6 Innretning av ny lov

6.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet pekte departementet på at gjennomgangene av regelverk etter avslutningen av den kalde krigen har avdekket at det er problematisk å bruke et lovverk ment for å håndtere 1950-tallets trusler med 1950-tallets ressurser og i 1950-tallets virkelighetsbilde i en tid med andre risikoer og andre generelle rammebetingelser. Selv om det har vært varierende oppfatninger av i hvilken grad lovverket i sin nåværende form kan tillempes dagens utfordringer gjennom fortolkninger og mindre endringer, mente departementet at det har kommet til et punkt i omleggingene av beredskapssystemene etter den kalde krigen som gjør det nødvendig med endringer av lovgrunnlaget. Denne konklusjonen var særlig basert på at erfaringer med kriser hadde vist at de tiltakene som er hjemlet i forsyningsloven er lite hensiktsmessige sett i forhold til dagens utfordringer innenfor samfunnssikkerhet og beredskap. Analyser foretatt av eksterne utredere tydet på det samme. Det pekte i samme retning at flere av de mest sentrale tiltakene i loven ikke lenger er aktuelle og ikke forhåndsplanlagt for.

En stor del av fullmaktene for gjennomføring av krisehåndtering i krig og liknende situasjoner er tilstrekkelig hjemlet i beredskaps- og krigsloven. Det kan også argumenteres med at i den grad man ikke har hjemler kan nødrett i mange tilfeller benyttes og forsvares i den tyngre delen av krisespekteret. Departementet fant det imidlertid rimelig å videreføre prinsippet om at myndighetene så langt som mulig skaper forutsigbarhet for de næringsdrivende og trygghet hos befolkningen ved å signalisere hvilke typer tiltak man ser på som mest hensiktsmessige og sannsynlige i en krisesituasjon. Etter departementets syn betydde dette også en styrking av tilgangen av varer og tjenester både for det sivile samfunn og Forsvaret. Bare et velfungerende næringsliv med sin kompetanse, sine logistikksystemer og andre ressurser kan møte de forventningene samfunnet har til det også i kriser. Departementet mente derfor at det også i framtiden vil være behov for lovregulering av disse forholdene, men den må være i overensstemmelse med de utfordringene, den infrastrukturen og de ressursene som er tilgjengelige i dag.

Etter departementets syn ville den beste løsningen være å oppheve forsyningsloven og erstatte den med en ny lov om næringsberedskap som hjemler iverksettelse av forberedelser og tiltak som er realistiske og hensiktsmessige i dag. Denne loven burde være næringsnøytral og eierskapsnøytral slik at den omfattet alle former for kommersiell produksjon eller omsetning av varer og tjenester. Slik ville også næringer som ennå ikke hadde vært gjenstand for risiko- og sårbarhetsanalyser omfattes. En slik lov måtte i så liten grad som mulig være bundet til bestemte næringsstrukturer eller bestemte scenarioer. Ideelt sett burde en slik lov omfatte alle hjemler og fullmakter som danner grunnlaget for den robustheten næringslivet trenger for å møte samfunnets krav til sikkerhet.

Loven burde etter departementets syn inneholde bestemmelser som sikrer nødvendig informasjon fra næringslivet både i forbindelse med analysearbeid og krisehåndtering. Næringsdrivende burde pålegges å delta i analyser og utredninger, i rådgivende samarbeidsorganer innenfor samfunnssikkerhet og i krisehåndteringsenheter. Det burde også være adgang til å pålegge deltagelse i øvelser og gjennomføring av særskilte forberedelsestiltak mot kompensasjon. Departementet mente at det også må kunne pålegges gjennomføring av både planlagte og ikke-planlagte tiltak i krisesituasjoner mot kompensasjon.

I høringsnotatet skisserte departementet metodene for samarbeid mellom myndigheter og næringsliv, synliggjorde og avgrenset næringslivets ansvar og la til rette for felles forberedelser. Dermed ville næringslivet etter departemenets syn være bedre rustet til å håndtere kriser som faller innenfor lovens virkeområde. Sammen med utkastet til endringer i NAV-loven ble det i utkastet til ny lov lagt opp til å skape så gode rammebetingelser som mulig for næringslivet i slike kriser uten at noen virksomheter ble unødig belastet.

