1 Hovedtrekk i finanspolitikken

1.1 Den økonomiske politikken

Regjeringen fører en politikk som bygger på rettferdighet og felleskap. Med utgangspunkt i den norske samfunnsmodellen vil Regjeringen bidra til en mer rettferdig fordeling og til et arbeidsliv der alle kan delta. Regjeringen vil legge til rette for økt verdiskaping og utvikling i hele landet, innenfor rammer som sikrer kommende generasjoners muligheter til å dekke sine behov. En slik utvikling krever en ansvarlig politikk med vekt på natur- og miljøhensyn, en langsiktig forvaltning av nasjonalformuen, et opprettholdbart pensjonssystem, et velfungerende næringsliv og en sterk offentlig sektor.

Grunnlaget for velferden er befolkningens arbeid, og det må derfor legges til rette for høy yrkesdeltaking. Veksten i fastlandsøkonomien betyr mest for velferdsutviklingen i Norge. Petroleumsinntektene setter Norge i en gunstigere situasjon enn mange andre land, men kan kun gi et begrenset bidrag til vår samlede velferd. I den økonomiske politikken er det derfor avgjørende å fremme verdiskaping og produktivitet i fastlandsøkonomien, både i offentlig og privat sektor. Regjeringen vil bygge videre på den norske samfunnsmodellen, med godt utbygde og universelle velferdsordninger, nært samarbeid med partene i arbeidslivet og en velfungerende privat sektor.

Den økonomiske politikken skal legge til rette for en stabil økonomisk utvikling både på kort og lang sikt. Regjeringen følger handlingsregelen for en gradvis innfasing av petroleumsinntektene i norsk økonomi. Slik sørger vi for at petroleumsformuen kan bli til glede for både nåværende og framtidige generasjoner. Retningslinjene for pengepolitikken innebærer at Norges Banks rentesetting skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon. På kort og mellomlang sikt skal hensynet til lav og stabil inflasjon veies opp mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi.

1.2 Budsjettpolitikken

1.2.1 Hovedelementene i budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for økning i bruken av oljeinntekter, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland, anslått til 4 pst. av fondskapitalen. Løpende innbetalinger fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til utenlandsdelen av Statens pensjonsfond, mens uttaket over tid bestemmes av handlingsregelen. På kort sikt skjermer handlingsregelen statsbudsjettet og fastlandsøkonomien fra svingninger i oljeprisen. På lang sikt innebærer den at statens utgifter følger statens inntekter, inkludert formuesinntektene fra fondet.

En stabil utvikling i økonomien er vesentlig for å sikre lav arbeidsledighet og en god utnyttelse av våre samlede ressurser. Ved å legge til rette for en gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet kan handlingsregelen bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Handlingsregelen åpner for å bruke mer enn forventet fondsavkastning i år med tilbakeslag, og mindre i år med høy aktivitet og press i økonomien. I 2009 ble denne handlefriheten benyttet til å dempe virkningene av finanskrisen på sysselsetting og arbeidsledighet. Siden 2010 har bruken av oljeinntekter vært lavere enn forventet realavkastning av fondet.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. En vesentlig del av de løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten kan ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men innebærer en omplassering av olje- og gassressursene til finansiell formue i Statens pensjonsfond utland. Innbetalingene til staten motsvares dermed langt på vei av reduserte petroleumsressurser. Skal vi ha glede av petroleumsinntektene på varig basis, må bruken av inntektene frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. Retningslinjene for budsjettpolitikken ivaretar dette hensynet.

Veksten blant våre handelspartnere har tatt seg noe opp den siste tiden. Oppgangen er fortsatt skjør, og arbeidsledigheten ventes å holde seg høy, særlig i euroområdet. Kontrasten til den lave ledigheten og gode veksten i norsk økonomi er stor. Det ventes en vekst i norsk fastlandsøkonomi på 2,2 pst. i år og 2,7 pst. neste år. Anslagene er litt lavere enn i Revidert nasjonalbudsjett 2013. Oppgangen understøttes av høy oljepris, høy etterspørsel fra petroleumsvirksomheten og lav rente.

Utviklingen i arbeidsmarkedet har vært relativt stabil. Både for i år og neste år anslås en vekst i årslønnen på 3½ pst. Dette er ½ prosentenhet lavere enn resultatet for 2011 og 2012, men over forventet lønnsvekst hos våre viktigste handelspartnere. Litt lavere vekst i årslønnen og noe høyere prisvekst enn i de siste årene gir mer moderat vekst i reallønningene i år og neste år.

