11 Arbeidskraftberedskap og forhåndsutskriving

11.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble det vist til at det i Ot.prp.nr.16 (1965 – 66) om lov om endringer i forsynings- og beredskapslovgivningen, ble pekt på at en arbeidsgruppe nedsatt av Forsvarsstaben i 1960 hadde kommet fram til at

”All beredskapsplanlegging bygger på den forutsetning at et angrep på landet vil komme overraskende, og at masseødeleggelsesvåpen vil bli satt inn allerede i åpningsfasen. Denne forutsetning stiller helt ekstraordinære krav til vår transportberedskap.”

Arbeidsgruppen anbefalte derfor at det ble gitt adgang til registrering og forhåndsdisponering av personell til transportsektoren. Kommunal- og arbeidsdepartementet framholdt dessuten i brev av 10.01.1964 at arbeidskraftmyndighetene også så behov for beredskapsforberedelser i fredstid. Også fra Kommunal- og arbeidsdepartementet ble det lagt vekt på behovet for personell til transport- og reparasjonstjenester. Kommunal- og arbeidsdepartementet var imidlertid også opptatt av at man fikk anledning til å kalle de aktuelle arbeidstakerne inn til øvelser. Det ble vurdert å ta disse bestemmelsene inn i beredskaps- og krigsloven, men Justisdepartementet fant det mer hensiktsmessig at endringen ble fremmet som endring til forsyningsloven. Handelsdepartementet sluttet seg til dette.

At man falt ned på å legge disse bestemmelsene til forsyningsloven var det grunn til å anta må ha hatt flere årsaker. Blant disse var det sannsynligvis utslagsgivende at den utløsende årsaken til at man behøvde hjemmelen lå i behovet for å styrke transport- og reparasjonstjenestene for å sikre forsyningsberedskapen, som med trusselbildet fra den tiden ble ansett for å være den kanskje aller største utfordringen ved en krig.

I høringsnotatet ble det videre pekt på at planleggingsforutsetningene var vesentlig endret siden 1967. Økt spesialisering og ny teknologi og infrastruktur stilte dessuten nye krav til arbeidskraftberedskapen. Etter Nærings- og handelsdepartementets og Arbeidsdepartementets syn ville de fleste utfordringer kunne løses mer effektivt ved å sikre tilgangen til tjenestene som sådan enn ved utskriving av enkeltpersoner.

Heller ikke de forutsetningene som gjorde at § 30 i forsyningsloven fikk et nytt fjerde ledd i 1983 om utskriving til det sivile ledelsesapparatet og innkalling til øvelser av lengre varighet, var etter de to departementenes syn relevante lenger. I tråd med ansvars- og likhetsprinsippet var dagens kriseledelsesapparat i mye større grad basert på den ordinære bemanningen og oppgavefordelingen i forvaltningen. Å tenke seg at man skulle gå over til en særskilt ordning for krig var vanskelig og kunne føre til unødig uklarhet i gråsonesituasjoner. Dagens risikoscenarioer krevde heller ikke en økt dimensjonering av ledelsesapparatet på sivil side. De to departementene mente derfor at både krisehåndtering og øvelser lå godt innenfor den enkeltes ordinære oppgaver og at avtaleverket i arbeidslivet ga tilstrekkelig rom når det gjelder kompensasjoner. Det var i den forbindelse viktig å være klar over at man også i Ot.prp. nr. 2 (1983-84) både pekte på at § 30 fjerde ledd bare ville få betydning for en mindre del av personellet i den sivile krigstidsorganisasjon og at det var ”--- en forutsetning at disponering normalt vil bli foretatt i forståelse med den enkelte.”

For å kunne beholde den ordinære organiseringen og ansvarsfordelingen i næringsliv og administrasjon så intakt som mulig også ved mobilisering var det nødvendig med en fungerende fritaksordning, men de to departementene kunne ikke se at dette er avhengig av at bestemmelsene i § 30 videreføres. Å benytte § 30 til innkalling av personell fra næringslivet til lengre kurs og øvelser ville heller ikke være hensiktsmessig. Det var uansett ikke naturlig at den generelle hjemmelen for forhåndsutskriving av personell og innkalling til øvelser for det offentlige lå i en lov om næringsrettede beredskapstiltak.

