6 Politiloven § 19 Tilsetting

6.1 Gjeldende rett

Grunnloven § 22 tredje ledd åpner for å utnevne embetsmenn på åremål. I henhold til politiloven § 19 fjerde ledd kan Kongen gi fullmakt til å bestemme at stillingen som politimester og sjefer for politiets særorganer kan tilsettes på åremål. Det er gitt nærmere regler om åremål i politiet i forskrift av 22. juni 2001.

Med unntak for politimesterstillingene, er det bestemt i personalreglementet for Politidirektoratet at tilsettingene i de øvrige stillingene avgjøres i direktoratet. På bakgrunn av at det i politiloven allerede foreligger hjemmel for utnevnelse av politimestere, så er politimestere i direktoratet også blitt utnevnt som embetsmenn.

Politiloven § 19 fjerde ledd gir hjemmel for å tilsette politimestere og sjefer for politiets særorganer på åremål, unntatt sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste som tilsettes på åremål med hjemmel i § 19 tredje ledd. Bestemmelsen nevner imidlertid ikke visepolitimestere. Departementet er for øvrig med hjemmel i politiloven § 19 femte ledd gitt myndighet til å fastsette tilsettingsmåten for andre stillingskategorier. Politiloven § 19 femte ledd er blitt tolket slik, at det med «tilsettingsmåten» er ment både valg av tilsettingsorgan og tilsettingsforholdets varighet, dvs. åremål kontra tidsubegrenset tilsetting og utnevnelse. Tolkingen av bestemmelsen ble i forbindelse med opprettelsen og utlysningen av embetene som visepolitimestere drøftet grundig, og på bakgrunn av denne drøftelsen ble det lagt til grunn at § 19 femte ledd gir hjemmel for utnevnelse på åremål også for visepolitimestere.

Det er ikke regulert i politiloven eller forskrift av 22. juni 2001 om åremål i politiet, hvilke kriterier som skal legges til grunn ved vurderingen av om stillinger skal omgjøres til åremålstillinger.

I § 19 annet ledd fastslås det at politimestere, visepolitimestere og sjefene for Kriminalpolitisentralen og Utrykningspolitiet utnevnes som embetsmenn, og av tredje ledd fremgår at sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste beskikkes av Kongen i statsråd. Selv om det ikke er fastslått i bestemmelsen er sjefen for Politihøgskolen og sjefen for Politiets utlendingsenhet beskikket av Kongen til stillingene. Direktøren for Politiets data- og materielltjeneste er tilsatt av Justisdepartementet.

6.2 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen er av den oppfatning at det må gjennomføres en harmonisering mellom tilsettingsformen for stillingene i Politidirektoratet. I den forbindelse har det vært vurdert å omgjøre stillingen som direktør for direktoratet til embete. For å oppnå harmonisering med øvrige direktører for direktorater anså arbeidsgruppen det som mindre aktuelt å omgjøre stillingen som direktør for Politidirektoratet til embete.

Arbeidsgruppen har videre vurdert om harmonisering kan og bør gjennomføres ved at politimesterembetene i Politidirektoratet omgjøres til tjenestemannsstillinger, slik som for stilingene som direktør og assisterende direktører i direktoratet. Det har herunder vært vurdert å foreta endringer i samtlige politimesterembeter, både i direktoratet og i politidistriktene. Arbeidsgruppen foreslår at politimestere i Politidirektoratet beskikkes, mens politimestere ved politidistriktene utneves.

Arbeidsgruppen er videre av den oppfatning at det bør gjennomføres en harmonisering for særorganenes ledere med hensyn til tilsettingsmåten.

Både sjef og assisterende sjef for ØKOKRIM er samtidig førstestatsadvokater og utnevnes som embetsmenn. Da sjefen for ØKOKRIM er den eneste av særorgansjefene som har påtalekompetanse og er leder et statsadvokatembete foreslår arbeidsgruppen at sjefen for ØKOKRIM fortsatt bør utnevnes. Av hensyn til viktigheten av stillingene som sjefer for politiets særorganer mener arbeidsgruppen at de øvrige bør beskikkes av Kongen i statsråd. Arbeidsgruppen foreslår derfor endring i politiloven § 19, slik at det fremgår at sjefen for ØKOKRIM utnevnes, mens de øvrige sjefene for særorganene beskikkes.

