10 Forslag om lovregulering av skoler som har til formål å gi videregående yrkesrettet opplæring som ikke blir gitt ved videregående offentlige skoler
10.1 Gjeldende rett
Etter gjeldende regler i friskoleloven kan skoler som gir «vidaregåande yrkesretta undervisning som ikkje blir gitt ved vidaregåande offentlege skolar «bli godkjent etter en samlet vurdering, jf. § 2-2 bokstav e) i loven. Denne bestemmelsen er videreført fra den tidligere privatskoleloven, og det knytter seg en lang godkjenningspraksis til bestemmelsen. Skoler som er godkjent etter denne bestemmelsen, heretter omtalt som e)-skoler, omfatter hovedsakelig bibelskoler og kunstskoler og noen andre yrkesrettede tilbud.
10.2 Høringsforslaget
I høringsbrevet viste departementet til at begrepet «vidaregåande yrkesretta undervisning som ikkje blir gitt ved vidaregåande offentlege skolar» ikke har vært klart definert verken i privatskoleloven fra 1985 (som ble opphevet 1. oktober 2003) eller i den forutgående privatskoleloven fra 1970. Det har imidlertid vært en klar forutsetning at begrepet ikke har vært begrenset til å omfatte det innholdet som er lagt i begrepet «videregående opplæring» etter innføringen av Reform-94 og den forståelsen som opplæringsloven legger til grunn for forståelsen av det begrepet.
Departementet har derfor lagt til grunn at begrepet « vidaregåande yrkesretta undervisning som ikkje blir gitt ved vidaregåande offentlege skolar» slik det er brukt i friskoleloven § 2-2 bokstav e) og de tidligere lover, ikke bare dekker opplæring på videregående skoles nivå, men at det også kan omfatte opplæring på et høyere nivå.
Begrepet «vidaregåande yrkesretta undervisning som ikkje blir gitt ved vidaregåande offentlege skolar» skiller seg ikke klart fra uttrykket «yrkesrettet opplæring» i den nye fagskoleloven som trådte i kraft 20.06.2003. Det betyr at flere av allerede godkjente e)-skoler også vil kunne bli godkjent etter fagskoleloven.
Departementet viste videre til at dersom allerede godkjente eller nye e)-skoler ønsker godkjenning etter fagskoleloven, og får det, vil disse skolene etter Stortingets ønske beholde tilskuddet sitt som e)-skole. Departementet antar derfor at flere av e)-skolene ut fra markedsføringshensyn også vil søke om godkjenning etter fagskoleloven.
På den annen side legger departementet til grunn at ikke alle e) -skoler vil fylle kravene for godkjenning etter fagskoleloven eller av ulike årsaker heller ikke ønsker en slik tilpasning.
På denne bakgrunn foreslo departementet at det fortsatt skal være mulig å godkjenne nye e)-skoler etter friskoleloven. Høringsforslaget innebærer at gjeldende bestemmelser for slike skoler i hovedsak videreføres. Fordi e)-skolene på flere måter skiller seg klart fra de øvrige skolene under friskoleloven, mente departementet at det vil være hensiktsmessig å samle alle bestemmelsene for disse skolene i et eget kapittel i loven.
Departementet viste til at de vesentligste forskjellene mellom e)-skoler og andre godkjente videregående skoler vil være:
Læreplanene må avvike fra planene for ordinær videregående opplæring.
Elevene på e)-skoler bruker ikke av retten til videregående opplæring fordi denne retten er knyttet til videregående opplæring gitt i samsvar med bestemmelsene i opplæringsloven.
e)-skolene vil få muligheter til godkjenning, men ikke rett til godkjenning selv om departementet på visse vilkår foreslår en slik rett for ordinære frittstående videregående skoler.
Departementet uttalte at det bør fastsettes noen retningslinjer for hvilke kriterier det skal legges vekt på ved behandling av nye søknader om godkjenning som e)-skole. De mest sentrale vilkårene som bør gjelde er:
Skolens innhold og egenart må avvike fra ordinær videregående opplæring.
