5 Forholdet til inkassoloven

5.1 Innledning

Inkassoloven har regler om utenrettslig innkreving av pengekrav som ikke blir betalt ved forfall. Det finnes i dag ingen lovbestemmelse som eksplisitt regulerer om, og eventuelt i hvilken utstrekning, inkassoloven gjelder for Statens innkrevingssentral.

Departementet går inn for at inkassoloven som sådan ikke skal komme til anvendelse for Statens innkrevingssentral. Det foreslås imidlertid en bestemmelse om at innkrevingssentralens innkreving skal være i samsvar med god inkassoskikk.

5.2 Gjeldende rett

5.2.1 Utgangspunkter

Inkassoloven § 1 første ledd første punktum slår fast at loven gjelder inndriving av forfalte pengekrav. Bestemmelsen skiller ikke mellom privatrettslige og offentligrettslige krav. At Statens innkrevingssentral først og fremst innkrever offentligrettslige krav, innebærer dermed ikke i seg selv at SIs virksomhet faller utenfor lovens virkeområde.

Det følger av § 1 første ledd tredje punktum at inkassoloven viker for regler i eller i medhold av annen lov. I inkassolovens forarbeider, Ot.prp. nr. 2 (1987-1988) s. 101, er det uttalt at inkassoloven vil kunne få begrenset betydning også uten at dette er uttrykkelig fastslått ved lov, ved at innkrevingen er nærmere regulert i særlovgivningen. Innkreving av skattekrav og underholdsbidrag er nevnt som eksempler på kravstyper hvor det er lite rom for supplerende anvendelse av inkassoloven. Rettslig innkreving er et annet praktisk viktig tilfelle hvor annen lovgivning vil gå foran inkassoloven. Her vil tvangsfullbyrdelsesloven og evt. skattebetalingsloven, bidragsinnkrevingsloven og lignende, i de fleste tilfeller måtte ansees som uttømmende.

Lovgivningen inneholder i varierende grad bestemmelser som regulerer innkrevingen av de krav Statens innkrevingssentral har innkrevingsansvar for, herunder hvilke gebyrer som påløper ved forsinket betaling. For en del kravstyper er innkrevingen så fullstendig regulert at det neppe er rom for anvendelse av inkassoloven i tillegg. Dette gjelder for eksempel innkreving av bøter og andre krav tilkjent i straffesaker hvor det er fastsatt nærmere bestemmelser i straffeprosessloven § 456 og påtaleinstruksen kapittel 30. For andre krav er det i mindre grad egne bestemmelser om innkrevingen, utover at kravet inndrives av SI, som da også har særnamsmyndighet.

I praksis har Statens innkrevingssentral lagt til grunn at inkassoloven ikke kommer til anvendelse på sin virksomhet.

5.2.2 Egeninkasso og fremmedinkasso

Inkassoloven skiller mellom innkreving av pengekrav for andre (fremmedinkasso) og innkreving av egne pengekrav (egeninkasso). Skillet har betydning i flere relasjoner. For det første stilles det nærmere angitte krav til virksomheten, herunder krav om inkassobevilling for den som skal drive ervervsmessig eller stadig inndriving av pengekrav for andre, jf. inkassoloven §§ 4 til 6. Videre kommer inkassoloven kapittel V om inkassatorens forhold til fordringshaveren ikke til anvendelse ved egeninkasso. Inkassoforskriftens maksimalsatser for fordringshaverens rett til gebyrmessig erstatning er også forskjellige for egeninkasso og fremmedinkasso.

Dersom man forutsatte at inkassoloven gjaldt for Statens innkrevingssentral, kunne det reises spørsmål ved om SIs virksomhet er egeninkasso eller fremmedinkasso i lovens forstand.

Det forhold at Statens innkrevingssentral i hovedsak krever inn statlige fordringer, kan isolert sett trekke i retning av at SI driver egeninkasso. Det kan argumenteres for at staten bør bedømmes som ett og samme subjekt uansett om fordringene innkreves for ulike statlige organer.

På den annen side er forholdet mellom SI og det enkelte statlige organ i praksis organisert som et oppdragsgiver- og oppdragstakerforhold, der SIs myndighet er regulert i særskilte avtaler med den enkelte oppdragsgiver. Bare for et fåtall av kravene har SI overtatt kravet slik at innkrevingen skjer i egen regi. Dette kan tale mot at SIs virksomhet er egeninkasso. Det er lagt til grunn at de inkassoreglene som gjelder ved innkreving av krav på vegne av andre, kommer til anvendelse når et hovedforetak danner særskilte juridiske enheter som tar hånd om innkrevingen av hovedforetakets krav.

