7 Lovstruktur

7.1 Avgrensninger – Ansvars-, likhets- og nærhetsprinsippene

7.1.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet beskrev departementet lovstrukturen langs disse hovedlinjene:

Lovforslaget regulerer forhold mellom næringsliv og myndigheter og bygger på etablerte pilarer innenfor norsk beredskapstenking: Ansvars-, likhets- og nærhetsprinsippene. Disse prinsippene ligger til grunn for alt nasjonalt sikkerhets- og beredskapsarbeid.

Prinsippene kan i kortform beskrives slik:

Ansvarsprinsippet innebærer blant annet at det organ som har ansvar for et fagområde i en normalsituasjon, også har ansvaret for å håndtere ekstraordinære hendelser på området.

Likhetsprinsippet betyr at den organisasjon man opererer med til daglig skal være mest mulig lik den organisasjon man har under kriser.

Nærhetsprinsippet innebærer at kriser organisatorisk skal håndteres på et lavest mulig nivå.

Ansvarsprinsippet innebærer således at vedkommende departement som har et sektoransvar i en normalsituasjon, også har sektoransvaret i en krisesituasjon. Lovutkastet ga hjemmel for de ulike departementene til å gi forskrifter på sine ansvarsområder. Eksempelvis kan Arbeidsdepartementet gi forskrift om regulering av bemanningsselskapers plikter i krisesituasjoner med hjemmel i loven mens Samferdselsdepartementet med hjemmel i loven kan regulere forholdet til ulike næringsutøvere som yter transporttjenester.

Regler som retter seg mot enkeltindivider falt utenfor lovutkastet. Regler om regulering av arbeidskraft utover regulering av bemanningsselskaper, herunder regler om utskriving av arbeidskraft, omdisponering av arbeidskraft og plikt til å stå i arbeid hører derfor naturlig under NAV-loven. Arbeidsdepartementet utarbeidet derfor et endringsforslag til NAV-loven §§ 10 og 11 med tilhørende forskriftshjemmel.

Departementet mente at bestemmelsene i forsyningsloven om det sivile ledelsesapparatet ikke hørte naturlig hjemme i verken NAV-loven eller lov om næringsberedskap, både fordi bestemmelsene kun er aktuelle i krigslignende situasjoner og fordi reglene er sektorovergripende. Dersom det er behov for å videreføre disse reglene må det derfor være gjennom annet lovverk.

Lovforslaget ga forskriftshjemmel til å regulere forholdet til alle deler av næringslivet. Det ga også forskriftshjemmel til å regulere adgangen til å fatte vedtak om særskilte beredskapstiltak som er nødvendige i den konkrete krisesituasjon. Disse vedtakene ville oftest være pålegg rettet mot næringsdrivende, og være aktuelt i de tilfeller det ikke foreligger samarbeidsavtaler eller det av ulike årsaker ikke er tid til eller mulig å inngå slike avtaler. I tillegg ga lovforslaget hjemmel til å fatte særskilt vedtak direkte med hjemmel i loven. Dette var tenkt til bruk i de tilfeller det er behov for å fatte vedtak i forbindelse med en krise, uten at det er gitt nærmere regler i forskrift. Vedtak fattet direkte med hjemmel i lov vil være unntaksvis, og mer som en sikkerhetsventil i spesielle situasjoner hvor det ikke foreligger forskriftsregulering.

Myndighet til å fatte særskilt vedtak kunne etter lovutkastet delegeres til underordnet organ og fylkesmennene. For delegasjon til kommuner og fylkeskommuner, samt private sammenslutninger (bransjeorganisasjoner og lignende) ble det tatt inn egen hjemmel i lovutkastet. Denne hjemmelen er i tråd med gjeldende rett og er nødvendig for en smidig og effektiv krisehåndtering.

Lovutkastet fulgte av den lovstrukturen som er skissert blant annet i forbindelse med oppfølgingen av infrastrukturutvalgets innstilling der det ble lagt opp til at det bare var nødvendig med sektorovergripende lovverk på kommunalt nivå. Lovutkastet var derfor sektoravgrensende i den forstand at det rettet seg mot næringslivet og skulle bidra til at næringslivet kunne utføre sine samfunnsoppgaver også i kriser med forsyningsmessige konsekvenser.

