2 Erverv av statsborgerskap for adoptivbarn
2.1 Bakgrunnen for forslaget
Lov om norsk riksborgarrett av 8 desember 1950 nr 3 (statsborgerrettsloven) har ingen særskilt bestemmelse vedrørende statsborgerskap for barn adoptert av norsk borger.
Det fremgår imidlertid av lov om adopsjon av 26 februar 1986 nr 8 (adopsjonsloven) § 14 første ledd at adoptivbarnets statsborgerskap ikke blir endret ved adopsjonen. Adoptivforeldrene må søke om norsk statsborgerskap på barnets vegne i medhold av statsborgerrettsloven § 6 annet ledd, der det fremgår at søker kan få norsk borgerrett når særlige grunner taler for det. Selv om norsk statsborgerskap i de fleste tilfeller gis uten problemer, innebærer dette et brudd på prinsippet i adopsjonsloven om å likestille adoptivbarn og egnefødte barn.
Problemstillingen ble drøftet i Ot. prp. nr 40 (1984-85) om lov om adopsjon. Det konkluderes her med at norsk statsborgerskap ikke bør gis samtidig som adopsjonsbevilling utstedes. I Innst. O. nr 19 (1985-86) om lov om adopsjon, ber Justiskomiteen likevel departementet ved neste revisjon av adopsjonsloven, om å utrede mulighetene for at barn under 12 år som adopteres av norske foreldre bosatt i Norge, automatisk får norsk statsborgerskap.
I komiteens merknad vises det til at det er et grunnleggende prinsipp ved adopsjon at adoptivbarnet så vidt mulig skal ha samme rettsstilling som egnefødte barn. Komiteen kan ikke se at det vanligvis er avgjørende grunner til å skille mellom barn som adopteres og barn som fødes inn i ekteskapet, når det gjelder barnets statsborgerskap. Komiteen uttaler at selv om det er kurant å få innvilget statsborgerskap for barn under 12 år, antar komiteen at det vil være en ønskelig ordning at barn under 12 år som adopteres av norske foreldre bosatt i Norge, automatisk får norsk statsborgerskap.
Barne- og familiedepartementet har arbeidet med endringer i adopsjonsloven og har i den forbindelse tatt initiativ for å endre rettstilstanden slik at utenlandsk barn under 12 år som adopteres av norske foreldre, automatisk får norsk statsborgerskap.
Forslag til endringer i statsborgerrettsloven og adopsjonsloven ble sendt på høring 8 oktober 1997 med høringsfrist 8 januar 1998. Høringsbrevet følger som vedlegg til proposisjonen sammen med en liste over høringsinstansene.
Høringsbrevet ble sendt ut til 149 høringsinstanser, og departementet har mottatt 51 høringsuttalelser vedrørende forslag til ny § 1 a. Majoriteten av disse gir forslaget sin tilslutning, eller har ikke kommentarer til forslaget.
2.2 Gjeldende rett
Adopsjonsloven § 14 første ledd lyder:
«Adoptivbarnets statsborgerskap blir ikke endret ved adopsjonen.»
Når adopsjon av utenlandsk barn er gjennomført, enten i utlandet eller i Norge, sender Statens adopsjonskontor melding om adopsjonen til Utlendingsdirektoratet. Adoptivforeldrene må deretter selv søke om norsk statsborgerskap for barnet. Søknaden sendes først til det stedlige politikammer, som forbereder saken enten for fylkesmannen eller for Utlendingsdirektoratet, avhengig av saksforholdet i den enkelte sak.
Fylkesmannen gir statsborgerbevilling i saker der adoptivbarnet er under 12 år og begge foreldrene er norske statsborgere. I andre tilfeller behandles og avgjøres saken av Utlendingsdirektoratet.
2.3 Andre lands rett
2.3.1 Sverige
Utenlandsk barn under 12 år som adopteres av svensk statsborger får automatisk svensk statsborgerskap dersom adopsjonen finner sted i Sverige, Danmark, Finland, Island eller Norge, eller barnet adopteres gjennom utenlandsk adopsjonsbeslutning som godkjennes i Sverige.