Skolens verdigrunnlag og planer må være utformet i samsvar med det verdigrunnlag som friskoleloven bygger på. Innenfor dette kan en skole som ønsker en særskilt livssynsmessig profil eller et pedagogisk særpreg utarbeide og få godkjent egne læreplaner og egne arbeidsformer. Departementet skal ikke gå inn og stille spørsmål vedrørende en livssynskole sin trosretning.
Det vil bli stilt krav til både struktur og innhold/kvalitet i en skoles undervisningsplaner.
Det gis ikke godkjenning til nye kurstilbud der undervisningsomfanget er på mindre enn et halvt skoleår.
I kurstilbud der elevene utplasseres utenom skolens ordinære opplæring i lengre perioder, vil halvparten av utplasseringstiden, på visse vilkår, kunne bli regnet som undervisning.
I tillegg til dette foreslo departementet regler for tilskudd til e)-skoler som bygger på at det gis tilskudd bare til den virksomheten ved skolene som regnes som undervisning. Tilskuddet ble foreslått beregnet ut fra antall helårselever ved en skole. Bak begrepet helårselev ble det forutsatt å ligge det samme undervisningstimetallet som kreves for årskurs i den videregående skolen.
10.3 Høringsinstansene
Flertallet av de høringsinstansene som har uttalt seg til dette forslaget, gir sin tilslutning til forslaget. Dette er blant annet fylkesmennene i Sør-Trøndelag og i Aust-Agder og Elevorganisasjonen. Vest-Agder fylkeskommune mener vertsfylket bør kunne gi uttalelse ved godkjenning av bibelskoler, kunstskoler og annen yrkesrettet opplæring som ikke hører inn under videregående opplæring.
Kristne Friskolers Forbund uttaler at de er meget godt fornøyd med at departementet i dette kapitlet har lagt til rette for å videreføre den praksis som har vært fulgt på området. Videre uttaler forbundet:
«Vi er enig i at skoler uten parallell i det offentlige må ha et verdigrunnlag som er i samsvar med det verdigrunnlag som friskoleloven bygger på, men minner om at friskolelovens formålsparagraf er hentet fra Barnekonvensjonen og ikke er tilpasset voksne elever som disse skolene har mange av.»
For øvrig foreslår Kristne Friskolers Forbund at det er styret ved en skole som skal gjøre vedtak om bortvisning av elever, og ikke fylkeskommunen slik departementet foreslo i høringen.
NOKUT har sterke innvendinger til høringsforslaget fra departementet. NOKUT uttaler bl.a.:
«NOKUT viser til at det med lov om fagskoleutdanning er opprettet et nytt skoleslag for utdanning som bygger på videregående opplæring uten å være høgre utdanning. Intensjonen med fagskoleloven var at man med hjemmel i en lov skulle kunne godkjenne utdanning som tidligere ikke hadde noen plass i systemet. Dette var først og fremst aktuelt for utdanninger som bare var godkjent med støtterett i Lånekassen. Men det var også forutsatt at visse private videregående utdanninger med tilskudd etter friskoleloven, skulle komme inn under den nye fagskoleloven, jf Ot. prp. nr 32 (2002-03) punkt 3.4. Også fagskoleloven § 8 må oppfattes som at skoler som er godkjent med hjemmel i friskoleloven § 3 d) og e), skal kunne godkjennes som fagskoler, selv om de får beholde sine tilskudd etter friskoleloven... .
NOKUT vil for det første peke på at med den definisjonen som gis i høringsnotatet, er begrepet videregående opplæring ikke lenger entydig. Etter fagskolelovens § 1 skal fagskoleutdanning bygge på videregående opplæring. Dette kriteriet blir uklart, når videregående opplæring betyr noe annet i friskoleloven enn i opplæringsloven. Forslaget medfører at opplæringsloven og friskoleloven ikke er parallelle, når friskoleloven skal omfatte tertiærutdanning i tillegg til primær- og sekundærutdanning.
