6 Motregning
6.1 Gjeldende rett
Motregning innebærer at to krav avregnes mot hverandre og faller bort så langt de dekker hverandre.
Adgangen til å gjennomføre motregning følger i utgangspunktet av ulovfestede regler. Tre vilkår må være oppfylt for at motregning skal skje, når den ene parten krever motregning uten at den andre part samtykker. For det første må hovedkravet (kravet som det motregnes mot, og som blir innfridd ved motregningen) og motkravet (det kravet som brukes til motregning og som blir innkrevd ved motregningen) gå ut på det samme. I praksis vil det si at begge kravene må gå ut på betaling av penger. For det andre må hovedkravet og motkravet bestå mellom de samme parter (gjensidighetsvilkåret). Det tredje vilkåret er at frigjøringstiden for hovedkravet må være kommet, og motkravet må være forfalt.
Statlige pengekrav som innkreves av Statens innkrevingssentral, kan uten særskilt lovhjemmel motregnes i tilgodebeløp skyldneren måtte ha på staten, dersom vilkårene for øvrig er oppfylt. Ved innkreving av skatte- og avgiftskrav har SI utvidet motregningsrett, ved at det er fastsatt unntak fra gjensidighetsvilkåret, jf. skattebetalingsforskriften § 2-7-2 som viser til reglene i skattebetalingsloven. Det følger av skattebetalingsloven § 13-1 første ledd at skatte- og avgiftskrav kan motregnes i ethvert annet tilgodebeløp på skatt og avgift som skyldneren har. Etter § 13-1 annet ledd kan formues- og inntektsskatt og trygdeavgift uoppdelt motregnes i andre krav enn skatt og avgift som skyldneren har mot staten, fylkeskommunen eller kommunen.
Statens innkrevingssentral gjennomfører i praksis motregning ved å sende motregningserklæring til skyldneren, i tillegg til pålegg om motregning til dennes skyldner. Både SIs krav mot skyldneren, og dennes krav mot det offentlige, faller da bort så langt de dekker hverandre, uten betaling noen vei.
6.2 Høringsnotatets forslag
Departementet foreslo i høringsnotatet å utvide Statens innkrevingssentrals motregningsadgang, slik at alle krav som innkreves av i SI, kan motregnes i skyldnerens tilgodebeløp på skatt mv. etter skattebetalingsloven § 13-1. Forslaget innebærer et unntak fra gjensidighetsvilkåret som gjelder etter de ulovfestede reglene, når skyldnerens tilgodebeløp som det motregnes i, angår felleskravet på skatt (formues- og inntektsskatt og trygdeavgift). Selv om slike overskytende tilgodebeløp angår både staten, folketrygden, fylkeskommunen og kommunen, har de for skattyteren en klar karakter av samlet tilbakebetalingskrav mot det offentlige. Å motregne slike tilbakebetalingskrav i skattyterens gjeld til det offentlige blir da bare et nokså teknisk og lite reelt unntak fra gjensidighetsvilkåret.
Videre ble det foreslått lovfestet at motregning skal skje ved at Statens innkrevingssentral sender motregningserklæring til skyldneren, i tillegg til pålegg om motregning til dennes skyldner. Departementet foreslo også en bestemmelse om at skyldneren skal kunne påklage motregningen etter tvangsfullbyrdelsesloven § 5-16 innen en måned etter at motregningserklæringen ble mottatt.
6.3 Høringsinstansenes merknader
Kunnskapsdepartementet og Statens innkrevingssentral støtter forslaget om utvidet motregningsrett.
Kunnskapsdepartementet påpeker at:
”motregning innebærer en effektiv oppgjørs- og dekningsmåte som ikke påfører skyldneren ekstrautgifter som andre tvangstiltak etter tvangsfullbyrdelsesloven kan gjøre.”
Statens innkrevingssentral uttaler likeledes at:
”[m]otregning er en effektiv oppgjørsmåte som sannsynligvis vil gi raskere innbetalinger og redusere antall krav til tvangsinnkreving. Vi ser det derfor som positivt at SI gis en generell hjemmel for motregning etter reglene i skattebetalingsloven § 13-1 første ledd”.
Juss-Buss og Politidirektoratet er i utgangspunktet positive til forslaget, men reiser spørsmål ved om alle kravstypene Statens innkrevingssentral har innkrevingsansvaret for, bør ha slik prioritet.