2.3.2 Danmark
Utenlandsk barn under 12 år som adopteres ved bevilling fra land som har tiltrådt Haagkonvensjonen får automatisk dansk statsborgerskap ved adopsjonen dersom barnet adopteres av et ektepar, hvor begge ektefellene er danske statsborgere, eller av en ugift dansk statsborger, og barnet bor i riket sammen med adoptivforeldrene eller adoptanten. Det samme gjelder hvis barnet adopteres ved en utenlandsk avgjørelse som anerkjennes i Danmark.
2.3.3 Finland
Utenlandsk barn under 18 år som adopteres får automatisk finsk statsborgerskap gjennom melding til myndighetene, dersom en av adoptivforeldrene er finsk statsborger og barnet er ugift. Det kreves at adopsjonen er gyldig i Finland.
2.3.4 Island
Utenlandsk barn under tolv år som adopteres av islandsk statsborger i henhold til godkjennelse fra islandske myndigheter blir islandsk statsborger ved adopsjonen.
Utenlandsk barn under tolv år som adopteres av islandsk statsborger ved utenlandsk adopsjon, godkjent av islandske myndigheter, får islandsk statsborgerskap ved Justisdepartementets godkjennelse etter begjæring fra adoptanten.
2.3.5 Lovutkastets forhold til Europarådets europeiske konvensjon av 1997 om statsborgerskap
Konvensjonen regulerer den statsborgerrettslige stillingen til adoptivbarn i artikkel 6 nr 4 bokstav d, der det følger at hver stat skal forenkle erverv av statsborgerskap for adoptivbarn når adoptanten er borger av vedkommende stat. Lovendringsforslaget går på dette punktet lenger enn konvensjonen krever, i det man på visse vilkår vil gjøre erverv av norsk statsborgerskap automatisk for adoptivbarn under 12 år. Det vises forøvrig til det som er sagt under pkt 2.4.2.3 vedrørende det forhold at dobbelt statsborgerskap kan oppstå i slike tilfeller.
Når det gjelder barn mellom 12 og 18 år åpner forslaget for erverv av norsk statsborgerskap når det inngis melding. Dette er en lemping i forhold til dagens norske rettstilstand, og anses å være i tråd med konvensjonens krav om å lette adgangen til statsborgerskap for adoptivbarn.
2.4 Departementets forslag
2.4.1 Høringsbrevet
I høringsbrevet redegjør departementet for at regler om norsk statsborgerrett hører naturlig inn under statsborgerrettsloven. Departementet foreslår derfor at adopsjonsloven § 14 første ledd oppheves og at statsborgerrettsloven får en egen og ny bestemmelse - § 1 a -, som fastsetter de nærmere vilkår for når et adoptivbarn automatisk skal få norsk statsborgerskap.
Departementet sendte dette forslaget på høring:
«Barn som ikkje er fylt 12 år og som vert adoptert av norsk statsborgar, får ved adopsjonen norsk borgarrett:
dersom barnet vert adoptert ved løyve frå departementet, jf adopsjonsloven § 1,
dersom barnet vert adoptert ved utanlandsk adopsjon og departementet har samtykket til adopsjonen på førehand, jf adopsjonsloven § 22.»
I høringsbrevet het det:
«Departementet har kommet til at automatisk norsk statsborgerskap skal gjelde barn under 12 år. De aller fleste utenlandske barn som adopteres til Norge er under 12 år. I 1994 var omlag 78 % av barna under to år, og bare 5,6 % var over 12 år. De utenlandske barnas gjennomsnittsalder ved adopsjon var 1,8 år i 1994. Forslaget må ses i sammenheng med at barn over 12 år ikke kan adopteres uten eget samtykke jf adopsjonsloven § 6. Videre vil barn som adopteres fra utlandet etter fylte 12 år, ofte ha en så sterk tilknytning til opprinnelseslandet at det kan være naturlig å beholde det opprinnelige statsborgerskapet.