Et annet og større problem er at lovforslaget visker ut grensen mellom friskole og fagskole. Det konstateres i høringsnotatet at begrepet videregående yrkesrettet opplæring i friskoleloven ikke skiller seg klart fra uttrykket yrkesrettet opplæring i fagskoleloven. Konsekvensen blir at de aktuelle friskolene «også vil kunne bli godkjent etter fagskoleloven.» Utdanninger som etter objektive kriterier ligger på samme nivå, kan altså etter forslaget godkjennes som friskole eller fagskole eller eventuelt begge deler. ...
På grunn av tilskuddsordningen i friskoleloven, vil det utvilsomt framstå som mer attraktivt for søkerne å få godkjenning etter friskoleloven enn etter fagskoleloven. Når utdanninger på tertiærnivået kan være friskole eller fagskole eller begge deler, vil det etter NOKUTs mening svekke muligheten for å etablere fagskoleutdanning som et nytt nivå i det norske utdanningssystemet... .
NOKUT merker seg at departementet i høringsbrevet uttrykkelig nevner at en skole som er eller blir godkjent som friskole, også vil kunne bli godkjent som fagskole. Det sies ikke noe om den motsatte situasjonen. NOKUT antar imidlertid at rekkefølgen på søknaden ikke kan spille noen rolle, slik at en godkjent fagskole senere må kunne søke om godkjenning og tilskudd som friskole.
NOKUTs konklusjon er at man ser det som svært uheldig om tilnærmet like utdanninger skal kunne godkjennes som fagskole av NOKUT etter visse kriterier og av departementet som friskole etter andre kriterier. Etter NOKUTs oppfatning bør all utdanning på tertiærnivået som ikke er høgre utdanning forankres i fagskoleloven. Man vil da få et ryddig og oversiktlig system for både tilbydere og studenter, og samtidig bygge opp fagskoleutdanning som det norske tertiærnivået for yrkesrettet utdanning.»
Merkantilt Institutt (MI) gir i sin uttalelse uttrykk for de samme motforestillingene som NOKUT. MI peker i tillegg på at situasjonen er konkurransevridende i den forstand at e)-skolene kan tilby sine studieplasser til en langt lavere pris enn det MI kan.
Utdanningsforbundet viser til at betegnelsen «vidaregåande yrkesretta undervisning som ikkje blir gitt ved vidaregåande skolar» er misvisende og uttaler:
«Det lovgiver legger i betegnelse, er opplæringen ved bibelskoler og kunstskoler som ikke har de samme læreplanene som i den offentlige videregående skolen. Opplæringstiden kan dessuten variere fra tilbud til tilbud... Utdanningsforbundet foreslår at betegnelsen for disse skolene endres til «skolar som gir annan opplæring enn etter offentleg godkjente læreplanar for vidaregåande opplæring».
10.4 Departementets vurderinger og forslag
Departementet viser til vurderingene i høringsbrevet og foreslår at bestemmelsene for e)-skoler videreføres i eget kapittel i loven. Departementet ser de motforestillingene NOKUT har til forslaget. Departementet antar at flere av de skolene som i dag er godkjent som e)-skoler vil ønske en godkjenning som fagskole ut fra markedshensyn. Dersom en skole som er godkjent etter friskoleloven § 2-2 bokstav e) eller etter bestemmelsen i den tidligere privatskoleloven også blir godkjent etter fagskoleloven, beholder skolen tilskuddet etter friskoleloven. Departementet viser i denne forbindelse til Ot.prp. nr. 32 (2002-2003). I disse tilfellene vil skolen være godkjent både etter friskoleloven og etter fagskoleloven, og må dermed oppfylle vilkårene i begge lovene. Dersom skolen ikke lenger fyller vilkårene for godkjenning etter friskoleloven, vil den ikke lenger ha rett til tilskudd etter denne loven.