Juss-Buss uttaler:
”SI driver i dag inn en rekke ulike krav, både krav av høy prioritet og andre krav som stiller seg på linje med andre private krav. En utvidet motregningsrett vil innebære en ubegrunnet fordel for offentlige krav foran private krav. Dersom kravet ikke er et prioritert krav ser Juss-Buss betenkeligheter ved at kravet skal ha en slik utvidet motregningsrett.”
Politidirektoratet uttaler:
”Politidirektoratet er, som Namsfogden i Oslo, i utgangspunktet positiv til at innkreving av erstatning eller oppreisning tilkjent i straffesak styrkes, ved en utvidet adgang til motregning. Det bemerkes imidlertid at ettersom unntaket fra gjensidighetsvilkåret vil gi offentlige kreditorer et dekningsprivilegium i forhold til andre kreditorer, bør det vurderes om enkelte kravstyper skal unntas fra den utvidede motregningsadgangen. En utvidet motregningsadgang har videre en uforutsigbar effekt for den private part, og vil i størst grad berøre de med dårligst økonomi. Personer med akutte likviditetsproblemer vil heller ikke være hjulpet av en klageadgang.”
Skattebetalerforeningen og Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund er negative til forslaget om at Statens innkrevingssentral skal få utvidet motregningsadgang.
Skattebetalerforeningen uttaler:
”Begrunnelsen [for forslaget] er naturlig nok at dette er effektiv inndrivelse. Etter Skattebetalerforeningens syn kan ikke dette hensynet begrunne en så omfattende motregningsadgang. Det offentlige som lovgiver bør ikke bryte med etablerte rettslige vilkår – som gjensidighet – med mindre det foreligger tungtveiende grunner for dette. Så vidt vi kan se er slike tungtveiende grunner ikke dokumentert.
Som departementet selv er inne på kan det stilles spørsmål ved om det er riktig at offentlige kreditorer gis en slik prioritet foran private kreditorer.
En utvidet motregningsadgang innebærer dessuten en uforutsigbar effekt for den private part, og vil gå utover likviditeten hos de som er svakest stilt. I den forbindelse er det viktig å minne om at også urettmessige krav kan drives inn. Motregningsadgangen vil naturlig nok være begrenset av bestemmelsene i dekningsloven på vanlig måte. Departementet henviser til muligheten for å klage over motregningen. En klageadgang vil imidlertid ikke være til hjelp for en person med akutte likviditetsproblemer. Så lenge en klage normalt sett ikke har oppsettende virkning, kan et resultat i favør av skattyter komme for sent.”
Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund uttaler:
”Dersom forslaget om utvidet motregningsrett blir vedtatt, innebærer det en betydelig utvidelse av hvilke krav som er unntatt fra de ordinære vilkårene for motregning. NKK kan ikke se at det foreligger tungtveiende grunner som tilsier at samtlige krav som kreves inn av SI bør ha et slikt dekningsprivilegium.”
Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at det er uoverensstemmelse mellom høringsnotatets lovutkast og merknadene og uttaler følgende:
”Vi er enig i at dersom det skal innføres en utvidet motregningsadgang for SI, må denne begrenses til de kravene som omfattes av skattebetalingsloven § 13-1 første ledd. Vi bemerker at det ikke synes å være overensstemmelse mellom lovutkastet og merknadene når det i merknadene til § 6 heter det at det bare vil være adgang til å motregne i krav på etterbetaling av trygd i den utstrekning skyldnerens krav til nødvendig livsopphold ikke rammes. Krav på etterbetaling av trygd er imidlertid ikke en type krav som det kan motregnes i etter skattebetalingsloven § 13-1 første ledd.”
Enkelte høringsinstanser reiser spørsmål ved om den utvidede motregningsadgangen skal gjelde for privatrettslige krav som Statens innkrevingssentral krever inn på vegne av offentlige organer, og om krav som tilkommer private parter skal omfattes av bestemmelsen:
Politidirektoratet fremhever at det ut fra ordlyden i lovforslaget ikke er klart om erstatningskrav mv. som tilkommer private skal kunne motregnes i tilgodebeløp på skatt og uttaler at dersom det er meningen at slike krav skal omfattes av bestemmelsen, bør dette presiseres i loven. Direktoratet uttaler også at det fremstår som uklart om bestemmelsen omfatter alle former for privatrettslige krav som springer ut av statlig virksomhet, herunder også saksomkostninger for Norsk pasientskadeerstatning, Pasientskadenemda, privatrettslige krav fra Forsvarsbygg mv.
