighetene gis tilgang til flypassasjermanifest og cargodetaljer.
6.1.6 Tyskland
Den tyske straffeloven har et eget straffebud rettet mot oppbygning av kriminelle organisasjoner («Bildung krimineller Vereinigungen») og et eget straffebud rettet mot oppbygning av terroristiske organisasjoner («Bildung terroristischer Vereinigungen»), jf. hhv. § 129 og § 129a StGB (Strafgesetzbuch). Paragraf 129 om kriminelle organisasjoner gjelder organisasjoner som har som formål å begå straffbare handlinger eller som har straffbare handlinger som virksomhet. Bestemmelsen omfatter ikke organisasjoner hvor det å begå straffbare handlinger bare er et underordnet mål og hvor straffbare handlinger bare er en liten, mindre viktig del av virksomheten. På den annen side kreves det heller ikke at de straffbare handlingene skal være organisasjonens hovedmål eller hovedbeskjeftigelse. Det som kreves, er at kriminaliteten er en ikke ubetydelig del av organisasjonens virksomhet eller formål, og at organisasjonen representerer en viss fare for den offentlige sikkerheten. Typiske eksempler er organisert narkotikaomsetning eller organiserte biltyverier.
Etter rettspraksis er en organisasjon i denne bestemmelsens forstand enhver «organisatorisk sammenslutning» av minst 3 personer, som ved å underordne sin egen vilje under fellesskapets, forfølger felles målsetninger og står i et slikt forhold til hverandre at de føler seg som en enhetlig sammenslutning. At de involverte er enige om å begå en forbrytelse er ikke i seg selv nok til å kunne betegne dem som en kriminell organisasjon - det må et visst minimum av organisasjonsstruktur til, og det må foreligge et visst element av at medlemmene underkaster seg organisasjonens vilje.
Bestemmelsen setter straff for flere former for «oppbygning» av en slik organisasjon - fra å grunnlegge eller opprette den, være medlem i den eller propagandere for den, og til å understøtte den (ved for eksempel å finansiere organisasjonens aktiviteter eller deler av disse). Strafferammen går opp til 5 års fengsel.
Paragraf 129a om terroristiske organisasjoner er bygget opp etter mønster av § 129, men med en forhøyet strafferamme (opp til 10 år). Paragraf 129a rammer organisasjoner som har som formål eller virke å begå en eller flere nærmere bestemte forbrytelser, som for eksempel drap eller folkemord, kidnapping eller gisseltaking, bombeattentater, flykapring eller særlig grove tilfeller av skadeverk eller brannstiftelse. På samme måte som § 129 setter § 129a straff for grunnleggelse av en slik organisasjon, propagandering for den, medlemsskap i den og for understøttelse (eksempelvis finansiering) av organisasjonen eller dens aktiviteter.
Også i Tyskland er det foreslått lovendringer om terrorisme. Av viktige forslag til endringer kan nevnes at Forbundskriminalpolitiet (Bundeskriminalamt, BKA) skal gis en sterkere rolle i bekjempelsen av terrorisme. BKA skal ikke kunne iverksette etterforskning uten at det foreligger mistanke, men skal ha adgang til å innhente nødvendig informasjon i egenskap av å være koordinerende sentralmyndighet. Det er så statsadvokatembetet som avgjør om mistanke foreligger.
De hemmelige tjenestene skal også gis bedre arbeidsmuligheter. Virkeområdet for tjenestene utvides, og informasjonsutvekslingen mellom dem gjøres enklere. Overvåkingstjenesten («Verfassungsschutz») skal kunne kreve opplysninger fra private firmaer (banker, finansinstitusjoner, reiseselskaper mv.), en rett som til nå har vært forbeholdt politimyndigheten. Overvåkingstjenesten behøver ingen rettsavgjørelse for tiltakene, og får under bestemte forutsetninger adgang til å gi opplysningene til politiet. Videre skal langt flere grupper enn til nå sikkerhetsklareres.
Det har vært stor diskusjon i Tyskland om å ta i bruk identifikasjonsdokumenter med biometriske kjennetegn (fingeravtrykk, hånd- eller ansiktsform). Identitetssikrende data i forbindelse med asylsøknader (fingeravtrykk, lydbåndopptak av språkprøver mv.) skal ifølge forslaget oppbevares i 10 år. Visumavgjørelser skal lagres i et sentralt register. Politiet kan forespørre om oppholdsstatus for enkeltpersoner eller grupper også ved «abstrakt fare», det vil si uten konkret mistanke. Personer med flyktningstatus etter Genève-konvensjonen skal kunne utvises dersom de aktivt støtter opp om voldshandlinger med politiske målsettinger.