6.2 Høringsinstansenes syn

Norske felleskjøp peker på at siden den nye loven vil gi generell hjemmel til handling uavhengig av krisetype, kan det være behov for ytterligere tydeliggjøring av de avgrensingene som gjelder når loven kan tas i bruk. Norske felleskjøp er dessuten bekymret for om tradisjonell risikoberegning er tilstrekkelig til å fange opp den reelle usikkerheten, som er knyttet for eksempel til forsyning av basisvarer. Norske felleskjøp peker videre på at det kan finnes et behov for lagerhold av varer som det av markedsmessige årsaker kan være liten vilje til forretningsmessig lagerhold av.

Forsvarsdepartementet ber om at det kommer klarere fram i forarbeidene at begrenset angrep fortsatt er dimensjonerende for totalforsvarets beredskapsarbeid, og at det fortsatt må planlegges for scenarioer som innebærer delvis avsperring (delvis i betydningen full avsperring i en nærmere avgrenset geografisk del av landet, samt i betydningen avsperring knyttet til enkelte vareslag m.v.). Forsvarsdepartementet understreker at man med dette ikke skal gå tilbake til planlegging for utstrakt selvforsyning og økt vekt på beredskapslagring. Videre bør det etter Forsvarsdepartementets syn også framkomme av forarbeidene at begrenset angrep ikke nødvendigvis vil være geografisk begrenset. Framtidens trusselbilde må også inkludere angrep (herunder cyberangrep og missilangrep) over store deler av landet med potensielt omfattende ødeleggelser og lammelser av viktig infrastruktur og sentrale samfunnsfunksjoner. Forsvarsdepartementet mener at loven legger et betydelig ansvar til den enkelte borger, kommunen og fylkeskommunen og deretter sentralt nivå. Forsvarsdepartementet reiser dessuten spørsmålet om hvordan et scenario med vesentlige konsekvenser for tilgangen til varer og tjenester til og fra næringslivet i Norge i praksis planlegges håndtert. Høringsutkastet innebærer at det ikke lenger vil være grunnlag for forbruksregulering rettet direkte mot befolkningen (rasjoneringsordninger og lignende). Det beholdes likevel en mulighet for omsetningsregulering rettet mot næringslivet, som indirekte vil regulere forbruket. Forsvarsdepartementet er enig i at det i dagens samfunn vil være mer hensiktsmessig å regulere næringslivet framfor befolkningens forbruk direkte. Forsvarsdepartementet reiser likevel spørsmålet om dette i realiteten vil forenkle reguleringsmekanismene.

Hedmark fylkeskommune understreker at næringslivet ikke må pålegges unødvendige byrder i beredskapsarbeidet.

Også Norges Bondelag er opptatt av omfanget av byrdene på næringsdrivende og mener det er uklart når loven kan komme til anvendelse. Bondelaget mener at det er viktig med meget tungtveiende grunner for å utferdige forkrifter med basis i denne loven. Bondelaget mener også det er viktig at loven ikke kommer til anvendelse hvis formålet kan oppnås på andre måter. Til dette legger loven etter Bondelagets oppfatning for stor belastning på den enkelte næringsdrivende.

Norges Colonialgrossisters Forbund uttaler på vegne av COOP Norge, Rema 1000, ICA Norge og Norgesgruppen at dagligvarehandelen mener som departementet at eksisterende samarbeidsavtale mellom næringen og departementet fungerer bra. Den er basert på en struktur i bransjen hvor næringen som forsyner forbrukerne med dagligvarer er landsdekkende og med overordnet sentral styring. Følgelig må beredskapen organiseres sentralt og baseres så langt som mulig på opprettholdelse av næringens ordinære organisering, drift og infrastruktur.

HSH stiller seg positiv til at det utferdiges ny lovgivning om landets beredskap hvor næringslivets rolle synliggjøres og vektlegges, og at det legges opp til en utstrakt samarbeidslinje mellom næringslivet og myndighetene. HSH påpeker videre viktigheten av at planer om beredskapstiltak m.v. må utarbeides i samråd med bransjene/næringslivsorganisasjonene.

