10 Lokale og regionale myndigheter og statlig tilsyn

10.1 Høringsnotatet

Departementet pekte på at regulering av kommunenes ansvar for egne innbyggere faller utenfor Nærings- og handelsdepartementets ansvarsområde. Etter ansvarsprinsippet vil kommunene ha ansvar for innbyggerne i en krise på de samme ansvarsområdene som kommunen har ansvar i normalsituasjoner. Kommunens konkrete forvaltning av oppgavene vil imidlertid kunne utvides i en krisesituasjon. På områder der kommunens innbyggere i en normalsituasjon selv har ansvar for eget ve og vel, vil innbyggerne selv ha hovedansvaret for best mulig å ivareta egne behov også ved kriser. For eksempel vil kommunens innbyggere selv ha et ansvar for å sørge for alternativ oppvarming av egen bolig ved en strømkrise eller sørge for henting av matvarer der hvor de er tilgjengelige ved en matkrise. Blir derimot store deler av kommunens innbyggere ute av stand til selv å hente nødvendige varer til de mer basale behov (mat, varme osv) vil myndighetenes ansvar, herunder kommunens ansvar for egne innbyggere, kunne utvides. Departementet hadde på denne bakgrunn tatt inn en hjemmel for regulering av kommunens ansvar der den har en kontaktflate mot lov om næringsberedskap. Kommunen var pålagt en plikt til å bistå næringslivet med å gjennomføre beredskapstiltak etter loven og til å følge opp egne risiko- og sårbarhetsanalyser og beredskapsplaner i rimelig utstrekning ved å sørge for befolkningens behov for essensielle varer i kriser.

I lovutkastet ble det lagt opp til maksimal fleksibilitet ved blant annet å beholde muligheten for omsetningsregulering (som indirekte vil regulere forbruket) og beredskapslagring. Siden det ikke var lagt opp til regulering av alle eller mange varer over lengre tid med forhåndsproduserte systemer, så departementet imidlertid ikke lenger behov for å pålegge kommunene omfattende forvaltnings- eller kontrolloppgaver knyttet til forbruksregulering eller rasjonering. I en markedsbasert forsyningsberedskap var det heller ikke hensiktsmessig eller ønskelig at hver kommune bygde opp egne lagre eller på annen måte utførte generelle forsynings- eller distribusjonsoppgaver kommunene ikke ordinært hadde ansvar for. I verste fall kunne slike tiltak føre til problemer i forsyningskjeden.

Når kommunene ble pålagt oppgaver i lovutkastet var dette først og fremst for å presisere det samfunnsansvaret kommunene har som forvalter av rammelovverk og vertskap for næringslivet. Kommunene må forutsettes å bidra til at næringsdrivende med pålagte beredskapsoppgaver kan utføre sine oppgaver også i kriser, for eksempel ved å inkludere dem i sektorplaner i forbindelse med prioritert vaksinering. Slik bistand til og samordning med næringslivet lokalt ble ikke forutsatt å være særskilt kostnadskrevende for kommunen. Ut fra den metodikken for samarbeid med næringslivet som det ble lagt opp til i lovutkastet ville det dessuten være et svært begrenset antall virksomheter det her var snakk om.

