9 Forbud mot finansiering av terrorisme
9.1 Gjeldende rett før den provisoriske anordningen
Bortsett fra de midlertidige reglene i den provisoriske anordningen 5. oktober 2001, har vi i dag ikke generelle straffebestemmelser som direkte retter seg mot finansiering av terrorisme, slik dette begrepet er brukt i konvensjonen og resolusjonen. Det betyr imidlertid ikke at man uten videre straffritt kan finansiere drap, flykapringer eller andre terrorhandlinger. Straffansvar kan være aktuelt etter straffeloven § 104 a (jf. omtalen i kapittel 3 ovenfor), og etter reglene om straffbar medvirkning.
Paragraf 104 a annet ledd retter seg mot den som danner eller deltar i forening eller sammenslutning som har til formål «ved sabotasje, maktanvendelse eller andre ulovlige midler å forstyrre samfunnsordenen eller oppnå innflytelse i offentlige anliggender». En viss begrensning av virkeområdet ligger i at foreningen eller sammenslutningen må ha «tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige midler». Men er vilkårene ellers oppfylt, rammes også den som «støtter» en slik forening eller sammenslutning, for eksempel ved å finansiere den.
I hvilken grad finansiering av terrorvirksomhet kan straffes som medvirkning til straffbare handlinger, avhenger av de nærmere omstendighetene. Hvis den som bidrar økonomisk eller på annen måte, samtidig inngår avtale («forbund») som nevnt i straffeloven §§ 94, 159, 223 tredje ledd, 233 a eller 269 nr. 1 med en annen om at den andre skal utføre en forbrytelse, typisk som en motytelse, vil begge kunne straffes for selve avtaleinngåelsen dersom vilkårene ellers er oppfylt.
Hvis slik avtale ikke foreligger, blir spørsmålet om finansieringen kan anses som straffbar medvirkning til den terrorhandlingen det er tale om. I norsk rett har vi ingen alminnelig bestemmelse om når medvirkning er straffbart. Rammene for medvirkningsansvaret kan derfor ikke fastlegges generelt, men beror på en tolkning av det straffebudet som kan være overtrådt. Noen straffebud nevner uttrykkelig at medvirkning er straffbart, mens andre ikke har noe slikt medvirkningstillegg. Er medvirkning ikke nevnt, er handlinger som bærer preg av medvirkning likevel straffbare hvis de faller innenfor en naturlig tolkning av straffebudet.
De fleste bestemmelsene som rammer terrorisme, rammer også medvirkning til de handlingene det enkelte straffebudet gjelder. Det er ikke tvilsomt at det å finansiere straffbar virksomhet etter omstendighetene vil kunne anses som straffbar fysisk eller psykisk medvirkning, jf. Husabø: Straffansvarets periferi, Bergen 1999 side 87-88 og 158-161. Fysisk medvirkning kan det være tale om hvis finansieringen letter eller på annen måte legger forholdene til rette for gjennomføringen av den straffbare handlingen. Det dreier seg for eksempel om penger til gjerningspersonens innkjøp av våpen, flybilletter eller leie av hotellrom. Psykisk medvirkning kan det være tale om hvis finansieringen oppfattes som en form for støtte eller aksept til en bestemt terrorhandling, som senere gjennomføres.
Det følger av det som hittil er sagt, at den som bidrar økonomisk, lett vil kunne pådra seg straffansvar som medvirker. Den som for eksempel dekker utgifter forbundet med en flykapring, vil kunne straffes for medvirkning etter straffeloven § 151 a annet ledd. Om det er grunnlag for medvirkeransvar, vil imidlertid variere fra sak til sak. Dersom hovedovertrederen (ennå) ikke har kommet til forsøksstadiet, og det ikke dreier seg om en straffbar forberedelseshandling, er heller ikke den finansielle bistanden (fullført) medvirkning i lovens forstand. Derimot vil det på dette stadiet kunne foreligge straffbart forsøk på medvirkning, jf. straffeloven § 49. A har for eksempel samlet inn penger til et terrorformål og gitt dem til B for at B skal gjennomføre terrorhandlingen. B forholder seg imidlertid passiv. A har likevel forsøkt å medvirke til en terrorhandling, siden det å gi pengene til B her må anses som forsøk på medvirkning. Men inntil A har gitt til kjenne overfor B at han vil gi ham pengene, er innsamlingen ennå bare straffri forberedelse.
9.2 Norges internasjonale forpliktelser
9.2.1 FNs terrorfinansieringskonvensjon
FNs terrorfinansieringskonvensjon artikkel 2 nr. 1 pålegger statene å gjøre det straffbart å samle inn midler eller stille midler til rådighet for terrorformål, for terrororganisasjoner eller for enkeltpersoner som vil begå terrorhandlinger. Med midler menes etter konvensjonen artikkel 1 nr. 1 enhver form for aktiva, ikke bare rede penger, men for eksempel også løsøre, fast eiendom eller verdipapirer.