Justisdepartementet er enig i at det framlagte forslaget til lov gir en større fleksibilitet og at det er viktig at loven som en beredskapslov tar høyde for alle typer situasjoner. Justisdepartementet mener imidlertid at det bør synliggjøres hvilke departement som vil få ansvar og forskriftshjemmel etter loven. Forslaget til lovtittel synes etter Justisdepartementets oppfatning ikke å være helt dekkende. Forslaget gir inntrykk av at loven omhandler tiltak iverksatt av myndighetene for å styrke næringslivets beredskap, mens loven strengt tatt hjemler forskrifter om og pålegg om tiltak som skal iverksettes av næringslivet for å sikre samfunnets forsyninger/samlede beredskap. Sånn sett er muligens gjeldende lovs tittel bedre i følge Justisdepartementet.

Helse- og omsorgsdepartementet mener det er svært viktig for helse- og sosialtjenestene at det stilles krav til beredskapssikring hos leverandører av de varer og tjenester som helse- og sosialtjenestene er avhengig av. Det bør derfor også kunne stilles beredskapskrav til næringslivet.

Sjøfartsdirektoratet peker på at forslaget i liten grad beskriver hvordan konkrete beredskapsoppgaver skal gjennomføres. Direktoratet er usikker på om lovforslaget er tilstrekkelig og om det går langt nok til å kunne være et tjenelig redskap for en tilstrekkelig rask og effektiv inngripen i enhver tenkelig situasjon.

6.3 Departementets vurdering

Med et bredt og uforutsigbart spekter av kriser å planlegge for og håndtere, er det etter departementets syn mer hensiktsmessig å ha fleksible beredskapssystemer og samarbeidsrutiner enn detaljert og statisk planlegging. Dersom analysearbeid viser at det er nødvendig med mer detaljerte planer for bestemte uønskede situasjoner eller enkeltsektorer er dette mulig og ønskelig. Loven gir da nødvendige hjemler for å sikre at også kommersielle aktører bidrar til slik planlegging. At lovhjemler brukes når frivillige samarbeidsordninger av en eller annen grunn ikke kan komme i stand eller ikke er omfattende nok, er etter departementets syn atskillig mer akseptabelt enn om man skulle legge opp til muligheten for full statlig kontroll med og ansvar for samfunnets ressurser slik forsyningsloven legger opp til.

Lovutkastet tar utgangspunkt i at departementet har et ansvar for å bidra til gode rammevilkår for næringslivet også ved forsyningskriser. Fremming av en ny lov er en oppfølging av dette ansvaret. Lovutkastet dekker de hjemmelsbehovene departementet har for å kunne planlegge for og krisehåndtere slik at næringslivet kan møte samfunnets behov for varer og tjenester i et bredt spekter av kriser med forsyningsmessige konsekvenser. Alle departementer har imidlertid ansvar for oppfølgingen innen sine respektive sektorer i næringslivet. Det er derfor lagt opp til at loven kan bli et nyttig verktøy for andre departementer ved at de kan velge å benytte disse hjemlene som et supplement til egen sektorlovgivning. Verken når det gjelder planlegging eller operative situasjoner finnes det permanente koordinerings- eller samordningsorganer for forsynings- og logistikkberedskap. Departementet må, som de andre fagdepartementene, derfor vurdere om det er behov for koordinering og samordning når det arbeides med tiltak som har konsekvenser for andre sektorer. Dersom det er behov for mer omfattende koordinering må dette avklares gjennom bruk av de generelle samordningsmekanismene som finnes for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet.

Muligheten for ytterligere kvalifisering av bruken av lovhjemlene har vært vurdert fortløpende under lovarbeidet. Dette er en problemstilling som er kjent også fra behandlingen av forslaget til den nåværende forsyningsloven. Det er i stor grad snakk om forutsigbarhet veid mot fleksibilitet. For stor vektlegging av forutsigbarhet på tiltakssiden når det gjelder planlegging for det uforutsigbare, kan etter departementets syn lett føre til for tunge byrder for næringslivet. Det er dessuten fare for at man ikke oppnår det man ønsker av krisehåndteringen. Departementet legger til grunn at lovutkastet begrenser bruken av tvang sterkt ved å legge vekt på at lovens forskrifts- og påleggshjemler skal brukes kun når man ikke kan oppnå det samme i tide på annen måte.