Lovutkastet dekket alle typer kriser i fredstid og i krigstid. Dette innebar en utvidelse av dagens virkeområde. Reglene skulle med andre ord virke i alt fra mindre kriser til katastrofe- og krigsliknende tilstander. Lovutkastet fastslo at ulike tiltak skulle være basert på at næringslivets virksomhet i normalsituasjoner skal brukes på samme måte i krisesituasjoner. Varer og tjenester som enkelte næringer normalt leverer vil imidlertid kunne bli prioritert anvendt til fordel for overordnede samfunnsinteresser i krisesituasjoner. Videreføring av bedriftenes normalaktivitet kombinert med økt grad av samarbeid og samarbeidsavtaler ville bidra til å sikre en større grad av forutberegnelighet for bedriftene.

7.1.2 Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet støtter og understreker høringsnotatets forslag om en snarlig gjennomgang av hvordan Forsvaret og andre skal sikres tilgang til varer og tjenester i sikkerhetspolitiske kriser etter at den nye loven er vedtatt. Også fylkesmennenes potensielle rolle i den forbindelse bør vurderes. Forsvarsdepartementet ber om å bli trukket inn i oppfølgingsarbeidet på et tidlig stadium og peker på at oppfølgingen kan avdekke behov for forskrifter hjemlet i beredskaps- og krigsloven § 3. I oppfølgingsarbeidet etter vedtakelsen av ny lov vil det etter Forsvarsdepartementets syn være viktig å konkretisere ansvarsforholdene, samt harmonisere ansvarsforholdene med de ansvarsforhold som i dag kan leses ut av Nasjonalt Beredskapssystem (NBS)

Toll- og avgiftsdirektoratet peker i sin høringsuttalelse på at iverksettelse av tiltak etter ny lov vil kunne få konsekvenser for tollvesenets arbeid, men at etaten er parat til å bidra. Etaten kan imidlertid komme til å behøve prioritet når det gjelder tilgang til enkelte tjenester for å kunne ivareta sine oppgaver også i kriser. Direktoratet ønsker derfor å involveres i aktuelle forskriftsarbeider.

Også Nortura ønsker å involveres i det videre arbeidet og nevner muligheten for et nasjonalt samarbeidsorgan for beredskapsarbeid etter den nye loven. Nortura mener at det ville skapt større forutsigbarhet hvis utløsningsmekanismene for tiltak eller forberedelse til tiltak var nøyere beskrevet. Mangelen på forutsigbarhet må etter Norturas oppfatning oppveies av et tett og løpende samarbeid i et nasjonalt beredskapsorgan. Nortura understreker i sin uttalelse at det er avgjørende at beredskapsledelsen har tilstrekkelig fagkompetanse på de delene av næringslivet som er berørt av en krise. Siden det normalt er næringslivet som har slik kompetanse bør representanter for berørte foretak hentes inn som rådgivere til beredskapsledelsen. Nortura peker på at det i situasjoner der flere departementer med underliggende etater er involvert, er viktig at forskriftene er tydelige med hensyn til hvem som er faglig ansvarlig for risikohåndteringen og at samarbeidet mellom ulike aktører ikke må hemmes av kompetansestrid.

Norges Colonialgrossisters Forbund uttaler på vegne av flere viktige aktører innen dagligvaredistribusjon, at loven må sikre nødvendig informasjonsutveksling mellom myndigheter og næringsliv gjennom aktiv deltakelse fra begge parter under samarbeidsavtalen. Videre er det sentralt at myndighetene skaper forutsigbarhet for de næringsdrivende og trygghet i befolkningen ved å signalisere hvilken type tiltak man ser på som mest sannsynlig og hensiktsmessig i en krisesituasjon.

Fylkesmannen i Vestfold skriver i sin høringsuttalelse at lovutkastet legger til rette for avklaring av en rekke spørsmål innenfor området forsyning, rasjonering og næringslivets rolle i totalberedskapen i Norge. Eksisterende lovverk som regulerer området er ikke tilpasset dagens behov, og bærer preg av den kalde krigen. Fylkesmannen ser nødvendigheten av forenklinger som gir nødvendige forskriftshjemler til sektordepartementer med ansvar innenfor den totale beredskapen. Fylkesmannen forventer at arbeidet med forskriftene starter opp umiddelbart når loven er vedtatt. Høringsforslaget inneholder etter fylkesmannens syn lite detaljer, men gir likevel de nødvendige hjemler til at denne delen av totalberedskapen kan ivaretas på en god måte. Det legger også føringer og plikter på næringslivet når det gjelder deres bidrag i den sivile beredskapsplanleggingen. Utfordringen blir etter fylkesmannens oppfatning å se til at ansvaret og rollen blir forstått og akseptert. Det har gått noe tid siden det sist ble oppdatert lovverk som regulerer næringslivets ansvar og bidrag i beredskapssammenheng. Fylkesmannen mener videre at forståelsen for, og nødvendigheten av å bidra til beredskapen, nok av den grunn kan være noe varierende i næringslivet. I den grad det er slik at næringene/bransjeorganisasjonene har deltatt i forarbeidet med loven, så har man ikke lykkes med å få dette godt nok fram. Fylkesmannen anbefaler derfor at dette med næringslivets plikt til å delta i beredskapsforberedende arbeid blir mer inngående beskrevet.