Terrorhandlinger er ikke nærmere definert i konvensjonen, men etter artikkel 2 bokstav a omfattes forbrytelser som rammes av en av de ni konvensjonene som er listet opp i vedlegget til konvensjonen, som for eksempel flykapring og bombeattentater. Etter artikkel 2 nr. 1 bokstav b omfattes også enhver annen handling der hensikten er å drepe eller skade sivile for å spre frykt i en befolkning eller tvinge, presse eller true en regjering eller en internasjonal organisasjon til å gjøre, tåle eller unnlate noe.
Artikkel 2 nr. 3 presiserer at finansieringsforbudet i nr. 1 gjelder selv om midlene rent faktisk ikke har blitt brukt til terrorhandlinger. Nr. 4 slår fast at også forsøk på finansiering omfattes, mens nr. 5 omhandler flere former for medvirkning. Nr. 5 bokstav a retter seg mot den som selv medvirker til finansiering av terrorhandlinger, mens bokstav b rammer den som organiserer eller gir andre instruks om å utføre slike handlinger. Nr. 5 bokstav c setter straff for den som medvirker til at en gruppe personer som handler med et felles formål, finansierer terrorhandlinger. Straffansvar skal imidlertid være betinget av at det foreligger forsett. I tillegg er det en forutsetning for straffansvar enten at den konkrete finansieringshandlingen har som mål å fremme gruppens kriminelle virksomhet eller formål, eller at gjerningspersonen er klar over at gruppen har til hensikt å begå en slik forbrytelse.
Artikkel 2 må blant annet leses i sammenheng med konvensjonens artikkel 4. Etter den sistnevnte bestemmelsen skal statene sørge for at finansiering av terrorisme straffes med en passende straff, som tar hensyn til forbrytelsens alvorlige karakter. Artikkel 2 må også sammenholdes med artikkel 5, som pålegger statene å sørge for at også juridiske personer hjemmehørende i Norge skal kunne stilles til ansvar for finansiering av terrorisme. Også andre sanksjoner enn straff kan benyttes, men de må være effektive, avskrekkende og forholdsmessige. Artikkel 6 slår fast at finansiering av terrorisme ikke skal kunne anses som berettiget av politiske, ideologiske, rasemessige, etniske, religiøse eller andre lignende grunner.
9.2.2 Sikkerhetsrådets resolusjon 1373
Resolusjonen punkt 1 bokstav a inneholder en formålsbestemmelse, som pålegger statene å forebygge og forhindre finansiering av terrorhandlinger. Plikten er presisert i punkt 1 bokstav b og d.
Punkt 1 bokstav b pålegger statene å gjøre det straffbart å finansiere terrorhandlinger som begås av landets statsborgere eller på statens territorium. I det vesentlige er denne plikten sammenfallende med bestemmelsene i konvensjonen artikkel 2 nr. 1, jf. artikkel 4 bokstav a. Bestemmelsen i resolusjonen omfatter den som samler inn midler eller stiller midler til rådighet enten i den hensikt at midlene skal finansiere terrorhandlinger, eller med viten om at midlene skal brukes slik. Kriminaliseringen av slik finansiering skal gjelde uavhengig av hvordan midlene samles inn eller stilles til rådighet.
Mens punkt 1 bokstav b knytter seg til finansiering av selve terrorhandlingene, retter bokstav d seg mot det å stille til rådighet verdier eller tjenester for den som utfører, forsøker å utføre eller medvirker til terrorhandlinger. Bestemmelsen favner vidt, og omfatter også det å stille verdier eller tjenester til rådighet for juridiske personer som blir direkte eller indirekte eiet eller kontrollert av noen som utfører, forsøker å utføre eller medvirker til terrorhandlinger eller til rådighet for fysiske eller juridiske personer som handler på vegne av eller på instruks fra noen som utfører, forsøker å utføre eller medvirker til terrorhandlinger.
Resolusjonen punkt 2 bokstav e pålegger medlemsstatene å straffeforfølge enhver som bidrar til finansiering, planlegging, forberedelse eller utførelse av terrorhandlinger. Et visst krav til kriminalisering av forberedelser til terrorhandlinger fremgår også av resolusjonen punkt 2 bokstav c.
9.3 EU-initiativer
9.3.1 Rådsforordning 2001/2580/EF om særlige tiltak mot visse personer og enheter for å bekjempe terrorisme
Rådsforordning 2001/2580/EF 27. desember 2001 om særlige tiltak mot visse personer og enheter for å bekjempe terrorisme, skal blant annet bidra til å gjennomføre artikkel 3 i Rådets felles holdning 931 om bruk av særskilte tiltak til bekjempelse av terrorisme (jf. foran 6.3.4 og 7.4):
«Artikel 3
Det Europæiske Fællesskab, der handler inden for rammerne af sine beføjelser i henhold til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, sikrer, at pengemidler, finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer eller finansielle eller andre dermed beslægtede tjenester hverken direkte eller indirekte vil blive stillet til rådighed for de i bilaget nævnte personer, grupper og enheder.»