Departementet foreslår at det gis automatisk norsk statsborgerskap der en av foreldrene er norsk statsborger. Det er etter adopsjonsloven ikke adgang for ugifte å adoptere sammen. Loven er likevel ikke til hinder for at enslige adopterer barn. Utkastet innebærer at den enslige adoptanten må være norsk statsborger dersom barnet skal få norsk statsborgerrett. Regelen om at det er tilstrekkelig med at en av foreldrene er norsk statsborger harmonerer med bestemmelsene i statsborgerrettsloven i § 1 og forslaget til ny bestemmelse § 2 a.
Utkastets § 1 a bokstav a gjelder de få tilfeller hvor utenlandsk barn adopteres etter reglene for innenlandsadopsjon. Dette kan for eksempel være aktuelt ved stebarnsadopsjon, hvor en utenlandsk kvinne med barn gifter seg med en norsk mann, og han ønsker å adoptere hennes barn jf adopsjonsloven § 5 første ledd annet punktum. Barnet vil i disse tilfellene få automatisk norsk statsborgerskap.
Utkastets § 1 a bokstav b gjelder de såkalte utenlandsadopsjonene, dvs adopsjon av barn bosatt i utlandet. Det følger av adopsjonsloven § 22 at den som er bosatt i Norge må ha forhåndssamtykke for å adoptere barn i fremmed stat. Når norske myndigheter har gitt forhåndssamtykke, innebærer det at adopsjonen gjelder direkte her i landet. Kompetanse til å gi forhåndssamtykke er delegert fra Barne- og familiedepartementet til Statens adopsjonskontor.
Kontrollhensyn og hensynet til sammenhengen i loven tilsier at automatisk erverv av norsk statsborgerskap gjøres betinget av at norske myndigheter har gitt forhåndssamtykke til adopsjonen. Dette innebærer at et utenlandsk adoptert barn ikke får automatisk norsk statsborgerskap i tilfeller hvor adopsjon gjennomføres i utlandet uten at saken har vært forelagt norske myndigheter på forhånd, i strid med adopsjonsloven § 22, eventuelt etter at norske myndigheter har gitt avslag på søknad om forhåndssamtykke.»
2.4.2 Høringsinstansenes syn og departementets bemerkninger
Blant de høringsinstansene som har uttalt seg er et klart flertall positive til departementets forslag, men noen ønsker at forslaget presiseres ytterligere eller utvides.
Høringsinstansenes kommentarer og departementets bemerkninger til disse presenteres fortløpende etter emne.
2.4.2.1 Presisering av tidspunktet for erverv av statsborgerskap
Statens adopsjonskontor bemerker at:
«Vi kan ikke se at de nye forskriftene presiserer hvilket tidspunkt statsborgerskapet inntrer. Dette bør avklares sett i sammenheng med at bestemmelsen opererer med en 12 års grense. Vi vil derfor foreslå at det i bestemmelsen inntas en setning der det presiseres at statsborgerskapet inntrer ved bevillingstidspunktet. Følgen vil bli at adopsjonsbevilling gitt dagen før den adopterte fyller 12 år gir automatisk statsborgerskap. Gis adopsjonsbevilling den dagen barnet fyller 12 år eller senere må det søkes særskilt om statsborgerskap.»
Departementet bemerker:
Skjæringstidspunktet for når barnet får norsk statsborgerskap er «ved adopsjonen». Dette går klart frem av forslagets ordlyd, og ytterligere presisering bør være unødvendig.
2.4.2.2 Høringsforslagets vilkår om forhåndssamtykke til adopsjonen
Forslaget til ny § 1 a setter som vilkår at norske myndigheter har gitt forhåndssamtykke til adopsjonen.
Antirasistisk senter
«...mener at bestemmelsen må formuleres slik at adoptivbarn får automatisk norsk statsborgerskap når norske myndigheter anerkjenner adopsjonen, også når godkjenning skjer etter at adopsjonen har funnet sted. Her kan det være snakk om norske statsborgere som er fast bosatt i utlandet eller andre grunner som gjør det vanskelig å hente forhåndssamtykke før adopsjonen finner sted.»
Statens adopsjonskontor uttaler imidlertid:
«Slik vi forstår forskriften vil statsborgerrett ikke inntre i de tilfelle utenlandske adopsjoner skal eller kan anerkjennes av norske myndigheter i ettertid, jf adopsjonsloven § 19. Vi finner at nåværende praksis som krever at det søkes om statsborgerskap etter at kompetente myndigheter har gitt sin anerkjennelse, bør opprettholdes.»