Arbeidsgruppen er etter en samlet vurdering kommet frem til den oppfatning, at hensynene til ledelsesmessig nytenkning og demokratisk kontroll med politiet best kan ivaretas gjennom utvelgelses- og tilsettingsprosessen til stillingen som politidirektør. Arbeidsgruppen var av den oppfatning at åremålsperiodene som benyttes for direktørstillingen skal være av samme lengde som for de øvrige stillinger og embeter.

Arbeidsgruppen foreslår at det skal opprettes direkte hjemmel i loven for å benytte åremålstilsetting for særorgansjefene, men med unntak for sjefen for ØKOKRIM. Arbeidsgruppen foreslår derfor ingen endring i den nåværende tilsettingsform for sjefen for ØKOKRIM.

Utover stillinger i Politiets sikkerhetstjeneste og de stillinger og embeter som etter de foreslåtte endringer vil være særskilt omtalt i politiloven § 19, mener arbeidsgruppen at spørsmål om å tilsette på åremål i andre stillinger i politi- og lensmannsetaten skal følge tjenestemannslovens bestemmelser, jf. tjenestemannsloven § 3 nr. 1, jf. forskrift til loven § 3. Femte ledd i nåværende § 19 i politiloven foreslås følgelig avgrenset til å gjelde for stillinger i Politiets sikkerhetstjeneste.

Oppsummeringsvis foreslår således arbeidsgruppen følgende endringer i politiloven § 19: Ansettelsesform og -måte i politi- og lensmannsetaten, herunder for ledernivåene i Politidirektoratet, harmoniseres. De assisterende politidirektørene i likhet med politidirektøren beskikkes på åremål av Kongen i statsråd. Åremålsperioden er seks år, og med mulighet etter utlysning til forlengelse i henholdsvis ytterligere tre eller seks år. Likeledes foreslås at utnevnelse til embetsmenn for politimestere, begrenses til politimestere som er ledere for politidistrikter. Politimestrene i direktoratet blir etter dette å beskikke på åremål, i likhet med de to øverste ledernivåene i direktoratet.

Arbeidsgruppen foreslår, som ledd i harmoniseringen i etaten for øvrig, at også den nye stillingen som direktør for Politiets data- og materielltjeneste og sjefene for Kriminalpolitisentralen og Utrykningspolitiet beskikkes på åremål av Kongen i statsråd. Det foreslås en endring i lovteksten, slik at dette skal fremgå at sjefen for Politihøgskolen skal beskikkes. For helhetens skyld foreslås også at det inntas i bestemmelsen at sjefen for ØKOKRIM skal utnevnes som embetsmann.

Femte ledd i § 19 foreslås begrenset til å gjelde for stillinger i Politiets sikkerhetstjeneste. I relasjon til valg av tilsettingsorgan er ikke denne avgrensingen ment å få praktiske konsekvenser. Derimot vil den medføre at departementets kompetanse til å foreta tilsettinger på åremål begrenses til stillinger og embeter som er konkret omtalt i bestemmelsen.

6.3 Høringsinstansenes syn

Sør-Trøndelag politidistrikt uttaler at de ikke kan se at det foreligger behov for at de politimestere som utfører sine oppgaver i Politidirektoratet må utnevnes av Kongen i statsråd.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet fremholder at utviklingen går i retning av redusert bruk av embeter i direktoratet. Departementet er videre enig i at det er fornuftig å opprettholde stillingen som direktør for Politidirektoratet som en tjenestemannsstilling, og at denne stillingen skal beskikkes av Kongen i statsråd for en åremålsperiode på seks år. Arbeids- og administrasjonsdepartementet skriver videre at det er en uheldig praksis at det utnevnes politimestere i Politidirektoratet, og viser til tidligere uttalelser om at politimesterstillingene må være forbeholdt stillinger i politidistriktene og ikke benyttes i administrative stillinger i Politidirektoratet. Etter Arbeids- og administrasjonsdepartementets mening bør politimestertittelen fortsatt begrenses til lederstillinger i et politidistrikt.

Politiets fellesforbund uttaler at Politidirektoratet er svært sårbar for politisk styring, og at dersom man ønsker et direktorat som skal utarbeide faglige rapporter, eller analyser, når Stortinget etterspør det, må man også vurdere politidirektørens frie stilling. Forbundet skriver videre at dersom man skal beholde embetsmannsordningen, om enn i et mindre omfang enn i dag, bør det kun være politidirektøren som utnevens som embetsmann, og at politidirektøren må være tilsettingsmyndighet for politimestrene.