5.2.3 God inkassoskikk – generalklausulen i inkassoloven § 8

Selv om det i praksis er antatt at inkassoloven ikke gjelder for Statens innkrevingssentral, legger SI til grunn at den er underlagt generalklausulen om ”god inkassoskikk” i inkassoloven § 8.

Kravet om ”god inkassoskikk” gjelder ved all innkreving av forfalte pengekrav etter inkassoloven, så vel av egne som av andres pengekrav. Generalklausulen bygger på de etiske prinsipper som til enhver tid er alminnelig anerkjent og praktisert i kretsen av dyktige og samvittighetsfulle yrkesutøvere. Det er i strid med ”god inkassoskikk” å bruke inkassometoder som utsetter noen for urimelig påtrykk, skade eller ulempe.

Om forholdet mellom bestemmelsen om ”god inkassoskikk” og inkassolovens øvrige regler er det i forarbeidene, Ot.prp. nr. 2 (1987-1988) s. 108, uttalt at:

”[d]e nærmere reglene inkassoloven har om forholdet til skyldnere og fordringshavere, er langt på vei presiseringer av hva som i sin alminnelighet må antas å være ”god inkassoskikk”. Plikten etter § 8 vil imidlertid gjelde som en selvstendig plikt ved siden av disse nærmere reglene. Inkassolovens nærmere regulering av disse forholdene blir derfor bare minimumsstandarder som i alle fall må overholdes (med mindre annet er avtalt, se § 3), og som må suppleres med generalklausulen. Det kan derfor tenkes tilfeller hvor det blir nødvendig å gå lenger enn inkassolovens nærmere regler angir, for at plikten til ” god inkassoskikk” skal være overholdt”.

5.3 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet at inkassoloven som sådan ikke skal komme til anvendelse for Statens innkrevingssentral. Det ble imidlertid foreslått en bestemmelse om at inkassoloven § 8 om god inkassoskikk skal gjelde så langt den passer.

5.4 Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansene er delte i synet på om inkassoloven bør gjelde for Statens innkrevingssentral.

Finanstilsynet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Statens innkrevingssentral og Toll- og avgiftsdirektoratet støtter forslaget om at loven ikke skal komme til anvendelse.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler:

”Vi er enig i at inkassolovens regler om fremmedinkasso ikke passer og heller ikke i dag kommer til anvendelse for SIs innkreving, heller ikke for krav som SI innkrever for private. I stedet for å vise til inkassoloven § 8 kan SI-loven foreskrive at SIs innkreving skal være i samsvar med god inkassoskikk. Dersom SI skal ha adgang til å kreve standardgebyrer som omtalt i inkassoforskriften §§ 1-1 til 1-3, må enten innkreving anses dekket av inkassoloven som egeninkasso, eller SI må ha en særskilt hjemmel for gebyrene.”

Toll- og avgiftsdirektoratet uttaler at:

”det er noe uheldig at inkassoloven overhodet omtales i ny lov om SI. Dette kan skape uklarhet mht. hvilke purrerutiner SI er pålagt å følge. SI sine oppgaver løses under utøvelse av offentlig myndighet og det er en selvfølge at skyldnere ikke utsettes for ”urimelig påtrykk, skade eller ulempe” slik inkassoloven § 8 nevner. Dersom det er ønskelig at dette skal understrekes overfor SI i lovs form, bør dette gjøres gjennom en generell bestemmelse der det ikke skjer en henvisning til inkassoloven. Toll- og avgiftsetaten ser imidlertid ikke behov for at bestemmelser om dette skal tas inn i ny lov om SI. Forholdet til de bestemmelser som dekkes av inkassoloven er da heller ikke nevnt i skattebetalingsloven eller bidragsinnkrevingsloven.”

Juss-Buss, Norges Politilederlag og Norske Inkassobyråers forening mener på den annen side at Statens innkrevingssentral bør være underlagt inkassolovens regler.

Juss-Buss uttaler:

”Juss-buss er svært skeptiske til forslaget om at SI skal kunne bestemme reglene om utenrettslig innkreving ved en intern instruks. Dette åpner for at SI kan være underlagt mindre strenge regler for utenrettslige inndrivelse av krav enn private inkassoselskaper. Juss-Buss ser ingen grunn til at SI skal få en slik særstilling. Tvert i mot burde SIs posisjon som særnamsmyndighet, og som offentlig forvaltningsorgan, medføre skjerpede krav til en ryddig inndrivelsesprosess. Ved at SI skal kunne gi seg selv egne regler for utenrettslig inndrivelse av krav, vil SI kunne tilsidesette grunnleggende rettsikkerhetshensyn som bl.a. kontradiksjon og notoritet. Det er uholdbart at SIs debitorer ikke skal kunne gjøre seg kjent med sin rettstilling og dermed kunne ivareta sine rettigheter. Dette kan løses enten ved å gi egne prosessuelle regler om utenrettslig innkreving i ny lov om SI, eller ved å gi inkassolovens bestemmelser anvendelse for SIs virksomhet så langt de passer. Vi vil understreke at det er særlig inkassolovens kapittel IV og V som bør få anvendelse for SI.”