Det føderale grensepolitiet i Tyskland («Bundesgrenzschutz») skal sørge for bevæpnede vakter på visse flyavganger.
6.1.7 USA
USA har etter 11. september 2001 gjennomført en rekke tiltak for å bekjempe terrorisme. En omfattende endringslov kalt PATRIOT Act («Provide Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act») ble vedtatt 2. oktober 2001. Loven er delt inn i syv hoveddeler, og omhandler blant annet etterretning (Intelligence Gathering), utlendinger som involverer seg i terroristaktiviteter (Aliens Engaging in Terrorist Activity), strafferettslige regler (Criminal Justice), finansiell infrastruktur (Financial Infrastructure) og nødfullmakter (Emergency Authorizations).
Loven endrer en rekke eksisterende lover. De viktigste endringene finnes i lovens fire første deler.
Del I skal forbedre det amerikanske Justisdepartementets muligheter til å innhente etterretningsinformasjon som en nødvendig for å bekjempe terroristorganisasjoner. Endringer gjøres blant annet i adgangen til å foreta elektronisk avlytting.
Del II øker immigrasjonsmyndighetenes kompetanse til å anholde og fjerne mistenkte terrorister, ved å utvide terroristdefinisjonen til å inkludere personer som gir støtte til terroristorganisasjoner.
Del III skal øke påtalemyndighetens mulighet til å uskadeliggjøre terroristorganisasjoner gjennom rettslige prosesser. Lovendringene skal stimulere etterforskning og straffeforfølgning før fullføringen av et terroristangrep. Videre er det fastsatt alternative maksimumsstraffer for terrorisme, for å gi dommere større mulighet til å utmåle en straff som står i samsvar med den begåtte forbrytelse.
Del IV retter seg mot terroristorganisasjoners finansielle infrastruktur. Slike organisasjoner behøver ofte betydelige ressurser, som skaffes til veie av andre enn dem som er direkte ansvarlige for terroristangrep. Lovendringene skal redusere muligheten til å finansiere terrorangrep.
6.2 Forholdet til folkeretten
Sikkerhetsrådets resolusjon er hjemlet i FN-pakten kapittel VII. Resolusjonen er folkerettslig forpliktende. Påleggene må gjennomføres i norsk rett for at de skal bli bindende i Norge.
Departementet vil understreke at det ved utformingen av lovtiltakene som skal gjennomføre Norges forpliktelser i kampen mot terrorisme, er lagt særlig vekt på at FNs pålegg ikke kan tolkes slik at det oppstår noe motsetningsforhold til grunnleggende menneskerettigheter. Lovforslagene som fremmes i proposisjonen er utformet slik at de er i samsvar med Norges menneskerettighetsforpliktelser. De foreslåtte reglene mot terrorisme må under enhver omstendighet tolkes og anvendes med de begrensninger og presiseringer som følger av det norske lovverket for øvrig, jf. særlig straffeloven § 1 annet ledd, straffeprosessloven § 4 og menneskerettsloven § 3, som fører til at blant annet menneskerettskonvensjonene ved motstrid går foran annen lovgivning. Også de øvrige tolkningsprinsippene som anvendes i norsk rett for å harmonisere ulike rettsregler når det treffes individuelle avgjørelser, vil gjelde på vanlig måte. Lovforslaget endrer ikke menneskerettighetsforpliktelsenes stilling i norsk rett.
Noen høringsinstanser har etterlyst en nærmere vurdering av forholdet mellom lovforslagene som ble sendt på høring, og menneskerettighetsforpliktelsene Norge er bundet av. For enkelte forslag er dette drøftet nærmere nedenfor, jf. for eksempel 11.6.3. Forslaget om å utvide adgangen til å ta i bruk ekstraordinære etterforskningsmetoder, som kunne ha reist spørsmål bl.a. i forhold til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 8, er ikke fulgt opp i proposisjonen her men følges opp av et eget utvalg. En generell kriminalisering av forberedelse og planlegging av terrorhandlinger kunne ha gjort det naturlig å drøfte forholdet til kravene som EMK artikkel 7 stiller til konkretisering av objektive kjennetegn ved den straffbare handlingen, men heller ikke dette forslaget er fulgt opp, og noen nærmere drøftelse er derfor ikke nødvendig. De forslagene til endringer i straffeloven som fremmes i proposisjonen, oppfyller kravene i artikkel 7.
