4 Forslag til gjennomføring av forordning 285/2010 – endringer i luftfartsloven

4.1 Gjeldende rett

EU og Norge er tilsluttet Montreal-konvensjonen 1999. Konvensjonen er gjennomført i fellesskapsretten ved Rådsbeslutning 2001/539/EF. I norsk rett er konvensjonen gjennomført i luftfartsloven ved endringslov 16. januar 2004 nr. 4. Artikkel 50 i konvensjonen krever at fraktførere skal ha tilstrekkelig forsikring til å dekke ansvaret etter Montreal-konvensjonen 1999.

Ansvarsreglene i Montreal-konvensjonen 1999 er gjennomført i luftfartsloven kapittel X. Reglene om forsikringsplikt i konvensjonens artikkel 50 er gjennomført i luftfartsloven § 10-38 a. Etter luftfartsloven § 10-38 a første ledd plikter norske fraktførere å tegne tilstrekkelig forsikring til å dekke sitt erstatningsansvar etter luftfartsloven kapittel X. Utenlandske fraktførere som transporterer passasjerer, reisegods eller gods til, fra eller innom Norge, skal kunne dokumentere at man innehar tilstrekkelig forsikring til å dekke sitt erstatningsansvar etter luftfartsloven kapittel X, jf. luftfartsloven § 10-38 a annet ledd.

EU har vedtatt særskilte krav om forsikring for luftfartsselskaper og luftfartøyoperatører, jf. forordning (EF) nr. 785/2004. Forsikringskravene i forordningen favner noe videre enn ansvarsreglene i Montreal-konvensjonen 1999. Mens Montreal-konvensjonen 1999 regulerer ansvar for passasjerer, reisegods og gods, oppstiller forordningen krav om forsikring for passasjerer, reisegods, gods og tredjeperson. Videre er forsikringskravene for passasjeransvar i forordning (EF) nr. 785/2004 satt høyere enn ansvarsgrensene for passasjeransvar i Montreal-konvensjonen.

Luftfartsloven § 10-38 a fjerde ledd og luftfartsloven § 11-2 første ledd gjennomfører de særskilte forsikringskravene som følger av EU-retten. Luftfartsloven § 10-38 a fjerde ledd lyder som følger:

«EØS-avtalen vedlegg XIII (europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 785/2004 om forsikringskrav for luftfartsselskaper og luftfartøyoperatører) gjelder som lov, med den EØS-tilpasning som følger av vedlegg XIII, protokoll 1 til avtalen og avtalen for øvrig. Forordningen nevnt i første punktum gjelder også for befordring uten vederlag.»

Luftfartsloven § 11-2 første ledd stiller blant annet krav om forsikring for ansvar for skade på tredjeperson og viser til forordning (EF) nr. 785/2004.

4.2 Forordningens krav

Forordning (EU) nr. 285/2010 justerer kravene til minimumsforsikring for luftfartsselskapers og luftfartøyoperatørers erstatningansvar i forordning (EF) nr. 785/2004. Formålet med revisjonen er å bringe forsikringskravene i samsvar med de reviderte ansvarsgrensene i Montreal-konvensjonen 1999.

For å sikre at ansvarsgrensenes økonomiske verdi holder seg over tid, bestemmer Montreal-konvensjonen 1999 at depositaren – International Civil Aviation Organization (ICAO) – med jevne mellomrom skal vurdere om ansvarsgrensene skal revideres. Vilkårene og fremgangsmåten for en eventuell revisjon av ansvarsgrensene følger av Montreal-konvensjonen 1999 artikkel 24. Ansvarsgrensene i Montreal-konvensjonen 1999 artikkel 21 og 22 ble revidert for første gang høsten 2009. De reviderte ansvarsgrensene fikk virkning fra 30. desember 2009, og er i norsk rett gjennomført ved endring av luftfartsloven § 10-22, jf. lov 10. desember 2010 nr. 75, og vedtakelse av forskrift 6. januar 2011 nr. 9 om fraktførerens ansvar for skade ved lufttransport av passasjerer, reisegods og gods.

Forordning (EU) nr. 285/2010 justerer forsikringskravene for henholdsvis reisegods og gods i forordning (EF) nr. 785/2004 artikkel 6 nr. 2 og 3. Etter forordning (EU) nr. 285/2010 artikkel 1 nr. 1 skal forsikringsbeløpet som skal dekke eventuelt erstatningsansvar for reisegods, være på minimum 1.131 Special Drawing Rights («SDR») per passasjer. Videre følger det av artikkel 1 nr. 2 at forsikringsdekningen for gods skal være på minimum 19 SDR per kilo.

Når det gjelder forsikringskrav for dekning av passasjeransvar, er forsikringskravene i forordning (EF) nr. 785/2004 betydelig høyere enn de reviderte ansvarsgrensene i Montreal-konvensjonen 1999. På dette punktet medfører revisjonen av ansvarsgrensene i Montreal-konvensjonen 1999 derfor ikke behov for revisjon av forsikringskravene i forordning (EF) nr. 785/2004.

4.3 Høringsnotatet

I høringsnotatet punkt 2.3 side 8-9 viste departementet til at de reviderte ansvarsgrensene i Montreal-konvensjonen 1999 er gjennomført i luftfartsloven § 10-22, jf. forskrift 6. januar 2011 nr. 9, og at det dermed allerede følger av norsk rett at disse ansvarsgrensene utgjør den nedre grense for forsikring, jf. luftfartsloven § 10-38 a første og annet ledd.