Videre foreslo departementet at kommunene skulle kunne pålegges å følge opp egne risiko- og sårbarhetsanalyser når disse hadde avdekket mulige problemer med tilgangen av varer og tjenester og dette var nedfelt i beredskapsplaner. Dette var en naturlig oppfølging av påleggene om beredskapsplikt for kommunene i den nye sivilbeskyttelsesloven. Det er imidlertid viktig å være bevisst at kommunene må ta hensyn til de allerede eksisterende beredskapsoppleggene og samarbeidsrutinene når de følger opp dette punktet. Det vil oftest være mer hensiktsmessig å ha et tiltak som baserer seg på avtaler med en eller flere næringsdrivende enn å skape egne strukturer for krisesituasjoner. Et eksempel på dette kan være at dersom et kommunalt sykehjem ikke ordinært kjøper flaskevann fra en kommersiell leverandør, men ser for seg at det kan bli aktuelt ved avbrudd i vannledningsnettet, bør det ligge en beredskapsklausul i kommersielle avtaler med leverandører av andre næringsmidler om dette punktet eller det bør inngås en særskilt avtale med en leverandør med tanke på slike tilfeller. Dersom kommunen ikke lykkes med å komme fram til slike ordninger må den da ta saken opp med det departementet som har faglig beredskapsansvar for den etterspurte varen eller tjenesten. Når det gjelder flaskevann er dette Nærings- og handelsdepartementet. I de fleste tilfeller ville heller ikke dette punktet medføre vesentlige kostnader for den enkelte kommune dersom tiltakene ikke iverksettes. I lovutkastet ble dessuten presisert at særskilte tiltak bare var aktuelle ”i rimelig utstrekning” og bare når de ”framgår av kommunens beredskapsplaner”. Hvis fagdepartementene ga forskrifter etter denne bestemmelsen måtte det dessuten legges spesiell vekt på at de tiltakene kommunene iverksatte ikke skulle virke unødig forstyrrende inn i de ordinære logistikk- og forsyningskjedene.

I forbindelse med gjennomføringen av risiko- og sårbarhetsanalyser og beredskapsplanleggingen forutsatte departementet at kommunen tok høyde for at den i visse tilfeller kunne måtte distribuere spesielt sentrale varer til grupper av befolkningen. Ved en pandemi kunne det for eksempel være adskillig større grupper enn vanlig som ikke var i stand til gå i butikken. Næringslivets systemer ville da være hardt presset i utgangspunktet og ville ikke kunne forventes å håndtere nye oppgaver. I slike situasjoner måtte den enkelte kommune ha vurdert alternativer for å bistå dem som trengte livsnødvendigheter levert hjem. Om kommunen valgte å håndtere dette ved å bruke eget personell, ved å ha kommersielle avtaler med firmaer eller organisasjoner eller ved samarbeidsavtaler med frivillige organisasjoner ville være avhengig av de lokale forholdene. Da dette var en del av kommunenes generelle beredskapsansvar, ble det ikke ansett som sannsynlig at planlegging og forberedelse av slike ordninger kunne medføre betydelige kostnader for kommunene.

Utover disse viktige, men tydelig avgrensede oppgavene, la ikke lovutkastet opp til at kommunene ble pålagt spesielle forsyningsoppgaver. Dette var i tråd med den vanlige arbeidsdelingen i samfunnet. Kommunens oppgaver er knyttet til å støtte opp om samfunnsviktig virksomhet i kommunen og ha systemer slik at kommunen selv kan ta i mot og nyttiggjøre seg varer og tjenester som næringslivet leverer. At dette ble gjort i tråd med gjeldende regelverk skulle i følge høringsnotatet fylkesmennene føre tilsyn med.

I lovutkastet ble bestemmelsen om at Konkurransetilsynet skal utføre kontrolloppgaver ikke foreslått videreført, men det ble forutsatt at tilsyns- og kontrolloppgaver ivaretas av de virksomhetene som har tilsynsoppgaver innenfor den sivile beredskapen. Det ble samtidig lagt til grunn at Konkurransetilsynet på sin side følger opp de samfunnssikkerhets- og beredskapsoppgavene som er knyttet til virksomhetens fagansvar. Etter departementets syn ville disse særlig være knyttet til håndtering av unntaksbestemmelsene i konkurranseloven og til bruk av pristiltaksloven som bidrag til krisehåndteringen ved alvorlige forstyrrelser i tilgangen på varer og tjenester.

10.2 Høringsinstansenes syn

Fylkesmannen i Rogaland skriver at fylkesmannens rolle i lov om næringsberedskap bør tydeliggjøres slik at den samsvarer med fylkesmannens faktiske oppgaver gitt gjennom Samordningsinstruksen og Instruks for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard. Dette bør etter fylkesmannens syn gjøres ved at fylkesmennene mer direkte skrives inn i den nye loven.

Kommunal- og regionaldepartementet mener i sin høringsuttalelse at rekkevidden av offentlige myndigheters ansvar kan synes uklar: Pålegger paragrafen kommunene mer enn hva som følger av lovutkastet? Hva ligger i begrepet ”offentlige myndigheter”? Ad statlig tilsyn mener Kommunal- og regionaldepartementet at ”Fylkesmannen” skal lovfestes som tilsynsorgan og ikke ”Kongen”.