Selv om svekkelsen av kronekursen siden årsskiftet har hjulpet noe, sliter mange eksportrettede virksomheter tungt som følge av høyt kostnadsnivå og svak utvikling i eksportmarkedene. I boligmarkedet har lav rente og høy inntektsvekst over flere år bidratt til et høyt press. De siste månedene har boligprisene flatet ut, men historisk sett er prisnivået svært høyt.

Både kortsiktige og langsiktige hensyn taler for at vi nå går forsiktig fram i budsjettpolitikken:

• Handlingsregelen tar høyde for at budsjettet kan brukes til å dempe svingningene i økonomien. En ekspansiv budsjettpolitikk i nedgangskonjunkturer må motsvares av tilbakeholdenhet i bruken av oljeinntekter når de økonomiske utsiktene på nytt ser forholdsvis lyse ut. I en periode der fondskapitalen øker raskt, slik den gjør nå, ville en bruk av oljeinntekter i tråd med forventet fondsavkastning (4-prosentbanen) gitt en kraftig stimulans i økonomien. Dette ville være i strid med målet om en stabil økonomisk utvikling. For 2014 anslås en vekst i fastlandsøkonomien i overkant av gjennomsnittet for de siste 40 årene.

• Mange eksportbedrifter sliter med svak etterspørsel, lavere priser og høye lønnskostnader. Høye lønnskostnader er også en utfordring for andre deler av næringslivet. Ved å holde igjen i budsjettpolitikken kan vi bidra til å lette presset på konkurranseutsatt sektor.

• Høye boligpriser og høy gjeld i husholdningene innebærer risiko for en vesentlig korreksjon i boligmarkedet, som kan gi et markert tilbakeslag i norsk økonomi og true den finansielle stabiliteten. Budsjettet bør ikke øke presset i norsk økonomi.

• En aldrende befolkning gir store langsiktige utfordringer i form av høyere utgifter til pensjoner, omsorg og helse. Statens pensjonsforpliktelser er vesentlig større enn kapitalen i Statens pensjonsfond. Det tilsier stor forsiktighet med ytterligere bindinger på utgiftene.

• Behovet for å bygge opp sikkerhetsmarginer til å kunne møte vanskeligere tider. Mange år med sterk vekst i etterspørselen fra oljevirksomheten har gjort norsk økonomi mer sårbar, særlig hvis oljeprisen skulle falle markert. Med handlefrihet i finanspolitikken kan vi dempe utslagene.

Vårt høye kostnadsnivå tilsier varsomhet med å øke bruken av oljeinntekter. Regjeringen har i denne situasjonen funnet det riktig å begrense økningen i bruken av oljeinntekter til en etterspørselsimpuls på om lag ¼ pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. En slik innfasing svarer til den gjennomsnittlige innfasingen i de årene handlingsregelen har virket. Skatte- og avgiftsnivået holdes uendret.

1.2.2 Bruken av petroleumsinntekter i budsjettpolitikken

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2014 innebærer et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 135,1 mrd. kroner. Dette er 54 mrd. kroner under 4-prosentbanen, opp fra 33 mrd. kroner i 2013. Den økte avstanden må ses i sammenheng med sterk vekst i fondskapitalen som følge av svakere krone, god avkastning på kapitalen og høye inntekter fra petroleumssektoren. Målt som andel av anslått kapital i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til 2014 utgjør underskuddet 2,9 pst., en nedgang fra 3,2 pst. i 2013. Målt i faste priser øker bruken av oljeinntekter med 11,1 mrd. kroner fra 2013.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Statens pensjonsfond

Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2014 anslås til 133,1 mrd. kroner. Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet tilsvarer den faktiske bruken av petroleumsinntekter og dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond utland.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås i 2014 til 314,1 mrd. kroner. Anslaget er blant annet basert på en gjennomsnittlig oljepris i 2014 på 600 kroner per fat, som er noe lavere enn anslått oljepris for i år. Netto avsetning til Statens pensjonsfond utland anslås dermed til 181 mrd. kroner i 2014, når overføringen for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet er trukket fra. I tillegg kommer renter og utbytte på kapitalen i Statens pensjonsfond. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås etter dette til 327,6 mrd. kroner i 2014. Det tilsvarer 10,6 pst. av BNP.

Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av 2014 anslås til 5 366 mrd. kroner. Av dette er 5 203 mrd. kroner i Statens pensjonsfond utland. Utenlandsdelen av fondet anslås dermed å øke med 474 mrd. kroner, fra en anslått kapital på 4 729 mrd. kroner ved utgangen av 2013.

1.2.3 Veksten i statsbudsjettets utgifter

Utviklingen i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet kan beskrives ved den underliggende utgiftsveksten. Ved beregningen av denne veksten holdes utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger og renter utenom. I tillegg korrigeres det for enkelte regnskapsmessige forhold og ekstraordinære endringer.

Deler av utgiftene til flyktninger i Norge er godkjent som offisiell utviklingshjelp (ODA), og utgiftsføres over Utenriksdepartementets budsjett. Ansvaret for tiltakene ligger imidlertid hos andre departementer (Justis- og beredskapsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet). Utgiftene føres derfor også under disse departementenes kapitler. Samtidig inntektsføres en tilsvarende overføring fra Utenriksdepartementet. Det korrigeres for denne dobbeltføringen av utgifter i både 2013 og 2014 ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten.

Ved beregning av den reelle, underliggende utgiftsveksten er den nominelle verdiutviklingen i utgiftene dekomponert i en pris- og en volumendring. Den nominelle veksten i statsbudsjettets underliggende utgifter er anslått til 5,5 pst., mens prisveksten er beregnet til 2,9 pst. Den reelle, underliggende utgiftsveksten fra 2013 til 2014 anslås dermed til 2,5 pst. regnet i forhold til anslag på regnskap for 2013. Det tilsvarer om lag 26 mrd. kroner målt i 2014-priser. I anslag på regnskap for 2013 anslås utgiftene å gå ned sammenlignet med Saldert budsjett 2013. Målt i forhold til Saldert budsjett 2013 reduseres derfor den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter til 1,8 pst.

1.2.4 Lånetransaksjoner og finansieringsbehov

Statsbudsjettet gjøres opp i balanse med en tilbakeføring fra Statens pensjonsfond utland. Tilbakeføringen svarer til det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Det innebærer at staten ikke lånefinansierer utgifter til drift, investeringer og overføringer.

Statsbudsjettets netto finansieringsbehov tilsvarer netto utlån mv. over statsbudsjettet som anslås til 50,5 mrd. kroner. I statsbudsjettets brutto finansieringsbehov inngår også gjeldsavdrag, men det forfaller ikke avdrag i 2014. Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov i 2014 anslås dermed også til 50,5 mrd. kroner.

De største lånetransaksjonene i budsjettforslaget for 2014 gjelder utlån fra og avdrag på lån i Statens lånekasse for utdanning, Husbanken, Innovasjon Norge, eksportfinansieringsordningen som forvaltes av Eksportkreditt Norge AS og boliglånsordningen i Statens pensjonskasse. Det foreslås ikke lånetransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten i 2014. For nærmere omtale av lånetransaksjonene vises det til kapittel 4.

1.2.5 Skatter og avgifter

Anslagene for skatter og avgifter for 2014 tar utgangspunkt i reviderte anslag for 2013, hvor ny informasjon om utviklingen i innbetalte skatter og avgifter er innarbeidet. I tillegg er skatte- og avgiftsanslagene basert på de vekstforutsetninger for bl.a. sysselsetting, etterspørsel, lønninger og priser som er lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2014. Det er også tatt hensyn til virkningene av forslaget til skatte- og avgiftsopplegg og forslaget til kommunale og fylkeskommunale skattører.

Samlede skatter og avgifter til statskassen fra Fastlands-Norge anslås å utgjøre 896,9 mrd. kroner i 2014. Dette er en økning på 41,7 mrd. kroner, eller 4,9 pst., fra anslag på regnskap for 2013. Samlede skatter og avgifter i 2014 utgjør:

• Skatter på inntekt og formue som anslås til 259,6 mrd. kroner. Det er en økning på 12,5 mrd. kroner, eller 5,1 pst., fra anslag på regnskap for 2013.

• Trygdeavgift og arbeidsgiveravgift til folketrygden som samlet anslås til 281,9 mrd. kroner. Dette tilsvarer en økning på 12 mrd. kroner, eller 4,4 pst., fra anslag på regnskap for 2013.

