5 Valg av fremtidig organisering

5.1 Generelt om høringen

Som nevnt i kapittel 2 ba departementet i høringsnotatet (datert 12.02.02) om høringsinstansenes syn på fire alternative modeller for fremtidig organisering av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet. De fire modellene som ble presentert var:

• Fortsatt fylkeskommunalt ansvar (den fylkeskommunale modellen)

• Samlet overføring av oppgavene fra fylkeskommunen til kommunene (den kommunale modellen)

• Samlet overføring av oppgavene fra fylkeskommunen til staten (den statlige modellen)

• Delvis overføring av oppgavene fra fylkeskommunene til staten og delvis overføring til kommunene (ansvarsdelingsmodellen). Denne modellen gjelder bare for oppgavene på barnevernområdet fordi det ikke er mulig å dele fylkeskommunens oppgaver på familievernområdet mellom to nivåer.

I dette kapitlet redegjøres det for de fire alternative modellene og for høringsinstansenes syn på disse. I det følgende redegjøres det først generelt om høringen. Dernest redegjøres det nærmere for den fylkeskommunale modellen i kapittel 5.2, den kommunale modellen i kapittel 5.3, ansvarsdelingsmodellen i kapittel 5.4 og den statlige modellen i kapittel 5.5.

Det har til sammen kommet inn nærmere 200 høringsuttalelser. En del av høringsinstansene har uttalt seg både om barnevernet og familievernet, mens andre bare har uttalt seg om en av tjenestene.

153 høringsinstanser har uttalt seg om organiseringen av barnevernet. Av disse har 127 tatt standpunkt til valg av modell. 19 høringsinstanser går inn for den fylkeskommunale modellen, 11 går inn for den kommunale modellen, 10 går inn for ansvarsdelingsmodellen mens 87 vil ha en statlig modell. 26 høringsinstanser har uttalt seg uten å ha tatt klart stilling til modellvalg.

111 høringsinstanser har uttalt seg om organiseringen av familievernet. Av disse går 13 instanser inn for den fylkeskommunale modellen, 11 går inn for den kommunale modellen, mens 78 vil ha en statlig modell. 6 høringsinstanser har ikke tatt klart stilling til hvilken modell som foretrekkes. Som nevnt ovenfor er ansvarsdelingsmodellen ikke aktuell på familievernområdet.

Justisdepartementet, fylkesmannen i Tromsog Sysselmannen på Svalbard har hatt merknader til modellvalget sett i forhold til lovenes anvendelse på Svalbard. Det følger av barnevernloven § 1-2 annet ledd at Kongen kan gi forskrifter om lovens anvendelse på Svalbard. Slike forskrifter er gitt og de nødvendige endringer vil bli sendt på høring etter at Stortinget eventuelt har sluttet seg til forslaget om statlig overtakelse. Også etter familievernkontorloven har Kongen hjemmel til å gi forskrifter om lovens anvendelse på Svalbard, jf. familievernkontorloven § 14.

5.2 Den fylkeskommunale modellen

5.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Både på barnevernområdet og familievernområdet innebærer den fylkeskommunale modellen at dagens ansvars- og oppgavefordeling opprettholdes. På barnevernområdet innebærer dette alternativet at oppgaver og ansvar fortsatt blir delt mellom styringsorganer på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. På familievernområdet innebærer denne modellen at sektoransvaret forblir delt mellom statlige og fylkeskommunale styringsorganer.

Fylkeskommunens ansvar og oppgaver på barnevernområdet har i hovedsak vært de samme siden inngangen til 1980-tallet. Da gjeldende barnevernlov ble forberedt og senere vedtatt i 1992, var det ingen uenighet om at barneverninstitusjonene skulle være et fylkeskommunalt ansvar. I Ot.prp. nr. 44 (1991-92) Om lov om barneverntjenester og Innst.O. nr. 80 (1991-92) er andre alternativer ikke vurdert eller omhandlet. Det var heller ingen uenighet om å opprettholde fylkeskommunens ansvar for rekruttering og formidling av fosterhjem slik dette er nedfelt i gjeldende lovs § 2-3 tredje ledd. Etter samme bestemmelse har fylkeskommunen også ansvaret for opplæring og generell veiledning av fosterforeldre.

Familievernet har bare vært et lovfestet fylkeskommunalt ansvar siden 1998. I lovens forarbeider (Ot prp. nr. 6 (1996-97)) ble det vist til at det var ett til seks familievernkontorer i hvert fylke, og at dette gjør tjenesten velegnet for fylkeskommunal forvaltning. Videre fremgår det at en av begrunnelsene for å legge forvaltningsansvaret til fylkeskommunen, var at familievernet har mange tilknytningspunkter til annenlinjetjenestene i helse- og sosialsektoren og burde sees i sammenheng med disse. Det ble også lagt vekt på at fylkeskommunen ville kunne se helheten i familieverntjenesten i fylket og vurdere den samlede kapasiteten som de offentlige og de kirkelige/private kontorene utgjør, i forhold til behovene i det enkelte fylket. Videre ble det understreket at fylkeskommunen ville kunne ta ansvar for en god faglig utvikling av familievernet som en enhetlig tjeneste.

Nye rammebetingelser for fylkeskommunalt ansvar

Det ble i høringsnotatet vist til Stortingets behandling av innstillingen om oppgavefordelingen mellom kommune, fylke og stat (St. meld. nr. 31 (2000-2001)). Der ble fylkeskommunens fremtidige rolle inngående diskutert, herunder spørsmålet om det er behov for å opprettholde et selvstendig folkevalgt forvaltningsnivå mellom stat og kommune. Et sentralt ankepunkt mot dagens fylkeskommune har vært at den mangler folkelig oppslutning og legitimitet. I den generelle debatten om fylkeskommunens plass i forvaltningen har det også vært hevdet at i et land med bare 4.5 millioner mennesker er det ikke behov for tre forvaltningsnivåer, og at statlig overtakelse av ansvaret for sykehusene vil gjøre at det fylkeskommunale nivået blir overflødig.

Stortingsflertallet ga sin tilslutning til at det fortsatt skal være tre folkevalgte nivåer; stat, region og kommune. Den «nye» fylkeskommunen skal i første rekke ha ansvar for oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering, og skal derved styrke sin rolle som regional utviklingsaktør, mens den tjenesteytende siden skal nedtones. I forbindelse med stortingsbehandlingen om oppgave- og ansvarsfordelingen gikk et flertall inn for statlig overtakelse av sykehusene, men det ble i denne omgang ikke tatt konkret stilling til nivåforankringen av de tjenestene som omtales som «fylkeskommunens sosialtjenester» (barnevern, rusmiddelomsorg og familievern). Det ble holdt åpent som en mulighet blant flere at fylkeskommunen fortsatt skulle ha ansvar for disse oppgavene.

De nye retningslinjene for oppgavefordeling innebærer at hensynet til det lokale selvstyret, som forankres i verdiene frihet, demokrati og effektivitet, utgjør et legitimitetsgrunnlag for kommuner og fylkeskommuner, og for at oppgaver plasseres på disse nivåene. I begrepet demokrati - relatert til det kommunale selvstyret - ligger det at innbyggernes engasjement i løsningen av lokale/regionale utfordringer både er en verdi i seg selv, og et virkemiddel for demokrati i samfunnet. Frihet innebærer både frihet fra statlig styring, og frihet til å ta initiativ og velge løsninger tilpasset lokale/regionale forutsetninger og behov. Effektivitetsverdien ved det lokale selvstyret bygger bl.a. på vurderinger om at kommuner og fylkeskommuner er best egnet til å formidle offentlige velferdsgoder på en effektiv måte. Tanken er at kommunesektoren kan tilpasse tjenestetilbudet til lokale preferanser og lokale kostnadsforhold på en bedre måte enn det staten kan. Dette «desentraliseringsteoremet» uttrykkes i retningslinjen om at oppgaver bør legges til lavest mulig effektive nivå. Det vil si det nivået som gir størst samfunnsøkonomisk effektivitet.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at et av fortrinnene ved det fylkeskommunale nivået, er at en rekke oppgaver av hensyn til stordriftsfordeler løses mest effektivt med et større befolkningsgrunnlag enn de fleste kommuner har i dag. Dels er det oppgaver som angår, eller har virkning for, et større område enn den enkelte kommune, og som derfor trenger kommuneoverskridende beslutninger. Dels dreier det seg også om oppgaver som krever større ressursmessige løft med hensyn til økonomi, kompetanse og personell enn hva den enkelte kommune alene vil kunne mobilisere. Dette er hensyn som tidligere har vært tillagt stor vekt når nivåplasseringen av oppgaver på barnevern- og familievernområdet har blitt vurdert, og som fortsatt er like relevante.

Det er fremfor alt overføring av eierskap og ansvar for alle spesialisthelsetjenester til statlige helseforetak fra 1. januar 2002, som har lagt nye føringer for organiseringen av barnevernet og familievernet. Regjeringen fremmet den 11. oktober 2002 en odelstingsproposisjon med forslag om overføring av fylkeskommunens ansvar for spesialiserte tjenester for rusmiddelmisbrukere som systematisk hører inn under spesialisthelsetjenesten, samt eieransvaret for institusjoner som yter slike tjenester, til staten ved de regionale helseforetakene, jf. Ot.prp.nr 3 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. og i enkelte andre lover. De aktuelle reformene innebærer en radikal innsnevring i spekteret av tjenesteytende oppgaver på fylkeskommunalt nivå. De positive egenskapene som kan knyttes til at folkevalgte representanter innenfor hvert fylke foretar avveininger og prioriteringer mellom ulike sektorer og hensyn, blir mindre relevante når de fleste tjenester på helse- og sosialområdet overføres til andre forvaltningsnivåer.

Muligheten for å ta ut en effektiviseringsgevinst ved å tillate variasjon i tjenestesammensetningen fylkeskommunene imellom er allerede i utgangspunktet svært begrenset. For de fylkeskommunale oppgavene på barnevern- og familievernområdet vil det være lite rom for lokalpolitisk skjønn knyttet til organiseringen og selve tjenesteutøvelsen. Innholdet i tjenestene er, og bør være, basert på faglige standarder og skjønn, samt sentralt fastlagte kvalitetskrav. På barnevernområdet er fylkeskommunen også forpliktet til å velge løsninger som sikrer at strenge krav til rettsvern blir etterlevd.