Statens innkrevingssentral viser til at det i høringsnotatet foreslås at SIs motregningsadgang utvides, slik at alle krav den krever inn skal kunne motregnes i tilgodebeløp på skatt etter bestemmelsene om dette i skattebetalingsloven. Denne høringsinstansen påpeker at dette også omfatter erstatningskrav, oppreisning og inndragning som tilfaller private i de tilfeller der kravet springer ut fra offentlig straffesak, og foreslår en omformulering av lovutkastet for å klargjøre at SI også kan motregne til dekning av slike krav.
Flere høringsinstanser er opptatt av spørsmålet om hvilken dekningsrekkefølge som skal gjelde når Statens innkrevingssentral har flere krav mot samme skyldner, og at forslaget vil kunne ha systemmessige konsekvenser for skatteregnskapet og Skatteetatens innfordringssystemer.
Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund etterlyser en nærmere analyse av hvilke konsekvenser det foreliggende forslaget vil ha forSOFIE (det elektroniske saksbehandlerverktøyet for skatteinnkrevingen).
Skattedirektoratet viser til at det i skattebetalingsforskriften § 13-6-1 er gitt en spesifisert oppregning over dekningsrekkefølgen for de motkrav som en kan kreve dekning for i tilgodeskatt i dag. Direktoratet uttaler at denne rekkefølgen er etablert for å unngå den ellers gjeldende regulering av rekkefølgen i sedvanerettslæren (”først i tid, best rett”) som over lengre tid hadde vist seg vanskelig å håndtere på en praktisk måte. Denne høringsinstansen antar at det vil kreve en særskilt utredning av hvilke systemmessige konsekvenser det vil få at Statens innkrevingssentral skal kunne gjennomføre motregning i skyldnerens tilgodeskatt og merverdiavgift for det store antall kravstyper den har innkrevingsansvaret for. Direktoratet anbefaler at den foreslåtte motregningsadgangen bør vurderes nøye før den vedtas, og det bør særskilt vurderes når den foreslåtte bestemmelsen kan tre i kraft.
Statens innkrevingssentral uttaler at skattebetalingsforskriften § 13-6-1 bør endres, slik at kravene SI krever inn fremgår av dekningsrekkefølgen. Denne høringsinstansen viser til dekningsloven § 2-8 hvor det fremgår at erstatningskrav, bøter og offentlige avgifter er prioriterte krav.
Politidirektoratet fremholder også at det bør vurderes å gi bestemmelser om hvilke krav som skal dekkes først. Denne høringsinstansen mener en mulig løsning kan være å følge prioritetsreglene i dekningsloven § 2-8, og uttaler at dersom det skal være opp til SIs frie skjønn å bestemme hvilke krav som dekkes først, bør dette fremgå av bestemmelsen.
Toll- og avgiftsdirektoratet viser til atregler om dekningsrekkefølge ikke er omtalt i høringsnotatet, men antar uansett at dekningsrekkefølgen ikke endres for krav etter skattebetalingsloven § 1-1, jf. skattebetalingsforskriften §§ 13-1-1 og 13-1-2.
De to sistnevnte høringsinstansene har også merknader til høringsnotatets forslag om klageadgang ved motregning.
Politidirektoratet viser til, under henvisning til en uttalelse fra Telemark politidistrikt, at høringsnotatet ikke behandler spørsmålet om motregningsadgang når det er uenighet om størrelsen på krav eller motkrav. Politidistriktet anfører at når dette ses i sammenheng med høringsnotatets forslag om å unnta muligheten for kravsnedsettelse fra klageadgang, vil det være fare for at tingretten, som skal være klageinstans i saker om motregning, vil få en atskillig større belastning enn forutsatt eller ønskelig.
Politidirektoratet viser videre til en uttalelse fra Namsfogden i Oslo om at hensynet til skyldneren tilsier at klager i motregningssaker behandles etter tvangsfullbyrdelsesloven § 5-16, selv om motregning ikke er tvangsfullbyrdelse i denne lovens forstand. Namsfogden påpeker at etter § 5-16 er i utgangspunktet enhver klagemulighet for saksøkte avskåret når fullbyrdelsen er avsluttet, noe som ved motregning vil si når skyldneren åpner brevet med motregningserklæringen. Namsfogden foreslår derfor at klagebestemmelsen som skal gjelde når Statens innkrevingssentral gjennomfører motregning, formuleres slik at det uttrykkelig fremgår at klage kan fremmes innen en måned etter at motregningserklæringen ble mottatt.