I høringsnotatet pekte departementene på at dagens trusselbilde tilsier at en eventuell mobilisering vil legge beslag på langt færre mannskaper enn ved trusselbildet før 1991. Dette innebærer at sivile virksomheter (også de som er samfunnskritiske) lettere ville kunne opprettholde sin virksomhet i en situasjon med mobilisering. På grunn av den generelle samfunnsutviklingen, med forandringer knyttet til virksomheters levetid, endringer i eierforhold, spesialisering etc. vil det være svært krevende til enhver tid å ha et oppdatert register over samfunnskritiske virksomheter og deres arbeidskraftbehov. De registrerte data vil lett kunne bli utdaterte i en situasjon der en krise oppstår.

I samarbeid med Arbeidsdepartementet la derfor Nærings- og handelsdepartementet fram forslag til endring av § 10 i NAV-loven. De to departementene la til grunn at den nye bestemmelsen i all hovedsak ville dekke de beredskapsbehovene som er knyttet til arbeidskraft. Nærings- og handelsdepartementet pekte likevel på at § 3 i beredskaps- og krigsloven gir hjemmel for utskriving av arbeidskraft til sivile og militære formål i de situasjonene, som ligger innenfor denne lovens virkeområde. Det legges til grunn at denne hjemmelen ikke bare omfatter prioritering av visse typer virksomheter ved tildeling av ytterligere arbeidskraft, men også at arbeidstakere i slike situasjoner kan pålegges å bli i bestemt type virksomhet. Det var viktig å understreke at forsyningsloven ikke gir hjemmel til forberedelser til eller utskriving av arbeidskraft ved kriser som ikke er av krigslignende art, jf forsyningsloven § 30.

Departementet pekte videre på at den enkelte bedrifts plikt til å utarbeide plan for dekning av arbeidskraftbehov er hjemlet i Forskrift om fritak for og utsettelse med fremmøte i Forsvaret ved mobilisering. Denne forskriften er gitt i medhold av lov om verneplikt § 17 første ledd første punktum og lov om Heimevernet § 21, begge av 17. juli 1953. Forskriften er under revisjon. Departementet forutsatte at denne også blir endret slik at ordningen med detaljert planlegging i enkeltbedrifter opphører. Dagens ordning legger unødvendige byrder på næringslivet, står ikke i forhold til forsvarets mobiliseringspotensial, tar ikke i nødvendig grad hensyn til behovet for spesialkompetanse og har i praksis ikke fungert på lenge. At den detaljerte planleggingen opphører betyr etter departementets syn ikke bortfall av det enkelte departements ansvar for å melde inn til NAV hvilke samfunnsviktige virksomheter som må prioriteres innenfor den enkelte sektor. Slike innspill må nødvendigvis være grunnlaget for NAVs beredskapsarbeid også i framtiden. Lovutkastet tok hensyn til dette.

Slik forsyningsloven § 30 framstår, og ikke minst benyttes, regulerer den forholdet mellom arbeidstakere og deres arbeidsgivere både i offentlig og privat sektor og mellom arbeidskraftmyndighetene og den enkelte borger. Departementet mente derfor at det behovet for utskriving som finnes utover det som ivaretas av NAV-loven, helt klart ligger utenfor virkeområdet for en sektorlov som skal regulere forholdene mellom myndigheter og næringsliv, og må ivaretas i annet lovverk.

Departementet foreslo på den bakgrunn at § 30 i forsyningsloven ikke ble erstattet med en tilsvarende paragraf i den nye loven, men at det i stedet legges opp til et oppfølgingsarbeid basert på de generelle bestemmelsene om plikter for næringslivet i den nye loven og på § 10 i NAV-loven.

NAV-loven § 10 regulerer Arbeids- og velferdsetatens beredskapsoppgaver. Den gjelder både for kriser i fred og ved krig, og den omhandler både forberedende tiltak og etatens oppgaver når en krise har oppstått eller krig truer eller har tatt til. I høringsnotatet ble det forslått å fjerne kravet om at Arbeids- og velferdsdirektoratet skal opprettholde systemer for kartlegging av samfunnsmessige bedrifter og deres behov. Det ble videre foreslått å lovfeste Arbeids- og velferdsdirektoratets adgang til å gjennomføre beredskapsplanlegging i samarbeid med bemanningsforetak. I annet ledd ble Arbeidsdepartementet gitt fullmakt til i forskrift å gi nærmere bestemmelser om prioritet og formidling av arbeidskraft.