Et virkemiddel for samordning og avveining mellom ulike sektorer og hensyn er å sørge for at oppgaver som krever stor grad av faglig eller administrativ koordinering, legges til samme forvaltningsnivå (eller samme organisasjon). Samme hensyn kan gjøres gjeldende for oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne. Barne- og ungdomspsykiatrien og deler av rusmiddelomsorgen er viktige samarbeidspartnere for barnevernet. Familievernet har også behov for samarbeid med spesialisthelsetjenesten, særlig når det gjelder fagutvikling. Barne- og familiedepartementet la i høringsnotatet til grunn at overføring av ansvaret for spesialisthelsetjenesten til de statlige helseforetakene derfor reiser spørsmål om hvordan samarbeidet mellom barnevernet og familievernet og spesialisthelsetjenesten skal videreføres og videreutvikles. Departementet la videre til grunn at hensynet til barnevernets og familievernets samarbeidsbehov med tjenester som er lagt til helseforetakene, kan tale mot fortsatt fylkeskommunal organisering også av disse tjenestene.

Aktuelle utfordringer og problemer i det fylkeskommunale barnevernet

I høringsnotatet pekte departementet på en del aktuelle utfordringer og problemer knyttet til dagens fylkeskommunale barnevern. Ved plassering av barn utenfor hjemmet har fylkeskommunen et ansvar for å bistå kommunene etter anmodning fra kommunene. Slik bistand kan gå ut på å gi kommunene kvalifisert veiledning for å finne frem til egnet plassering for det enkelte barn. Dersom slik bistand skal fungere etter intensjonen, må fylkeskommunen ha et tilstrekkelig godt utbygget tiltaksapparat og kompetanse og kunnskap om de tiltakene som finnes. I høringsnotatet ble det lagt til grunn at det er mangler ved fylkeskommunens bistand til kommunene, og at dette dels skyldes et for dårlig utbygget tiltaksapparat og dels mangelfull kunnskap om og oppfølging av de tilbudene som finnes.

Det ble i høringsnotatet vist til at det i dag ikke er et likeverdig institusjonstilbud i hele landet, og at det fylkeskommunale tilbudet er særlig mangelfullt når det gjelder tiltak for barn og unge med alvorlige atferdsvansker. Ingen fylkeskommuner har etablert et tilstrekkelig stort og differensiert institusjonstilbud for denne gruppen barn og unge. Dette har ført til en sterk fremvekst av private institusjoner som ikke er innpasset i fylkeskommunens institusjonsplaner. Mange av disse tiltakene eies og drives på kommersiell basis av private aktører, og finansieringen skjer ved at fylkeskommunene kjøper enkeltplasser. De private institusjonene utgjør i mange tilfelle et nødvendig og godt supplement til de offentlige institusjonene. Etter gjeldende rett er det imidlertid ingen godkjenningsordning for barneverninstitusjoner. Det har vært opp til fylkeskommunene å vurdere om de institusjonene som benyttes er gode nok til de ulike formålene. Det er en kjensgjerning at fylkeskommunen ikke har foretatt tilstrekkelige undersøkelser eller ført tilstrekkelig kontroll med de private tiltakene de kjøper enkeltplasser i. I pkt. 14.8.2 i NOU 2000:12 Barnevernet i Norge gir Befringutvalget en beskrivelse av det faglige innholdet i institusjoner for barn og unge med alvorlige atferdsvansker. Det pekes bl.a. på at det finnes få beskrivelser av faglig innhold i de tilbud ungdom med alvorlige atferdsvansker mottar ved barneverninstitusjonene. Når det gjelder effekt av institusjonsopphold heter det i pkt. 14.8.5:

«Undersøkelser har vist at forskjellige grupper profitterer på forskjellige kvaliteter ved et tilbud (Eklund og Hansson, 1997). På bakgrunn av en uhensiktsmessig blanding av ungdommer med forskjellige problemer i nesten alle særtiltakene, konkluderte Benedictow (1996) med at det er vanskelig å se at det er mulig å skape et hensiktsmessig spesialisert opplegg for de aller mest atferdsvanskelige ungdommene. Dette vanskeliggjør også tilpasning mellom den enkelte ungdommens behov og institusjon. Tilpasning vanskeliggjøres ytterligere av manglende beskrivelser av institusjonenes faglige innhold.

Ogden konkluderer i en kunnskapsstatus (1999) med at gjennomgang av nordiske publikasjoner om tiltaksevaluering viser betydelig mangel på forskning som evaluerer effekten av tiltak for barn og unge, og som belyser sammenheng mellom tiltaksprosesser og resultater. Manglende faglig forsvarlige evalueringer fører til at det iverksettes en rekke tiltak for barn og unge som en ikke kjenner virkningene av, og der det heller ikke foregår noen form for systematisk resultatkontroll. Dermed vet en ikke om det ene tiltaket er bedre enn det andre, eller om barna kommer bedre ut dersom en ikke setter inn tiltak i det hele tatt. Mange institusjoner som tilsynelatende har relevante tilbud, er privat eid. Basert på eksisterende undersøkelser vet en lite om hva disse tilbudene omfatter, og mangel på standardiserte beskrivelser av arbeidsmetoder vanskeliggjør valide sammenligninger av forskjellige programmer. Det er behov for systematisering av eksisterende kunnskap om hva som er brukbare tilbud til spesifikke grupper. Det er også behov for empiriske undersøkelser for å teste hypoteser om trekk ved ungdommene, tiltaksinnhold og resultat. Slik dette området i dag fungerer, er det grunnlag for å si at disse tiltakene for en stor del har preg av en perspektivløs prøving og feiling, noe som er både faglig og etisk uholdbart.»

De private tiltakene som tar i mot ungdom med atferdsvansker er konsentrert om et mindre antall fylker. Små fylker, som Vestfold, Østfold og Aust-Agder, har en uforholdsmessig stor andel av plassene. De private tiltakene som er lokalisert i disse fylkene tar i mot ungdom fra hele landet, noe som igjen har ført til at mange ungdommer blir plassert i andre fylker og andre landsdeler enn der de hører hjemme. I NOU 2000:12 Barnevernet i Norge er det som eksempel vist til at det i november 1999 var plassert 53 ungdommer i private barneverntiltak i Aust-Agder. Ingen av disse ungdommene kom fra dette fylket, men fra Oslo, Akershus og Hordaland.

Det er særlig når det gjelder tiltak for barn og unge med alvorlige atferdsvansker at det er et stort behov for en styrket og systematisk innsats. De manglene mange av disse tiltakene lider av i dag, er et alvorlig rettssikkerhetsproblem. De barn og unge som har behov for denne type tiltak er i en svært utsatt situasjon, og feilplasseringer kan i verste fall føre til at ungdommen utvikler ytterligere problematferd. Det må føres en langt bedre faglig kontroll med de private tiltakene, og det faglige opplegget må vurderes grundig før barn blir plassert der. I høringsnotatet la derfor Barne- og familiedepartementet til grunn at det uavhengig av fremtidig organisasjonsmodell bør innføres en godkjenningsordning knyttet til spesifikke kvalitetskrav. Et slikt forslag ble sendt på høring i mars 2001 og fikk bred støtte fra høringsinstansene. I Ot.prp. nr. 103 (2000-2001) ble et forslag til lovendringer fremmet for Stortinget av regjeringen Stoltenberg. Forslaget ble samme høst trukket tilbake av regjeringen Bondevik på bakgrunn av utredningen om fremtidig organisering og behovet for å se disse spørsmålene i sammenheng.

Departementet la videre til grunn at det også er behov for forbedringer når det gjelder fylkeskommunens fosterhjemsvirksomhet, særlig den del av virksomheten som er knyttet til fosterhjem som tar i mot barn og unge med alvorlige atferdsvansker. Det har for det første vært stilt spørsmål ved om de fosterhjemmene som benyttes i tilstrekkelig grad har slike «særlige forutsetninger» som loven krever. For det andre er det forhold som tyder på at fosterhjemmene ikke får den bistand og støtte som de er avhengige av for å makte den oppgaven de er satt til å utøve, fordi fylkeskommunene ikke har klart å bygge opp et tilfredsstillende støtte- og beredskapsapparat.

Det er også visse problemer knyttet til virksomheter for foreldre og barn (mødrehjem). I de færreste fylker er det et tilstrekkelig befolkningsgrunnlag for slike institusjoner. Disse institusjonene (som i det vesentligste er private) vil derfor ha behov for å inngå avtaler med flere fylker for å kunne basere seg på sikker drift. Det har vist seg at mange fylker vegrer seg mot å inngå slike avtaler, noe som igjen fører til mangel på slike tilbud mange steder i landet.

Dagens ansvars- og oppgavefordeling på barnevernområdet bryter med det finansielle ansvarsprinsipp som generelt er anbefalt innenfor offentlig forvaltning. Fordi det er kommunen som tar initiativet til plassering i tiltak utenfor hjemmet, som fylkeskommunen har ansvaret for å drive og finansiere, påføres fylkeskommunen utgifter som ikke nødvendigvis står i et rimelig forhold til den innflytelse fylkeskommunene har på beslutningene.

Presset på det fylkeskommunale tiltaksapparatet har blitt større de senere årene. I perioden fra 1993 har oppgavene knyttet til både fosterhjemmene og institusjonsvirksomheten økt betraktelig og kostnadene er fortsatt stigende. Institusjonsvirksomheten er særlig kostnadskrevende, men også alternative tiltak, i form av forsterkede fosterhjem, trekker store ressursser.

Aktuelle utfordringer og problemer i familievernet

Ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 15 (1992-93) Familievernet, Oppgaver og forvaltning, pekte forbruker- og administrasjonskomiteen på at en fylkeskommunal tilknytning kunne innebære et svært ulikt tilbud fra fylke til fylke (Inns.S. nr. 157 (1992-93)). Det er kort tid siden lov om familievernkontorer trådte i kraft, og det er ennå ikke foretatt noen evaluering av den forvaltningsløsningen som ble valgt. I en evaluering av familievernet som ble lagt frem i 1998 (NIBR 1998:3) ble det imidlertid påvist store forskjeller mellom kontorene når det gjelder kapasitet, tilgjengelighet, prioriteringer og effektivitet. I rapporten ble det påvist at antall klientsaker per behandlerårsverk varierte sterkt mellom kontorene. Også fordelingen av tid brukt på ulike oppgaver varierte mellom kontorene, bl.a når det gjaldt hvor mye tid de enkelte kontorer brukte til møter med andre instanser. Enkelte kontor hadde en lav profil og var lite kjent i befolkningen og i andre deler av hjelpeapparatet.