Forordningen artikkel 2 inneholder tilsvarende forbud mot finansiering av terrorhandlinger som resolusjonen punkt 1 bokstav d.
9.3.2 Rådets felles holdning 930 om bekjempelse av terrorisme
Rådets felles holdning 930 (jf. foran 6.3.4), som er en politisk erklæring Norge har sluttet opp om, omhandler blant annet kriminalisering av finansiering av terrorisme, jf. bl.a. artikkel 8, som tilsvarer resolusjonen punkt 2 bokstav e:
«Artikel 8
Personer, der deltager i finansieringen, planlægningen, forberedelsen eller udførelsen af terrorhandlinger, eller som støtter terrorhandlinger, skal stilles for retten; sådanne terrorhandlinger skal i medlemsstaternes love og administrative bestemmelser anses for grove straffbare handlinger, og straffen skal på passende vis afspejle terrorhandlingernes grovhed.»
Hva som menes med finansiering, fremgår av artikkel 1 og 3, som tilsvarer resolusjonen punkt 1 bokstavene b og d:
«Artikel 1
Enhver form for målrettet, direkte eller indirekte, tilvejebringelse eller indsamling af midler, foretaget af borgere i Den Europæiske Unions medlemsstater eller inden for de enkelte medlemsstaters område med det forsæt at anvende midlerne til terrorhandlinger eller vel vidende, at de skal anvendes til dette formål, anses for strafbar.
...
Artikel 3
Midler, finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer eller finansielle eller dermed beslægtede tjenester kan ikke, direkte eller indirekte, stilles til rådighed for:
personer, der begår eller forsøger at begå terrorhandlinger, eller som fremmer eller deltager i gennemførelsen af sådanne handlinger,
enheder, der direkte eller indirekte ejes eller kontrolleres af sådanne personer,
personer og enheder, der handler på vegne af eller efter instruks fra sådanne personer.»
9.4 Provisorisk anordning 5. oktober 2001
I den provisoriske anordningen er forbud mot finansiering av terrorisme regulert i §§ 2 og 3, som lyder:
«§ 2 Med bøter eller fengsel inntil 15 år straffes den som forsettlig stiller til rådighet, samler inn eller på annen måte skaffer økonomiske midler eller verdier i den hensikt at disse helt eller delvis skal brukes til å forberede eller gjennomføre en terrorhandling, eller med viten om at midlene eller verdiene er ment å brukes slik. Medvirkning straffes på samme måte.
Handlingen er straffbar i Norge også når den er begått i utlandet av en norsk statsborger eller noen i Norge hjemmehørende person, eller når den er begått av utlending i utlandet.
§ 3 Med bøter eller fengsel inntil 10 år straffes den som forsettlig stiller økonomiske midler, verdier eller tjenester til rådighet for
en person som med skjellig grunn kan mistenkes for å forberede eller gjennomføre en forbrytelse som nevnt i § 1 eller § 2,
et foretak som den mistenkte eier eller som han har vesentlig innflytelse over, eller
en person eller foretak som handler på vegne av eller på instruks fra den mistenkte eller et foretak som nevnt i bokstav b.
Medvirkning straffes på samme måte. § 2 annet ledd gjelder tilsvarende.»
Paragraf 2 gjennomfører konvensjonen artikkel 2 og resolusjonen punkt 1 bokstav b og d. Bestemmelsen gjør det straffbart forsettlig å stille til rådighet, samle inn eller på annen måte skaffe til veie økonomiske midler eller verdier i den hensikt at disse helt eller delvis skal brukes til å forberede eller gjennomføre en terrorhandling, eller med viten om at midlene eller verdiene er ment å brukes slik. Medvirkning straffes på samme måte, jf. § 2 første ledd siste punktum. I annet ledd er bestemmelsens stedlige anvendelsesområde avgrenset slik at handlingen er straffbar i Norge også når den er begått i utlandet av en norsk statsborger eller noen i Norge hjemmehørende person, eller når den er begått av en utlending i utlandet.
Overtredelse av § 2 straffes med bøter eller fengsel inntil 15 år. Strafferammen gjør at alle de ekstraordinære etterforskningsmetodene kan tas i bruk i etterforskningen, som kommunikasjonsavlytting etter straffeprosessloven § 216 a.
Mens § 2 i den provisoriske anordningen gjør det straffbart å skaffe midler til terrorhandlinger, gjør § 3 det straffbart å gi økonomisk støtte til terrorister. Paragraf 3 i den provisoriske anordningen gjennomfører resolusjonen punkt 1 bokstav d. Den gjør det straffbart forsettlig å stille økonomiske midler, verdier eller tjenester til rådighet for personer som kan mistenkes for å gjennomføre eller finansiere terrorhandlinger, for foretak som den mistenkte eier eller har vesentlig innflytelse over, eller for en person eller et foretak som handler på vegne av eller på instruks fra den mistenkte eller et foretak som nevnt i bokstav b. Medvirkning straffes på samme måte. Overtredelsen straffes med bøter eller fengsel inntil 10 år, og også i etterforskningen av slike lovbrudd kan ekstraordinære etterforskningsmetoder tas i bruk. Bestemmelsen har samme stedlige virkeområde som § 2.
