5 Hjemmel for kontroll av abonnentsregistre mot NRKs register over lisensbetalere
5.1 Kort om lovforslaget
Departementet foreslår at NRK gis rett til å innhente opplysninger fra kunderegistrene til tilbydere av fjernsynsinnhold, samt å kontrollere de innhentede opplysningene mot lisensregisteret. Dette foreslås lovfestet i en ny § 8-5 i kringkastingsloven.
Det foreslås videre en endring i § 10-4 om tvangsmulkt for at Medietilsynet effektivt skal kunne håndheve regelen. Gjennom en henvisning til § 8-5 i § 10-4 gis tilsynet hjemmel til å ilegge tvangsmulkt i slike saker.
Ordningen ble opprinnelig varslet i St.meld. nr. 30 (2006-2007) kapittel 8.
5.2 Gjeldende rett
Det finnes i dag ingen særskilt hjemmel som tillater NRK å innhente abonnentopplysninger fra betal-tv-tilbydere og å kontrollere disse opp imot sitt lisensregister.
Departementet legger til grunn at innhenting og bruk av slike opplysninger, må anses som behandling av personopplysninger. Dette er regulert i lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven), jf. § 3. Loven oppstiller omfattende begrensninger for adgangen til å behandle personopplysninger mv.
Personopplysningsloven § 8 om begrensninger i retten til å behandle personopplysninger gjennomfører tilsvarende regler i EUs personverndirektiv, direktiv 95/467/EF, som Norge er forpliktet til å følge.
5.3 Høringsnotatet
I høringsnotatet drøftet departementet forholdsmessigheten og hensiktsmessigheten av å gi NRK rett til å innhente abonnentopplysninger fra betal-tv-tilbydere og bruke disse til kontrollformål. Hensikten vil utelukkende være å gi NRK mulighet til å føre kontroll med at de som har abonnement hos en av betal-tv-tilbyderne også betaler kringkastingsavgift. Både personvern- og konkurransemessige konsekvenser ble vurdert opp mot formålet og effektene av tiltaket. Departementet kom til at det er berettiget å hjemle en slik rettighet for NRK, forutsatt at personopplysningene behandles i samsvar med de krav som følger av personopplysningsloven.
Departementet foreslo derfor at NRK gis hjemmel i kringkastingsloven til å innhente opplysninger om betal-tv-tilbydernes abonnenter for å kontrollere opplysningene mot sitt lisensregister. En slik hjemmel ble foreslått tatt inn i ny bestemmelse, § 8-5 Kontroll av kunderegister, i kringkastingsloven. Det ble også foreslått at Medietilsynet gis hjemmel til å ilegge betal-tv-tilbyderne sanksjoner i form av advarsel, jf. kringkastingsloven § 10-2, eller tvangsmulkt, jf. § 10-4 ved overtredelse av bestemmelsen. Dette krever at også § 10-4 første ledd endres.
5.4 Høringsinstansenes syn
NRK støtter departementets forslag og uttaler:
«Med enhver avgiftsordning følger det et legitimt behov for kontrollmekanismer for å sikre oppfyllelse av avgiftsplikten. Utlevering og samkjøring av kunde-registre fra fjernsynsdistributører kan etter vårt syn vanskelig anses som et vesentlig inngrep i personvernet, sammenholdt med andre eventuelle kontrolltiltak.
Nærmere regler vil bli fastsatt i forskrift og vesentlige hensyn for de berørte parter vil da kunne hensyntas ved utformingen. Som presisert i forslaget til ny bestemmelse i kringkastingsloven § 8-5 annet ledd, vil opplysningene bare kunne benyttes til kontroll med eksisterende register over betaling av kringkastings-avgift. For ordens skyld vil vi i den sammenheng understreke at NRKs lisensregister ikke benyttes til andre formål enn innkreving av kringkastingsavgift.»
Både Datatilsynet, Get, Norsk Kabel-TV Forbund, Viasat, RiksTV og Telenor er skeptiske til forslaget på bakgrunn av personvernmessige hensyn.
Datatilsynet uttaler:
«Datatilsynet har forståelse for NRKs ønske om å inndrive samtlige avgiftspliktige krav, men mener at ytterligere kontrolltiltak basert på en omfattende registertilgang ikke er veien å gå for å oppnå en slik «null-visjon». I praksis innebærer forslaget innsamling og registerkobling av en stor del av Norges befolkning for å effektivisere kontroll av et lite mindretall.»
RiksTV viser til forskrift om radioforhandleres meldeplikt og påpeker:
«De aktuelle opplysningene synes således å komme NRK i hende uten at det er behov for innsyn i tilbyderens abonnementsregistre. Det foreslåtte inngrepet fremstår derfor som uforholdsmessig, i og med at formålet helt eller delvis kan oppnås på annen måte.»
Andre høringsinstanser påpeker konkurransemessige problemer aktualisert av NRKs eierskap i RiksTV. Konkurransetilsynet uttaler:
«Konkurransetilsynet mener det kan være uheldig å opprette en ordning som kan gi faktiske eller potensielle konkurrenter innsikt i hverandres virksomhet.»