I de store byene er presset på familievernkontorene stort. Departementet la derfor i høringsnotatet til grunn at det fortsatt er behov for å styrke og samordne tjenesten. Det at nye grupper oppsøker familievernkontorene, samt de store endringer i samfunnsutviklingen og i samlivs- og familieformer, tilsier at familievernet må drive en bevisst fagutvikling for å kunne møte de utfordringer tjenesten stilles overfor. Det er bl.a. behov for økt kompetanse på mekling i saker der det er høyt konfliktnivå mellom foreldrene. Det er også nødvendig å øke kompetansen i forhold til familier med spesielle behov, og å styrke arbeidet med informasjon og formidling av familievernets tjenester, både overfor andre etater og til almenheten generelt. Som en spesialtjeneste bør familievernet også være på høyde med stadig omstrukturering og utvikling i resten av hjelpeapparatet.

Nye brukerbehov gjør det også særlig viktig å bruke kompetansen som andre tjenester innehar. På den måten vil familievernet selv stå bedre rustet til å ta imot disse gruppene, som for eksempel barn med funksjonshemninger. Samtidig skal familievernet være en viktig samarbeidspartner og leverandør av faglig kompetanse til andre deler av hjelpeapparatet.

Som et ledd i kompetanseutviklingen i familievernet er det derfor ønskelig at samarbeidet med andre tjenester styrkes. Også for å skape et helhetlig forebyggende tilbud til foreldre og barn er det et mål å øke familievernets samarbeid med andre offentlige tjenester; både fylkeskommunale og kommunale, samt frivillig sektor. Dette gjelder bl.a. helsestasjoner, lokalt barnevern, barnehager, foreldreveiledningstiltak og samlivstiltak. Det er således behov for en systematisk og sentralt koordinert faglig utvikling og kompetanseheving i familievernet. Barne- og familiedepartementet har derfor laget en kompetanseplan for familievernet. Planen skal vurderes og oppdateres regelmessig.

5.2.2 Høringsinstansenes syn - barnevern

Bare 19 av de til sammen 153 høringsinstansene som har avgitt høringsuttalelse, går inn for fortsatt fylkeskommunalt ansvar på barnevernområdet. Åtte av disse er fylkeskommuner og syv er kommuner. De øvrige høringsinstansene som går inn for fortsatt fylkeskommunalt ansvar er Kommunenes Sentralforbund, Norsk helse- og sosiallederlag, YS og Barnevernets utviklingssenter på Vestlandet. En del av de høringsinstansene som går inn for fylkeskommunalt ansvar, gjør det fordi de ikke fullt ut kan slutte seg til de øvrige foreslåtte modellene eller mener at en eller flere av disse ikke er godt nok utredet. Kommunenes Sentralforbund mener at det på noe sikt kan være aktuelt å samle hele driftsansvaret for barnevernet (og familievernet) på ett forvaltningsnivå ved å legge ansvaret til kommunene, men mener at dette bl.a. forutsetter at kommunene må gis rimelig tid til å forberede seg, for eksempel via ulike forsøk. Når det gjelder fortsatt fylkeskommunalt ansvar heter det bl.a. i høringsuttalelsen:

«Fylkeskommunalt ansvar er fortsatt en tilfredsstillende løsning, og en løsning som har vist seg å fungere. Fylkeskommunene har tatt et aktivt ansvar for barnevernet og familievernet. Fylkeskommunene har gitt fylkesbarnevernet et faglig løft. Fylkeskommunene tredoblet i perioden 1993-2000 ressurstilførselen (målt i løpende krone-verdi) til barnevernet - en økning som ikke har vært kompensert økonomisk fra statens side.»

Norsk Helse- og Sosiallederlaggår inn for den fylkeskommunale modellen i påvente av en nærmere utredning av den kommunale modellen. I høringsuttalelsen heter det bl.a.:

«Den modellen som etter NHSL's mening er den mest interessante - kommunal overtakelse av fylkeskommunens oppgaver - er dessverre utredet minst. På tross av noen betenkeligheter knyttet til kommunestørrelse og befolkningsgrunnlag, samt vanskeligheter med å etablere gode interkommunale samarbeidsordninger, er det vår prinsipielle holdning at fylkeskommunens oppgaver innenfor barne- og familievernet bør overføres til kommunene. Vi hadde derfor sett det som svært ønskelig at nettopp denne modellen hadde vært utredet langt grundigere. Vi vil sterkt anbefale at dette blir gjort. I påvente av en slik utredning bør en opprettholde den fylkeskommunale modellen med nåværende ansvars- og oppgavefordeling.»

Ikke alle høringsinstansene er enige i høringsnotatets beskrivelse av manglene i det fylkeskommunale barnevernet. Dette gjelder bl.a. enkelte kommuner som gir uttrykk for at de har vært godt fornøyd med den bistand de har fått fra fylkeskommunene. Kommunenes sentralforbund uttaler bl.a.:

«Høringsnotatets negative vurderinger av fylkeskommunens ivaretakelse av barnevernansvaret er uten dekning og dokumentasjon i realitet. Det er en grovt urettferdig nedvurdering av en fylkeskommunal innsats, som på en avgjørende måte har sikret barn i alle deler av landet rett hjelp til rett tid. På samme måte er høringsnotatets spekulasjoner om at fylkeskommunene heretter «vil rette sin oppmerksomhet og kompetanse mot andre sektorer og utfordringer» udokumenterte påstander.»

Mange av høringsinstansene er helt eller delvis enige i høringsnotatets beskrivelse av manglene i det fylkeskommunale barnevernet og oppgir dette som en del av begrunnelsen for å ønske en annen oppgavefordeling enn dagens. Dette gjelder bl.a. en forholdsvis stor andel av de kommunene som har avgitt uttalelse.

Asker kommune uttaler bl.a.:

«Vår oppfatning og vårt utgangspunkt i denne saken er , i samsvar med departementets, at fylkeskommunen ikke har evnet å etablere et tilstrekkelig stort og differensiert tilbud av barneverninstitusjoner, særlig i forhold til ungdom med alvorlige atferdsvansker, herunder i forhold til barn med sammensatt problematikk (elementer av omsorgsbehov, psykiatri og/eller rus). Heller ikke den bistanden fylkeskommunen er pålagt å yte kommunene ved plassering av barn utenfor hjemmet, har etter vår oppfatning vært tilfredsstillende. I forhold til fylkeskommunens rekruttering og formidling av fosterhjem er situasjonen i dag den at vårt kontor gjør mye av dette arbeidet selv.»

Ørsta kommune uttaler:

«I Møre og Romsdal er det vår erfaring at tiltaksapparatet ikke fungerer godt nok i høve dei utfordringane ein møter i kommunane. Tiltaka ein endar opp med i ulike saker synest vere meir styrt av kva tiltak «som fins», enn dialog på tilrettelegging av behov. Tiltaksapparatet er dårleg differensiert og synest ikkje henge godt nok med i den problemutviklinga ein ser på det lokale planet. Av eige erfaring veit ein at det er store ulikskapar fylka i mellom. Vi meiner at denne modellen ikkje lenger er eigna til å møte stadig aukanda kompleksitet og krav til fleksibilitet i barnevernsakene.»

5.2.3 Høringsinstansenes syn - familievern

Bare 13 av de 113 høringsinstansene som har uttalt seg om fremtidig organisering av familievernet, går inn for fortsatt fylkeskommunalt ansvar. Av disse er syv fylkeskommuner og tre kommuner. De tre øvrige er Kommunenes Sentralforbund, YS og Norsk Helse- og Sosiallederlag. Ingen av de familievernkontorene som har uttalt seg går inn for fortsatt fylkeskommunalt ansvar. Mange av disse begrunner sitt standpunkt med at familievernet bør organiseres på samme forvaltningsnivå som spesialisthelsetjenesten.

5.3 Den kommunale modellen

5.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I departementets høringsnotat beskrives den kommunale modellen slik at de fylkeskommunale oppgavene på barnevern- og familievernområdet overføres til kommunal sektor.

Under forberedelses- og vedtaksprosessen for gjeldende barnevernlov ble det ikke eksplisitt vurdert om kommunene skulle overta det fylkeskommunale ansvaret på barnevernområdet. Men i NOU 1985:18 Lov om sosiale tjenester m.m., som utgjør tidlige forarbeider til gjeldende barnevernlov, drøftet Sosiallovutvalget kort fordeler og ulemper ved et eventuelt kommunalt ansvar for bl.a. barneverninstitusjonene. Det ble bl.a. vist til at ønsket om små institusjoner i nær tilknytning til klientens hjemmemiljø kunne være et argument for å revidere det fylkeskommunale ansvaret for institusjonene. Det ble antatt at en slik målsetting ville være enklere å realisere dersom ansvaret for institusjonsdriften ble forankret i kommunene. Det ble videre vist til at et kommunalt ansvar ville sikre bedre samordning av tiltak i og utenfor institusjon i forhold til den enkelte klient. På den annen side viste utvalget til at de fleste kommuner er små, at små kommuner sjelden har tilstrekkelig klientgrunnlag for å drive bl.a. barneverninstitusjoner, og at samarbeid mellom kommuner erfaringsmessig er vanskelig å få til. Sosiallovutvalget konkluderte etter dette med at fylkeskommunalt ansvar for barneverninstitusjonene burde opprettholdes, og dette fikk som nevnt tilslutning både i departementet og senere i Stortinget.

Retningslinjer for desentralisering

Departementet viste i høringsnotatet til at i forbindelse med behandling av St. meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling, har Stortinget forpliktet seg til at endringer i den statlige styringen og oppgavefordelingen skal bidra til å styrke kommunenes stilling i forvaltningen. Dette begrunnes med at innbyggernes identitet og tilhørighet til kommunene gjennomgående er sterk, og at kravene til nærhet og dialog, sammen med behovet for lokale tilpasninger, gjør at kommunene bør stå sentralt i gjennomføringen av viktige samfunnsoppgaver. Kommunene skal gis større frihet til å løse eksisterende oppgaver, samtidig som nye oppgaver desentraliseres fra staten eller fra fylkeskommunen.

Barne- og familiedepartementet fremholdt i høringsnotatet at argumenter som kan tale for overføring av ansvaret for oppgavene i det fylkeskommunale barnevernet og familievernet til primærkommunen er lokaldemokratiske hensyn knyttet til selvstyre og deltakelse.

På barnevernområdet er kommunen allerede i dag den viktigste aktøren. I høringsnotatet ble det pekt på at dersom alt utøvende ansvar kunne samles på kommunalt nivå, ville forvaltningsstrukturen bli enklere og mer oversiktlig. Denne løsningen ville dessuten være i samsvar med det finansielle ansvarsprinsippet, dvs. at det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave også skal ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen.