Tradisjonell risikoberegning og generelle metoder for risiko- og sårbarhetsanalyser er ikke tilstrekkelige verktøy for å ivareta analysebehovene som finnes innenfor forsyning av varer og tjenester. Departementet har i tidligere analyser benyttet andre måter å analysere verdikjeder som for eksempel critical path-analyser. Arbeid som utføres blant annet i Sverige når det gjelder samfunnskonsekvensanalyser kan også vise seg å gi erfaringer av nytte innenfor de sektorene departementet har ansvar for. Etter departementets syn er det sannynlig at en slik tilnærming vil være fruktbar når det gjelder analyser av omfattende samfunnsfunksjoner. Departementet velger derfor ikke å bruke begrepet risiko- og sårbarhetsanalyse i lovforslaget, men å legge til grunn et mer generelt analysebegrep.

Det legges opp til at den nye loven vil gi hjemmel for å fastsette nødvendige forskrifter og pålegg om tiltak ved forsyningsproblemer knyttet til de krisescenarioene det i dag dimensjoneres for både på militær og sivil side, men den er ikke i selv knyttet til konkrete scenarioer. Den vil også gi nødvendige hjemler for beredskapsplanlegging og krisehåndtering ved krisescenarioer som vi ikke ser for oss nå. En slik generisk tilnærming mener departementet innbærer en stor forbedring sammenliknet med forsyningsloven. Begrensingene i forsyningsloven gjør at forsyningstiltakene er i sterk ubalanse med både militær og sivil beredskapsplanlegging ellers. Ved i større grad å kunne tilpasse forsyningsberedskapsplanleggingen til endrede forutsetninger brukes ressursene mer hensiktsmessig. Mens forsyningsloven i liten grad gir muligheter for å sette i verk tiltak for enkeltprodukter eller deler av landet vil departementet nå sammen med næringslivet kunne finne tilpassede løsninger ved for eksempel logistikkbrist i deler av landet eller bortfall av enkeltprodukter i markedet.

I tråd med ansvars- og likhetsprinsippet plasserer ikke lovutkastet ansvar eller oppgaver andre steder enn der de normalt ligger. Næringslivet leverer varer og tjenester der de normalt leveres. Dersom deler av næringslivet skulle få utvidede oppgaver i krisesituasjoner vil det gjøre aktørene dårligere rustet til å håndtere sine ordinære oppgaver. Dersom en vare vanligvis selges fra butikk vil det for eksempel innbære en urimelig byrde om den i en allerede vanskelig situasjon skulle leveres til hver enkelt husstand.

I lovforslaget åpnes det for omsetningsbegrensende tiltak. Det er departementets vurdering at tradisjonelle rasjoneringsordninger basert på rasjoneringslegitimasjoner utdelt av kommunen og omfattende offentlige kontrollregimer neppe er gjennomførbare i dagens virkelighet med for eksempel elektroniske butikk- og lagersystemer. Dette har vært en vesentlig årsak til at rasjoneringsbestemmelsene innenfor departementets sektorer er blitt opphevet. Et ev. reguleringssystem i framtiden vil måtte basere seg på næringenes ordinære organisering og infrastruktur.

Det er med bakgrunn i ansvars- og likhetsprinsippet at høringsforslagets lovtittel har vært ”lov om næringsrettede beredskapstiltak”. Et hovedformål har hele tiden vært å skape hjemler for tiltak som kan bidra til at næringslivet best mulig kan møte samfunnets forventninger om varer og tjenester også i kriser. Departementet har merket seg Justisdepartementets innvendinger mot lovtittelen, men siden det legges opp til at loven skal være basert på den ordinære næringsstrukturen og organiseringen i samfunnet ønsker departementet ikke å videreføre betegnelsen forsyningslov. Denne tittelen passet bedre på en lov som la opp til en fullstendig omlegging av økonomien med det ene formål å sikre forsyninger av varer. Departementet fremmer derfor lovforslaget under betegnelsen lov om næringsberedskap.