Hordaland politidistrikt mener at de hensyn som lå til grunn for Grunnloven § 22 annet ledd neppe kan sies å være tilstede i dag, og at det vanskelig kan sees at politimestrene har behov for annen eller mer beskyttelse i sitt tilsettingsforhold enn andre tilsatte i offentlig sektor. Politidistriktet skriver videre at politimester og visepolitimester bør ha samme tilsettingsform som de høyeste stillingene i Politidirektoratet og sjefene ved særorganene. Sør-Trøndelag politidistrikt bemerker at en er enig i at visepolitimesterstillingene i politidistriktene utnevnes av Kongen i statsråd da visepolitimesteren er politimeterens faste stedfortreder.

Oslo politidistrikt er enig i at visepolitimestrene i distriktene skal tilsettes som embetsmenn, og også at tittelen visepolitimester ikke benyttes i særorganene. Politidistriktet tiltrer også begrunnelsen for at sjefen for ØKOKRIM skal være embetsmann. Arbeids- og administrasjonsdepartementet er enig i at visepolitimestere fortsatt bør være embetsmenn, og at stillingen som visepolitimester bare skal benyttes i politidistriktene, og at stillingen som assisterende sjef benyttes i særorganer.

Hordaland politidistrikt skriver at det forhold at sjefen for ØKOKRIM har påtalekompetanse ikke kan føre til at denne stillingen skal behandles annerledes enn sjefene for de andre særorganene.

Riksadvokatenhar ikke innvendinger til forslaget, men mener det bør presiseres at både sjefen og nestsjefen for ØKOKRIM skal utnevnes som embetsmenn.

Rogaland politidistrikt skriver at de i hovedtrekk er enig med arbeidsgruppens forslag. De kan imidlertid ikke se nødvendigheten av å omtale de enkelte særorganer i lovteksten. Det bør være tilstrekkelig å skrive:

«Sjefen for særorganene beskikkes av ...... foruten sjefen for ØKOKRIM som utnevnes som embetsmann.»

Kriminalpolitisentralen skriver at de argumenter og hensyn som anføres for utnevnelser av politimestere og visepolitimestere i distriktene vil gjøre seg tilsvarende gjeldende for politimester og visepolitimester ved Kriminalpolitisentralen dersom etaten tildeles påtalekompetanse.

Hordaland politidistrikt foreslår at politimestere i politidistriktene, visepolitimestre, sjef for ØKOKRIM, sjef for Kriminalpolitisentralen, sjef for Utrykningspolitiet og sjef for Politihøgskolen har samme tilsettingsform som for politidirektør, ass. politidirektør og politimester i Politidirektoratet. Sør-Trøndelag politidistrikt viser til at det er viktig at det fremkommer klart hvilke stillinger som skal tilsettes på åremål slik arbeidsgruppen foreslår. Hordaland politidistrikt skriver at også stillingen som sjef for ØKOKRIM bør besettes på åremål med den samme begrunnelse som gjelder for at de andre øverste lederstillinger i politiet er åremålstillinger. Østfold politidistrikt bemerker at en vesentlig del av politimesterens og visepolitimesterens virke er utøvelse av påtalemyndighet, herunder i stor grad anvendelse av instruksjonsmyndighet overfor underordnet personell som utøver påtalemyndighet. Det vises videre til at utøvelse av påtalemyndighet er en embetsgjerning der utøveren bør kunne handle fritt og selvstendig uten mulighet for press fra annet hold. Det foreslås derfor at politimestere og visepolitimestere som gjør tjeneste i politidistriktene og utøver påtalemyndighet, bør utnevnes som faste embetsmenn uten åremålsbegrensinger.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet skriver at det er et mål å begrense bruken av midlertidighet i staten. De skriver videre at dersom åremål skal benyttes for et embete, må dette konkretiseres i lov. Departementet skriver også at det er vanskelig å se at tjeneste i Politidirektoratet generelt skal kunne gi grunnlag for bruk av åremål for andre stilinger enn direktøren, og viser til forslaget om bruk av åremål på to eller tre ledernivåer. Arbeids- og administrasjonsdepartementet skriver også at åremål normalt skal begrenses til øverste administrative leder i virksomheten. Endelig skriver de at når det gjelder ordlyden i § 19 ellers anses det for å være en fordel å benytte samme uttrykksmåte i politiloven og i tjenestemannsloven og forskriften til denne lov. De viser til forskriften § 3 nr 2 hvor det sies at åremål bare kan gjentas en gang, dvs. man unngår uttrykket «forlengelse», som etter departementet vurdering kan virke villedende.