Et samlet kommunalt ansvar for finansiering og utforming av tiltaksapparatet i den kommunale barneverntjenesten ville kunne være en stimulans til bedre utnyttelse av de samlede ressursene. Det ville da bli lettere å se sammenheng mellom forebygging, hjelpetiltak og mer spesialiserte tjenester, og gi større lokal frihet til å prioritere innsatsen ut fra en helhetlig vurdering. Dessuten ville berøringsflatene mellom barnevern og familievern bli tydeligere.

Effektiviseringsgevinster ved desentralisering av oppgaver og myndighet til kommunene forutsetter at kommunen har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å formidle de offentlige velferdsgodene på en effektiv måte. Selv om kommunene i løpet av de siste tiårene har fått ansvar for stadig flere og mer krevende oppgaver i det norske velferdssamfunnet, har kommuneinndelingen i hovedsak ligget fast. Som kjent er det i alt 434 kommuner i landet, med svært varierende innbyggertall. Bare 10 kommuner har over 50 000 innbyggere, og over halvparten har under 5 000 innbyggere. Per 1. januar 2001 var det i alt 158 småkommuner som hadde færre enn 3 000 innbyggere.

Fra kommunesektoren er det de senere årene uttrykt sterke ønsker om frihet fra å måtte iverksette nye statlige initiativ og tiltak, bl.a. fordi friheten til å ta egne initiativ innsnevres. Mange kommuner har også problemer med å rekruttere og beholde kvalifisert personale som er nødvendig på de forskjellige tjenesteområdene. Den kommunale barneverntjenesten er ett av flere krevende områder for kommunene. Her har mange kommuner allerede i dag problemer med å ivareta de oppgavene de er pålagt. Små kommuner har ofte ikke anledning til å ansette fagpersoner i heltidsstilling i den kommunale barneverntjenesten. De er derfor avhengige av at myndighetene på andre forvaltningsnivå kan gi råd og annen bistand når kommunene ber om det (Myrvold 2001:1, Hovik og Myrvold 2001:8, 2001:19).

I høringsnotatet pekte departementet på at et flertall av kommunene er for små til å etablere og drive barneverninstitusjoner med sikte på å dekke behovet til de barn og unge som hører hjemme i kommunen. Selv om antallet institusjonsplasserte barn og ungdom har økt de senere årene, dreier det seg totalt sett om et lite antall personer på landsbasis. Ved utgangen av år 2000 var i alt 1 140 barn plassert i barneverninstitusjon. Det er derfor verken realistisk eller ønskelig at alle kommuner skal etablere og drive egne tilbud.

Brukerne av familievernkontorene vil bare etterspørre denne tjenesten når de står i en kritisk livssituasjon, og departementet uttalte derfor i høringsnotatet at det neppe er realistisk at hver kommune skal ha et eget familievernkontor.

Løsninger basert på interkommunalt samarbeid og kjøp og salg av tjenester

Departementet fremholdt i høringsnotatet at dersom kommunene skal overta ansvaret for det fylkeskommunale barnevernet og familievernet, vil det være behov for omfattende interkommunalt samarbeid. På barnevernområdet vil det kunne føre til en reduksjon i andelen institusjoner i offentlig regi, og mer utstrakt kjøp av plasser i private institusjoner.

Departementet fremholdt videre at erfaringene så langt tyder på at det er vanskelig å etablere og vedlikeholde gode systemer for interkommunalt samarbeid. Spesielt på områder hvor oppgavene stiller store krav til løpende koordinering og samarbeid mellom de deltakende parter, kan det være vanskelig å få til kostnadseffektive løsninger. Lokaldemokratiske hensyn knyttet til selvstyre og deltakelse vil også trolig bli sterkt svekket. Frivillige samarbeidstiltak vil være basert på at de deltakende partene kommer frem til omforente beslutninger om vanskelige spørsmål bl.a. knyttet til lokalisering og kostnadsfordeling. I en kunnskapsoversikt fra Norsk institutt for by og regionalforskning (Myrvold 2001:1) fremgår det at det enkleste er å danne samarbeidsrelasjoner mellom jevnstore kommuner, og at interkommunale samarbeidsløsninger først og fremst blir benyttet i produksjon av konkrete og klart avgrensede oppgaver. På enkelte områder, bl.a. i den kommunale barneverntjenesten, har det så langt vært mest hensiktsmessig at små kommuner samarbeider med større. Samarbeidet er basert på at ansatte i små kommuner, uten fagfellesskap, har behov for veiledning og hjelp fra et større fagmiljø.

Kommunene i Norge har et svært varierende befolkningsgrunnlag og vil ha ulike interesser basert på geografisk beliggenhet. Hvor store samarbeidsenheter som ville være hensiktsmessige for interkommunalt samarbeid om etablering og drift, eventuelt også eierskap av spesialiserte barneverninstitusjoner, er vanskelig å anslå.

I kommunesektoren er det på mange områder blitt nokså vanlig å vurdere andre muligheter enn tradisjonell forvaltningsorganisering. Konkurranseutsetting kan være et alternativ til organisering av tjenesteproduksjon som en integrert del av den kommunale forvaltningen. Særlig innenfor spesialisert tjenesteproduksjon kan organisering som forvaltningsorgan være vanskelig å forene med kravene om en tilpasningsdyktig og fleksibel organisasjon, og dermed også gjøre det vanskelig å sikre en effektiv ressursutnyttelse. Det kan da være hensiktsmessig at kommunen finansierer og bestiller tjenestene, mens selve tjenesteproduksjonen settes ut på anbud til andre offentlige eller private aktører. Forvaltningen av bestillerfunksjonen stiller imidlertid store krav til faglig kompetanse om bl.a. kontraktstyring, og departementet stilte i høringsnotatet spørsmål ved om de fleste kommuner vil ha tilstrekkelige økonomiske, faglige og administrative ressurser til å ivareta et slikt ansvar. Departementet pekte også på at mange fylkeskommuner heller ikke har maktet å ivareta denne oppgaven på tilfredsstillende måte. Når dette har vist seg å være en vanskelig oppgave for fylkeskommunene, er det grunn til å anta at det ikke vil bli enklere for kommunene.

Når offentlige myndigheter på statlig, fylkeskommunalt eller kommunalt nivå har ansvar for velferdstiltak som ikke drives i egen regi, reiser det spørsmål om hvordan de skal styre tilbudene og sikre at viktige samfunnshensyn blir ivaretatt. Departementet pekte i høringsnotatet på at det både på barnevern- og familievernområdet stilles krav om at ansvarlige myndigheter skal sikre et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne over hele landet. Oppgaveløsningen på barnevernområdet er strengt regulert ut fra hensyn til barnas og foreldrenes rettssikkerhet. Et viktig spørsmålet her vil være hvor stor grad av «fristilling» av virksomheten som er forenlig med forsvarlig kontroll og oppfølging av at myndighetskravene etterleves.

For de største kommunene, som har et befolkningsunderlag tilsvarende eller større enn mange fylker, mente departementet at en overtakelse av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og muligens også familievernområdet ville vært gjennomførbart i dag. Men med dagens kommunestruktur, kjennetegnet ved et stort antall småkommuner, er det grunn til å stille spørsmål ved de små kommunenes kompetanse og kapasitet til å overta det fylkeskommunale ansvaret.

5.3.2 Høringsinstansenes syn - barnevern

Det er til sammen 153 høringsinstanser som har uttalt seg om de fire ulike modellalternativene for barnevernet. Av disse er det bare 11 instanser som primært går inn for en kommunal modell. Blant disse er fylkesmannen i Vestfold og 7 kommuner.

Det er først og fremst de store kommunene som går inn for den kommunale modellen. Dette gjelder blant annet Oslo, Bergen, Bærum og Drammen.Etter Oslo kommunessyn vil den kommunale modellen gi det beste grunnlaget for å skape et helhetlig forebyggende og behandlende tilbud. Denne kommunen uttaler videre:

«Ikke minst innen det forebyggende området er nærhet til brukeren og brukernes nettverk og nærmiljø av avgjørende betydning.

For Oslo kommune er det viktig at Oslo med sine store utfordringer får utvikle en fleksibel tenkning om organisering av barnevernet. Det er viktig at Oslo fortsatt får drive sitt storbybarnevern. Oslo har ansvar for både «kommunalt og fylkeskommunalt» barnevern og drifter landets største barneverntjeneste. Med den kompetanse som finnes i Oslo og det økede behov for tjenester innen barnevern og familievern har etter Oslo kommunes syn kommunen selv de beste forutsetninger for å kunne organisere og drive de samlede tjenestene innen områdene barnevern og familievern.»

Andre høringsinstanser som går inn for den kommunale modellen peker på at den vil være i samsvar med lokaldemokratiske hensyn knyttet til selvstyre og deltakelse, at den vil medføre bedre utnyttelse av de samlede ressurser, og at den imøtekommer det helhetlige ansvaret kommunen har for barn i barneverntiltak. Flere av disse høringsinstansene peker også på at den kommunale modellen vil være i samsvar med det finansielle ansvarsprinsipp.

Bergen kommune uttaler:

«I et økonomisk perspektiv blir differensierte og fleksible tiltak knyttet opp mot det finansielle ansvarsprinsipp best ivaretatt ved koordinering og samordning av tjenestene på samme forvaltningsnivå. På noe lengre sikt vil et samordnet barnevern være kostnadseffektivt. Videre vil utbygging av differensierte tiltak være en garanti i forhold til rettssikkerhet gjennom det at barnevernet kan tilby tilpassede og kvalitativt gode hjelpetiltak.»

Et flertall av høringsinstansene, herunder de fleste kommunene, mener imidlertid at det ikke vil være mulig for de små og mellomstore kommunene å overta ansvaret for de oppgavene fylkeskommunen i dag har på barnevernområdet. Disse høringsinstansene peker på at befolkningsgrunnlaget i de aller fleste kommuner er for lite, og at en slik løsning vil kunne føre til at det blir en svært ulik kvalitet i de forskjellige kommunenes barnevernarbeid. Det vil heller ikke være mulig å få tiltak som er differensiert nok i forhold til behovet. Flere av disse høringsinstansene er av den oppfatning at interkommunalt samarbeid er en driftsform som har vist seg vanskelig på bakgrunn av ulike interesser og varierende befolkningsgrunnlag, og at interkommunalt samarbeid uansett ikke vil være tilstrekkelig til å avhjelpe de problemer kommunene ville stå overfor.

Malvik kommune uttaler:

«Det vil ikke være mulig for kommunen alene å sikre god nok tilgjengelighet på kvalitativt gode omsorgstilbud. Også i forhold til hjelpetiltak i hjemmene vil kommunen ha behov for tilgjengelig spisskompetanse utenfra. Selv ved utstrakt interkommunalt samarbeid vil kommunene ha vanskeligheter med å bygge opp et fleksibelt, tilgjengelig og kvalitetssikret tiltaksapparat. Den kommunale modellen vil ikke tilfredsstille formålet med å sikre kvalitativt bedre og mer likeverdig tilbud til befolkningen i alle deler av landet.»