I bestemmelsens første ledd ble det lagt opp til å regulere beredskapstiltak internt i Arbeids- og velferdsetaten. Tiltakene omfattet utarbeidelse av beredskapsplaner og rutiner, samt avholdelse av øvelser og opplæring av personell. Bestemmelsens formål var å sikre at det planlegges og øves for at etatens primæroppgaver i størst mulig grad kan opprettholdes ved kriser i fred og i krig. Arbeids- og velferdsetatens driftsikkerhet vil i stor grad avhenge av egenskapene til de varer og tjenester etaten kjøper, som for eksempel etatens ikt-systemer. Avtaler etaten inngår med leverandører skulle derfor inneholde krav til leveringsdyktighet og informasjonssikkerhet. Begrepet informasjonssikkerhet omfattet også ivaretakelse av personvern.

I høringsnotatet ble det foreslått at Arbeids- og velferdsdirektoratets plikt til å opprettholde systemer for kartlegging av samfunnsviktige bedrifter og deres behov ikke skulle videreføres. Endringen ble begrunnet i at kvantitative og kvalitative rapporteringsproblemer og stadige endringer i arbeidsmarked, produksjon og næringsstruktur hadde medført at forhåndskartleggingen ikke lenger ble ansett formålstjenelig.

Bestemmelsens annet ledd omhandlet Arbeids- og velferdsetatens oppgaver som del av den nasjonale arbeidskraftberedskap. Etaten skulle bistå ved endringer i arbeidskraftbehovet, først og fremst ved å benytte egne ressurser, blant annet registrerte arbeidsledige. Arbeids- og velferdsetaten skulle også formidle frivillige som måtte melde seg til etaten. Det ble i tillegg foreslått en presisering av at Arbeids- og velferdsdirektoratet kunne inngå avtaler med bemanningsforetak eller andre utleiere av arbeidskraft for å øke tilgangen til kompetent/spesialisert arbeidskraft i en krise- eller krigssituasjon. Det ville være opp til Arbeids- og velferdsdirektoratet å vurdere om slike avtaler skal inngås. Bestemmelsen var foreslått tatt med i lovteksten da den anses som et særlig aktuelt virkemiddel.

Det ble videre foreslått at ansvarlig fagdepartement i forskrift skulle gis fullmakt til å gi nærmere bestemmelser om prioritering av innrapportert arbeidskraftbehov og formidling av arbeidskraft.

I høringsnotatet ble det foreslått at NAV-loven § 11 annet ledd skulle tilføres en setning for å tydeliggjøre at Helse- og omsorgsdepartementet har kompetanse til å pålegge ansatte i Arbeids- og velferdsetaten å gjøre tjeneste i helse- og sosialtjenesten.

11.1.1 Høringsinstansenes syn

Fylkesmannen i Oppland har gitt uttrykk for at det vil være nødvendig å ha en oversikt over samfunnsviktige bedrifter for å kunne supplere arbeidskraft til bedriftene i en krise, og at Arbeids- og velferdsetaten som følge av etatens øvrige oppgaver vil være i en gunstig posisjon til å gjennomføre en slik kartlegging.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i sin høringsuttalelse pekt på behovet for å koordinere en eventuell omdisponering av personellressurser fra Arbeids- og velferdsetateten til helse- og sosialtjenesten. Koordineringsbehovet er begrunnet i at de personellressurser som ønskes omdisponert kan være viktige for at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne løse sine oppgaver i kriser og krig. Det vil derfor kunne være nødvendig å prioritere mellom oppgaver. Arbeids- og velferdsdirektoratet foreslår at kompetansen til å pålegge ansatte i Arbeids- og velferdsetaten å tjenestegjøre i helse- og sosialtjenesten legges til Arbeidsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet i fellesskap.

11.1.2 Departementets vurderinger

Arbeidsdepartementet vil legge vekt på at i tillegg til problemene knyttet til opprettholdelse av oppdaterte og relevante registre, vil variasjoner i mulige krisescenarioer og dermed behovet for arbeidskraft, gjøre det vanskelig å forhåndsdefinere hvilke bedrifter som vil kunne være samfunnskritiske og hvilket arbeidskraftbehov bedriftene vil ha. I stedet for å basere seg på forhåndskartlegging legges det i lovutkastet opp til at Arbeids- og velferdsetaten i kriser og krig skal yte fortløpende bistand til samfunnsviktige bedrifter ved å supplere arbeidskraft basert på rapportering fra ansvarlig fagdepartement eller fra bedriftene selv.

Arbeidsdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet har ingen merknader til synspunktene i Arbeids- og velferdsdirektoratets høringsuttalelse, og lovutkastet er endret i tråd med dette.