6.4 Departementets vurderinger

Departementet mener gode grunner taler for en harmonisering av tilsettingsformene og -måtene i Politidirektoratet og etaten for øvrig. Enkelte stillingsbetegnelser benyttes for ulike funksjoner, og det foreligger et behov for en endring slik at enkelte stillingsbetegnelser forbeholdes politidistriktene. Det forligger også et klart behov for å tydeliggjøre hvilke embeter og tjenestemannsstillinger som det kan utnevnes, beskikkes og tilsettes i på åremål.

I den forbindelse har det vært vurdert å omgjøre stillingen som direktør for Politidirektoratet til embete. Utviklingen går klart i retning av tjenestemannsstillinger i direktoratene, og en harmonisering i forhold til de øvrige direktoratene tilsier at man ikke omgjør stillingen som direktør for Politidirektoratet til embete. Etter departementets vurdering bør stillingen som direktør for Politidirektoratet fortsatt være en åremålsstilling på seks år. Begrunnelsen for åremål er hensynet til å styrke den demokratiske kontrollen med Politidirektoratets virksomhet, samt at Politidirektoratets leder må anses å være i en særstilling i forhold til andre direktoratsledere på grunn av politi- og lensmannsetatens rett og plikt til å anvende fysisk makt i fredstid.

Embetet som politimester har tradisjonelt, og over lang tid, vært knyttet til ledelsen av et politidistrikt. Det var opprinnelig ikke hensikten at det skulle opprettes embeter i Politidirektoratet, men embeter som politimester ble satt på organisasjonskartet i direktoratet. På bakgrunn av at det i politiloven allerede foreligger hjemmel for utnevnelser av politimestere, så er politimesterne i direktoratet utnevnt som embetsmenn på åremål. Politimestere i direktoratet har i motsetning til de øvrige politimesterne ikke påtalekompetanse, og avlønnes i henhold til hovedtariffavtalen, mens politimestrene i politidistriktene har lederlønnskontrakter. Etter departementets vurdering er det er uheldig at samme stillingsbetegnelse benyttes for to helt forskjellige funksjoner.

Departementet mener derfor at politimesterstillingene bør være forbeholdt stillinger i politidistriktene, og ikke benyttes i administrative stillinger i Politidirektoratet. Spørsmålet blir videre om stillingene som i dag er politimesterstillinger i direktoratet fortsatt bør være embeter. Også disse har behov for vern mot utilbørlig påvirkning utenfra. På den andre siden er disse direkte underordnet politidirektøren og de assisterende politidirektørene, og er heller ikke en del av påtalemyndigheten. Utviklingen i staten mot mindre bruk av embeter taler også for at disse stillingene omgjøres til tjenestemannsstillinger. Departementet mener derfor at gode grunner taler for at embetene som politimestere i Politidirektoratet skal omgjøres til tjenestemannsstillinger når åremålsperioden, for de som nå besitter embetene, går ut eller noen av disse fratrer tidligere. Departementet mener videre at gode grunner taler for at annen stillingstittel benyttes ved nye tilsettinger i de nåværende politimesterstillingene i direktoratet.

Politimesterembetene ute i distriktene, hvor politimesteren er øverste påtalemyndighet i sine distrikter, bør bestå som embeter. Departementet ser gode grunner for at også visepolitimestrene i politidistriktene fortsatt skal være embetsmenn, da hensynet til uavhengighet ved utøvelsen av påtalemyndighet gjøre seg gjeldende både for visepolitimestere og politimestere. Spørsmålet blir imidlertid om åremål bør benyttes når det gjelder visepolitimesterne. Bruk av åremål er et av unntakene fra hovedreglene om fast tilsettelse i statstjenesten, og hensynene som begrunner åremål er blant annet viktigheten av at leder har særlig behov for nyorientering. Normalt er det ikke adgang til å samtykke i åremål for stillinger som assisterende direktør i en virksomhet, se forskriften til tjenestemannsloven § 3 nr 1. Justisdepartementet kan ikke se at det foreligger særlige hensyn som skiller visepolitimestere fra andre assisterende direktører når det gjelder behovet for åremål. Departementet foreslår derfor at visepolitimestere ved politidistriktene utnevens i faste embeter.