Fylkesmannen i Troms uttaler:

«De fleste av våre kommuner har fra 0,5 - 1,5 stillingshjemler i barneverntjenesten, ofte med ansvar også for kommunens sosialtjeneste. Kommunene våre vurderes derfor generelt sett som lite i stand til å påta seg flere oppgaver. Den kommunale barneverntjenesten har i tillegg et stort behov for å rådføre seg med og samarbeide med personell utenfor kommunens grenser, som har tilstrekkelig «faglig avstand» til de saker man tar opp.»

Denne fylkesmannen påpeker også at det vil «kunne oppstå spørsmål om de ulike kommuner/kommunegrupperinger vil «avgi» fosterhjem eller evt. institusjonsplasser til andre kommuner i eller utenfor fylket. Slik faglig «proteksjonisme» vil sannsynligvis ikke oppstå om man har en fylkes- eller regiondekkende organisasjon, som etter behov kan tildele institusjonsplasser eller fosterhjem uten særlige lokale hensyn og vurderinger.»

Fylkesmennene har ansvaret for tilsynet med kommunenes barneverntjeneste, og derved førstehånds kunnskap om kommunenes kapasitet i barnevernsarbeidet. 92 % av fylkesmennene mener at staten bør overta fylkeskommunenes oppgaver på barnevernområdet.

Fylkesmannen i Aust-Agder fremhever også behovet for at det innføres kvalitetskrav og godkjenningsordning av barneverninstitusjoner så raskt som mulig, og at dette ikke vil være mulig ved innføring av den kommunale modellen.

Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) uttaler:

«Det er vanskelig å se at situasjonen som lå til grunn for tidligere overføring til fylkeskommunene, er endret slik at det gir grunnlag for nå å tilbakeføre dem til kommunene. Tvert i mot: behovene - og kravene til varierte tiltak og tiltakskjeder - er økt, og metodeutvikling stiller større krav til spesialisert faglig erfaring. Denne ble forutsatt ytet fra fylkeskommunene til kommunene. I store deler av landet er det neppe realistisk å få dette til ved utvidet interkommunalt samarbeid.»

5.3.3 Høringsinstansenes syn - familievern

Det er til sammen 111 høringsinstanser som har uttalt seg om de ulike modellalternativene for familievernet. Av disse er det bare 11 instanser som primært går inn for en kommunal modell. Blant disse er 9 kommuner. Det er først og fremst de større kommunene som går inn for den kommunale modellen. Dette gjelder blant annet Oslo, Bergen, Bærum, Sandefjord, Sarpsborg og Drammen.Som for barnevernet legger de høringsinstansene som ønsker å legge dagens fylkeskommunale ansvar for familievernet til kommunene, vekt på lokaldemokratiske hensyn knyttet til selvstyre og deltakelse og at en slik modell vil føre til bedre utnyttelse av de samlede ressurser. Noen høringsinstanser mener også at familievernet bør ligge på samme forvaltningsnivå som andre hjemmebaserte tiltak.

Drammen kommune uttaler:

«I flere kommuner foregår planlegging og etablering av såkalte familiesentraler (eller liknende konstellasjoner). Disse vil kunne inkludere tjenesten som i dag ytes fra familievernkontorene, slik at familienes behov sett ut i fra barnas perspektiv, bedre kan imøtekommes. Gjennom en slik organisering vil kompetansen fra helsepersonell, sosialarbeidere, pedagoger, familieterapeuter, jurister og psykologer kunne ha et mer helhetlig perspektiv.»

Sarpsborg kommuneuttaler:

«Ved at familievernkontoret og barneverntjenester blir sett på som en kommunal spesialisttjeneste med høy faglig kompetanse, vil dette sikre muligheten for å arbeide helhetlig og samordnet på et tidlig tidspunkt. Flere av de sakene barneverntjenesten i dag arbeider med, kunne latt seg raskere endret og bedret ved tettere samarbeid med familievernkontoret, særlig overfor barn som lever i et konfliktfylt forhold til sine foresatte og sitt sosiale nettverk.»

Flere av de instansene som går inn for den kommunale modellen peker på at kommunestrukturen i Norge gjør at mange kommuner vil være avhengig av interkommunale løsninger.

Et flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg om den kommunale modellen, mener imidlertid at det vil ikke vil være praktisk mulig å forankre familievernet i enkeltkommuner eller i interkommunale løsninger. Disse høringsinstansene legger vekt på at familievernet trenger en enhetlig faglig og organisatorisk styring, og at en oppsplitting av tjenesten til mange organisatoriske enheter vil skape større ulikheter og svakere fagmiljøer.

Romerike Familievernkontor uttaler:

«Familievernet trenger kontorer av en viss størrelse for å kunne fungere godt med hensyn til teamarbeid og faglig utvikling. Det vil bli for små enheter om hver kommune skal ha sitt familievernkontor og det vil bli problemer å fylle stillingene med kvalifiserte fagpersoner. Det vil derfor være behov for et omfattende interkommunalt samarbeid. Dette kan bli svært vanskelig å gjennomføre, og det kan bli store problemer/konflikter knyttet til lokalisering og kostnadsfordeling. Vi er redd en overføring av familievernet til kommuner vil føre til en flukt av dyktige fagfolk vekk fra familievernet.»

5.4 Ansvarsdelingsmodellen

5.4.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet beskrev departementet en ansvarsdelingsmodell hvor det fylkeskommunale ansvaret på barnevernområdet fordeles mellom stat og kommune. Både stat og kommune vil derved få nye ansvarsområder i forhold til dagens oppgavefordeling. Når det gjelder fylkeskommunens oppgaver på familievernområdet, er det ikke mulig å dele disse. Ansvaret for disse oppgavene må derfor forankres enten i staten, fylkeskommunene eller i kommunene. Ansvarsdelingsmodellen gjelder derfor bare barnevernet.

Dersom de fylkeskommunale oppgavene på barnevernområdet skal deles mellom stat og kommune, må det tas uttrykkelig stilling til etter hvilke skillelinjer ansvarsfordelingen skal trekkes og hvilke oppgaver henholdsvis stat og kommune skal overta ansvaret for. Departementet skisserte to mulige løsninger:

Alternativ 1: Skille mellom omsorg og behandling

Ett alternativ kunne være å etablere et skille mellom omsorgstiltak på den ene siden og mer behandlingsrettede tiltak på den andre. Departementet uttalte i høringsnotatet at det hensynet som først og fremst taler for en slik deling er at oppgavene i det fylkeskommunale barnevernet har visse kontaktflater både til spesialisthelsetjenesten og de spesialiserte delene av tiltaksapparatet på sosialsektoren. Fordelen ved et sterkere samarbeid mellom disse tjenesteområdene kan tale for at disse tjenestene fortsatt bør være forankret på samme forvaltningsnivå. Ansvars- og oppgavedelingen på barnevernområdet er i utgangspunktet lite tilpasset den organiseringen som er mest vanlig i helse- og sosialsektoren. Dersom ansvaret for de fylkeskommunale oppgavene skulle deles mellom stat og kommune etter lignende retningslinjer som i øvrige deler av helse- og sosialsektoren, ville dette imidlertid nødvendiggjøre til dels store endringer også i disse tjenestenes organisering og faglige profil.

Departementet la imidlertid til grunn at det ut fra brukergruppenes behov, og slik det fylkeskommunale tiltaksapparatet er utformet i dag, vil være vanskelig å skille mellom omsorgstiltak og mer spesialiserte utrednings- og behandlingstiltak. De aller fleste av de barn og unge som har behov for fylkeskommunale barneverntiltak, har et omsorgsbehov. En del av disse har i tillegg et behov for mer spesialiserte tjenester. De fylkeskommunale barneverntiltakene er utformet for å kunne ivareta disse barnas sammensatte behov. I dag har mange «ordinære» institusjoner særskilte utredningsplasser og akuttplasser. Spesielt når det gjelder tilbud for ungdom med atferdsvansker benytter fylkeskommunen et mangfold av tiltak, herunder egne langtids-, korttids-, krise- og utredningsinstitusjoner, samt «behandlingsinstitusjoner» og fosterhjem med spesielle forutsetninger. Det finnes en rekke private krise- og utredningsinstitusjoner og et stort antall private langtidsinstitusjoner og bo-/arbeidskollektiver i tillegg til de fylkeskommunale tiltakene. Felles for en del av de fylkeskommunale og private institusjonene/tiltakene som tar imot barn/ungdom med alvorlige atferdsvansker, er at de ofte også tar imot ungdommer på andre lovgrunnlag, både som kortvarige hjelpetiltak og som omsorgstiltak.

Noen av de barna som har behov for tiltak fra barnevernet har samtidig et behov for psykiatrisk behandling. Det er ingen barneverninstitusjoner som driver slik medisinsk behandling. Den behandling som foregår i barneverninstitusjonene er av sosialpedagogisk karakter. Enkelte barn som mottar barneverntiltak er derfor i perioder plassert i barne- og ungdomspsykiatrisk institusjon eller mottar poliklinisk behandling. Det er imidlertid en kjensgjerning at noen barn ikke får dekket sine behandlingsbehov. Dette skyldes barne- og ungdomspsykiatriens kapasitetsproblemer og inntaksregler. Barn som omfattes av barnevernloven burde på samme måte som andre barn i større grad få hjelp fra barne- og ungdomspsykiatrien. Disse forholdene vil trolig bli bedret etter hvert som barne- og ungdomspsykiatrien bygges ut.

Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at nye samarbeidsløsninger mellom spesialisthelsetjenesten og barnevernet må baseres på en felles forståelse av tjenestenes spesielle forutsetninger og mål. Det er store forskjeller mellom barnevernet på den ene siden og spesialisthelsetjenesten på den andre. Spesialisthelsetjenesten, som fra 2002 er organisert i statlige helseforetak, skal dekke befolkningens behov for spesialisthelsetjenester, mens barneverntiltakene først og fremst skal ivareta barn og unges omsorgsbehov. Selv om både barnevernet og barne- og ungdomspsykiatrien er innrettet mot å hjelpe barn og unge som har problemer, dreier det seg om tjenester med ulik faglig innretning og mål. Barne- og ungdomspsykiatrien er basert på frivillighet og har diagnostisering og behandling som sine hovedoppgaver. Når det gjelder plassering i psykiatrien er det den faglige ledelsen ved institusjonen som er ansvarlig for inntak. Med hensyn til plassering på barneverninstitusjon, kan ikke institusjonen avvise noen på faglig grunnlag dersom plasseringen er vedtatt i henhold til barnevernloven.