• Inntektene fra merverdiavgiften som anslås til 251 mrd. kroner. Det tilsvarer en økning på 13 mrd. kroner, eller 5,5 pst., fra anslag på regnskap for 2013.

• Øvrige særavgifter medregnet tollinntekter som samlet anslås til 104,4 mrd. kroner. Det er en økning på 4,2 mrd. kroner, eller 4,2 pst., fra anslag på regnskap for 2013.

Skatte- og avgiftsopplegget for 2014 er nærmere omtalt i Prop. 1 LS (2013 – 2014) Skatter, avgifter og toll 2014.

1.2.6 Kommuneøkonomien

Kommunesektoren har ansvaret for sentrale velferdstjenester og skal levere tjenester av høy kvalitet, tilpasset innbyggernes og lokalmiljøets behov. Kommunesektorens aktiviteter finansieres i hovedsak med skatteinntekter og rammeoverføringer fra staten. Sektoren mottar også øremerkede tilskudd over statsbudsjettet, og har inntekter fra blant annet gebyrer og statlig tilskudd under momskompensasjonsordningen. Kommunesektorens samlede inntekter anslås til om lag 422 mrd. kroner i 2014. Det tilsvarer om lag 18 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Regjeringens budsjettforslag for 2014 innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 7,7 mrd. kroner i 2014, eller 2 pst. Av den samlede veksten er 5,2 mrd. kroner frie inntekter. Dette tilsvarer en realvekst i frie inntekter på 1,7 pst. Veksten er regnet fra anslått inntektsnivå for kommunesektoren i 2013 i Revidert nasjonalbudsjett 2013. Regjeringens budsjettforslag legger til rette for fortsatt vekst i det kommunale tjenestetilbudet.

I tillegg til tjenestetilbudet som veksten i frie inntekter gir grunnlag for, foreslås det enkelte tiltak innenfor barnehage, barnevern, transport, skole og helse- og omsorgssektoren.

1.3 Forslag til vedtak

De forslag til vedtak som legges fram i denne proposisjonen, er i de fleste tilfeller nærmere omtalt i Prop. 1 S for de enkelte departementene.

Enkelte bevilgninger blir bare omtalt i denne proposisjonen. Det gjelder blant annet bevilgningene til kap. 2309 Tilfeldige utgifter og kap. 5309 Tilfeldige inntekter, som omtales i avsnitt 3.19. Renter og avskrivninger fra statens forretningsdrift under kapitlene 5491 og 5603 omtales i avsnitt 4.3. Overføringer til og fra Statens pensjonsfond utland, som er bevilget på kapitlene 2800 og 5800 i statsbudsjettet, omtales i avsnitt 4.4.

Statsbudsjettets finansieringsbehov dekkes gjennom lån bevilget på kap. 5999, jf. avsnitt 4.5.

Folketrygdens finansieringsbehov er nærmere omtalt i avsnitt 5.3.

1.4 Sammendrag av statsbudsjettet

Tabell 1.3 gir et sammendrag av Saldert budsjett 2013, anslag på regnskap for 2013 og Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2014. Tabellen viser statsbudsjettets inntekter, utgifter og lånetransaksjoner. Hver del av budsjettet er inndelt i kategorier etter bevilgningsreglementets postinndeling.

Bevilgningstallene i tabell 1.3 er gruppert etter art. Dette innebærer at bevilgningene til enkeltformål kan være fordelt på flere arter. For eksempel er ikke utgifter til administrasjon av bistand inkludert i posten bistand under arten overføringer til private, men under driftsutgifter. Bevilgningene som er fordelt på arter, må derfor sees i sammenheng med bevilgninger til samme formål under andre arter. Motsatt er det slik at tilskudd til statlige virksomheter på 50-poster og 70-poster budsjetteres som overføringer, selv om de benyttes til å finansiere statlige drifts- og investeringsutgifter.

I anslag på regnskap for 2013 er det tatt høyde for proposisjoner med forslag om tilleggsbevilgninger som er fremmet etter Revidert nasjonalbudsjett 2013, samt innarbeidet oppdaterte anslag for blant annet statens renteutgifter og utgifter under folketrygden. Utover dette er det i anslag på regnskap 2013 lagt til grunn at tilleggsbevilgninger som fremmes i andre halvår, og som isolert sett bidrar til å svekke budsjettbalansen, dekkes ved tilsvarende nedsettelse av avsetningen til tilfeldige utgifter.

Tallene i tabell 1.3 er nærmere forklart i kapittel 4.