2 Hjemmel for forhåndsgodkjenning av NRKs nye medietjenester

2.1 Kort om lovforslaget

Departementet foreslår å lovfeste en ordning med forhåndsgodkjenning av nye medietjenester NRK ønsker å tilby. Dette vil for eksempel kunne omfatte etablering av nye radio- eller fjernsynskanaler eller nye internettbaserte tjenester 1. Kravet om en slik ordning foreslås tatt inn en ny § 6-1a. Den foreslåtte bestemmelsen innholder et krav om at forhåndsgodkjenning skal foretas, samt en opplisting av hvilke overordnede hensyn som skal ligge til grunn for en slik godkjenning. Nærmere regler skal fastsettes i forskrift.

Etableringen av en formell prosedyre for forhåndsgodkjenning av nye NRK-tjenester ble foreslått i St.meld. nr. 30 (2006-2007) Kringkasting i en digital fremtid, pkt. 7.7. Stortingsflertallet sluttet seg til departementets forslag, jf. Innst. S. nr. 24 (2007-2008).

2.2 Gjeldende rett

NRK plikter i dag å forelegge «alle saker som antas å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning» for generalforsamlingen, jf. NRKs vedtekter § 9 første ledd. Vedtektene krever bl.a. også at større omorganiseringer, videreutvikling av eksisterende virksomheter og utvikling av nye virksomheter skal forelegges generalforsamlingen. Videre forutsatte departementet i St.meld. nr. 30 (2006-2007) pkt. 7.7 at også etablering av nye radio- og fjernsynskanaler og nedleggelse av eksisterende må godkjennes av generalforsamlingen. Stortingsflertallet sluttet seg til dette, jf. Innst. S. nr. 24 (2007-2008).

2.3 Krav etter EØS-regelverket

EØS-avtalens statsstøtteregler innebærer at det må være etablert en klar og offisiell definisjon av hvilke tjenester som omfattes av allmennkringkastingsoppdraget og som dermed kan finansieres med offentlig støtte 2. Allmennkringkastingsoppdraget må foreligge som et formelt pålegg.

EFTAs overvåkingsorgan (ESA) har, som en foreløpig vurdering av NRKs plikt etter vedtektene § 9, gitt uttrykk for at myndighetenes eksisterende styringsverktøy overfor NRK ikke tilfredsstiller kravene som følger av statstøtteregelverket. For det første anser ESA at § 9 er for upresis med hensyn til hvilke saker NRKs styre plikter å legge frem for generalforsamlingen. For det andre mener ESA at et generalforsamlingsvedtak som et selskapsinternt anliggende ikke kvalifiserer som et formelt pålegg. Beslutningen må i stedet treffes ved et pålegg fra en kompetent offentlig myndighet. For det tredje mener ESA at tilsynet med ordningen bør utføres av et uavhengig tilsynsorgan. ESA har også påpekt at godkjenningen må skje på en åpen og gjennomsiktig måte, bl.a. slik at tredjeparter gis mulighet til å uttale seg.

Det er så langt ikke klarlagt om EØS-statsstøttereglene faktisk innebærer en plikt til å etablere nasjonale ordninger med forhåndsgodkjenning. EU-kommisjonen har i flere sammenhenger argumentert for dette synet. Mange av medlemslandene i EU har imidlertid opponert mot denne tolkningen, med henvisning til protokollen om allmennkringkasting i den såkalte Amsterdam-traktaten. 3

2.4 Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringen å etablere et formalisert system for forhåndsgodkjenning. Systemet innebærer at det skal vurderes om det, ut fra et samfunnsmessig perspektiv, er ønskelig at NRK tilbyr den aktuelle tjenesten. Departementet foreslo at kun tjenester som oppfyller demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet skal kunne godkjennes. Samtidig skal det tas i betraktning om den nye tjenesten inneholder et element av økt samfunnsverdi ut over eksisterende kommersielle tilbud. En slik merverdi ville være den primære begrunnelsen for at en ny tjeneste kan finansieres av kringkastingsavgiften. Departementet foreslo videre at myndighetene bør veie de positive elementene ved tjenesten opp mot tiltakets eventuelle konkurransebegrensende effekter.

Departementet fortutsatte at nærmere regler for hvilken prosedyre som skulle følges ville fastsettes i forskrift. Den endelige beslutningen om forhåndsgodkjenning ble foreslått lagt til Kongen i statsråd.