Ved utformingen av forslag til regler om båndlegging har har det blitt tatt hensyn til EMKs første tilleggsprotokoll artikkel 1, som blant annet innebærer at ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper. Departementet vurderer det slik at den offentlige interesse i å forhindre finansiering av terrorhandlinger tilsier at det innføres en slik båndleggingsadgang. Departementet viser også til de rettssikkerhetsgarantier og begrensninger i båndleggingsadgangen som ligger i forslaget, blant annet i form av obligatorisk domstolskontroll og ved at forholdsmessighetsprinsippet i straffeprosessloven § 170 a gjelder på vanlig måte. Heller ikke forholdet til uskyldspresumsjonen (EMK artikkel 6) er problematisk, ettersom båndlegging har en rent preventiv virkning og heller ikke av andre grunner er å anse som »straff» i konvensjonens forstand.
For så vidt gjelder forslagene til endringer i utlendingsloven, vil departementet understreke at en utlending som ved utsendelse risikerer å bli utsatt for tortur, eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, ikke vil bli utvist med hjemmel i de foreslåtte bestemmelsene. I forlengelse av de verdiene som ligger til grunn for menneskerettsforpliktelsene, vil departementet fremheve at representanter for myndighetene har et særlig ansvar for å gjennomføre kontroll- og sikkerhetstiltak på en slik måte at de ikke bidrar til en unødig mistenkeliggjøring av grupper som står i fare for å bli utsatt for etnisk diskriminering.
Det er ikke foreslått utvidet adgang til utlevering etter utleveringsloven, men departementet vil for ordens skyld understreke at utleveringsbegrensningene i §§ 6 og 7 gjelder på vanlig måte også i saker om terrorhandlinger. Det betyr bl.a. at utlevering ikke kan skje dersom det må antas å være alvorlig fare for at vedkommende på grunn av rase, religion, nasjonalitet, politisk oppfatning eller politiske forhold ellers ville bli utsatt for forfølgelse som retter seg mot hans liv eller frihet eller for øvrig har alvorlig karakter. Utlevering kan heller ikke skje dersom den vil komme i strid med grunnleggende humanitære hensyn.
6.3 EU-initiativer i kampen mot terrorisme
6.3.1 Innledning
Det Europeiske Råd besluttet på et ekstraordinært møte i Brussel 21. september 2001 at bekjempelse av terrorisme skal være et høyt prioritert mål for Den Europeiske Union. Rådet godkjente en handlingsplan for bekjempelse av terrorisme, som blant annet inneholder bestemmelser om styrking av politisamarbeidet og om mer effektivt rettslig samarbeid. Nedenfor gis en oversikt over EU-initiativer mot terrorisme, som har betydning for forslagene i høringsnotatet her.
Forslagene omfattes ikke av EØS-avtalen eller Schengen-samarbeidet (Avtale 18. mai 1999 mellom Rådet for den europeiske union og Republikken Island og Kongeriket Norge om de sistnevnte statenes tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket). Forslagene er derfor ikke bindende for Norge. Dermed har Norge større frihet enn medlemslandene i EU til å utforme ny lovgivning på området.
Departementet har i sine vurderinger likevel tatt forslagene i betraktning. Terrorismens globale karakter gjør at ny norsk straffelovgivning langt på vei bør harmoniseres med lovgivningen i bl.a. de andre nordiske landene. Det vil kunne gi uheldige signaler dersom norsk lovgivning i større grad enn lovgivningen i EU-landene tillater terrorvirksomhet. I prinsippet kan det oppstå fare for at terrorister vil bruke Norge som base for sine ulovlige aktiviteter, og mildere lovgivning enn i EU-land kan på sikt vanskeliggjøre norsk deltakelse i ulike former for strafferettslig og straffeprosessuelt samarbeid.
6.3.2 Forslag til rammeavgjørelse om bekjempelse av terrorisme
EU-kommisjonen la 19. september 2001 frem et forslag til rammeavgjørelse (KOM/2001/521 endelig utgave). På rådsmøtet 6.-7. desember 2001 ble det på grunnlag av Kommisjonens forslag oppnådd foreløpig enighet om et utkast til avgjørelse, med parlamentariske forbehold fra Sverige, Danmark og Irland og forbehold om fornyet høring av Europaparlamentet.