Departementet konkluderte i høringsnotatet med at det faktum at en del av de barna som har behov for barnevernets tjenester også har behov for spesialisttjenester, herunder tjenester fra barne- og ungdomspsykiatrien, ikke bør endre innholdet av de delene av barnevernets tiltaksapparat som i dag er lagt til fylkeskommunen. Disse tiltakene bør også i fortsettelsen være innrettet på å sikre barn og unge som ikke kan bo hjemme et godt omsorgstilbud i en institusjon eller et fosterhjem.

Alternativ 2: Skille mellom frivillige tiltak og tvangstiltak

I høringsnotatet ble det beskrevet en alternativ fordeling av oppgavene mellom stat og kommune som ville være å etablere et skille mellom frivillige tiltak på den ene side, og tvangstiltak på den annen side. Et slikt skille ville innebære at kommunen fikk ansvaret for å sørge for alle frivillige tiltak, dvs tiltak som forutsetter et nært samarbeid mellom barneverntjenesten, den aktuelle institusjonen/fosterhjemmet og foreldrene. Kommunen har etter gjeldende rett ansvaret for å sørge for frivillige tiltak i hjemmet, og ville i tillegg få ansvaret for å sørge for institusjons- og fosterhjemsplasser ved frivillig plassering utenfor hjemmet. Staten ville få ansvaret for alle plasseringer som barnet eller familien motsetter seg, dvs et ansvar for å sørge for institusjons- og fosterhjemsplasser som forutsetter tvangsvedtak. Tvangstiltak etter barnevernloven er et svært dramatisk virkemiddel som bare skal benyttes når situasjonen for barnet er alvorlig og ikke kan avhjelpes med frivillige tiltak. Slike tiltak er kanskje det mest alvorlige inngrep i den private rettssfære som kan vedtas av offentlige myndigheter. Slike tvangstiltak kan både være begrunnet med foreldrenes manglende omsorgsevne og/eller barnets egen atferd og innebærer derfor ikke at det etableres et skille mellom omsorgstiltak på den ene siden og mer spesialiserte opplærings- eller sosialpedagogiske behandlingstiltak på den andre siden.

På grunn av disse tvangstiltakenes inngripende karakter, og behovet for rettssikkerhet for barn og foreldre, har det vært bred politisk enighet om at myndigheten til å ta avgjørelser i slike saker ikke skal ligge på kommunalt nivå. Det er de statlige fylkesnemndene som er gitt vedtaksmyndighet i disse sakene etter forslag fra de kommunale barneverntjenestene. Departementet fremholdt i høringsnotatet at rettssikkerhetshensyn tilsier at staten også bør ha et ansvar for at de tiltakene som settes inn etter at tvangsvedtak er truffet er både faglig og rettsikkerhetsmessig forsvarlige. Dette bør gjelde uavhengig av om formålet med plasseringen er å gi barnet omsorg eller et mer spesialisert behandlings/opplæringstilbud, eller en kombinasjon av begge deler. I alle disse tilfellene kan feilplasseringer eller plasseringer som på annen måte ikke er egnet til å ivareta det enkelte barns behov, ha svært negative konsekvenser for barnet.

I høringsnotatet ble det pekt på at et slikt utvidet kommunalt ansvar ikke i seg selv vil medføre store problemer for de største kommunene. Modellen innebærer at kommunene vil få et generelt ansvar for alle frivillige hjelpetiltak, uavhengig av om barnet skal plasseres i institusjon eller fosterhjem. Fordelen ved en slik løsning vil være at den kommunen hvor barna og ungdommene hører hjemme, vil få et helhetlig ansvar for alle hjelpetiltak - noe som igjen ville kunne stimulere kommunene til økt bruk av hjemmebaserte hjelpetiltak fremfor tiltak utenfor hjemmet. En annen fordel er at slike tiltak i større grad ville kunne etableres i barnets lokalmiljø og stimulere til ytterligere nært og forpliktende samarbeid mellom de involverte parter. Motforestillingene til denne ansvarsdelingsmodellen er først og fremst knyttet til usikkerhet med hensyn til kommunenes evne til å ivareta ytterligere oppgaver på barnevernområdet, spesielt de mindre kommunene. Dette kan tenkes å føre til et press mot det statlige tiltaksapparatet og økt bruk av tvangstiltak fremfor frivillige tiltak.

Barn og unge som plasseres utenfor hjemmet med hjemmel i § 4-4 femte ledd har nok i utgangspunktet mindre problembelastning enn de som plasseres på grunnlag av tvangsvedtak. Også disse barna har imidlertid ulike behov og til dels sammensatte problemer. Det ble derfor i høringsnotatet påpekt at ansvar for disse tiltakene vil stille krav til blant annet «bestillerkompetanse» i kommunene. Også når det gjelder faglig kompetanse vil det stilles store krav til kommunene fordi de frivillige tiltakene bør omfatte et mangfold av tiltak både i forhold til aldersspenn og ulike behov hos brukerne.

5.4.2 Høringsinstansenes syn - barnevern

Av de 153 høringsinstansene som har uttalt seg om de fire ulike modellalternativene for barnevernet er det bare 10 som går inn for ansvarsdelingsmodellen. Åtte av disse høringsinstansene er kommuner.

Noen av de instansene som går inn for modellen legger vekt på at frivillige tiltak bør utøves i kommunen slik at de kan iverksettes i eller nær barnets hjemmemiljø. Staten bør på sin side ha ansvaret for tvangstiltak og spesialiserte behandlingstiltak.

Rygge kommune uttaler:

«Rygge kommune mener at en modell, hvor kommunen har ansvar for frivillige tiltak og staten ansvar for tvangstiltak, fremstår som mer ryddig og korrekt i forhold til tradisjonell norsk forvaltningspraksis. Ved tvangsplasseringer er det fylkesnemnden som fatter vedtak på bakgrunn av parter bestående av kommune og privat part og det er dermed naturlig at dette holdes utenom kommunens ansvarsområde praktisk sett.

Ved frivillige tiltak er det kommunen som burde ha full oversikt og styring både i forhold til økonomi og faglig innhold i tiltak. Dette gjør at man sammen med resten av kommunen og foreldrene/ungdommen kan jobbe mer helhetlig for å sikre at ungdommen/barnet kan forbli i nærmiljøet og også sammen med sine foreldre hele tiden. Rygge kommune mener at barneverntjenestens samordnede, koordinerende og helhetlige rolle må vektlegges mer ansvar for å sørge for at barn med ulike behandlings og omsorgsbehov får den hjelpen de har behov for.»

Tre av de høringsinstansene som går inn for en modell hvor ansvaret deles mellom stat og kommune, mener at oppgavene bør deles på en annen måte enn skissert i høringsnotatet. En av disse mener at kommunen bør ha ansvaret for å sørge for fosterhjem der barn plasseres etter samtykke, mens staten bør ha ansvaret for å sørge for fosterhjem der barn plasseres etter tvangsvedtak samt å sørge for alle typer institusjonsplasser. De to andre instansene mener at staten bør ha ansvaret for institusjonsdrift, mens det øvrige ansvaret legges til kommunen.

Langt de fleste høringsinstansene som har uttalt seg om ansvarsdelingsmodellen fraråder en slik organisering. En av grunnene til dette er at mange mener kommunene ikke er i stand til å påta seg nye oppgaver. En annen grunn som fremheves av svært mange, er at en slik løsning vil føre til gråsoner og kan medføre uklar/usikker oppgavefordeling og ansvarspulverisering. En fordeling av oppgavene der kommunene får ansvaret for frivillige tiltak mens staten får ansvaret for tiltak basert på tvangsvedtak kan også medføre økt bruk av tvang. Det fremheves også at denne løsningen gir lite rom for helhetstenkning blant annet fordi at grunnlaget for en plassering kan endre seg flere ganger.

Barneombudet uttaler:

«Et barns behov for tiltak og tiltakets art kan være det samme om det er et frivillig tiltak eller tvangstiltak. Barnets beste skal alltid være i sentrum, og hvem som har ansvaret for institusjonen skal ikke være avhengig av om det er fattet tvangsvedtak eller frivillig vedtak. Det viktige er at det finnes et godt egnet tilbud tilpasset det enkeltes barns behov. Barneombudet mener det er vanskelig for våre relativt små kommuner å ha slike tilbud tilgjengelige.»

Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiereuttaler:

«Ansvarsdelingsmodellen forutsetter et skille mellom omsorg og behandling eller hjelpetiltak og tvangsvedtak. Dette er ikke hensiktsmessig og lite i tråd med de reelle problemene barn og unge skal hjelpes med. Det blir også for mange aktører som skal ha ansvar, og prinsippet om like rettigheter uavhengig av bosted vil bli vanskelig å realisere med en delt modell.»

5.4.3 Høringsinstansenes syn - familievern

Det er ikke mulig å dele fylkeskommunens oppgaver på familievernområdet. Ansvaret for disse oppgavene må forankres enten i staten eller i kommunene. Ansvarsdelingsmodellen ble derfor i høringsnotatet ikke drøftet i forhold til familievernet, og ingen høringsinstanser har således kommentert denne modellen for familievernets del.

5.5 Den statlige modellen

5.5.1 Forslaget i høringsnotatet

Den statlige modellen innebærer en samlet overføring av det fylkeskommunale sektoransvaret på barnevern- og familievernområdet til staten.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at noen av de problemene og utfordringene som er knyttet til fylkeskommunenes virksomhet på barnevernområdet, og da særlig når det gjelder institusjonsomsorgen, har sammenheng med at befolkningsgrunnlaget i fylkene ikke er stort nok for etablering av et tilstrekkelig differensiert omsorgs- og behandlingstilbud. Utviklingen til nå viser at det er vanskelig å sikre et likeverdig tilbud i alle deler av landet, uten at en sentral instans har et overordnet ansvar for å samordne institusjonsetableringen. Det ble vist til at både for familievernet og barnevernet ville et utvidet statlig ansvar for tjenestene understreke at det er et nasjonalt ansvar å sørge for at befolkningen får et mer likeverdig tilbud.

Det ble videre lagt til grunn at statlige myndigheter vil ha gode forutsetninger for og virkemidler til å videreutvikle tjenestene. Både når det gjelder barnevernet og familievernet er det behov for styring og kontroll med deler av virksomheten. Dette gjelder særlig institusjonsvirksomheten i barnevernet, der det er nødvendig med forbedringer både når det gjelder etablering, drift og faglig innhold. Sentrale beslutninger vil kunne gi grunnlag for å utvikle et bedre institusjons- og fosterhjemstilbud, og derigjennom sikre at barn og unges rettssikkerhet blir ivaretatt, sørge for en rimelig geografisk fordeling av institusjonsplassene og sikre effektiv bruk av de ressursene som settes inn.