9.5 Lovforslag i andre land
9.5.1 Danmark
For Folketinget ble det 13. desember 2001 fremmet forslag til lov om endringer i den danske straffeloven og andre lover til «Gennemførelse af FN-konventionen til bekæmpelse af finansiering af terrorisme, gennemførelse af FN's Sikkerhetsråds resolution nr. 1373 (2001) samt øvrige initiativer til bekæmpelse af terrorisme mv.». Justitsministeriets forslag om kriminalisering av finansiering av terrorisme gjennom en ny § 114 a i den danske straffeloven, lyder:
«§ 114 a.Med fængsel indtil 10 år straffes den, som
direkte eller indirekte yder økonomisk støtte til,
direkte eller indirekte tilvejebringer eller indsamler midler til, eller
direkte eller indirekte stiller penge, andre formuegoder, eller finansielle eller andre lignende ydelser til rådighed for
en person, en gruppe eller en sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå terrorhandlinger omfattet af § 114.»
Skyldkravet i bestemmelsen er alminnelig forsett. Alternativet i nr. 3 skal gjennomføre resolusjonen punkt 1 bokstav d, og til dette bemerker Justitsministeriet i forslaget kapittel 2.3.2.4 bl.a.:
«Resolutionens artikel 1, litra d,indeholder et forbud mod at stille finansielle midler eller ydelser til rådighet for terrorister mv. Det følger heraf, at det skal være strafbart for pengeinstitutter, andre finansielle institutter og enkeltpersoner at stille penge eller andre finansielle tjenesteydelser til rådighed for terrorister mv., uanset om det sker med viden om, at midlerne eller ydelserne vil blive anvendt til at fremme eller udføre terrorhandlinger.
Der skal alene være forsæt til, at de nævnte ydelser stilles til rådighed for personer, der begår eller har til hensigt at begå eller fremme eller deltage i terrorhandlinger.»
Forslaget suppleres av den alminnelige medvirkningsregelen i den danske straffeloven § 23 og av forslagene til §§ 114 b-d:
«§ 114 b.Den, som i øvrigt ved tilskyndelse, råd eller dåd medvirker til at fremme den kriminelle virksomhed eller det fælles formål for en gruppe eller sammenslutning, som foretager en eller flere handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a, nr. 1 eller 2, når virksomheden eller formålet indebærer, at en eller flere handlinger af denne karakter begås, straffes med fængsel indtil 6 år.
§ 114 c.Den, som, uden at forholdet omfattes af §§ 114-114b, deltager i eller yder væsentlig økonomisk støtte eller anden væsentlig støtte til korps, gruppe eller sammenslutning, der har til hensigt ved magtanvendelse at øve indflydelse på offentlige anliggender eller fremkalde forstyrrelse af samfundsordenen, straffes med fængsel indtil 6 år.
§ 114 d.Den, som, uden at forholdet omfattes af §§ 114-114c, deltager i en ulovlig militær organisation eller gruppe, straffes med bøde eller fængsel indtil 4 måneder eller under skærpende omstændigheder med fængsel indtil 2 år.»
9.5.2 Sverige
I Sverige har regjeringen fremmet forslag om en egen lov om «straff för finansiering av särskilt alvarlig brottslighet i vissa fall, m.m.». I forslaget, som gjennomfører Sveriges forpliktelser etter terrorfinansieringskonvensjonen, oppstilles det straff for den som forsettlig «lämnar, samlar in eller tar emot tilgångar i syfte at dessa skal användas eller med vetskap om at de kommer att användas för att begå särskilt alvarlig brottslighet», jf. 4 §. Straffen er fengsel inntil to år, jf. første ledd, men seks år dersom overtredelsen er grov, jf. annet ledd. I tredje ledd heter det at dersom lovbruddet er «ringa skall inte dömas til ansvar». Hva som skal anses som «särskilt alvarlig brottslighet, fremgår av forslaget til 2 §, jf. foran 7.5.2.
9.6 Høringsnotatet 20. desember 2001
I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse om finansiering av terrorhandlinger, som bygget på reglene i den provisoriske anordningen §§ 2 og 3, jf. ovenfor. Forslaget til ny § 147 b i straffeloven lød slik:
«§ 147 b. Med [bøter eller] fengsel inntil 10 år straffes den som skaffer til veie eller yter økonomiske midler i den hensikt at midlene helt eller delvis skal brukes til å forberede eller gjennomføre en terrorhandling eller med kunnskap om at midlene er ment å brukes slik. Medvirkning straffes på samme måte.
På samme måte straffes den som direkte eller indirekte stiller økonomiske midler eller tjenester til rådighet for
en person som forbereder eller gjennomfører en terrorhandling,
et foretak som en person nevnt i bokstav a eier eller har kontroll over, eller
en person eller et foretak som handler på vegne av eller på instruks fra noen som nevnt i bokstav a eller b.»