Juss-Buss er i utgangspunktet positiv til forslaget om at inkassoloven § 8 om god inkassoskikk skal gjelde for Statens innkrevingssentral, men stiller spørsmål ved hvem som skal håndheve bestemmelsen og hvilken betydning det skal få om den brytes.

Norges Politilederlag mener det ikke kan være tvil om at store deler av innkrevingssentralens virksomhet må anses som egeninkasso eller fremmedinkasso. Denne høringsinstansen uttaler at det kan virke noe underlig at en så stor virksomhet som driver pengeinnkreving på vegne av andre ikke skal omfattes av inkassolovens regler. Denne høringsinstansen viser til at loven har regler som klargjør posisjoner og ikke minst ivaretar skyldnerens rettssikkerhet. Fra høringsuttalelsen hitsettes:

”Vi registrerer at Finansdepartementet antar at det ikke foreligger rettssikkerhetshensyn som tilsier at inkassoloven bør gis anvendelse på SI's virksomhet og at hensynet til skyldner blir ivaretatt gjennom lovutkastet samt saksbehandlingsreglene som følger av forvaltningsloven. Et argument for ikke å gi inkassoloven anvendelse er retten til å kreve at skyldner skal dekke kostnader ved eget mislighold. Til dette er å si at det ikke foreligger noen plikt til å kreve betaling og staten/SI står fritt til å avstå fra å kreve erstatning. Henvisningen til standardiserte maksimalsatser kan dermed ikke være noe selvstendig argument for ikke å la inkassolovgivningen komme til anvendelse på den del av SI's virksomhet som i tradisjonell forstand er å anse som inkasso.

Vi mener at heller ikke reglene om inkassobevilling kan anses som et argument for å unnta SI fra inkassolovens regler. Inkassoloven skal ivareta rettssikkerheten for skyldnerne i den innledende fasen av innkrevingen og er ment å skape klare rammer for utenrettslig inndriving. Norges Politilederlag kan ikke se at det foreligger tungtveiende grunner som tilsier at loven ikke skal gjøres gjeldende for den utenrettslige inndriving av pengekrav via SI. Vi vil også fremholde at skyldnerens rettssikkerhet ivaretas gjennom formkrav og definerte tidsfrister, som regulerer inndrivingsprosessen. Ved å gjøre inkassolovens kapittel IV gjeldende vil man dessuten få et klart og markert skille mellom den utenrettslige og den rettslige inndrivingen. Dessuten klargjøres på denne måten rolleskillet for SI som kreditor/prosessfullmektig og særnamsmann.”

Norske Inkassobyråers Forening uttaler:

”Inkassoloven har nå vært i kraft i 20 år, og har vist seg å fungere svært tilfredsstillende. Loven er lett tilgjengelig for ikke jurister og gir i tillegg et lavterskeltilbud til skyldnere som mener seg utsatt for urettmessig pågang. For skyldner, uansett om det er en fysisk eller juridisk person, er inkassopågang inkassopågang uansett om pågangen iverksettes fra privat eller offentlig sektor. Ved å sørge for at man har et enhetlig regelsett for inkassopågang generelt vil det skape større rettsforståelse og ved det bedre rettssikkerhet. For NIF fremstår forslaget om at Inkassoloven ikke skal gjelde for SIs virksomhet som helt uforståelig.”

Norske inkassobyråers forening uttaler videre at det nok vil være nødvendig med en gjennomgang av inkassoloven for å se på hvilke regler som bør gjelde for Statens innkrevingssentral, men mener det er svært få av lovens regler som ikke bør få direkte anvendelse. Høringsinstansen uttaler:

”Det bør være åpenbart at det bør være de samme varslingsregler som gjelder for både privat og offentlig innfordringsvirksomhet. Krav til god inkassoskikk gjelder selvfølgelig alle sektorer. I og med at SI er Norges største inkassobyrå har vi vanskelig for å se at ikke også denne virksomheten bør være underlagt et tilsyn. Det er ingen grunn til å tro at det gjøres færre feil ved SIs innfordringsvirksomhet enn det som gjelder for de private aktørene.”

Denne høringsinstansen viser også til at det i medhold av inkassoloven er oppnevnt en klagenemnd som viser seg å fungere svært bra. Denne er et lavterskeltilbud til skyldnere som føler seg urettmessig behandlet, og bør selvfølgelig også være et tilbud i relasjon til offentlig innkreving. Foreningen uttaler at klageretten som følger av forvaltningsloven er ”svært lite tilgjengelig for den ”alminnelige mann” og i tillegg blir klageadgangen svært begrenset.”