Det ble i høringsnotatet også vist til at et viktig argument for samlet statlig overtakelse av det fylkeskommunale barnevernet og familievernet, er at oppgaver med store kontaktflater mot hverandre bør organiseres på samme forvaltningsnivå. Det er en kjensgjerning at en del av barnevernets klienter har behov for spesialiserte tjenester i tillegg til det som legges til rette i det kommunale hjelpeapparatet. Når ansvaret for spesialisthelsetjenesten overføres til staten, er det viktig at annenlinjetjenesten i barnevernet er organisert på samme forvaltningsnivå. Et samlet statlig ansvar vil i seg selv ha betydning for å forebygge situasjoner der forskjellige aktører skyver ansvar over på hverandre, med de uheldige følger det kan ha for vanskeligstilte barn og unge som ikke får den hjelpen de har krav på. Også familievernet har behov for samarbeid med spesialisthelsetjenesten, spesielt når det gjelder fagutvikling.

Argumenter som taler mot en statlig overtakelse er de samme som de som taler for kommunal overtakelse, det vil si lokaldemokratiske hensyn knyttet til selvstyre og deltakelse, samt at en statlig overtakelse innebærer et brudd med det finansielle ansvarsprinsipp.

En statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver på barnevern- og familievernområdet, reiser spørsmål om hvilken tilknytningsform som er egnet for disse oppgavene. Departementet la i høringsnotatet til grunn at forvaltningsorganisering var det mest nærliggende valget både for en eventuell statlig virksomhet på barnevernområdet og familievernområdet, og at foretaksorganisering ville trenge en særlig begrunnelse.

5.5.2 Høringsinstansenes syn - barnevern

Et stort flertall av høringsinstansene går inn for en statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet. Som tidligere nevnt har 153 høringsinstanser avgitt realitetsuttalelse til forslagene om fremtidig organisering av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet. Av de 127 høringsinstansene som har tatt stilling til valg av modell, går 87 inn for en overføring av oppgavene til staten. De resterende 40 høringsinstansene fordeler seg mellom de tre øvrige alternativene. Blant de 87 høringsinstansene som går primært inn for statlig overtakelse er 34 kommuner, åtte fylkeskommuner og 11 fylkesmenn. Andre høringsinstanser som går inn for denne modellen er bl.a. Barneombudet, Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA), Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere, Norsk barnevernsamband, Norsk Fosterhjemsforening, Norsk Psykologforening, Redd Barna og Den Norske Advokatforening.

Mange av de høringsinstansene som går inn for den statlige modellen er opptatt av behovet for å sikre et godt, likeverdig og/eller tilstrekkelig differensiert tiltaksapparat for hele landet, og mener at dette bare eller best kan sikres ved statlig overtakelse.

Hol kommune uttaler bl.a.:

«Det er den statlige modellen som virker som den beste løsningen av de fire. Argumentasjonen for denne modellen virker troverdig, samtidig som lokalsamfunnet vil kunne ha større trygghet i, at det faglige tilbudet ville være tilsvarende i alle landets kommuner. Likt tilbud, regional styring, bedre ivaretakelse av ansatte og best mulighet for fagutvikling. Bedre oversikt over og kontroll på private institusjoner.»

Asker kommune uttaler bl.a.:

«Under sterk tvil, har vårt kontor falt ned på det standpunkt at staten i hovedsak er det forvaltningsnivå som har de beste forutsetningene for å virkeliggjøre de målene som er knyttet til den virksomheten som i dag tilligger det fylkeskommunale barnevernet, samt for å møte dens fremtidige utfordringer. Vi mener at staten med sine styringsmuligheter har bedre forutsetninger for å etablere et likeverdig og ikke minst differensiert nok tiltaksapparat i hele landet. Den problematikk barnevernets barn sliter med er av så ulik karakter og ofte så sammensatt at den enkelte fylkeskommune, og i enda mindre grad den enkelte kommune, i liten grad har muligheter til å etablere det institusjonstilbud som er nødvendig for å dekke disse barnas behov. Ved at staten overtar ansvaret for etablering og drift av slike institusjoner antas det at man får et bedre helhetsperspektiv på institusjonsbehovet, og dertil i større grad vil kunne få overført de midler som er nødvendige for å drive et forsvarlig barnevern.»

Kongsvinger kommune uttaler:

«Barneverntjenesten mener at en statlig overtakning av fylkeskommunens oppgaver er den mest hensiktsmessige modellen i forhold til de nasjonale lokale- og brukermessige mål og krav som settes/stilles. Et samlet statlig ansvar kan være med på å forebygge at de ulike tjenestene skyver ansvaret over på hverandre, samt at man får et mer likhetsprinsipp der tilbudet er tilgjengelig uavhengig av geografi.»

FO (Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere) uttaler:

«Det er nødvendig å sikre et mer likeverdig institusjonstilbud i hele landet, og erfaringen med dagens organisering viser at det er vanskelig å oppnå dette uten at en sentral instans har et overordnet ansvar for å samordne institusjonsetableringen.»

Fylkesmannen i Nordland uttaler:

«Fylkesmannen mener at det er et nasjonalt ansvar å sikre at befolkningen får et likeverdig tjenestetilbud innen barnevernet. Sentrale beslutninger vil kunne gi grunnlag for å sikre at barna og foreldrenes rettssikkerhet blir bedre ivaretatt, samt sørge for en god geografisk fordeling og et mer differensiert institusjonstilbud. Sentrale beslutninger vil også gi grunnlag for en bedre samordning av tjenestene samt bedre utnyttelse av ressursene.»

Mange av de høringsinstansene som går inn for den statlige modellen peker på at mange barn og unge som mottar tiltak fra barneverntjenesten, samtidig har behov for bistand fra spesialisthelsetjenesten, og da særlig fra barne- og ungdomspsykiatrien. Det vises til at dette nødvendiggjør samarbeid mellom de ulike tjenestene, og at slikt samarbeid best kan ivaretas ved at fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet overføres til samme forvaltningsnivå som spesialisthelsetjenesten; staten.

Fylkesmannen i Aust-Agder uttaler bl.a.:

«Det har i lang tid vært en utfordring og frustrasjon for barnevernarbeidere i forhold til å arbeide med barn og unge som, i tillegg til en barneverninstitusjon av sosialpedagogisk karakter, trenger andre former for hjelp som for eksempel psykiatrisk behandling. De ulike profesjonene og tilnærmingen til problemstillingene rundt den enkelte ungdom/barn er ofte sett ut fra profesjonenes ideologi, holdning og kultur på området. Dette gir ungdom og barn et tilbud som ikke er helhetlig sett i forhold til behovet. Det er innført krav om individuelle planer i arbeidet med psykiatriske pasienter blant annet for å få de ulike profesjoner til å samarbeide om felles bruker. Dette perspektivet bør også integreres i forhold til profesjoner som arbeider med barn/unges behov for tiltak og behandling.

En del barn og unge som er plassert i barneverninstitusjoner har store psykiske problemer. Som departementet har omtalt på side 44 i høringen, er barne- og ungdomspsykiatrien basert på frivillighet og har diagnostisering og behandling som sine hovedoppgaver. Barneverninstitusjoner kan ikke avvise barn/unge med store psykiske lidelser, dersom plasseringen er vedtatt i henhold til barnevernloven. Ved plassering av barn/unge i psykiatrien er det imidlertid opp til faglig ledelse å vurdere inntak. Dette vil være et område som statlige myndigheter må ta på alvor og vurdere i forhold til at det skal tas et overordnet grep for å gi barn/unge et tilfredsstillende tilbud.

I offentlig sektor er samhandling mellom nivåene og forskyvning av ansvar et relativt kjent problem. Det vil ved innføring av en statlig modell være en forutsetning at disse utfordringene tas på alvor, og at det legges til rette for samhandling, samarbeidsavtaler og rundskriv som i størst mulig grad ivaretar utfordringene. Det vil i tillegg til rundskriv og avtaler være en utfordring å få løsningen til å fungere i praksis slik at samhandling blir integrert og ivaretatt av statlige og kommunale aktører.»

De høringsinstansene som går i mot statlig overtakelse, går enten inn for et av de andre alternative forslagene eller har ikke tatt klart stilling til noen av alternativene. De viktigste innvendingene mot statlig overtakelse, er at en slik løsning vil være i strid med lokaldemokratiske prinsipper og/eller at den foreslåtte statlige modellen fremstår som sentralisert og/eller byråkratisk, samt at den bryter med det finansielle ansvarsprinsipp. En del uttrykker også bekymring for at statlig overtakelse vil føre til større avstand mellom førstelinjetjenesten og annenlinjetjenesten. Fylkesmannen i Vestfold uttaler bl.a.:

«Vi mener den statlige modellen, slik den fremstår, vil øke avstanden til den kommunale barneverntjenesten og vanskeliggjøre det tette samarbeidet i enkeltsakene som må utøves mellom kommunen og den instans som er tiltaksansvarlig (stat). Dersom det statlige forvaltningsorganet skal kunne bistå kommunene, vil det kreve god kjennskap til kommunene. Vi ser det som lite funksjonelt at staten skal drive et stort antall små barneverninstitusjoner rundt om i landet, og advarer mot utvikling av større institusjoner. Vi mener denne modellen vil videreføre konfliktområder og uheldige vridningseffekter som vi nå ser ved den fylkeskommunale modellen. Den vil heller ikke sikre et tettere og mer forpliktende samarbeid med spesialisthelsetjenesten.»

5.5.3 Høringsinstansenes syn - familievern

111 høringsinstanser har uttalt seg om familievernets organisering, hvorav 102 instanser har tatt stilling til valg av modell. 78 av disse går inn for den statlige modellen. Dette gjelder blant annet 20 kommuner, 7 fylkeskommuner, 11 fylkesmenn og 14 familievernkontorer. Også Kirkens Familievern, Offentlige Familievernkontorers Organisasjon, 6 bispedømmeråd og Kirkerådet støtter denne modellen.

De som går inn for en statlig modell mener at en slik organisering vil understreke at det er et nasjonalt ansvar å sørge for at hele befolkningen får et likeverdig tilbud. Samarbeidshensyn tilsier etter disse instansenes oppfatning at familievernet og barnevernet bør forankres på samme nivå som speisalisthelsetjenesten og deler av rusmiddelomsorgen. Det blir også vist til at et samlet statlig ansvar for tjenestene kan forebygge at utsatte barn, unge og deres familier blir kasteballer mellom de ulike tjenester og systemer.