Justisdepartementet mener videre at det bør gjennomføres en harmonisering for tilsettingsmåten for sjefene for politiets særorganer. I henhold til gjeldende regelverk utnevnes sjefene for ØKOKRIM, Kriminalpolitisentralen og Utrykningspolitiet, mens sjefene for Politiets sikkerhetstjeneste, Politihøgskolen og Politiets utlendingsenhet beskikkes av Kongen i statsråd og direktøren for Politiets data- og materielltjeneste tilsettes av departementet. I utgangspunktet ser departementet ingen tungtveiende hensyn som tilsier denne ulikheten. Under henvisning til drøftelsen over vedrørende de hensyn som det er lagt vekt på ved vurderingen av politimestere, anser departementet i likhet med arbeidsgruppen at det er naturlig og riktig å sondre mellom særorgansjefene etter hvorvidt de er tillagt påtalekompetanse. På det nåværende tidspunkt er det kun sjefen for ØKOKRIM som har slik kompetanse. Videre er både sjefen og assisterende sjef for ØKOKRIM førstestatsadvokater og utgjør toppledelsen ved et statsadvokatembete. Etter departementets vurdering foreligger det etter dette gode grunner for at både sjefen for ØKOKRIM og assisterende sjef for ØKOKRIM utnevnes som embetsmenn. Av hensyn til viktigheten av stillingene som sjef for de øvrige særorganer for politiet mener departementet at disse bør beskikkes av Kongen i statsråd. Departementet slutter seg til forslaget fra Rogaland politidistrikt om at de enkelte særorganer ikke nevnes i lovteksten. En slik oppramsing er unødvendig og kan fort foreldes med den konsekvens at det blir nødvendig med lovendringer. Som et eksempel på at det er uhensiktsmessig å nevne det enkelte organ er at den foreslåtte oppregningen fra arbeidsgruppen allerede er foreldet ved at Politiets utlendingsenhet ble opprettet 1. januar 2004. Det bør være tilstrekkelig å vise generelt til sjefene for politiets særorganer, se forslaget til § 19 tredje ledd.

Med hjemmel i politiloven § 19 fjerde og femte ledd er åremålstilsettinger etter hvert tatt i bruk i stor utstrekning i politi- og lensmannsetaten. De hensyn som begrunner bruk av åremål for politimestrene gjør seg også gjeldende for sjefene for politiets særorganer. Etter departementets syn taler gode grunner for at også disse stillingene besettes på åremål. Dette vil bidra til å sikre den nødvendige fornyelse, resultatorientering og effektivitet. Sjefen for ØKOKRIM er imidlertid, ved siden av å være leder for særorganet, også førstestatsadvokat og leder for et statsadvokatembete. Førstestatsadvokater og statsadvokater utnevnes som faste embetsmenn. Departementet slutter seg derfor til arbeidsgruppens forslag om at sjefen for ØKOKRIM, som del av den høyere påtalemyndighet, bør ha samme tilsettingsform som de øvrige lederne for statsadvokatembetene, og at åremål således ikke benyttes.

På bakgrunn av at det etter de foreslåtte endringer i politiloven § 19 klart fastsettes hvilken tilsettingsmåte som skal benyttes for de øverste lederstillingene i politi- og lensmannsetaten, anser heller ikke departementet det lenger nødvendig å opprettholde bestemmelsen i femte ledd i sin nåværende omfattende form. I dag er det, utover de stillingene og embetene som etter departementets forslag vil bli omtalt i foregående ledd i endret § 19, bare politiinspektører i Politiets sikkerhetstjeneste som tilsettes på åremål. Dette er begrunnet i et særskilt behov for faglig nyorientering. Bruk av åremål for overvåkingstjenesten har vært drøftet en rekke ganger og departementet ser ikke behov på nåværende tidspunkt for å ta dette opp til ny vurdering.

Justisdepartementet er enig i Arbeids- og administrasjonsdepartementets merknad vedrørende begrepet «forlengelse», og foreslår at «bare kan gjentas en gang» benyttes.

Departementet mener dessuten at betegnelsen visepolitimester bør forbeholdes politidistriktene, og at betegnelsen «assisterende sjef» bør benyttes ved politiets særorganer.