Viasat uttaler:
«Innen betalings-TV-markedet er kunderegisteret en distributørs viktigste aktivum og selve grunnlaget for virksomheten. Lovforslaget innebærer satt på spissen at disse distributørene pålegges å gi fra seg dette, vederlagsfritt, til en annen aktør på markedet.»
Ved siden av disse prinsipielle problemstillingene setter flere høringsinstanser spørsmålstegn ved om distributørene faktisk besitter den informasjonen NRK etter forslaget vil kunne kreve tilgang til.
Get uttaler:
«Selv om en slik plikt til utlevering av abonnentregistre blir pålagt, vil det i praksis ikke være mulig for Get å gi mer enn delvise oversikter over Gets kunder.
En eventuell plikt til utlevering av abonnentregistre kan Get derfor bare delvis oppfylle, og nøyaktigheten av opplysningene vil være usikker, samtidig som unøyaktighetene vil øke over tid.»
RiksTV påpeker på sin side at de ikke har opplysninger om kunder som kun mottar NRKs ukrypterte signaler via en mottaker som ikke forutsetter registrering hos RiksTV, samt at forslaget vil medføre merarbeid og kostnader for distributørene.
5.5 Departementets vurdering
NRK må gis effektive virkemidler til bruk for innkreving av lisensmidlene. I dag kontrollerer NRK sitt lisensregister opp mot informasjonen de får fra forhandlere og det sentrale folkeregisterets opplysninger. Likevel er det estimerte tallet på «tjuvseere» på 11 prosent. Dette indikerer klart at meldeplikten for forhandlere og opplysningene i Folkeregisteret ikke er nok alene. En relativt stor gruppe potensielle lisensbetalere blir ikke plukket opp. Kombinasjonen av forhandlernes lister, Folkeregisteret og opplysningene fra betal-tv-tilbyderne ventes å heve kvaliteten på opplysningene ettersom det skapes et mer fullstendig bilde av hvem som har utstyr for å motta fjernsyn. Slik vil NRK ventelig fange opp flere av dem som urettmessig ikke betaler lisensen. Det kan også forventes at kvaliteten på opplysningene hos NRK Lisensavdelingen blir mer korrekt og at innkrevingen av avgiften kan bli mer presis. Departementet fastholder derfor at NRK bør gis hjemmel til å innhente og bruke kundeopplysninger fra betal-tv-tilbyderne for å kontrollere om kundene betaler kringkastingsavgift.
Departementet vil presisere at det kun er tale om et begrenset sett med opplysninger som NRK kan kreve utlevert og at det vil ligge klare begrensninger på NRKs bruk av disse. Bare navn og adresse skal deles, og opplysningene kan kun brukes til kontroll mot NRKs eget register. Behandlingen av opplysningene må dessuten skje i samsvar med de krav som følger av personopplysningsloven. Personvernhensyn er følgelig godt ivaretatt.
Den strenge angivelsen av hvilket formål opplysningene kan benyttes til er også en sikkerhet for at det ikke vil oppstå konkurransemessige problemer. NRK kan ikke benytte opplysningene til noe annet enn lisensinnkreving. Selskapet kan følgelig ikke nyttegjøre seg dem i sin øvrige virksomhet som henholdsvis kringkaster eller medeier i betal-tv-selskap. Taushetspliktsreglene i forvaltningsloven gjelder dessuten for NRK når selskapet utfører oppgaver på vegne av det offentlige, typisk innkreving av en avgift. Departementet legger opp til at det i lovbestemmelsen slås fast at NRK skal sikre at tilgang til opplysningene begrenses til ansatte med tjenstlig behov for slik tilgang. Departementet forutsetter følgelig at NRK har interne rutiner som sikrer at kun personer knyttet til NRK Lisensavdelingen gis innsyn i opplysningene fra betal-tv-tilbyderne.
Enkelte høringsinstanser mener at opplysningene betal-tv-tilbyderne sitter med ikke gir fullstendig informasjon om deres kundemasse. Departementet har ikke grunnlag for å betvile dette, men legger til grunn at også ufullstendig informasjon vil bidra til å lette NRKs kontroll med innbetaling av kringkastingsavgiften. Departementet antar at den tekniske utvikling, blant annet digitalisering og utbredelse av bestillingstjenester, på sikt vil kunne gi betal-tv-tilbyderne bedre oversikt over egne kunder.
Sammenstilling og overføring av kundeopplysninger til NRK vil, avhengig av hvordan og hvor ofte det gjøres, påføre betal-tv-tilbyderne visse kostnader. Spørsmålet om kompensasjon for dette bør løses gjennom avtaler mellom NRK og aktørene. Departementet er kjent med at det finnes en avtale mellom NRK og Elektronikkbransjen om kompensasjon av forhandlernes utgifter i forbindelse med meldeplikten.