Departementet bemerker:
Departementet mener at forslaget om automatisk norsk statsborgerskap eller rett til norsk statsborgerskap ved melding bør være rettet mot de ordinære utenlandsadopsjonene som skjer med forhåndssamtykke fra norske myndigheter og som er under norske myndigheters kontroll. Det understrekes at øvrige adoptivbarn kan bli norske statsborgere etter søknad.
2.4.2.3 Dobbelt statsborgerskap
Enkelte høringsinstanser har bemerket at høringsbrevet ikke vurderer høringsforslaget opp mot reglene om dobbelt statsborgerskap.
Fylkesmannen i Møre og Romsdal uttaler:
«Et problem som er knyttet til disse sakene, enten norsk statsborgerskap blir innvilget etter dagens ordning eller automatisk, er at de utenlandsadopterte barna, avhengig av reglene i giverlandet, kan komme til å få dobbelt statsborgerskap. Fylkesmannen opplyser rutinemessig om dette i forbindelse med sin saksbehandling. Dersom norsk statsborgerskap skal følge automatisk av adopsjon bør det kanskje overveies andre måter å sikre at foreldrene får informasjon om denne problematikken på.»
Departementet bemerker:
I Ot prp nr 40 (1984-85) om lov om adopsjon ble problematikken rundt dobbelt statsborgerskap anført som et tungtveiende moment mot at adoptivbarn automatisk får adoptivforeldrenes statsborgerskap. Det ble vist til at statsborgerrettsloven i utgangspunktet bygger på prinsippet om å unngå dobbelt statsborgerskap, og Europarådskonvensjonen av 06.05.1963 (konvensjon om begrensning av dobbelt statsborgerskap). Det ble videre påpekt at en del av de som ville få norsk statsborgerskap automatisk som følge av adopsjonen, antakelig da ville miste sitt gamle statsborgerskap, og at dette ikke nødvendigvis var ønskelig.
Departementet mener disse momentene ikke lenger er avgjørende. Synet på dobbelt statsborgerskap har de senere årene endret seg noe. Skulle automatisk erverv av norsk statsborgerskap medføre dobbelt statsborgerskap, er dette ikke i strid med norsk lov eller dagens konvensjoner. Norsk lov bygger fortsatt på prinsippet om at man i størst mulig grad skal unngå dobbelt statsborgerskap. Dette prinsipp gjelder imidlertid ikke hvis dobbelt statsborgerskap inntrer automatisk, (f eks ved fødsel, ved ekteskap e l). Det fremgår allerede av lovrevisjon av statsborgerrettsloven i 1979 at prinsippet er fraveket når det gjelder automatisk erverv ved fødsel. Fra da av skulle alle barn født av norsk mor automatisk bli norske borgere, uten at dette skulle diskriminere farens statsborgerskap. Slik statsborgerrettsloven etter revisjonen lyder, er det åpnet for at et barn kan ha flere statsborgerskap; f eks blir barnet norsk borger når det er født av norsk mor, samtidig som loven aksepterer om barnet i tillegg automatisk (eller ved melding) får et annet statsborgerskap fra fars side. På samme måte vil det sett fra norsk side være problemfritt om adoptivbarnet kommer i den situasjon at det får dobbelt statsborgerskap. Dette vil være samme situasjonen som om barnet hadde vært født av f eks norsk mor og utenlandsk far. Det vises videre til Europarådets nye europeiske konvensjon om statsborgerskap, som Norge undertegnet 05.11.1997. Konvensjonen myker opp prinsippet i 1963-konvensjonen, slik at det skal være opp til hver enkelt stat å velge om man vil legge flerstatsborgerskaps- eller enkeltstatsborgerskapsprinsippet til grunn for sin nasjonale lovgivning. Videre regulerer konvensjonen spesifikt adoptivsituasjoner. I art 6 pkt 4 bokstav d, heter det at statene i sin nasjonale lovgivning skal lette adgangen for erverv av statsborgerskap for adoptivbarn.