Forslaget til første ledd gjennomfører konvensjonen artikkel 2 nr. 1 og resolusjonen punkt 1 bokstav b. Departementet foreslo i høringsnotatet enkelte endringer i forhold til den tilsvarende bestemmelsen i den provisoriske anordningen § 2 første ledd:
«Den provisoriske anordningen nevner både «økonomiske midler» og «verdier». Uttrykket økonomiske midler omfatter også «verdier», og det sistnevnte er derfor ikke med i forslaget til lovtekst. Endelig foreslås det at strafferammen settes til fengsel inntil 10 år, og ikke 15 år slik som i den provisoriske anordningen. Dette er på linje med blant annet det danske lovforslaget og EUs forslag til rammeavgjørelse om bekjempelse av terrorisme. Straff på fengsel inntil 10 år innebærer at politiet kan anvende utradisjonelle etterforskningsmetoder under etterforskningen, for eksempel kommunikasjonsavlytting etter straffeprosessloven § 216 a.»
Også i forslaget til § 147 b annet ledd ble det gjort endringer i forhold til den tilsvarende bestemmelsen i den provisoriske anordningen § 3:
«At det kreves forsett vil fremgå av straffeloven § 40 når straffebudet tas inn i straffeloven, og er derfor ikke sagt uttrykkelig. I bokstav a er passusen «skjellig grunn kan mistenkes» tatt ut. Realiteten er den samme, dvs. at det må fremstå for gjerningspersonen som mest sannsynlig at mottakeren av midlene eller tjenesten har slik tilknytning til terrorvirksomhet. Formuleringen er tatt ut for å unngå å gi inntrykk av at påtalemyndigheten eller domstolene må ha vurdert spørsmålet før straffansvar kan være aktuelt.
Departementet har kommet til at det vil være å gå for langt å etablere et alminnelig medvirkningsansvar i forhold til reglene i annet ledd om å stille økonomiske midler og tjenester til rådighet for den som nevnt i annet ledd bokstav a til c. Verken konvensjonen eller resolusjonen krever et så vidtrekkende straffansvar.»
9.7 Høringsinstansenes syn
De fleste høringsinstansene som uttaler seg om dette spørsmålet, støtter hovedtrekkene i departementets forslag. Dette gjelder bl.a. Utenriksdepartementet, ØKOKRIM, Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Finansnæringens Hovedorganisasjon, Sparebankforeningen og Oslo statsadvokatembeter.
Advokatforeningen går imot forslaget om ny § 147 a rettet mot terrorisme, men støtter en bestemmelse tilsvarende den foreslåtte § 147 b om finansiering av terrorisme:
«Forslaget i § 147 b som retter seg mot økonomisk støtte til terrorvirksomhet, er det ikke innvendinger mot under forutsetning av at terror her defineres på samme måte som i sikkerhetsloven.»
Politiets sikkerhetstjeneste (PST) mener at pengeinnsamling til terrorhandlinger allerede i dag er straffbar etter straffeloven § 104 a annet ledd, selv om den som samler inn pengene, ikke har vært i kontakt med noen for å få gjennomført terrorhandlingen. PST støtter likevel departementets forslag til ny § 147 b, fordi det er en fordel at finansiell støtte til terrorisme reguleres uttrykkelig i et eget straffebud.
Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen uttaler bl.a. følgende om behovet for og forståelsen av departementets forslag:
«Det er en åpenbar risiko for at terrorister vil bruke finansinstitusjoner til overføring av midler for å få midlene dit de behøves, for å redusere risiko for beslag og frysing og for å skjule spor. Norske finansinstitusjoner vil gjøre hva de kan for å unngå at deres tjenester blir misbrukt på denne måten. Skulle det likevel skje feilskjær her, antar vi at finansinstitusjonens forhold vil kunne bli vurdert etter § 147 b annet ledd, dvs å stille økonomiske tjenester til disposisjon.
Etter vårt skjønn bør finansinstitusjonenes forhold primært reguleres av hvitvaskingsreglene i finansieringsvirksomhetsloven § 2-17. Som nevnt nedenfor i pkt 3 er det derfor et heldig grep når Lovavdelingen foreslår å utvide finansinstitusjonenes undersøkelses- og meldeplikt til også å gjelde hvor det foreligger mistanke om at en transaksjon kan ha sammenheng med handlinger som nevnt i straffeloven § 147 a eller § 147 b. Eventuell overtredelse fra en finansinstitusjon vil være straffbar etter finvl § 5-1.»
Politidirektoratet støtter departementets forslag, og fremhever i tillegg følgende:
«Det vil imidlertid også være nødvendig å sette fokus på nærliggende kriminalitetsområder, for nettopp å kunne avdekke finansiering av terrorisme. Det er ikke alltid tydelig, før det er for sent, hva som er direkte terrorhandlinger. Nærliggende kriminalitetsområder kan være grov økonomisk kriminalitet. Det er viktig at utradisjonelle etterforskningsmetoder også kan benyttes mot alvorlig økonomisk kriminalitet.»