Til KFFs uttalelse om at friskolelovens formålsparagraf ikke er tilpasset de voksne elevene på e)-skolene vil departementet bemerke:
Departementet legger til grunn en prinsipiell juridisk forståelse om at en bestemmelse som angir formålet med en lov skal gjelde all virksomhet som omfattes av den aktuelle loven. Etter departementets syn er det ikke aktuelt å gjøre unntak fra formålsbestemmelsen for noen virksomheter. Departementet mener at formålsbestemmelsen er et grunnleggende krav for godkjenning av skoler etter friskoleloven. Departementet viser i tillegg til at det også er ungdom som er elever ved disse skolene.
Departementet mener at det bør fastsettes noen retningslinjer for hvilke kriterier det skal legges vekt på ved behandling av nye søknader om godkjenning som e)-skole. De mest sentrale vilkårene som bør gjelde er:
Skolens innhold og egenart må avvike fra ordinær videregående opplæring.
Skolens verdigrunnlag og planer må være utformet i samsvar med det verdigrunnlag som friskoleloven bygger på. Innenfor dette kan en skole som ønsker en særskilt livssynsmessig profil eller et pedagogisk særpreg utarbeide og få godkjent egne læreplaner og egne arbeidsformer. Departementet skal ikke gå inn og stille spørsmål vedrørende en livssynskole sin trosretning.
Det vil bli stilt krav til både struktur og innhold/kvalitet i en skoles undervisningsplaner.
Det gis ikke godkjenning til nye kurstilbud der undervisningsomfanget er på mindre enn et halvt skoleår.
I kurstilbud der elevene utplasseres utenom skolens ordinære opplæring i lengre perioder, vil halvparten av utplasseringstiden, på visse vilkår, kunne bli regnet som undervisning.
I tillegg til dette vil departementet fastsette regler for tilskudd til e)-skoler som bygger på at det gis tilskudd bare til den virksomheten ved skolene som regnes som undervisning. Tilskuddet vil bli beregnet ut fra antall helårselever ved en skole. Bak begrepet helårselev skal det ligge det samme undervisningstimetall som kreves for årskurs i den videregående skolen.
Om inntak
Departementets forslag om å videreføre gjeldende regler innebærer at disse skolene også kan ta inn voksne søkere uten rett til videregående opplæring. Dette er presisert i lovforslagets § 6A-3. I samsvar med gjeldende regler foreslår departementet at voksne søkere uten rett til videregående opplæring skal prioriteres etter søkere med slik rett.
Om bortvisning
Departementet viser til forslaget fra KFF om at styret, og ikke fylkeskommunen skal gjøre vedtak om bortvisning. Etter gjeldende regler, jf. friskoleloven § 3-10 kan elever i videregående opplæring (inkludert e)-skoler) bortvises inntil fem dager. Det er daglig leder som gjør vedtak om bortvisning. Dersom en elev vedvarende har en oppførsel som i alvorlig grad går ut over orden og arbeidsro på skolen, eller når en elev klart forsømmer pliktene sine, kan fylkeskommunen gjøre vedtak om bortvisning for resten av kursets lengde. Departementet er enig med KFF i at styret, og ikke fylkeskommunen, bør gjøre vedtak om bortvisning ut over fem dager og foreslår en lovendring i samsvar med dette. På samme måte som ved bortvisning fra fylkeskommunale videregående skoler bør departementet være klageinstans. Kompetansen som klageinstans er delegert til fylkesmannen.
Departementet viser til lovforslagets § 6A-6.
Om fylkeskommunal uttalerett
I høringsforslaget for e)-skoler er det ikke foreslått en uttalerett for fylkeskommunene i forbindelse med søknad om godkjenning. Departementet ser ingen grunn til at det bør være en slik uttalerett ved søknad om godkjenning av slike skoler, da etablering ikke vil ha betydning for det videregående opplæringstilbudet i fylket.
For øvrig viser departementet til kapittel 6A i lovforslaget, og de spesielle merknadene til bestemmelsene.