Noen staters lovgivning kan medføre automatisk bortfall av adoptivbarnets statsborgerskap hvis adoptivbarnet automatisk får norsk statsborgerskap. Dette vil imidlertid ikke være annerledes enn for barn født av en norsk forelder og en utenlandsk. Også her er utgangspunktet at norsk lov godtar dobbelt statsborgerskap, men at norsk lov ikke kan bestemme følgene etter andre lands lovgivning.
Departementet går således inn for at adoptivbarn automatisk får norsk statsborgerskap på de i forslaget angitte vilkår. Det vil føre til økt likestilling mellom egnefødte barn og adoptivbarn.
2.4.2.4 Erverv av statsborgerskap for adoptivbarn mellom 12 og 18 år
Forslag til ny § 1 a omhandler adoptivbarn under 12 år. Enkelte av høringsinstansene har påpekt at også adoptivbarn mellom 12 og 18 år bør gis anledning til å få norsk statsborgerskap på en enklere måte enn etter gjeldende praksis.
I henhold til praksis vil adoptivbarn mellom 12 og 18 år få norsk statsborgerskap etter søknad i medhold av statsborgerrettsloven § 6 annet ledd såfremt de oppfyller kravet til botid i riket. Botidskravet beregnes etter barnets alder på det tidspunkt barnet kom til Norge og øker gradvis med alderen.
Juss Buss er av den oppfatning at også adoptert barn mellom 12 år og 18 år bør gis anledning til å få norsk statsborgerskap på en enklere måte enn etter de ordinære reglene i statsborgerrettsloven. Juss Buss ser for seg at adoptivbarn mellom 12 og 18 år gis mulighet til å erverve norsk statsborgerskap etter melding.
Oslo Biskop uttaler:
«Aldersgrensen på 12 år synes å være grei ut fra statistikken som departementet anfører. Det må likevel ikke bli slik at barn over 12 år, selv om de ikke automatisk skal få en slik rett, avskjæres for å få statsborgerskap ved søknad selv etter fylte 12 år. Et barn, en mindreårig under 18 år, bør kunne erverve seg norsk statsborgerskap, dersom det er et sterkt ønske fra barnet og adopsjonsforeldrene, og ut fra en begrunnet søknad.»
Adoptivforeldreforeningen stiller seg lite positive til at det skal være et skille når barnet er 12 år:
«...fordi barnet ved adopsjon får en rekke rettigheter tilknyttet annen norsk lovgivning, og hvor foreningen finner det urimelig at barnet ikke er norsk.»
Barneombudet uttaler at:
«Det er viktig at adoptivbarn har samme borgarrett som andre barn, men det må gå fram av lova at barn får seie si meining om borgarretten og bli hørt. Barn over 12 år får ikkje automatisk borgarrett og dette harmoniserer godt med de andre reglane.»
Redd Barna presiserer at:
«Etter 12 års alderen er det naturlig at barnet selv høres og får uttrykke sin mening. Samtidig som det er viktig at det for større barn som adopteres nøye vurderes hvilket statsborgerskap som barnet vil være mest tjent med.»
Departementet bemerker:
Sett hen til prinsippet i adopsjonsloven om at adoptivbarn og egnefødte barn skal likestilles, er departementet enig i at også adoptivbarn mellom 12 og 18 år bør kunne få norsk statsborgerskap på en enklere måte enn etter dagens praksis, der det stilles krav om botid i riket. Etter at barnet er fylt 12 år er det imidlertid ikke naturlig at barnet automatisk blir norsk borger, men at adoptivforeldrene og barnet nøye vurderer hva som er til barnets beste. Departementet foreslår at det i forslag til ny § 1 a i statsborgerrettsloven tas inn en bestemmelse om at adoptivbarn mellom 12 og 18 år kan bli norske borgere ved melding. Barnet må samtykke i at melding gis. Det vises forøvrig til merknadene til § 1 a under kapittel 5.
2.5 Endring i adopsjonsloven
Regler om norsk statsborgerrett hører naturlig inn under lov om norsk riksborgarrett av 8. desember 1950. Dersom man vedtar ny § 1 a i statsborgerrettsloven, må adopsjonsloven § 14 første ledd oppheves.