Professor Husabø støtter departementets vurdering av at det er behov for å utvide straffansvaret for finansiering av terrorhandlinger for å oppfylle de folkerettslige forpliktelsene som påhviler Norge:
«Forslaget til ny § 147b synest i hovudsak å råka handlingar som allereie i dag utgjer straffbar medverking. Men som departementet nemner, går regelen noko lenger. Det gjeld ikkje berre innsamling av midlar utan at overlevering har skjedd, men også finansiering av framtidige terrorhandlingar som ein sjølv skal vera med på å utføra (då er den som finansierer framleis på førebuingsstadiet for sin del). Denne utvidinga av straffansvaret synest å vera nødvendig for å oppfylla terrorfinansieringskonvensjonen, og har også elles gode grunnar for seg.»
Riksadvokaten skriver bl.a.:
«Riksadvokaten antar at de aller fleste tilfeller som med rimelighet kan karakteriseres som «finansiering av terrorisme» allerede er dekket av gjeldende straffebestemmelser, særlig gjennom medvirkningsansvaret (herunder forsøk på medvirkning), forbundsbestemmelsene og straffeloven § 104a. Det er derfor ikke stort reelt behov for en bestemmelse som retter seg mot finansiering av terror. Riksadvokaten har ikke grunnlag for å fravike departementets oppfatning om at det likevel er nødvendig med endringer for å oppfylle våre internasjonale forpliktelser. Det kan også være en fordel å få en straffebestemmelse som direkte retter seg mot finansiering i stedet for å måtte basere seg på medvirkingsansvaret. Men etter riksadvokatens oppfatning bør bestemmelsen heller ikke her knyttes opp bare mot terrorisme, men rette seg generelt mot finansiering av visse nærmere angitte alvorlige forbrytelser.»
Rettspolitisk forening mener på sin side at
«den hensiktsmessige og rettssikkerhetsmessig tilfredsstillende måte å strafflegge slike handlinger på, er gjennom det alminnelige medvirkningsansvar.»
Når det gjelder gjerningsbeskrivelsen i den foreslåtte § 147 b, mener Dommerforeningen at begrepet «terrorhandling» bør «klargjøres ved en henvisning til § 147 a i sin helhet». Etter foreningens syn bør § 147 b ikke ramme finansiering av rene forberedelseshandlinger til terrorisme:
«Bestemmelsen bør etter vår mening ikke ramme den som finansielt eller på annen måte støtter en person som forbereder en terrorhandling uten å begå noe straffbart... Det som finansieres må være straffbar virksomhet, slik at finansieringen må gjelde en terrorhandling eller forsøk på en slik handling.»
ØKOKRIM er på sin side «enig i at det etableres parallellitet mellom § 147 a og § 147 b i den forstand at det gjøres straffbart å finansiere også forberedelse av terrorhandlinger».
Dommerforeningen mener videre at det bør være tilstrekkelig at § 147 b annet ledd rammer den som stiller økonomiske midler eller tjenester til rådighet, slik at uttrykket «direkte eller indirekte» bør tas ut av lovteksten.
Institutt for menneskerettigheter skriver at gjerningsbeskrivelsen synes noe uklar, særlig fordi uttrykkene «skaffer til veie» og «direkte... stiller... til rådighet» til dels er overlappende.
Professor Husabø har flere forslag til hvordan bestemmelsen nærmere bør utformes, spesielt når det gjelder annet ledd:
«Slik utkastet til andre ledd er utforma, går det lenger enn Resolusjon 1373. Det norske forslaget talar om ein person som «forbereder eller gjennomfører» ei terrorhandling. Uttrykket «forbereder» vil her naturleg bli tolka i lys av § 147a tredje ledd. Resolusjon 1373 talar om ein person som «commit or attempt to commit or facilitate or participate in the commission of» terrorhandlingar. Det er her særleg uttrykket «facilitate» som kan ha ført til at ein har teke «forbereder» inn i lovforslaget.
Men det er grunn til å merka seg skilnaden i ordbruken til art. 2 e) i konvensjonen («planning, preparation»). Dette støttar opp under ei snevrare tolking av «facilitate», som også er språkleg meir nærliggjande. Både «facilitate» og «participate» siktar til det vi i norsk rett reknar som medverking, høvevis før og under utføringa av brotsverket. Dermed skulle det vera nok å knyta andre ledd i finanseringsforbodet til personar som utfører, forsøker å utføra eller medverkar til terrorhandlingar. Ei slik løysing samsvarer også godt med dei terror-relaterte konvensjonane som finansieringskonvensjonen refererer til i art. 2 a). Fleire av desse er bygt opp etter same mønster, og omfattar forsøk og medverking til dei aktuelle handlemåtane, men derimot ikkje førebuing.»