Nortura ber om at det ikke legges opp til forvaltningsstrukturer som vanskeliggjør det nødvendige samarbeidet med landsdekkende og sentralt ledede selskaper som Nortura.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag er enig i de vurderinger som ligger til grunn for at det skal være mulig å pålegge kommunene beredskapsoppgaver. Den begrensningen som ligger i at tiltakene må framgå av kommunenes beredskapsplaner kan imidlertid etter fylkesmannens syn føre til at nødvendige tiltak ikke kan iverksettes. Dette fordi de enkelte kommuners beredskapsplaner er forskjellige ut fra hvilke tiltak de har avdekket gjennom sine risiko- og sårbarhetsanalyser. Fylkesmannen mener derfor at det bør vurderes å knytte dette opp i mot forhold som er like for alle kommuner eller eventuelt legge til en generell plikt til å forberede og gjennomføre særskilte tiltak for å ivareta befolkningens ve og vel.

Av Oslo kommuneshøringsuttalelse framgår det at kommunen finner høringsnotatet gjennomarbeidet, velbegrunnet og høyst relevant, og at Nærings- og handelsdepartementet har lyktes med å implementere en positiv samfunnsansvars- og samarbeidstilnærming i lovutkastet på en fleksibel og formålstjenelig måte. Kommunen skriver at lovutkastet således utgjør et lovfestet rammeverk for gjensidig koordinering og samarbeid mellom bl a kommune og næringsdrivende. Dette er en tilnærming Oslo kommune støtter, i tillegg til at det også etter kommunens syn er i tråd med det ansvar og de oppgaver som kommunene er gitt gjennom lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven.

Norges Colonialgrossisters Forbund på vegne av Coop Norge, Rema1000, ICA Norge og NorgesGruppen sier seg enig i høringsnotatets tankegang om rollen til fylker og kommuner i en krisesituasjon.

HSH vil særlig trekke fram som positivt at kommunens/fylkeskommunens og fylkesmannens ansvar for bistand til næringslivet synliggjøres.

Fylkesmannen i Vestfold mener at lovutkastet legger økte krav på kommunene og forventer at det angjeldende departement (eller Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap), utarbeider forskrifter som gir mer presise føringer i forhold til kommunenes ansvar. Dette gjelder også for andre beredskapsaktørers rolle og ansvar i forbindelse med næringsrettede beredskapstiltak. Fylkesmannen finner at det er en naturlig konsekvens av den nye loven at næringsliv/bransjeorganisasjoner deltar i arbeidet med kommunale risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS) eller fylkes-ROS. Fylkesmannen er bekymret for at næringslivets bidrag til dette arbeidet kan bli en utfordring, fordi det i liten grad finnes muligheter til å yte økonomisk kompensasjon for deltagelse i dette viktige arbeidet. Ordninger for dette bør vurderes av departementet i forbindelse med sluttarbeidet med loven. Det synes noe uklart hva som ligger i fylkesmannens ansvar når det gjelder å føre tilsyn med fylkeskommunens beredskapsarbeid. Fylkesmannen registrerer imidlertid at dette er tatt inn i lovutkastet med henvisning til de plikter som påhviler kommuner/fylkeskommuner. En mer uttømmende beskrivelse og presisering når det gjelder dette er ønskelig. Fylkesmannen i Vestfold påpeker videre at fylkeskommunens rolle i totalberedskapen utover det som gjelder egen tjenesteproduksjon (videregående skoler og samferdsel spesielt), i dag omfatter ansvaret for transportberedskapsordningen (TBO). Samferdselsdepartementet (SD) bør i følge Fylkesmannen i Vestfold se på eksisterende forskriftsverk knyttet opp til denne ordningen og vurdere dette i lys av den nye loven.Transporttjenester i TBO-ordningen hentes i dag inn fra næringslivet og det er fornuftig at ordningen vurderes med ny lov som bakteppe. Fylkesmannen i Vestfold vil også se det som naturlig, i forbindelse med gjennomføring av risiko- og sårbarhetsanalyse på fylkesplan (fylkes-ROS), at fylkesmannen tar det overordnede ansvaret for å involvere aktørene fra næringslivet i arbeidet. Fylkesmannen peker videre på at kommunens rolle og ansvar i beredskapsplanlegging er beskrevet i sivilbeskyttelsesloven og at det arbeides med en forskrift til denne. De forventninger til kommunen som utkastet til ny lov om næringsberedskap legger opp til, vil kunne tas inn i ovenfor nevnte forskriftsarbeid. På den måten unngår man et fragmentert forskriftsverk som inneholder til dels motstridende krav og forventninger til kommunen på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet. Dette er viktig for en helhetlig tilnærming til hva den kommunale beredskapsplikten skal omfatte.