Den nye lovreguleringen ble foreslått tatt inn i et nytt fjerde og femte ledd til kringkastingsloven § 6-1.

2.5 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene som har kommentert forslaget om en forhåndsgodkjenning er uttrykkelig negative til en slik ordning.

Norsk Journalistlag støtter forslagets intensjon, men mener at regelverket må praktiseres lempelig:

«NJ mener det bør være høy terskel for krav om forhåndsgodkjenning. I de tilfeller der slik godkjenning er nødvendig, er det viktig at prosessen ikke blir for byråkratisk og langvarig, slik BBC har erfaring med fra Storbritannia. Public-value-testen som er innført der, kan forsinke viktige prosesser i opptil ett år.»

NRK tar forslaget om en forhåndsgodkjenning til etterretning, men understreker:

«Tilbudet av kringkastings-kanaler og veksten i mangfoldet i tjenester over Internet og andre plattformer er i rask vekst. Både i Norge og internasjonalt strever allmennkringkasterne med å utvikle et nyskapende og innovativt tilbud for fortsatt å være relevant og opprettholde et ikke-kommersielt og uavhengig kvalitetstilbud. Innføringen av en godkjennelsesordning som både vil kunne være forsinkende og ressurskrevende, vil utgjøre en vesentlig konkurranseulempe for NRK i forhold til de kommersielle aktørene i mediemarkedet.

[...]

NRK er følgelig opptatt av at en eventuell forhåndsgodkjenningsordning, må være lite byråkratisk og ressurskrevende. I tillegg må det settes klare krav til rask behandlingstid.»

Om behovet for endring i ordningen etter dagens vedtektsbestemmelse uttaler NRK:

«For NRK er det viktig at vilkårene for når en ny tjeneste skal forhåndsgodkjennes ikke endres vesentlig, men at endringen begrenses til å gjelde prosedyren. Legges tersklene for lavt for når prosedyren utløses, vil det kunne støte an mot den redaksjonelle frihet og forbudet mot forhåndssensur. Vi antar dog at det ikke er aktuelt.»

Medietilsynet er positiv til at det etableres en forhåndsgodkjenningsordning og slutter seg i hovedsak til de vurderingskriterier som skisseres. Om systemet for forhåndsgodkjenningen uttaler tilsynet:

«Medietilsynet forutsetter at den nærmere vurdering av om den aktuelle tjenesten NRK tilbyr oppfyller demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet, jf forslagets § 6-1 fjerde ledd, skal gjøres av Medietilsynet. Vi har i den anledning merket oss departementets merknader under pkt. 8, økonomiske og administrative konsekvenser, hvor det fremgår at forhåndsgodkjenning med NRKs medietjenester må antas å ville medføre økt ressursbruk hos Medietilsynet. Medietilsynet støtter forslaget som ble presentert i nevnte stortingsmelding om at Medietilsynet som en del av prosedyren skal legge opp til en høring av vurderingene for å sikre offentlighetshensyn. Det er viktig for legitimiteten av vurderingene at lisensbetalerne og konkurrenter for øvrig får mulighet til å komme med innspill.»

Til den konkrete vurderingen av om en tjeneste skal godkjennes uttaler TV 2:

«Når det gjelder den konkrete godkjenning av nye medietjenester som skal omfattes av allmennkringkasteroppdraget, er det viktig at det foretas inngående vurderinger av virkningene i forhold til eventuelle eksisterende, selvfinansierende tjenester. I den grad en sterk medieaktør som NRK får grønt lys til å starte tjenester finansiert av lisensmidler, er det en overhengende risiko for at dette kan få avgjørende negative virkninger for tjenester som er selvfinansierte. Dersom slike negative virkninger oppstår i praksis, vil vi anta dette vil være i strid med statstøtteregelverket selv om tiltaket skulle være forhåndsgodkjent etter en formell prosedyre.

Den overordnede rettesnoren bør være at NRK gjennom sine lisensmidler skal tilby tjenester som utgjør supplerende tillegg og kvalitativ merverdi sammenliknet med det markedet ellers frembringer.»