Når det gjelder skyldkravet, mener professor Husabø at forslaget bør forenkles ved at det bare kreves alminnelig forsett:
«Det alternative skuldkravet i første ledd er utforma etter mønster av terrorfinansieringskonvensjonen art. 2 par. 1. Men denne formuleringa har samanheng med at det varierer frå land til land kva som ligg i det tradisjonelle forsettskravet. I norsk rett vil eit vanleg forsettskrav dekkja begge alternativa (hensiktsforsett og sannsynsforsett). Det vil dessutan trekkja med seg eventuelt forsett. Sjølv om det kan reisast innvendingar mot den sistnemnde forsettsforma, er det eit meir generelt problem. I praksis vil dessutan tilfelle der domfelling på grunnlag av eventuelt forsett kunne ha vore aktuelt, heller bli pådømt etter den meir vidtgåande regelen i andre ledd. Ein bør difor forenkla regelen ved å innføra eit vanleg forsettskrav.»
ØKOKRIM mener også at alminnelig forsett bør være tilstrekkelig for overtredelse, og at bestemmelsen ikke vil favne vidt nok hvis den utelukker sannsynlighetsforsett:
«Et eksempel på et forhold som kan falle utenfor etter de vilkår som er oppstilt i utkastet, er en person som sender penger til hjemlandet gjennom et Hawala-banksystem. Han holder det for overveiende sannsynlig at bankens fortjeneste ved valutaveksling og/eller betaling for omkostninger benyttes til finansiering av terrorvirksomhet. Han har ikke til hensikt å skaffe til veie eller yte midler til slik virksomhet. Han har heller ikke sikker kunnskap. Et slikt tilfelle bør rammes av § 147 b.»
Institutt for menneskerettigheter gir uttrykk for det motsatte syn, og mener at straffansvaret vil rekke uheldig langt uten et særskilt krav til hensikt eller kunnskap. Dommerforeningen mener at det «bør klargjøres at kravet til hensikt også gjelder for annet ledd».
Den foreslåtte strafferammen på fengsel inntil 10 år, mener Institutt for menneskerettigheter er betenkelig. Professor Husabø peker på at bestemmelsen vil få en uvanlig vid rekkevidde, og at det derfor er uheldig å sette strafferammen så høyt:
«Det er ei unødig streng straff, og utløyser dessutan heimel for å nytta dei mest inngripande etterforskningsmetodane. Dersom ein held fast ved 10 år som strafferamme etter første ledd, vil t d 5 år vera meir høveleg for handlingar etter andre ledd. Også dette vil vera ei streng straff, når ein tek omsyn til at det dreier seg om handlingar som ligg heilt i grenselandet mot vanleg handel og vandel.»
Utenriksdepartementet mener på sin side at det bør vurderes nøye om ikke strafferammen for overtredelse av § 147 b bør være fengsel inntil 15 år, som i den provisoriske anordningen § 2:
«Forslaget om strafferamme på 10 år står for så vidt på trygg grunn når nivået er tilpasset et nordisk og europeisk nivå. Også med strafferamme på 10 år vil finansiering av terrorisme være en alvorlig forbrytelse som åpner for at det kan tas i bruk ekstraordinære etterforskningsskritt i medhold av straffeprosesslovens bestemmelser. På den annen side har vi i motsetning til de øvrige nordiske land etablert en 15 års strafferamme for finansiering av terrorisme og meddelt dette til Sikkerhetsrådets anti-terrorisme komité. Dersom forslaget blir stående, vil det kreve en særskilt begrunnelse overfor FN.»
Når det gjelder vurderingen av om det kan tenkes tilfeller hvor finansiering av terrorisme er en så alvorlig forbrytelse at strafferammen bør være høyere enn foreslått i høringsnotatet, legger Utenriksdepartementet til følgende presisering:
«I en slik vurdering må det tillegges vekt at særlig kvalifiserte tilfeller av finansiering av terrorhandling også vil kunne bli ansett som medvirkning til selve handlingen med en høyere strafferamme på 21 år.»
ØKOKRIM mener at strafferammen bør være fengsel inntil 10 år. Også Politiets sikkerhetstjeneste (PST) anser den foreslåtte strafferammen som tilstrekkelig.
KROM anfører at forslaget viser at resolusjonen og konvensjonen har en bredde og en vaghet som er uakseptabel, og mener at norske politikere må ta saken opp i internasjonale fora, med sikte på å få gjort de aktuelle bestemmelsene langt strammere og mindre forpliktende. Foreningen holder det for meget sannsynlig at departementets forslag lett vil kunne ramme sakesløse innvandrergrupper som sender penger til familie i hjemlandet.
Rød Valgallianse er sterkt kritisk til forslaget, og skriver at det kan hindre solidaritetsarbeid og støtte til dem som slåss mot undertrykking og for frigjøring.
9.8 Departementets vurderinger
9.8.1 Innledning
For å kunne bekjempe terrorisme, er det av vital betydning å ha straffebud mot finansieringshandlinger og å kunne bruke etterforskningsmetoder som gjør det mulig å oppspore og stanse pengestrømmene til terrorister og terrorhandlinger. Forslaget om å kriminalisere finansiering av terrorisme, og forslaget om regler som gjør det mulig å båndlegge midler som har tilknytning til terrorisme, jf. kapittel 10 nedenfor, må ses i lys av dette.