Justisdepartementet mener at det bør foretas en vurdering av hvorvidt eksisterende forskrifter vil miste sitt hjemmelsgrunnlag ved ikraftsetting av den nye loven.

7.2 Departementets vurdering

Store deler av logistikkberedskapen har helt siden 1950-tallet vært basert på forsyningsloven. Når denne loven erstattes med en ny lov vil en rekke forskrifter, instrukser, direktiver, beredskapsplaner, -ordninger og -tiltak måtte gjennomgås og evalueres av de enkelte departementene. På enkelte områder venter man nå på en ny lov nettopp for å kunne gjøre de nødvendige praktiske og formelle justeringene for å tilpasse seg dagens situasjon og utfordringer. Eventuelle nye forskrifter hjemlet i den nye loven eller i annet lovverk kan være aktuelt, men dette er det opp til sektordepartementene å vurdere på sine respektive områder. Samarbeidsorganer som opprettes med hjemmel i den nye loven vil derfor i utgangspunktet også være sektorielle.

Departementets beredskapsopplegg er i dag basert på et tett og nært samarbeid med berørte bransjer. Det er etablert faste formaliserte samarbeidsorganer innenfor flere sektorer. Departementet har gode erfaringer både med denne typen samarbeidsfora og med mer uformell dialog med næringslivet om samfunnssikkerhets- og beredskapsspørsmål. Dagens samarbeidsfora er imidlertid etablert innenfor rammene av gjeldende lovverk med de begrensningene det setter når det gjelder typer av kriser og også typer av varer og tjenester. Med den nye loven vil vi få et verktøy som hjemler slike samarbeidsordninger for et mye bredere spekter av tjenester og med tanke på alle typer kriser. Det er departementets hensikt å etablere slike ordninger i kriser, og for enkelte samfunnskritiske funksjoner også i planleggings- og forberedelsesfasen. Disse organene skal skreddersy de behovene man ser innenfor de enkelte næringene og næringsstrukturen til enhver tid. Metodikken og rammene for dette samarbeidet er beskrevet i utkastet til lovtekst.

Når en ny lov utformes, som skal dekke et videre krisespekter og ha en fleksibel tilnærming, er det mindre naturlig enn tidligere å utpeke noe overordnet samordningsdepartement for forsyninger generelt.

Som ved utarbeidelsen av sivilbeskyttelsesloven er det lagt til grunn for dette lovutkastet at sektoransvaret skal understrekes ved at hjemmelsbehovet ivaretas gjennom sektorlovgivning heller enn gjennom generell beredskapslovgivning. Ansvarsforholdene innenfor næringspolitikken gjør det imidlertid ikke lett å finne en utforming av lovens virkeområde som helt klart avgrenser den til departementets ansvarsområde. Departementenes sektoransvar er dessuten forholdsvis ofte gjenstand for endringer og det finnes allerede mekanismer for identifisering av lederdepartement i kriser.

I arbeidet med lovutkastet er det lagt vekt på at en ny lov skal dekke departementets behov for lovhjemler til å gjennomføre aktuelle beredskapstiltak og bygge opp samarbeidsrutiner og krisehåndteringsmekanismer for et bredt spekter av kriser sammen med næringslivet uavhengig av departementsstrukturen til enhver tid. Dette er ikke mulig uten at loven utformes slik at det kan være like aktuelt for andre departementer å gi forskrifter etter den. Departementet gis likevel ikke noe samordningsansvar utover det å forvalte loven. Dette er i tråd med gjeldende rett og gjeldende praksis. Det eksisterer ikke noen mekanismer etter forsyningsloven som gjør at departementet koordinerer utover det som er avtalt eller fører tilsyn med andre departementers forsyningsberedskapsarbeid. At departementet nå har påtatt seg å initiere og gjennomføre et arbeid for å erstatte forsyningsloven med nye bestemmelser er en del av den forvaltningsoppgaven som følger ansvaret for loven, men endrer ikke på sektoransvaret til andre departementer.

Det avtalte samarbeidet som foregår innenfor matvareforsyningsberedskapen mellom Nærings- og handelsdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet og Landbruks- og matdepartementet koordineres av Nærings- og handelsdepartementet. Dette fungerer godt og det legges opp til at dette kan videreføres på samme omforente ulovfestede basis som tidligere.