2.6 Departementets vurdering

Departementet ser ingen motsetning mellom å verne om den redaksjonelle friheten og å ha en etterrettelig prosedyre for å vurdere hvordan lisensmidler skal forvaltes. Ordningen med forhåndsgodkjenning verken endrer eller utfordrer prinsippet i kringkastingsloven § 6-3 om kringkastingssjefens ansvar for den løpende programvirksomheten. Departementet viser i denne forbindelse til redegjørelsen for forholdet mellom NRK-plakaten og NRKs redaksjonelle uavhengighet i St.meld. nr. 18 (2008-2009) NRK-plakaten - dekning av valg. Staten skal ivareta særskilte kulturpolitiske målsettinger og forvalte fellesskapets eierskap i NRK og må kunne legge overordnede føringer på hva lisensmidlene skal benyttes til. Disse føringene er nedfelt i NRK-plakaten, jf. blant annet St.meld. nr. 6 (2007-2008) NRK-plakaten. Noe for alle. Alltid. 4

Flere høringsinstanser er bekymret for at godkjenningsordningen vil stå i veien for en dynamisk utvikling av nye tjenester i regi av NRK. Departementet er opptatt av at NRK må ha mulighet til å utvikle nye tjenester og fortløpende kunne forholde seg til teknologiske endringer og nye medietrender. Av denne grunn bør terskelen for når forhåndsgodkjenning kreves, legges høyt. Som påpekt i St.meld. nr. 30 (2006-2007) pkt. 7.7 bør det kun være helt overordnede og prinsipielle spørsmål som skal underlegges forhåndsgodkjenning. Mindre justeringer i eksisterende tjenestetilbud må NRK kunne foreta uten å forelegge spørsmålet for myndighetene. Det samme gjelder dersom NRK ønsker å tilby en eksisterende tjeneste på en ny plattform. Dette vil i praksis ikke være en ny tjeneste, men utnytting av nye tekniske muligheter. Departementet anser også at NRK bør kunne gjennomføre pilotprosjekter og lignende uten å måtte søke forhåndsgodkjenning for disse. Konsekvensene av ordningen med forhåndsgodkjenning antas derfor å bli små for NRKs daglige drift.

Nærmere regler for ordningen vil bli fastsatt i forskrift, jf. forslag til ny § 6-1a tredje ledd. Forskriften vil bl.a. regulere nærmere når et krav om forhåndsgodkjenning utløses, hvilken prosedyre som skal følges og hvilke vurderingsmomenter som skal ligge til grunn. I forslaget til paragrafens andre ledd angis det hvilke overordnede hensyn som skal ivaretas. Det konkrete tiltaket må oppfylle demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet. Et avgjørende hensyn vil være at en ny tjeneste kan begrunnes ut fra NRKs allmennkringkasteroppdrag, slik dette fremgår av selskapsvedtektene og NRK-plakaten. Det følger av dette at dersom NRK får godkjent en ny medietjeneste, vil dette normalt ikke foranledige noe behov for å endre NRK-plakaten eller vedtektene. Nye NRK-tjenester som ikke kan begrunnes ved henvisning til disse dokumentene skal normalt ikke godkjennes.

I vurderingen bør det også tas hensyn til om den foreslåtte endringen kan få negative konkurransemessige konsekvenser, for eksempel i form av svekkede motiver for innovasjon og utvikling blant de kommersielle aktørene. Dersom det blir konstatert at en ny NRK-tjeneste kan ha slike konkurransemessige virkninger, kan den likevel bli godkjent dersom de samfunnsmessige gevinstene totalt sett veier tyngre.

Departementet legger til grunn at nye tjenester skal tilføre en merverdi i det totale eksisterende mediemarkedet. Det er samtidig viktig at NRK som allmennkringkaster gis mulighet til å nå ut til et bredest mulig publikum. Forutsetningen om merverdi må følgelig ikke oppfattes som en sperre mot at NRK tilbyr tjenester som også tilbys av kommersielle aktører. I mange tilfeller vil det kunne påvirke tjenestens utforming, og således ha en egenverdi, at tjenesten tilbys av en lisensfinansiert allmennkringkaster. Det faktum at det finnes liknende kommersielle tilbud på markedet, trenger derfor ikke innebære at en tjeneste i NRKs regi ikke vil kunne inneholde et element av økt samfunnsverdi. I tillegg har det en egenverdi at NRK har et bredt sammensatt tilbud som kan appellere til alle grupper i samfunnet.

Medietilsynet vil ha ansvaret for den praktiske gjennomføringen av testen. Tilsynet skal avgi en rådgivende uttalelse til departementet. Den endelige beslutningen om forhåndsgodkjenning tas av Kongen i statsråd.