Formålet med tiltaket er å gjennomføre (deler av) artikkel 31 bokstav e i traktaten om Den Europeiske Union, som gjelder fastsettelse av minsteregler for hva som utgjør kriminelle handlinger, og for straffene for organisert kriminalitet, terrorisme og ulovlig narkotikahandel. Rammeavgjørelsen skal bidra til å oppnå målsetningene i artikkel 29 om et høyt trygghetsnivå for borgerne i EU, og vedtas med enstemmighet av Rådet etter artikkel 34 nr. 2 bokstav b. Etter denne bestemmelsen vil Rådets endelige avgjørelse være bindende for medlemsstatene i EU med hensyn til det tilsiktede målet, mens det i utgangspunktet overlates til nasjonale myndigheter å bestemme formen og midlene for gjennomføringen i nasjonal rett.
I det foreløpige utkastet til Rådets avgjørelse er «terrorhandlinger» definert i artikkel 1, mens artikkel 2 skal pålegge medlemsstatene å kriminalisere ledelse av, deltagelse i eller støtte til terroristgrupper. I Kommisjonens forslag er «terrorhandlinger» definert i artikkel 3, som også omfatter tilsvarende bestemmelser om terroristgrupper som artikkel 2 i Rådets foreløpige utkast (se nærmere om definisjonene av terrorhandlinger nedenfor punkt 7.4).
Så vel Rådets foreløpige utkast (artikkel 4) som Kommisjonens forslag (artikkel 5) inneholder bestemmelser om at medlemsstatene skal sikre at terrorhandlinger straffes med effektive, forholdsmessige og avskrekkende sanksjoner.
6.3.3 Forslag til rammeavgjørelse om gjensidig anerkjennelse av europeiske pågripelsesbeslutninger (europeisk arrestordre)
Kommisjonen la 19. september 2001 frem forslag til rammeavgjørelse om europeisk arrestordre og overføringsprosedyrer mellom medlemsstatene. Forslaget ble i løpet av høsten grundig behandlet, og omarbeidet, men det ble ikke vedtatt på rådsmøtet 6.-7. desember 2001. Imidlertid ble det oppnådd politisk enighet om rammeavgjørelsen 10. desember 2001, men den er foreløpig ikke formelt vedtatt i Rådet.
Hovedtanken er at en anmodning fra myndighetene i et land om å få en person overlevert til seg med tanke på straffeforfølgning, skal anerkjennes og kunne fullbyrdes i alle medlemsstatene i EU. Den europeiske arrestordren erstatter med andre ord dagens utleveringsprosedyrer, slik disse er nedfelt i Europarådets utleveringskonvensjon, EUs utleveringskonvensjoner og Schengen-konvensjonens regler om utlevering. Overføring kan bare nektes i noen få tilfeller, som er regnet opp i rammeavgjørelsen. Det nye regelverket er ikke Schengen-relevant, men det kan være aktuelt å forhandle om en egen tilknytningsavtale for Norge. Spørsmålet om tilknytning vil i så fall bli lagt frem for Stortinget på vanlig måte.
6.3.4 Rådets felles holdninger om bekjempelse av terrorisme
Rådet vedtok 27. desember 2001 felles holdning 930 om bekjempelse av terrorisme og felles holdning 931 om bruk av særskilte tiltak til bekjempelse av terrorisme (se nærmere i 7.4 om felles holdning 931 og i 9.3.2 om felles holdning 930). Norge har sammen med de fleste andre europeiske land sluttet opp om disse politiske erklæringene.
6.4 Initiativer fra Europarådet
Dagen etter terroranslagene mot USA kom Ministerkomiteen i Europarådet med en deklarasjon om kampen mot internasjonal terrorisme. I deklarasjonen ble det gitt uttrykk for at innsatsen mot terrorisme skal intensiveres, bl.a. gjennom bruk av Europarådets ulike rettslige instrumenter og gjennom internasjonalt samarbeid. Man skal dessuten vurdere behovet for å oppdatere Europarådets konvensjon mot terrorisme.
På bakgrunn av deklarasjonen ble det 8. november 2001 besluttet å oppnevne en multidisiplinær arbeidsgruppe mot terrorisme (GMT). Gruppen skal etter mandatet 1) følge opp de rettslige tiltakene som er nevnt i deklarasjonen, 2) sikre samordningen mellom de ulike ekspertkomiteene i Europarådet og mellom Europarådet og andre internasjonale fora, 3) vurdere om det er behov for å oppdatere noen av de rettslige instrumentene som har betydning i kampen mot terrorisme, især Europarådets konvensjon mot terrorisme, og 4) utveksle synspunkter på nye FN-initiativer.
Gruppen hadde sitt første møte i Strasbourg 12.-14. desember 2002. Det fremgår av mandatet at det skal utarbeides en foreløpig rapport om fremdriften til Ministerkomiteens møte i mai 2002. Arbeidet skal være avsluttet innen 31. desember 2002.