I den reviderte fylkesmannsinstruksen av 14. april 2008 beskrives fylkesmannen som regional samordner for beredskapsarbeidet og skal under kriser og hendelser skaffe oversikt over situasjonen, rapportere til sentrale myndigheter, og bidra til god kontakt og gjensidig bistand mellom sivile og militære myndigheter. Fylkesmannen er også nevnt spesielt i forhold til fordeling av ressurser, herunder prioritering mellom sivile behov (jf. instruksen kapittel VI, punkt nr. 4). Justisdepartementet mener det er behov for å beskrive nærmere hvilke oppgaver fylkesmannen skal ha i forhold til forsyning i dag, også sett i forhold til instruksverket. Nærings- og handelsdepartemetets retninglinjer av 2001 bør derfor etter Justisdepartementets mening gås i gjennom.

Når det gjelder kommunene er Justisdepartementet enig i at loven skal gi hjemmel til å pålegge kommunen å planlegge for og utføre oppgaver som skal bidra til en bedre forsyning av kritiske varer og tjenester. Justisdepartementet tror imidlertid ikke nødvendigvis slike behov vil avdekkes i kommunale ROS-analyser, men mer kan komme som behov fra nasjonale myndigheter i en alvorlig situasjon. Justisdepartementet mener kommunenes ansvar ikke er begrenset til å yte bistand til næringslivet. Etter Justisdepartementets syn regulerer loven også forhold mellom offentlige myndigheter, ikke bare mellom offentlige myndigheter og næringsliv. Teksten bør derfor endres i tråd med dette. Henvisningen til sivilbeskyttelsesloven og kommunenes beredskapsplan må etter Justisdepartementets syn fjernes da den nye loven på selvstendig grunnlag må gi hjemmel til å lage forskrifter om kommunens plikt til å gjennomføre særskilte tiltak ved behov for varer og tjenester. Denne forskriften må kunne gis uavhengig av om kommunen har nedfelt noe om forsyning i sin beredskapsplan etter sivilbeskyttelsesloven § 15. I Prop 91 L (2009-2010) framkommer det i merknadene til § 14 Kommunal beredskapsplikt, risiko- ogsårbarhetsanalyse at ...”Bestemmelsen alene ikke statuerer en plikt for kommunen til åiverksette tiltak av forebyggende karakter. Slike plikter forutsettes regulert gjennomsærlovgivningen”. Når det gjelder kommunens plikter ift forsyning skal dette derfor etter Justisdepartementets syn reguleres i ny forsyningslov.

”Kongen kan gi bestemmelser om plikt for kommuner til i rimelig utstrekning og uten kompensasjon å forberede eller gjennomføre særskilte tiltak ved behov for varer og tjenester”.

10.3 Departementets vurdering

Fylkesmennenes rolle er bare berørt der departementet anser det nødvendig å presisere oppgaver i forhold til andre aktører. Ansvar og oppgaver som delegeres fra sentralt nivå til fylkesmannen slik det er hjemlet i beredskaps- og krigsloven eller annet sektorlovverk er i liten grad omtalt. I denne sammenhengen er det dessuten slik at behovet for å speile de ordinære ansvarsforholdene og den ordinære organiseringen gjør at fylkesmennenes rolle i lovutkastet er annerledes enn den var i beredskapsplanleggingen under den kalde krigen. Dette skyldes dels at trusselbildet og de geopolitiske forholdene er endret. Dagens logistikksystemer og næringsstruktur gjør dessuten fylkesgrensene lite relevante i beredskapsplanlegging og krisehåndtering på dette området. Fylkesmannens oppgaver vil måtte ta form etter hvert som eksisterende forskrifter, instrukser, direktiver og planer tilpasses det nye hjemmelsgrunnlaget og dagens behov.