Det ble videre vist til at for å bringe norsk rett i samsvar med fellesskapslovgivningen må det i lovgivningen vises til forordning (EF) nr. 785/2004, som endret ved forordning (EU) nr. 285/2010. Departementet foreslo i høringsnotatet å innta forskriftshjemler i luftfartsloven § 10-38 a og § 11-2 og å regulere selve forsikringskravene ved å henvise til forordning (EF) 785/2004, som endret ved forordning (EU) 285/2010, i forskrift. Det ble videre foreslått å fjerne henvisningen til forordning (EF) nr. 785/2004 i § 11-2 første ledd og å oppheve § 10-38 a fjerde ledd som henviser til denne forordningen. Forslaget ble begrunnet slik, jf. høringsnotatet punkt 2.3 side 9:

«Slik forordning (EF) nr. 785/2004, som endret ved forordning (EU) nr. 285/2010, er utformet, vil det være behov for å vedta en revisjonsforordning så snart ansvarsgrensene i Montreal-konvensjonen 1999 besluttes revidert. Mens revisjonsforordningen straks trer i kraft internt i EU, vil de reviderte forsikringskravene, slik det norske regelverket er utformet i dag, først tre i kraft på et senere tidspunkt i Norge etter gjennomføringen av en ordinær lovgivningsprosess.

I denne forbindelse viser departementet til at Montreal-konvensjonen 1999 artikkel 24 bestemmer at beløpsgrensene i artikkel 21 skal vurderes og - dersom vilkårene for dette er til stede - justeres hvert femte år. Revisjonsprosedyren i Montrealkonvensjonen 1999 artikkel 24 ble første gang benyttet høsten 2009. Erfaringen fra revisjonsprosessen var at det gikk så kort tid fra forslaget om revisjon av beløpsgrensene i Montreal-konvensjonen 1999 artikkel 21 ble vedtatt til de justerte beløpsgrensene trådte i kraft i internasjonal sammenheng, at man ikke rakk å foreta de nødvendige endringene i norsk lovgivning før de nye beløpsgrensene gjaldt internasjonalt. For å legge til rette for at Norge til en hver tid oppfyller sine folkerettslige forpliktelser, ble det derfor vedtatt en forskriftshjemmel i luftfartsloven § 10-22 for å sikre at beløpsgrensene ved fremtidige revisjoner blir justert raskt nok.

Med tanke på å legge til rette for at forsikringskravene blir justert raskt nok ved fremtidige revisjoner av ansvarsgrensene, er det etter departementets syn behov for å åpne for at EU-forordningene inkorporeres i forskrift. En slik løsning anses forsvarlig ettersom det ikke er tale om endringer av materiell art, men heller et spørsmål om justering av beløpsnivå i tråd med utviklingen i den globale prisveksten.»

4.4 Høringsinstansenes syn

Samferdselsdepartementet har som eneste høringsinstans uttalt seg om forslaget i høringsnotatet om at det åpnes for at EU-forordningene om forsikringskrav inkorporeres i forskrift, jf. de foreslåtte forskriftshjemler i luftfartsloven § 10-38 a og § 11-2. Samferdselsdepartementet uttaler blant annet:

«Samferdselsdepartementet støtter forslaget til endringer i luftfartsloven § 10-38 a tredje ledd og til ny § 11-2. (…)

På generelt grunnlag mener vi at antallet nye forordninger på transportområdet er så høyt, og forventningen om rask gjennomføring så viktig, at inkorporasjon som lov ofte ikke er en farbar vei. Vi mener den forskriftshjemmelsmodellen Justis- og beredskapsdepartementet har valgt i høringsnotatet og ved de nylig foretatte endringene om ansvarsbegrensningsbeløp i luftfartsloven § 10-22, er formålstjenlig.»

4.5 Departementets vurdering

I samsvar med forslaget i høringsnotatet foreslås det etter dette at departementet gis hjemmel til å gi forskrift om utfylling og gjennomføring av krav til forsikring for passasjerer, reisegods, gods og erstatning for skade på tredjeperson som følger av EØS-avtalen på luftfartsområdet, jf. forslaget til endringer i luftfartsloven § 10-38 a tredje ledd og § 11-2 annet ledd. Departementet forutsetter at forordning (EF) 785/2004, som endret ved forordning (EU) 285/2010, vil bli inkorporert i forskrift på et senere tidspunkt. Etter forslaget vil dermed minimumskravene til forsikringsdekning i fellesskapslovgivningen reguleres i forskrifts form.

Departementet følger også opp forslaget i høringsnotatet om å fjerne henvisningen til forordning (EF) nr. 785/2004 i § 11-2 første ledd og å oppheve § 10-38 a fjerde ledd som henviser til denne forordningen.

Forslaget om endringer i luftfartsloven § 10-38 a og § 11-2 er av lovteknisk karakter. Utover at det legges til rette for at fellesskapslovgivningens minimumskrav til forsikringsdekningen endres i forskrift, foreslås det ingen materielle endringer.

Minimumskravene til forsikringsdekning i fellesskapsretten er detaljerte, og departementet mener derfor det er naturlig at dette reguleres i forskrifts form. I tillegg er det, som påpekt av Samferdselsdepartementet, hensiktsmessig med inkorporasjon i forskrift fordi dette legger til rette for at eventuelle nye forordninger kan gjennomføres raskt. Når det gjelder endringer av minimumskravene til forsikringsdekning, dreier det seg heller ikke om endringer av materiell art, men heller et spørsmål om justering av beløpsnivå i tråd med utviklingen i den globale prisveksten. Etter departementets syn er det derfor forsvarlig at EU-forordningene om forsikringskrav på luftfartsområdet inkorporeres i forskrift.

Ettersom forordning 285/2010 allerede har trådt i kraft i EU, foreslår departementet at lovendringen trer i kraft straks.