Selv om finansiering av terrorhandlinger allerede i dag er straffbar i vid utstrekning, er det behov for å utvide straffansvaret for slik finansiering, for å oppfylle de folkerettslige forpliktelsene som påhviler Norge. Den mest hensiktsmessige måten å gjøre dette på, er etter departementets vurdering å gi et særskilt straffebud mot finansiering av terrorhandlinger. Et slikt straffebud har dessuten den pedagogiske fordel at det kommer klarere frem enn etter tidligere rett at finansiering av terrorhandlinger er straffbart.
9.8.2 Den nærmere utformingen av straffebudet
Departementet vil ikke utelukke at det kan være grunn til å vurdere om det bør gis et generelt forbud mot finansiering av bestemte alvorlige forbrytelser, slik riksadvokaten går inn for. Også Politidirektoratet peker på at det kan være behov for slike regler. I denne omgang ser imidlertid departementet det som riktig å målrette lovtiltakene mest mulig mot finansiering av terrorhandlinger, og tiltakene bør ikke favne videre enn formålet tilsier. Under enhver omstendighet ville det være betenkelig å fremme forslag om et mer generelt finansieringsforbud uten at noe forslag om dette har vært på høring. Departementet fremmer på denne bakgrunnen forslag om en ny § 147 b i straffeloven om finansiering av terrorisme.
Finansieringsforbudet bør knytte seg til definisjonen av terrorhandlinger i den foreslåtte § 147 a første ledd. Slik Dommerforeningen peker på, bør dette gå uttrykkelig frem av lovteksten. Departementet kan ikke slutte seg til Advokatforeningens synspunkt om at finansieringsforbudet heller bør knyttes til en slik definisjon av terrorhandlinger som i sikkerhetsloven § 3 nr. 5, jf. foran 7.8.2.
Som blant annet professor Husabø peker på, er også en noe mindre vidtrekkende gjerningsbeskrivelse enn den som ble foreslått i høringsnotatet, forenlig med våre folkerettslige forpliktelser. For å oppfylle disse forpliktelsene må dagens straffansvar først og fremst utvides til å gjelde finansiering av terrorhandlinger som den som finansierer selv skal være med på å utføre, og innsamling av midler til terrorhandlinger uten at overlevering har skjedd. Departementet vil likevel ikke gi et straffebud som bare rammer dette. Et slikt straffebud kan lett gi inntrykk av at bare slike finansieringshandlinger er straffbare. Når det først gis et eget straffebud, taler hensynet til klarhet og oversikt for at man regulerer samlet alle former for finansiering av terrorisme.
Gjerningsbeskrivelsen i annet ledd kan forenkles noe i forhold til forslaget som ble sendt på høring. Blant annet kan uttrykket «direkte eller indirekte» fjernes. Straffansvaret gjøres ikke dermed avhengig av at gjerningspersonen har handlet direkte, dvs. uten mellomledd, med foretak eller noen annen som nevnt i bokstav a, b eller c. Derimot bør det fremgå av lovteksten at bestemmelsen også rammer finansiering av grupper som har medlemmer som utfører, forsøker å utføre eller medvirker til terrorhandlinger. Dette er markert ved at uttrykket «foretak», som omfatter ulike sammenslutninger, er tatt inn i bokstav a.
Ved utformingen av annet ledd bokstav a, må det som professor Husabø peker på, være riktig å legge til grunn at uttrykkene «faciliate» og «participate» i resolusjonen punkt 1 bokstav d, sikter til det vi i norsk rett regner som medvirkning. Forslaget er utformet i samsvar med dette.
Reglene i konvensjonen og resolusjonen gjør det nødvendig med et medvirkningstillegg både i forhold til første og annet ledd.
Når det gjelder skyldkravet, er departementet enig med professor Husabø i at forslaget bør forenkles ved at det bare kreves alminnelig forsett. Som ØKOKRIM peker på, bør bestemmelsen også ramme den som handler med alminnelig sannsynlighetsforsett.
Finansiering av terrorgrupper rammes allerede av § 104 a. Siden det normalt ikke vil være mindre straffverdig å finansiere en terrorgruppe enn å finansiere enkelte terrorister, bør likevel begge alternativer rammes av den nye bestemmelsen. Departementet foreslår at § 147 b får en strafferamme på fengsel i inntil 10 år, som i motsetning til strafferammen i § 104 a, vil gi politiet adgang til å benytte alle de ekstraordinære etterforskningsmetodene dersom vilkårene for øvrig er oppfylt.
Dreier det seg ikke bare om rene finansieringshandlinger, men om medvirkning til terrorisme, kommer § 147 a med en strafferamme på inntil 21 års fengsel til anvendelse. Paragraf 147 b vil ikke kunne anvendes i konkurrens med § 147 a.