Toll- og avgiftsdirektoratet uttaler at det er litt uklart om det skal være klagerett når SI motregner i et statlig tilgodebeløp hvor motregningsvilkårene er oppfylt også uten lovbestemmelsen. Direktoratet viser til at for krav som innkreves etter skattebetalingsloven, gjelder denne lovens bestemmelser ved all motregning i andre skatte- eller avgiftskrav, slik at det er klagerett også der motregning tidligere kunne gjennomføres ut i fra sedvanerettslige prinsipper. Direktoratet ser det som naturlig at det samme skal gjelde når Statens innkrevingssentral gjennomfører motregning.
Toll- og avgiftsdirektoratet peker i sin høringsuttalelse videre på at skattebetalingsloven § 13-1 første ledd regulerer motregning både i og utenfor konkurs, og antar at tilsvarende vil gjelde for motregningsbestemmelsen i loven om Statens innkrevingssentral. Denne instansen uttaler også at det bør gis en bestemmelse om at reglene om beslagsfrihet skal gjelde når SI gjennomfører motregning etter den nye loven.
6.4 Departementets vurderinger
Statens innkrevingssentral har etter gjeldende rett adgang til å motregne statlige krav mot tilgodekrav skyldneren har på staten i medhold av ulovfestede regler. Når innkrevingssentralen krever inn skatte- og avgiftskrav, er den gitt utvidet motregningsadgang i tilgodeskatt og avgift mv.
Departementet ser at det kan reises spørsmål om offentlige kreditorer bør gis et dekningsprivilegium gjennom utvidet motregningsadgang som andre fordringshavere ikke har. Etter departementets oppfatning bør Statens innkrevingssentral likevel få den samme adgangen til å motregne i skyldnerens tilgodebeløp på skatt og avgift som det skattemyndighetene har etter skattebetalingsloven § 13-1 første ledd. Motregning er en effektiv oppgjørs- og dekningsmåte av stor praktisk betydning. Alternativet er mer tids- og kostnadskrevende tvangsinnfordringstiltak for kreditor. Ved motregning påføres heller ikke skyldneren ekstra kostnader, i form av rettsgebyr mv. slik hovedregelen er når det gjennomføres tvangsinnfordring etter tvangsfullbyrdelsesloven.
I mange tilfeller vil det også være utilfredsstillende og ev. støtende dersom en skylder mottar utbetalinger fra det offentlige samtidig som han/hun unndrar seg oppgjør av forfalt gjeld til det offentlige.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at utgangspunktet skal være at krav som innkreves gjennom Statens innkrevingssentral, kan motregnes i tilgodebeløp på skatt eller avgift etter bestemmelsene om dette i skattebetalingsloven § 13-1 første ledd. Forslaget innebærer unntak fra gjensidighetsvilkåret som gjelder etter ulovfestede regler når tilgodebeløpet som det motregnes i er felleskravet på skatt (formues- og inntektsskatt og trygdeavgift) eller for mye innbetalt arbeidsgiveravgift. Departementet mener at dette ikke innebærer vesentlige og omfattende utvidelse av motregningsadgangen slik mange høringsinnstanser synes å legge til grunn. For de tilgodebeløp på skatt og avgift som er rent statlige, f.eks. merverdiavgift til gode, innebærer forslaget ingen utvidelse av motregningsadgangen. SI vil i tillegg til den motregning som følger av lovforslaget også kunne motregne etter ulovfestede regler dersom vilkårene foreligger.
Flere høringsinstanser har fremholdt at ikke alle kravene som Statens innkrevingssentral har innkrevingsansvaret for, bør omfattes av den utvidede motregningsadgangen. Departementet slutter seg til dette, og foreslår at bare offentlige krav som tilkommer oppdragsgivere skal omfattes av bestemmelsen. Med offentlige krav menes krav av offentligrettslig karakter. Den utvidede motregningsadgangen vil dermed ikke omfatte krav som er av privatrettslig art, for eksempel husleiekrav som kreves inn på vegne av statlige organer.