Politidirektoratet uttaler som nevnt i avsnitt 4.3 at det kan stilles spørsmål ved at en så stor aktør som Statens innkrevingssentral ikke skal omfattes av inkassolovens regler, som blant annet klargjør posisjoner og ivaretar skyldnerens rettssikkerhet. Denne høringsinstansen mener videre, i likhet med Hovedorganisasjonen Virke, at bestemmelsen om god inkassoskikk bør gjelde fullt ut, ikke bare ”så langt den passer”, slik det følger av høringsnotatets forslag. Norges Bank uttaler i samme retning at det bør vurderes om reservasjonen er nødvendig og at det eventuelt bør presiseres nærmere hvilke sider av inkassoskikkbestemmelsen som ikke skal gjelde for innkrevingssentralen.

5.5 Departementets vurderinger

Det finnes i dag ingen lovbestemmelse som eksplisitt tar stilling til om, og eventuelt i hvilken utstrekning, inkassoloven gjelder for Statens innkrevingssentral. Det er behov for å avklare dette spørsmålet i den nye loven.

Selv om det prinsipielt sett ikke er noe til hinder for at utenrettslig innkreving av offentlige krav omfattes av inkassoloven, er det lang tradisjon for at slik innkreving i stedet skjer innenfor rammene av forvaltningsrettslige regler. For Statens innkrevingssentral har det vært slik siden den ble opprettet i 1990. I praksis har SI ikke blitt ansett for å være omfattet av inkassoloven. Loven gjelder heller ikke for de andre innkrevingsorganene som har særnamsmyndighet, men som også driver utenrettslig innkreving. Det er privat innkreving, som ikke er undergitt noe lovbestemt forvaltningsregime, som har størst behov for alminnelig regulering gjennom inkassoloven.

Dersom inkassoloven gjøres gjeldende for Statens innkrevingssentral, og dens virksomhet ansees som fremmedinkasso, vil reglene om inkassobevilgning og fordringshaverens rett til gebyrmessig erstatning komme til anvendelse. Departementet anser dette som lite naturlig. Videre vil lovens kapittel V om forholdet mellom inkassator og fordringshaveren få anvendelse. Dette forholdet er i dag regulert i særskilte avtaler mellom SI og den enkelte oppdragsgiver, og departementet foreslår å videreføre denne ordningen i den nye loven. Avtalene legger til rette for at SI og oppdragsgiver kan innrette samarbeidet seg imellom, herunder hvilke kreditorbeføyelser som skal overføres til SI, på den måten som er mest hensiktsmessig i hvert enkelt tilfelle.

Departementet er på denne bakgrunn av den oppfatning at inkassoloven som sådan ikke skal gjelde for Statens innkrevingssentral. Departementet foreslår likevel, i samsvar med forslag fra Justis- og beredskapsdepartementet, en bestemmelse om at SIs innkreving skal være i samsvar med god inkassoskikk. Forslaget er en lovfesting av et krav som SI allerede anser seg bundet av i dag.

Etter departementets oppfatning vil hensynet til skyldnerens rettssikkerhet være tilstrekkelig ivaretatt selv om inkassoloven ikke gjelder Statens innkrevingssentral.

For det første vil SI være omfattet av saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Det vises til redegjørelsen i avsnitt 4.4.1 vedrørende dette.

Videre vil den foreslåtte bestemmelsen om at SI må opptre i samsvar med ”god inkassoskikk”, beskytte skyldneren. Bestemmelsen forbyr SI å benytte inkassometoder som utsetter skyldneren for urimelig påtrykk, skade eller ulempe. Inkassolovens øvrige regler er som nevnt i avsnitt 5.2.3 på mange områder en presisering av hva som følger av ”god inkassoskikk”, og det kan tenkes tilfeller hvor kravet til ”god inkassoskikk” går lenger enn det som følger av den enkelte bestemmelse i inkassoloven.

Ved brudd på kravet til ”god inkassoskikk” vil SI etter omstendighetene kunne pådra seg erstatningsansvar etter alminnelige erstatningsrettslige regler. Det kan også bli spørsmål om personlig ansvar for tjenesteforsømmelse mv. Som overordnet fagdepartement bidrar Finansdepartementet gjennom sin etatsstyring til å sikre kvaliteten på innkrevingsforvaltningen i SI. Dette er også et ansvar for ledelsen i SI. I lys av alle disse momentene kan ikke departementet se noe behov for ytterligere beskyttelse av skyldnerne gjennom generell bruk av inkassoloven.

Det vises til lovutkastet § 3.