Landsstyret i Kirkens Familievern uttaler:

«Den statlige modellen understreker et nasjonalt ansvar for at familievernet finnes. Høringsnotatet fremhever departementets ansvar og mulighet for å sørge for å gi befolkningen et likeverdig tilbud. Denne modellen vil være tilpasset organiseringen av andre tjenester med stor kontaktflate til familievernet, bl.a. spesialisthelsetjenester, deler av barneverntjenesten og rusmiddelomsorgen.

En statlig organisering vil slik vi ser det gi de beste forutsetninger for en stabil og forsvarlig økonomi til det enkelte kontor, ivaretakelse av en god fagutvikling og slik best mulig kunne sikre et godt tjenestetilbud.»

Kirkens Familievernkontor Uranienborg uttaler:

«Av de fire aktuelle modellene har etter vår vurdering den statlige de beste forutsetninger for å sikre befolkningen et likt tilbud på tvers av fylkesgrenser. Den har mulighet for å gi en mer forutsigbar og lik økonomi for kontorene, sikre den todelte eierstrukturen og mangfoldet i familievernet, og bidra til å styrke samhold og identitet og den faglige kompetanseutvikling i en så liten tjeneste som familievernet er. Dette vil gi ansatte roligere, tryggere og bedre arbeidsforhold og være medvirkende til at befolkningen totalt får et bedre tilbud.»

De høringsinstansene som ikke går inn for den statlige modellen, herunder 7 fylkeskommuner, peker blant annet på at den vil være i strid med lokaldemokratiske prinsipper, og er kritiske til den sentraliseringen og maktkonsentrasjonen de mener ligger i forslaget til statlig modell.

5.6 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener, i likhet med et stort flertall av høringsinstansene, at fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet bør overføres til staten.

Høringsnotatets øvrige alternative forslag til fremtidig organisering har hver for seg fått liten tilslutning.

Når det gjelder fortsatt fylkeskommunalt ansvar på barnevernområdet er det bare 19 av totalt 153 høringsinstanser som går inn for dette alternativet. Av disse er det 8 fylkeskommuner. På familievernområdet er de tilsvarende tallene 13 av 113, herunder 7 fylkeskommuner. Departementet legger vekt på at fylkeskommunene ikke i tilstrekkelig grad har maktet å ivareta sine oppgaver på barnevernområdet på en fullt ut tilfredsstillende måte, noe mange av høringsinstansene har sagt seg enige i. At en del høringsinstanser ikke er enige i høringsnotatets beskrivelse av manglene i det fylkeskommunale barnevernet, tyder på at variasjonene mellom de ulike fylkene er forholdsvis store og at problemene er større i noen fylker enn i andre. Dette innebærer at det i dag ikke er et likeverdig tiltaksapparat i alle deler av landet.

Departementet mener videre at det ved vurderingen av fremtidig organisering av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet må ses hen til at ansvaret for spesialisthelsetjenesten og deler av tiltaksapparatet for rusmisbrukere er overført til staten fra 1. januar 2002. Regjeringen fremmet den 11. oktober 2002 en odelstingsproposisjon med forslag om overføring av fylkeskommunens ansvar for spesialiserte tjenester for rusmiddelmisbrukere som systematisk hører inn under spesialisthelsetjenesten, samt eieransvaret for institusjoner som yter slike tjenester, til staten ved de regionale helseforetakene, jf. Ot.prp. nr. 3 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. og i enkelte andre lover (statlig overtakelse av deler av fylkeskommunens ansvar for tiltak for rumiddelmisbrukere). Forslaget omfatter også tiltak med hjemmel i sosialtjenesteloven §§ 6-2 og 6-2a om tvang. Fylkeskommunens fortsatte ansvar for andre institusjoner (omsorg og sosial- og arbeidsrettet rehabilitering) ble ikke behandlet i denne omgang.

Barne- og familiedepartementet mener det vil være uheldig å la barnevernet og familievernet bli liggende igjen i fylkeskommunen som restoppgaver. Det er hovedsakelig to grunner til dette. For det første er det grunn til å frykte at «den nye» fylkeskommunen vil rette sin oppmerksomhet og kompetanse mot andre sektorer og utfordringer. For det andre er spesialisthelsetjenesten, og da særlig barne- og ungdomspsykiatrien, samt rusmiddelomsorgen, viktige samarbeidspartnere for barnevernet. Familievernet har også behov for samarbeid med spesialisthelsetjenesten, særlig når det gjelder fagutvikling. Overføring av ansvaret for spesialisthelsetjenesten og deler av rusomsorgen til statlige helseforetak vil vanskeliggjøre det fremtidige samarbeidet mellom disse tjenestene dersom barnevernet og familievernet blir liggende igjen i fylkeskommunen. Som mange av høringsinstansene har pekt på, er det tvert i mot viktig å videreføre og videreutvikle dette samarbeidet. Hensynet til barnevernets og familievernets samarbeidsbehov med tjenester som er lagt til de statlige helseforetakene, taler derfor også for en statlig organisering av disse tjenestene.

Den kommunale modellen har blant høringsinstansene fått enda mindre tilslutning enn den fylkeskommunale. Bare 11 av totalt 153 høringsinstanser går inn for denne modellen på barnevernområdet. Tilsvarende tall på familievernområdet er 11 av 113. Det er et entydig signal fra et stort flertall av høringsinstansene at det ikke er tilrådelig ut fra dagens kommunestruktur, med det store antallet små kommuner, å overføre disse oppgavene til kommunene. Dette er også et entydig signal fra kommunene selv, med noen få unntak. Det er først og fremst de største kommunene som ønsker en overføring til kommunene. Det er videre et entydig signal fra det store flertallet av høringsinstansene at interkommunalt samarbeid ikke i tilstrekkelig grad kan avhjelpe de problemene en overføring til kommunene vil medføre. Departementet mener ut fra dette at en overføring av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet til kommunene i dag ikke er realistisk.

Også ansvarsdelingsmodellen, som bare er foreslått for fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet, har fått svært liten tilslutning blant høringsinstansene. Bare 10 av totalt 153 høringsinstanser støtter denne modellen. Innvendingene mot denne modellen er dels de samme som innvendingene mot den kommunale modellen; nemlig at det store antallet små kommuner ikke vil være i stand til å påta seg og ivareta disse oppgavene, dels at modellen vil føre til gråsoner og kan medføre uklar/usikker oppgavefordeling og ansvarspulverisering. Det er også anført at denne modellen kan føre til økt bruk av tvang. Departementet mener ut fra dette at heller ikke denne modellen kan anbefales.

Departementet mener at det sentrale spørsmålet ved vurderingen av fremtidig organisering av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet er hvilket forvaltningsnivå som har de beste forutsetninger for å virkeliggjøre de målene som er knyttet til denne virksomheten. Det sentrale målet på barnevernområdet er å etablere et godt og likeverdig tiltaksapparat for hele landet, og samtidig sikre at tiltakene er slik innrettet at de ivaretar brukernes rettssikkerhet. I dette ligger også et mål om at tiltaksapparatet må være tilstrekkelig differensiert til å kunne ivareta de ulike og sammensatte behovene til de barn og unge som har behov for tiltakene. For de barn og unge dette gjelder er det av avgjørende betydning for deres videre utviklingsmuligheter at tiltaksapparatet er i stand til å sette inn gode og adekvate tiltak tilpasset den enkeltes behov. Disse målene forutsetter i tillegg til et godt og differensiert utbygget tiltaksapparat i hele landet, også en annenlinjetjeneste som er i stand til å bistå kommunene med nødvendig råd og veiledning i forbindelse med vanskelige barnevernsaker. Denne oppgaven må styrkes i årene fremover.

Slik departementet ser det viser utviklingen at det er vanskelig å sikre et godt og likeverdig tilbud i hele landet uten at en sentral instans har et overordnet ansvar for å samordne og styrke de ulike tilbudene. En slikt sentralt ansvar forutsetter en statlig overtakelse. Sentrale beslutninger vil kunne gi grunnlag for å kunne utvikle et bedre institusjons- og fosterhjemstilbud, og derigjennom sikre at barn og unges rettssikkerhet blir ivaretatt. Sentrale beslutninger vil være et nødvendig virkemiddel for å sikre en rimelig geografisk fordeling av institusjonsplasser og sikre en mer effektiv bruk av de samlede ressursene.

Statlige myndigheter vil også ha de beste forutsetninger og virkemidler til å videreutvikle tjenestene. Et viktig satsningsområde, som departementet allerede har satt i gang, er å utvikle nye sosialpedagogiske tiltak for barn og unge med alvorlige atferdsvansker.

Også samarbeidshensyn taler for at barnevernet, familievernet og spesialisthelsetjenesten, herunder deler av tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere, organiseres på samme forvaltningsnivå. Et samlet statlig ansvar for disse tjenestene vil kunne forebygge situasjoner der forskjellige aktører skyver ansvar over på hverandre med de uheldige følger det kan få for vanskeligstilte barn og unge. Også familievernet har behov for samarbeid med spesialisthelsetjenesten, spesielt når det gjelder fagutvikling.

Slik departementet ser det er det tungtveiende hensyn som taler for en overføring av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet til staten. På barnevernområdet dreier disse oppgavene seg om å sørge for døgntiltak for barn og unge som av ulike grunner ikke kan bo sammen med sine foreldre. Dette er barn og unge som er i en særlig utsatt og sårbar situasjon, og som er prisgitt det tiltaksapparatet som til enhver tid finnes. Barnevernets brukere er i liten grad i en slik situasjon at de kan takke nei til det tiltaket det offentlige tilbyr. Barne- og familiedepartementet mener derfor at disse barna - uavhengig av hvor i landet de bor - har krav på at det offentlige organiserer og tilrettelegger sine tjenester på en slik måte at deres behov blir ivaretatt på en forsvarlig og god måte.

Departementet har kommet til at de øvrige alternative modellene til fremtidig organisering ikke vil kunne sikre dette i tilstrekkelig grad. At enkelte fylkeskommuner eller enkelte kommuner (hver for seg eller sammen) har eller vil kunne etablere et godt nok tilbud til brukerne i sitt fylke eller i sin kommune, er ikke tilstrekkelig så lenge disse alternativene ikke innebærer en god nok løsning på landsbasis. Det i har i denne forbindelse hatt stor betydning for departementet hva høringsinstansene selv har ment om henholdsvis fylkeskommunenes og kommunenes evne til å ivareta disse oppgavene.