Lovutkastet legger til grunn at ansvars- og likhetsprinsippet følges, og at alle offentlige organer følger opp sitt samfunnssikkerhets- og beredskapsansvar også med finansiering. Kommunenes og fylkeskommunenes ansvar beskrives slik det er definert innenfor denne lovens virkeområde. Dette er i praksis en sterk begrensning i forhold til de omfattende beredskapsoppgavene som er delegert til kommunene i forsyningsloven. Disse har kommunene også vært forutsatt å finne finansiering for. Det som nå gjenstår vil i all hovedsak dreie seg om tiltak basert på kommunenes egne beredskapsplaner.

Når det gjelder kommunenes og fylkeskommunenes ansvar er det lagt vekt på å begrense dette til lovens generelle virkeområde og til å følge ansvars- og likhetsprinsippene. Deres oppgaver er derfor begrenset til oppgaver de må anses å ha ordinært og som krever samarbeid med næringslivet. Det er derfor etter departementets syn fullt ut dekkende for dette saksfeltet når de får ansvar som skal støtte opp om næringslivets beredskaps- og samfunnssikkerhetsarbeid i tillegg til at kommunene følger opp svakheter av forsyningsmessig karakter, som måtte avdekkes gjennom det analyse- og planarbeidet de allerede er pålagt. Det siste punktet er viktig for å gi næringslivet større grad av forutsigbarhet når det gjelder hva kommunene forventer av kommersielle aktører i kriser.

Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å pålegge kommuner av ulik størrelse, med ulike forutsetninger på forsyningssiden og ulike utfordringer de samme løsningene. I tråd med det som legges til grunn i sivilbeskyttelsesloven og gjennom det generelle nærhetsprinsippet finner departementet det naurlig at kommunen identifiserer egen sårbarhet innenfor sine ansvarsområder og følger den opp. Departementets samfunnssikkerhets- og beredskapsansvar er knyttet til å bidra til at næringslivet kan utføre sine funksjoner også i kriser. Lovutkastet regulerer derfor først og fremst forholdet mellom myndigheter og næringsliv. Etter departementets syn vil det kunne være et godt verktøy for alle deler av offentlig sektor som har behov for å samarbeide med næringslivet om å framskaffe varer eller tjenester i en krisesituasjon. Dersom andre departementer med fagansvar for kommunene eller for befolkningens velferd ser behov for særskilte tiltak utover dem loven hjemler, må de i samsvar med ansvars- og likhetsprinsippet vurdere hvordan dette kan innpasses i egen sektorlovgivning.

Når det gjelder finansiering av næringslivets deltakelse i analysearbeid på fylkesnivå knyttet til tilgangen på varer og tjenester vil departementet måtte vurdere fra tilfelle til tilfelle hvordan dette skal kunne dekkes. Det er mulig at en del bidrag kan formidles via departementets ordinære samfunnssikkerhets- og beredskapssamarbeid med sentrale næringer. Departementet har tidligere hatt en ordning der de tre nordligste fylkene fikk tildelt en fast årlig sum til analyser, planlegging og forberedelse av forsynings- og logistikkberedskapen på matvaresektoren. Erfaringene med denne ordningen tilsier ikke at denne typen arbeid utgjør noen stor kostnad for fylkene eller at det er hensiktsmessig å avsette faste midler fra departementenes side.

Lovutkastet regulerer så langt det er mulig bare forhold mellom myndigheter og næringsliv. Departementet mener derfor at en endring i teksten slik Justisdepartementet foreslår, utilsiktet vil endre lovens virkeområde og fokus. Når det gjelder koblingen mot sivilbeskyttelsesloven, mener departementet den er nødvendig for at kommunene skal kunne ha en helhetlig tilnærming til sine beredskapsoppgaver.