Under høringen er det også reist spørsmål ved om krav Statens innkrevingssentral krever inn på vegne av private parter, skal omfattes av den utvidede motregningsadgangen. Per i dag kan SI kreve inn erstatning mv., som tilfaller private i de tilfeller kravet springer ut fra offentlig straffesak. Departementet foreslår i kapittel 14 at innkrevingsansvaret utvides til også å gjelde erstatning tilkjent voldsofre i sivile saker. Etter departementets oppfatning bør også slike krav omfattes av bestemmelsen om motregningsadgang i loven om Statens innkrevingssentral. Departementet viser i denne forbindelse til at krav på erstatning og oppreisning for skader voldt ved straffbare handlinger er prioriterte krav etter dekningsloven § 2-8. Dersom SI på et senere tidspunkt får ansvar for å kreve inn andre krav på vegne av private parter, vil det ikke foreligge motregningsadgang med mindre det gis egne regler om dette.
Det vises til lovutkastet § 4 første ledd. I første punktum foreslås at det skal kunne gjennomføres motregning til dekning av offentlige krav. Annet punktum gjelder motregning til dekning av krav tilkjent i straffesaker og voldsofre i sivile saker.
Det er et vilkår for motregning etter skattebetalingsloven at skyldnerens krav mot det offentlige er gjenstand for beslag etter dekningsloven §§ 2-4 til 2-7, jf. skattebetalingsloven § 13-3. Bestemmelsen er blant annet til hinder for at det motregnes i krav som er nødvendig for underhold av skyldneren og dennes husstand. Det samme bør etter departementets vurdering gjelde når Statens innkrevingssentral gjennomfører motregning etter den foreslåtte lovbestemmelsen. Dermed unngås det at SIs relativt omfattende motregningsadgang svekker denne nødvendige underholdsdekningen.
Det vises til lovutkastet § 4 annet ledd.
Den utvidede motregningsadgangen skal gjelde både i og utenfor konkurs. Departementet foreslår en bestemmelse om at adgangen til motregning i krav som tilkommer konkursboer og som er gjenstand for fordeling etter reglene i skattebetalingsloven kapittel 8, skal være begrenset til den andel av kravet som etter fordelingsreglene tilkommer staten eller folketrygden.
Det vises til lovutkastet 4 tredje ledd.
Statens innkrevingssentral vil kunne ha flere krav mot en og samme skyldner som kan motregnes mot skyldnerens tilgodebeløp på skatt og avgift. Det oppstår da spørsmål om hvilket krav som skal dekkes først. SI følger i dag den praksis at kravene dekkes i den rekkefølgen som følger av prioritetsreglene i dekningsloven § 2-8. Departementet foreslår en bestemmelse som lovfester denne praksisen. Dersom det foreligger flere krav med samme prioritet, skal det eldste kravet dekkes først i samsvar med prinsippet i ulovfestede regler.
Det vises til lovutkastet § 4 fjerde ledd.
Videre oppstår det et spørsmål om hvilken dekningsrekkefølge som skal gjelde når det er flere enn Statens innkrevingssentral som erklærer motregning i skyldnerens tilgodebeløp på skatt eller avgift. Skattebetalingsforskriften § 13-6-1 har regler om dekningsrekkefølge. Ikke alle kravene som SI har innkrevingsansvaret for, er i dag omfattet av forskriftsbestemmelsen. Forskriften må derfor endres, og departementet legger opp til en gjennomgang av dette før loven trer i kraft.
Departementet foreslår å lovfeste at motregningen skal skje ved at Statens innkrevingssentral sender motregningserklæring til skyldneren, i tillegg til pålegg om motregning til dennes skyldner. Ved utsendelse av motregningserklæringen vil skyldneren bli orientert om motregningen, og vil få adgang til å komme med innsigelser. Skyldneren skal også varsles om fristen for å påklage motregningen.
Det vises til lovutkastet § 4 femte ledd.
Departementet foreslår at skyldneren skal kunne påklage motregning etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven § 5-16. Klageadgangen skal på samme måte som etter skattebetalingsloven § 13-6, gjelde all motregning som foretas i medhold av den foreslåtte bestemmelsen. Dette innebærer at skyldneren kan klage både når Statens innkrevingssentral gjennomfører motregning hvor gjensidighetsvilkåret i utgangspunktet ikke er oppfylt, og ved motregning som også kan foretas på ulovfestet grunnlag. Enkelte høringsinstanser har tatt opp at det kan bli et visst omfang av slike klager, slik at forslaget vil ha økonomiske og administrative konsekvenser for domstolene. Departementet mener at erfaringene fra den tilsvarende ordningen i skattebetalingsloven ikke gir grunnlag for å anta at omfanget av klager blir vesentlig. Departementet foreslår videre at klagefristen skal være én måned etter at skyldneren mottar motregningserklæringen.
Det vises til lovutkastet § 4 sjette ledd.